III SA/Gl 146/06

III SA/Gl 146/06 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2007-03-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-03-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Anna Apollo /przewodniczący sprawozdawca/
Barbara Brandys-Kmiecik
Krzysztof Targoński
Symbol z opisem
6040 Wyrób, rozlew i obrót alkoholami
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia NSA Anna Apollo ( spr.) Sędziowie : Asesor WSA Krzysztof Targoński Asesor WSA Barbara Brandys - Kmiecik Protokolant : sekretarz sądowy Joanna Spadek po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2007 r., na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi H. J. – Bar [...] w C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie obrotu alkoholami – opinii w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. orzeka, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. zasadza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącej kwotę [...]złotych ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.
Uzasadnienie
Postanowieniem z [...]r. [...] Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w C. negatywnie zaopiniowała wniosek państwa H. J. i Z. J. o wydanie im zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 18% alkoholu w prowadzonym przez nich barze "[...]" w C. przy ul. [...].
Uzasadniając swoje stanowisko Komisja podkreśliła, iż C. jest szczególnym miastem, do którego corocznie przybywają miliony turystów i pielgrzymów. Dlatego nie powinni oni zderzać się z patologią pustoszącą życie rodzinne i społeczne jaką jest alkoholizm. Pierwszy kontakt z Sanktuarium [...] nie może kojarzyć się z ilością wypitego mocnego alkoholu, bądź z obserwacją ludzi topiących swoje smutki w alkoholu. I chociaż uchwała Rady Miasta dopuszcza możliwość sprzedaży alkoholu w miejscu spożycia w strefie [...], to zezwolenie to jest uzależnione od ważnych okoliczności, takich jak kształtowanie najlepszego wizerunku kraju. Miasta, ochrona wartości mających szczególny wymiar dla Polaków. Dlatego, z uwagi na ochronę sanktuarium negatywnie zaopiniowano wniosek.
W zażaleniu H. J. i Z. J. domagali się pozytywnego rozpatrzenia ich wniosku. Podkreślili, iż w sąsiedztwie [...] jest prowadzona sprzedaż na wynos – w księgarniach – wina. Dlatego odmowa udzielenia zezwolenia na sprzedaż w lokalu napoi alkoholowych wydaje się dziwna. Stwierdzili, że ich lokal spełnia wszystkie wymagania Sanepidu, a jego lokalizacja spełnia kryteria wynikające z uchwały Rady Miasta. Potwierdziła to komisja, która oglądała ich bar.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., po rozpoznaniu zażalenia postanowieniem z [...]r. nr [...] uchyliło postanowienie organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazało, iż w świetle art. 18 ust. 3a ustawy z 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ( tekst jednol. Dz. U. z 2002r. nr 147, poz. 1231 ze zm.) organ wydający zezwolenie na sprzedaż alkoholu może korzystna dla wnioskodawcy decyzję po uzyskaniu pozytywnej opinii gminne komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o jakich mowa w art. 12 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, a więc uchwałami określającymi zasady lokalizacji punktów sprzedaży alkoholu i ustalającymi liczbę takich punktów na terenie gminy.
W ocenie organu odwoławczego kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma interpretacja zapisu § 1 ust. 1 uchwały Rady Miasta C. z [...]r. nr [...] w sprawie zasad usytuowania na terenie miasta C. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych stanowiącego, iż w rejonie Klasztoru [...], w tym w rejonie ulicy [...] "dopuszcza się" punkty sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży. Takie sformułowanie bezwzględnie nie wiąże organu opiniującego. Pozwala mu na rozstrzygnięcie sprawy w granicach uznania administracyjnego. A skoro wniosek Państwa J. nie jest sprzeczny z prawem, w tym z przytoczonym zapisem uchwały Rady Miasta, to należy go rozpatrzyć w kontekście jego zgodności z ważnym interesem publicznym.
Przytoczona przez Komisję argumentacja wskazuje na istnienie ważnego interesu publicznego, który wymagałby ochrony. Jednak uzasadnienie negatywnego stanowiska Komisji może odnosić się do każdego wniosku o zezwolenie na sprzedaż alkoholu w rejonie Klasztoru [...]. A taka argumentacja jest nie do pogodzenia z treścią uchwały. Dlatego ponownie rozpoznając sprawę Komisja winna wykazać jakie konkretne okoliczności w odniesieniu do wniosku Państwa J. przemawiają za pozytywnym lub negatywnym załatwieniem ich sprawy.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w C. postanowieniem z [...]nr [...] powtórnie negatywnie zaopiniowała wniosek Państwa J. o zezwolenie im na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 18% alkoholu.
