I GSK 245/23

I GSK 245/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jacek Boratyn
Małgorzata Grzelak
Michał Kowalski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne
Ubezpieczenie społeczne
Sygn. powiązane
II SA/Go 529/22 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2022-11-30
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1842
art. 15zzzzzn2 ust. 1, art. 31zq ust. 3
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Jacek Boratyn po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlk. z dnia 30 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Go 529/22 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 27 czerwca 2022 r. nr 114/22/CUL/210000 w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Go 529/22 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2023 r., poz. 1634 – dalej jako p.p.s.a.) w sprawie skargi M. S. uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 27 czerwca 2022 r., oraz postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 28 kwietnia 2022 r. w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z dnia 8 kwietnia 2020 r. skarżąca wniosła o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r.
Decyzją z dnia 13 sierpnia 2020 r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych działając na podstawie art. 31 zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, ze. zm. – dalej jako: ustawa COVID-19) w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, - dalej jako: u.s.u.s.), odmówił stronie prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres maj 2020 r.
Pismem z dnia 24 sierpnia 2020 r. skarżąca wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy.
Decyzją z dnia 25 września 2020 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej jako: k.p.a.) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19, utrzymał w mocy decyzję własną odmawiającą przyznania skarżącej prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres maj 2020 r.
Skarżąca wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., który wyrokiem z dnia 29 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Go 905/21 uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd zwrócił uwagę na ciążący na organie obowiązek prowadzenia postępowania z zachowaniem wszystkich zasad i wymogów przewidzianych w k.p.a., m.in. zasady wynikającej z art. 10 k.p.a. i art. 79a § 1 k.p.a. stanowiącego konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. W tym zakresie Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie skarżąca, przed wydaniem decyzji rozstrzygającej jej wniosek, nie otrzymała od organu informacji o braku przesłania wypełnionych w terminie dokumentów rozliczeniowych za maj 2020 r. Sąd stwierdził, że jeżeli ZUS, na podstawie posiadanych dokumentów ubezpieczeniowych posiadał wiedzę, że strona nie złożyła wymaganej deklaracji rozliczeniowej, a nie jest zwolniona z obowiązku ich składania, powinien był zakomunikować to stronie przed upływem ustawowego terminu określonego przepisami art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19 tj. przed 30 czerwca 2020 r. Zdaniem Sądu wykonanie powyższych obowiązków przez organ było o tyle istotne, że gdyby nastąpiło jeszcze przed 30 czerwca 2020 r. skarżąca miałaby szansę przed upływem ustawowego terminu przedstawić wymaganą dokumentację rozliczeniową.
Nadto Sąd zwrócił uwagę na pominięcie w sprawie zastosowania obowiązującego od 16 grudnia 2020 r. art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o COVID (zmiana: Dz. U. z 2020 r., poz. 2255). Organ jednak nie poinformował skarżącej o prawie złożenia wniosku o przywrócenie terminu, co naruszyło gwarancje strony w niniejszym postępowaniu, bezpośrednio wpływając na wynik sprawy.
Ponownie rozpoznając sprawę ZUS w piśmie z 21 marca 2022 r. poinformował skarżącą w trybie art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu na złożenie dokumentów rozliczeniowych za maj 2020 r. w terminie 30 dni od dnia odebrania zawiadomienia, dodając, że z wnioskiem o przywrócenie terminu należy podać i udokumentować przyczyny niedochowania terminu na złożenie dokumentów rozliczeniowych, przy czym wniosek powinien być uzasadniony okolicznościami powiązanymi ze stanem epidemii wywołanym COVID-19. W odpowiedzi pełnomocnik reprezentujący skarżącego złożył w dniu 5 kwietnia 2022 r. wniosek o przywrócenie terminu do złożenia dokumentów rozliczeniowych za maj 2020 r. w uzasadnieniu podając, że uchybienie nastąpiło w związku z trwająca epidemią i problemami informatycznymi (zapchany system), na które to okoliczności strona nie miała wpływu.
Postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2022 r., ZUS, działając na podstawie art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 3 ustawy COVID-19 oraz art. 58 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: k.p.a.) oraz art. 83b ust. 1, 2 u.s.u.s., odmówił przywrócenia terminu do złożenia dokumentów rozliczeniowych DRA za okres maj 2020 r.
Następnie ZUS decyzją z dnia 27 czerwca 2022 r., utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 13 sierpnia 2020 r. odmawiającą skarżącej prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu wymienionych w tej decyzji składek za maj 2020 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylając zaskarżonym wyrokiem wydaną przez ZUS decyzję z dnia 27 czerwca 2022 r. oraz postanowienie z dnia 28 kwietnia 2022 r. stwierdził, że istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie ma fakt, że przedmiotowa sprawa była już przedmiotem orzekania przez tutejszy Sąd, który prawomocnym wyrokiem z dnia 29 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Go 905/21 uchylił zaskarżoną decyzję ZUS z 25 września 2020 r.