W uzasadnieniu orzeczenia organ I instancji uznał, ze usytuowanie punktu sprzedaży alkoholu jest niezgodne z uchwałą nr [...] Rady Miasta C. z [...]r. zmienionej uchwała nr [...] Rady Miasta C. z [...]r. w sprawie określenia zasad usytuowania na terenie miasta C. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. I chociaż w §[...] ust. [...] uchwały dopuszczono sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w obiektach gastronomicznych usytuowanych w rejonie Klasztoru [...], to jednak intencją uchwałodawcy było umożliwienie turystom spożycie posiłku w lokalu o dobrym standardzie, wystroju, gdzie do zamówionego obiadu czy kolacji można wypić lampkę wina lub piwo. W ocenie Komisji lokal wnioskodawców takich kryteriów nie spełniał.
Zezwolenie na sprzedaż wysokoprocentowego alkoholu w barze gastronomicznym u bram [...], przy parkingu, na który przyjeżdżają turyści z całego świata uwłaczałoby temu miejscu i było złą wizytówką miasta i Polski.
Na koniec stwierdził, iż sprzedaż wysokoprocentowego alkoholu na parkingu przy Sanktuarium [...] godziłaby w elementarne zasady bezpieczeństwa i narażałaby kierowców na pokusę wypicia alkoholu, co zagrażałoby bezpieczeństwu pielgrzymów.
W zażaleniu H. J. i Z. J. nie zgodzili się z argumentacją przedstawioną przez Miejską Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w C.. W szczególności zakwestionowali stwierdzenie, jakoby bar znajdował się "u bram [...]", gdyż faktycznie położony był w odległości [...] m i oddzielony [...] innymi parkingami. Ponadto alkohol można, w ich ocenie, kupić w każdym przydrożnym barze, na stacjach benzynowych. Wobec czego sprzedaż alkoholu do konsumpcji w ich barze nie powinna stwarzać jakiegoś szczególnego, innego zagrożenia. Wreszcie zagraniczni turyści wyrażają zdziwienie, ze w ich lokalu nie można spożyć do posiłku alkoholu. Na koniec wskazali, iż przedstawiciele Komisji, którzy dokonali oględzin lokalu nie stwierdzili niezgodności jego położenia z treścią uchwały Rady Miasta w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.
Zaskarżonym postanowieniem z [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy uznał, że Komisja zawartemu w § [...] ust. [...] uchwały Rady Miasta C. z [...]r. w sprawie zasad usytuowania na terenie miasta C. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych zwrotowi "dopuszcza się" sprzedaż napojów alkoholowych w obiektach gastronomicznych nadała treść taką jaką ma on w języku polskim. Zatem oznacza on przyzwolenie na coś, nie przeszkadzanie czemuś, pozwalanie na coś. W konsekwencji słuszne było stanowisko Komisji, która przyjęła, że uchwała Rady Miasta stwarza możliwość sprzedaży napojów alkoholowych, lecz nie kształtuje w sposób wiążący takiego uprawnienia. Tym samym opinia Komisji ma charakter uznaniowy. A skoro tak, to organ korzystający z uznaniowej kompetencji winien załatwić sprawę zgodnie z żądanie strony, chyba, że byłoby to sprzeczne z prawem lub ważnym interesem publicznym. Ponieważ żądanie wnioskodawców nie było sprzeczne z prawem sprawę rozpoznano przez pryzmat drugiego kryterium.
Dalej organ odwoławczy ustalił, w oparciu o wyniki oględzin lokalu wnioskodawców przeprowadzonych [...]r. przez członków Kolegium oraz przedstawicieli Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych i Urzędu Miasta, iż w odległości 100 – 150 m, na tej samej ulicy znajdują się [...] lokale gastronomiczne , w których prowadzona jest sprzedaż piwa. Także wnioskodawcy sprzedawali w swoim lokalu piwo w oparciu o udzielone im zezwolenie, które jednak wygasło ze względu na nie uiszczenie w terminie należnej opłaty. Z parkingu, przy którym zlokalizowany jest bar do Klasztoru [...] można dojść przez [...] inne parkingi.
Następnie organ odwoławczy ustalił, iż zarówno Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych jak i Prezydent Miasta C. nie znajdują przeciwwskazań do dopuszczenia do sprzedaży napojów alkoholowych o zawartości alkoholu do 4,5 % i piwa w rejonie [...], natomiast widzą je w przypadku napojów zawierających powyżej 18% alkoholu.
W konkluzji stwierdził, że interes publiczny przemawia za nieudzieleniem wnioskodawcom zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych na parkingu, w miejscu związanym z obsługą komunikacyjną. Dostępność alkoholu w takim miejscu mogłaby spowodować zagrożenie dla ruchu drogowego oraz dla zdrowia i życia ludzi. Wreszcie skoro w rejonie [...] w lokalach położonych na terenie parkingów zezwolono na sprzedaż piwa i napojów o zawartości alkoholu do 4,5 % to zasada równego traktowania wobec prawa nakazywała zastosowanie podobnej reguły wobec wnioskodawców.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego H. J. domagała się uchylenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C.. W jej ocenie prowadzony przez nią bar zlokalizowany w odległości [...] od [...] spełnia wymogi Sanepidu. Od Klasztoru oddzielają go [...] inne parkingi. A odwiedzający bar turyści wyrażają zdziwienie, iż nie mogą do posiłku spożyć alkoholu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o oddalenie skargi. W całości podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i przytoczoną, w uzasadnieniu orzeczenia, argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na postanowienia administracyjne.
Zatem tylko stwierdzenie, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego postanowienia.(art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c tej ustawy).
Wreszcie podnieść należy, że w świetle art. 134 § 1 powołanej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą. Oznacza to, ze bierze pod rozwagę nie tylko zarzuty skargi, lecz każde dostrzeżone naruszenie prawa W rozpoznawanej sprawie skarga jest zasadna. Aczkolwiek sąd nie podzielił w całości zarzutów podniesionych przez skarżącą w skardze.
Zgodnie z art. 18 ust. 1, 2 i 3 ustawy z 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity Dz. U. z 2002r. nr 147, poz. 1231 ze zm.) sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży, zwanego dalej "organem zezwalającym". Zezwolenie wydaje się na podstawie pisemnego wniosku przedsiębiorcy oddzielnie na następujące rodzaje napojów alkoholowych:
1) do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo,
2) powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa),
3) powyżej 18% zawartości alkoholu.
Wreszcie zezwolenie organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy. Przywołany art. 12 ust. 1 i 2 przyznaje radzie gminy kompetencje do ustalenia w drodze uchwały, dla terenu miasta liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu ( z wyjątkiem piwa ) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży oraz do ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.
Cytowany przepis art. 18 ust. 3 odwołuje się więc do znanej w prawie administracyjnym instytucji współdziałania organów administracji publicznej w toku załatwiania sprawy (art. 106 k.p.a.). Przepis art. 106 k.p.a. ma zastosowanie wówczas, gdy inny przepis prawa (w tym przypadku art. 18 ust. 3 ustawy wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ) uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. W sytuacji objętej dyspozycją art. 106 k.p.a. występuje zatem organ administracji, przed którym toczy się główne postępowanie administracyjne oraz organ zajmujący stanowisko w sprawie będącej przedmiotem postępowania. Stanowisko to może być wyrażone w różnych, mniej lub bardziej stanowczych formach, m.in. takich jak opinia, która, jak się przyjmuje, jest "najluźniejszą" formą, czy też zgoda lub uzgodnienie, które wiąże organ decydujący w postępowaniu głównym (por. uchwała 5 sędziów NSA z dnia 15 lutego 1999 r. OPK 14/98, ONSA 3/1999, poz. 80). Niezależnie jednak od formy, w jakiej wyrażane jest stanowisko organu współdziałającego, należy przyjąć - mając na względzie konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawnego – art. 2 Konstytucji RP oraz działania organów "na podstawie i w granicach prawa" - art. 7 Konstytucji RP, że organ współdziałający w postępowaniu administracyjnym na zasadach określonych w art. 106 k.p.a. musi działać w zakresie własnych kompetencji i nie może zastępować organu właściwego do wydania decyzji w rozpatrywaniu oraz w rozstrzyganiu sprawy ad meritum.
Opinia Komisji, o jakiej mowa w art. 18 ust. 3 ustawy o wycho2wnaiu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przybierająca formę postanowienia zawiera element uznania administracyjnego, które nie polega jednak na całkowitej dowolności i musi bazować na dopuszczalnych bądź nakazanych przez prawo kryteriach. Ustawowymi przesłankami dopuszczalności wydania pozytywnej opinii, a także w dalszej kolejności zezwolenia są w szczególności liczba punktów sprzedaży ustalona dla terenu gminy oraz zasady usytuowania miejsc sprzedaży (art. 18 ust. 2 i ust. 3 ww. ustawy). To wyznacza materialnoprawne granice uznania organu opiniującego. Przy czym uchwały regulujące te kwestie, jako akty prawa miejscowego wiążą organ - komisję rozwiązywania problemów alkoholowych jako organ I instancji - na mocy art. 18 ust. 3a cytowanej ustawy.