Sąd pierwszej instancji przypomniał, że działania naruszające wyrażoną w art. 153 p.p.s.a. zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10).
WSA zwrócił również uwagę na art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że co prawda zgodnie ze wskazaniami Sądu organ zastosował art. 15 zzzzzn2 ustawy o COVID-19. Jednakże w sytuacji złożenia przez skarżącego, zgodnie z otrzymaną od organu informacją, wniosku o przywrócenie terminu do złożenia dokumentacji rozliczeniowej za maj 2020 r., organ błędnie – na tle wyroku z dnia 29 grudnia 2021 r. - dokonał oceny warunków i przesłanek przywrócenia terminu, o którym mowa w w/w przepisie. Błędnie również poinformował stronę o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia deklaracji rozliczeniowej, jednocześnie wskazując, że wniosek powinien być uzasadniony okolicznościami powiązanymi ze stanem epidemii wywołanym COVID-19. Ograniczenie takie nie wynika z treści przepisu art. 15 zzzzzn2 ustawy o COVID-19, ani też na takie ograniczenie nie wskazał Sąd w wyroku z 29 grudnia 2021 r. Jednak przede wszystkim Sąd zwraca uwagę, że organ błędnie dokonał oceny w zakresie złożonego przez skarżącą wniosku o przywrócenie terminu, nie uwzględniając w sposób prawidłowy oceny prawnej i wskazań Sądu zawartych w wyroku z 29 grudnia 2021 r.
Sąd pierwszej instancji zalecił aby ponownie rozpoznając sprawę organ, stosując się do określonego w art. 153 p.p.s.a. wymogu uwzględnienia oceny prawnej i wskazań Sądu zawartych w zaskarżonym wyroku oraz w wyroku z dnia 29 grudnia 2021 r., ponownie rozpoznał wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do złożenia deklaracji rozliczeniowej za maj 2020 r., przywracając w tym zakresie skarżącej termin, a następnie merytorycznie rozpoznał sprawę zwolnienia z opłacania należności z tytułu należnych składek za maj 2020 r., przyjmując, że deklaracja rozliczeniowa została złożona w terminie.
W skardze kasacyjnej organ zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
1. prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 15zzzzzn2 ust. 1-3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), zwanej dalej ustawą o COVID-19, polegające na uznaniu, że strona skarżąca była zobowiązana zakomunikować stronie przeciwnej przed upływem ustawowego terminu określonego w art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19, tj. przed 30 czerwca 2020 r., o niezłożeniu dokumentów rozliczeniowych i to w czasie, który umożliwiłby ich złożenie w ustawowym terminie.
2. prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 15zzzzzn2 ust. 1-3 ustawy o COVID-19 poprzez przyjęcie, że do przywrócenia terminu do składania dokumentów rozliczeniowych (w tym za maj 2020 r.) nie jest konieczne uprawdopodobnienie braku winy w złożeniu tych dokumentów przez stronę przeciwną po upływie przepisanego terminu.
3. prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie istnienia przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz postanowienia z dnia 28 kwietnia 2022 r. nr 110000/71/216111/2022, mimo że strona skarżąca wykonała wskazania Sądu I instancji co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku z 29 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Go 905/21.
4. prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku art. 7, art. 10 § 1, art. 79a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że jeżeli na stronę przeciwną został nałożony obowiązek złożenia deklaracji - rozliczenia, to obowiązkiem strony skarżącej było poinformowanie strony przeciwnej o tym obowiązku.
5. prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19 poprzez przyjęcie, że strona przeciwna składająca dokumenty rozliczeniowe nie musiała dochować terminu ustawowego, jeśli nie została pouczona o treści tego przepisu przez stronę skarżącą.
Strona przeciwna nie skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.; żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.