W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji nie odniosły się do zgodności punktu, w którym skarżąca chciała sprzedawać napoje o zawartości powyżej 18% alkoholu z uchwałą Rady Miasta ustalającą limit punktów sprzedaży napojów alkoholowych o zawartości powyżej 4,5% alkoholu. Jedynie z pisma Urzędu Miasta C. z [...]r. skierowanego do Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych wynika, że dla miasta uchwałą Rady Miasta C. nr [...]z [...]r. ustalono limit 400 punktów i, że punkt skarżącej mieści się w tym limicie.
Z zapisu § [...] ust. [...] pkt uchwały nr [...] Rady Miasta C. z [...]r. zmienionej uchwałą nr [...]Rady Miasta C. z [...]r. ( zmiana nieistotna dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy) wynika, iż Prezydent Miasta przy wydawaniu zezwoleń związany jest zakazem lokalizowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych w rejonie Klasztoru [...] w lokalach usytuowanych przy ulicach wymienionych w uchwale, w tym m. in. przy ul. [...]. Jednakże w tym samym punkcie uchwały dopuszczono sprzedaż napojów alkoholowych, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, w obiektach gastronomicznych usytuowanych w tym rejonie. Zatem zawarty w uchwale zakaz sprzedaży napojów alkoholowych w rejonie Klasztoru [...]nie jest zakazem bezwzględnym. Dopuszcza wyjątek. Równocześnie w uchwale nie zawarto dodatkowych zasad, jakimi musiałby się kierować organ opiniujący wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych i organ koncesyjny przy wydawaniu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w tym rejonie, w szczególności nie zawarto tam zakazu usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych o zawartości powyżej 4,5 % alkoholu w lokalach gastronomicznych znajdujących się w rejonie klasztoru.
Cytowany zapis uchwały i art. 18 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi określa merytoryczny określają merytoryczny zakres opinii, jaką w postanowieniu winna była wyrazić Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w C.. Zatem mogła się ona wypowiedzieć o zgodności wniosku skarżących i proponowanej przez nich lokalizacji lokalu gastronomicznego – baru [...], w którym miałaby być prowadzona sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 18% alkoholu z uchwałami Rady Miasta C. ustalającymi limit punktów sprzedaży alkoholu na terenie gminy i zasady ich usytuowania. Skoro przepisy prawa materialnego uzależniają wydanie przez wójta, prezydenta miasta zezwolenia na sprzedaż alkoholu od zajęcia stanowiska w formie opinii przez Komisję, to opinia ta nie może dotyczyć innych spraw związanych z przedmiotem rozstrzygnięcia, lecz tych aspektów, które wiążą się z zadaniami organu opiniującego opisanymi w przytoczonych wyżej regulacjach.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. w zaskarżonym postanowieniu przyjęło, iż opinia Komisji, z uwagi na zawarty w § [...] ust. [...] uchwały nr [...]z [...]r. Rady Miasta w sprawie zasad usytuowania na terenie Miasta C. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, ma charakter uznaniowy, a zatem negatywne stanowisko można byłoby wyrazić tylko wówczas, gdy załatwienie sprawy naruszałoby prawo lub ważny interes społeczny. A skoro załatwienie sprawy skarżących zgodnie z ich wnioskiem nie byłoby sprzeczne z prawem, to rozważono ją w kontekście sprzeczności pozytywnego załatwienia wniosku z interesem publicznym.
Organ odwoławczy, po dokonaniu w dniu [...]r. oględzin lokalu skarżących i ustaleniu, że na ul. [...] (na której zlokalizowany jest bar skarżących) znajdują się jeszcze [...] lokale gastronomiczne prowadzące sprzedaż piwa w oparciu o wydane zezwolenia oraz stwierdzeniu, że Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych jak i Prezydent Miasta C. nie znajdują przeciwwskazań do dopuszczenia do sprzedaży w rejonie [...] piwa i napojów o zawartości do 4,5% alkoholu, natomiast są przeciwni sprzedaży napojów zawierających powyżej 18% alkoholu uznał, że wzgląd na interes publiczny przemawia za nieudzielaniem zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w sytuacji, gdy takie miejsce związane jest z obsługą komunikacyjną. Ponadto zasada równego traktowania wszystkich ubiegających się o wydanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w rejonie klasztoru nakazuje w brać pod uwagę fakt, iż wcześniej udzielano zezwoleń na sprzedaż napojów zawierających do 4,5% alkoholu.
Zaznaczyć w tym miejscu należy, że opinia, o ile szczególny przepis prawa nie nadaje jej innego charakteru, jest tylko oceną faktów, przy użyciu ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego. Art. 18 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nakazuje organowi opiniującemu ocenić fakty zawarte we wniosku osoby ubiegającej się o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych przez pryzmat zasad wynikających z przepisów prawa miejscowego - z uchwały rady gminy, w rozpoznawanej sprawie uchwały rady miasta, określających zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Nie przyznaje organowi opiniującemu szerszych uprawnień. Raz jeszcze należy podkreślić, mając na względzie przytoczone już konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawnego, że organ współdziałający w postępowaniu administracyjnym na zasadach określonych w art. 106 k.p.a. musi działać w zakresie własnych kompetencji i nie może zastępować organu właściwego do wydania decyzji w rozpatrywaniu i rozstrzyganiu sprawy ad meritum. W ocenie sądu organ odwoławczy w rozpoznawanej sprawie wykroczył poza wskazane kryteria i wkroczył w kompetencje organu koncesyjnego.
Dalej wskazać należy, iż swoją opinię organ odwoławczy oparł na oględzinach lokalu i poczynionych w ich trakcie ustaleniach. Zgodnie z art. 85 § 1 Kpa organ administracji może przeprowadzić oględziny. Jest to jeden z dowodów, które można przeprowadzić w toku postępowania w celu wyjaśnienia sprawy. O przeprowadzeniu dowodu zawiadamia się stronę, która ma prawo wziąć udział w takiej czynności – art. 79 § 1 i 2 Kpa. Oględziny polegają na bezpośrednim zbadaniu jakiegoś przedmiotu, np. lokalu gastronomicznego przez organ orzekający w celu dokonania spostrzeżeń co do właściwości tego przedmiotu, jego położenia w przestrzeni. Tymczasem w przeprowadzonych przez organ odwoławczy oględzinach udział wziął także przedstawiciel Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w C., a więc organu I instancji na postanowienie, którego to organu wnioskodawcy wnieśli zażalenie i Urzędu Miasta, który nie jest i nie był stroną postępowania. A ich spostrzeżenia zostały wpisane do protokołu. Było to istotne naruszenie zasady działania organów administracji w taki sposób, aby pogłębiały zaufanie obywateli do organów – art. 8 Kpa. Istota postępowania odwoławczego – zażaleniowego polega także na tym, że organ drugiej instancji powinien ustosunkować się do zawartego w postanowieniu, czy decyzji organu i instancji rozstrzygnięcia, w niniejszej sprawie opinii, bez jakiegokolwiek kontaktu z tym organem (wyjątek zawarty w art. 136 Kpa nie miał zastosowania w niniejszej sprawie). Udział przedstawiciela organu I instancji i innych osób, nie będących stronami postępowania, w przeprowadzeniu dowodu może rodzić podejrzenie, iż dowód został przeprowadzony w sposób wadliwy, zmierzający do potwierdzenia stanowiska organu i instancji.
Dalej stwierdzić należy, iż w aktach postępowania administracyjnego nie ma dowodów pozwalających na wysnucie wniosku, iż wszystkim osobom ubiegającym się o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 4,5% alkoholu do spożycia w miejscu sprzedaży w rejonie Klasztoru [...] odmówiono pozytywnego załatwienia ich spraw. I to dlatego, że organ koncesyjny oraz organ opiniujący uznały, iż nie powinno się w tym rejonie sprzedawać wysokoprocentowych napojów alkoholowych. Fakt udzielenia zezwoleń na sprzedaż z napojów o zawartości do 4,5% alkoholu takiego wniosku nie uzasadnia. Wreszcie tego rodzaju stwierdzenia odnosiły się już do meritum sprawy, a nie do kwestii zgodności wniosku z zapisami uchwały o zasadach usytuowania na terenie miasta miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych uchwały określającej liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu.
Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżone postanowienie. Jednocześnie na podstawie art. 152 cytowanej ustawy wstrzymano wykonanie zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się wyroku sądowego. O Kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.