W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że prawomocnym wyrokiem z dnia 29 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Go 905/21 uchylił zaskarżoną decyzję ZUS z 25 września 2020 r., w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek. WSA w motywach wyroku wskazał, że organ przed wydaniem decyzji odmownej, nie wyjaśnił skarżącej przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, tak jak nakazuje to przepis art. 79a § 1 k.p.a. WSA zaznaczył, że nie chodziło tu o blankietowe zawiadomienie, o którym mowa w art. 10 § 1 k.p.a., ale informację, że dla realizacji prawa strony konieczne jest złożenie deklaracji rozliczeniowej (za dany miesiąc) we wskazanym terminie, czyli do 30 czerwca 2020 r., zaś sama informacja powinna zostać udzielona skarżącej przed upływem ustawowego terminu określonego przepisem art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19, tj. przed 30 czerwca 2020 r., tak by skarżąca mogła obowiązek ten wykonać. W sytuacji natomiast, gdy organ procedował tak jak w niniejszej sprawie i wręcz wprowadził skarżącą w błąd, nie można uznać, że niewykonanie obowiązku w terminie obciąża wyłącznie skarżącą. WSA stwierdził ponadto, że organ pominął w sprawie zastosowanie art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o COVID-19, dotyczącego sytuacji, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki, w tym także terminowi materialnoprawnemu, jak termin określony w art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19. Przepis ten obejmuje stany faktyczne, które miały miejsce w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, a zatem w dacie składania wniosku, deklaracji oraz rozpatrywania sprawy. W szczególności organ nie poinformował skarżącą o prawie złożenia wniosku o przywrócenie terminu, co naruszyło gwarancje strony w postępowaniu, bezpośrednio wpływając na wynik sprawy. W konsekwencji WSA stwierdził naruszenie przez organ przepisów art. 10 § 1, art. 79a § 1 i art. 77 § 4 k.p.a. oraz art. 15zzzzzn2 ust. 1 i 2 ustawy o COVID-19, mające istotny wpływ na wynik sprawy. WSA nakazał, aby organ rozpatrując ponownie sprawę, uwzględnił zawartą w wyroku ocenę prawną i zastosował przepisy art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o COVID-19.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Należy wyjaśnić, że ocena prawna, o której stanowi zacytowany przepis, to wyjaśnienie treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie; musi pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci na przykład braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II. LEX/el. 2021, art. 153). Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym wymiarze oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organów administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (zob. wyrok NSA z 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12). Podkreślenia wymaga, że ocena prawna wyrażona w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego wiąże nie tylko ten sąd oraz organ, ale również Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie.
Zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10, art. 79a § 1 k.p.a. oraz art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o COVID-19.
Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19 w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia przez skarżącą wniosku, warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania.
W postępowaniu o zwolnienie z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne stosuje się przepisy k.p.a., co wynika z art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (zob. np. wyroki NSA z dnia 14 września 2022 r., sygn. I GSK 954/22, z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. I GSK 1342/22). Oznacza to, że w postępowaniu tym zastosowanie mają m. in. art. 7, art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. Stosownie do pierwszego z nich, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei z mocy art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Przepis art. 10 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wreszcie zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.
Zgodnie zaś z art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy o COVID-19, w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:
1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej,
2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,
3) przedawnienia,
4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,
5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,
6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju
- organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu.
W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (art. 15zzzzzn2 ust. 2).
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA, zgodnie z którym organ administracji, związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku sądu, powinien przywrócić skarżącej termin do złożenia deklaracji. Skarżąca nie może bowiem ponosić negatywnych skutków wadliwego działaniu organu, który prowadząc postępowanie, naruszył przepisy art. 9 i art. 79a § 1 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że organ przed upływem terminu określonego w art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19 powinien mieć wiedzę, że skarżąca nie złożyła stosownej deklaracji, co z kolei powinno skłonić go do zastosowania art. 79a § 1 k.p.a. jeszcze przed dniem 30 czerwca 2020 r., tak aby stworzyć skarżącej możliwość jej złożenia i uchronić ja przed negatywnymi skutkami upływu terminu. Skoro wniosek wpłynął do organu w dniu 8 kwietnia 2020 r., organ miał wystarczająco dużo czasu aby zweryfikować, czy jest on kompletny, i czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne. Istotne przy tym są również cele, jakie przyświecały ustawodawcy przy uchwaleniu ustawy o COVID-19 (m. in. ochrona przedsiębiorców przed negatywnymi skutkami wprowadzonych ograniczeń konstytucyjnego prawa swobody działalności gospodarczej i możliwości zarobkowania), jak również sama wyjątkowa sytuacja spowodowana pandemią COVID-19 (trudności w dostępie do urzędów, brak możliwości potwierdzenia przez organy złożenia dokumentów, przeciążenie systemów teleinformatycznych).
Naczelny Sąd Administracyjny w pełni aprobuje więc stanowisko wyrażone m. in. w wyrokach NSA z dnia 15 marca 2023 r., sygn. akt I GSK 1395/22, z dnia 28 lutego 2023 r., sygn. akt I GSK 1794/22, z dnia 22 lutego 2023 r., sygn. akt I GSK 272/22, z dnia 13 maja 2022 r., sygn. akt I GSK 1536/21, z dnia 15 września 2021 r., sygn. akt I GSK 430/21, zgodnie z którym, niezastosowanie przez organ administracyjny art. 79a k.p.a. musi prowadzić do upadku powstałych w związku z powyższym zaniechaniem negatywnych konsekwencji o charakterze materialnoprawnym w postaci upływu terminu do przesłania deklaracji rozliczeniowych. W przeciwnym razie doszłoby bowiem do naruszenia zasady pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasady zaufania do organów administracji publicznej.
Powyższe oznacza, że w niniejszej sprawie organ nieprawidłowo zrealizował wytyczne WSA, czym naruszył bezpośrednio art. 153 p.p.s.a. Należy podkreślić, że sąd administracyjny zobowiązany jest do konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organów administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania, zaś działania naruszające zasadę wyrażoną w art. 153 p.p.s.a. muszą być eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadnione wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, i na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną