III SA/Gl 1318/21

III SA/Gl 1318/21 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2022-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Gołuch /sprawozdawca/
Krzysztof Wujek /przewodniczący/
Piotr Pyszny
Symbol z opisem
6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne
Ubezpieczenie społeczne
Sygn. powiązane
I GSK 1854/22 - Wyrok NSA z 2024-01-17
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1842
art. 31zq ust 8 31zo ust 1, 2 i 4
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
Dz.U. 2020 poz 266
art. 83 ust 1 i 4
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Asesor WSA Piotr Pyszny, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi M.B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 11 września 2020 r. nr 090000/71/18/2020/RDZ/O-SS w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. z dnia 26 czerwca 2020 r. nr [...].
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją nr 090000/71/18/2020/RDZ/O-SS z dnia 11 września 2020 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 26 czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy M. B. (dalej: Strona, skarżąca) prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. za osoby zgłoszone do ubezpieczeń społecznych.
W podstawie prawnej organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021r. poz. 735, ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz.1842 ze zm.) - dalej: ustawa o COVID-19.
Z akt sprawy wynika, że 14 maja 2020 r. skarżąca zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem (RDZ) o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r., zaznaczając, że wniosek dotyczy zwolnienia z obowiązku składek za osoby zgłaszane przez płatnika do ubezpieczeń społecznych, podając swoje dane w tym NIP. Z uwagi na to, że w ramach konta płatnika (M. B.), oznaczonego numerem NIP tego płatnika, opłacającego składaki wyłącznie na własne ubezpieczenie, nie zostały zgłoszone do ubezpieczeń inne osoby, a płatnik wnioskował o zwolnienie z opłacania składek za takie osoby, wniosek został uznany przez organ za niepoprawny. Pismem z dnia 3 czerwca 2020 roku skarżąca została wezwana do złożenia pisemnych wyjaśnień w terminie 14 dni. W wyznaczonym terminie skarżąca złożyła wyjaśnienia w sprawie, podnosząc, że wniosek został złożony prawidłowo, gdyż nie ma możliwości wskazania spółki cywilnej jako wnioskodawcy w niniejszej sprawie, pomimo, że posiada własne konto, oznaczone numerem NIP, ale to poszczególni wspólnicy, a nie spółka, są osobami zatrudniającymi pracowników. Zdaniem skarżącej przedmiotowy wniosek dotyczy więc zwolnienia z opłacania składek za tych pracowników. Skarżąca nie skorygowała wniosku poprzez podanie identyfikatorów spółki cywilnej, którą reprezentuje, i na koncie której ewidencjonowane są składki za pracowników.
W wyniku przeprowadzonego postępowania, organ I instancji ww. decyzją z dnia 26 czerwca 2020 r. nr [...] odmówił zwolnienia z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne powołując w podstawie prawnej art 31zq ust. 7 ustawy o COVID-19 w związku z art. 83 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm., dalej: u.s.u.s.).
W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny i argumentację prawną. podkreślając, że prawo do zwolnienia z opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek należnych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r., przysługuje zgodnie z art. 31zo ust 2 i 4 ustawy o COVID-19, na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, zwanej dalej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne i którego zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300 % prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek ustalone od obowiązującej najniższej podstawy wymiaru składek dla osoby prowadzącej pozarolniczą działalność.
Nadto organ I instancji wskazał termin do którego płatnik jest obowiązany złożyć wniosek o zwolnienie oraz dane i formę jaką musi zawierać ww. wniosek. Organ wskazał też, że na dzień 29 lutego 2020 r., strona nie zgłosiła do ubezpieczeń społecznych żadnej osoby. W związku z czym – zdaniem organu - nie przysługuje jej prawo do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za osoby ubezpieczone.
W związku z powyższym organ I instancji stwierdził, że wniosek skarżącej o zwolnienie nie pozwolił na zweryfikowanie, czy skarżąca spełnia wszystkie przesłanki wskazane przez organ w cytowanych przepisach przywołanych w uzasadnieniu ww. decyzji.
Pismem z dnia 21 lipca 2020 r., skierowanym do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, skarżąca wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy i zmianę wspomnianej decyzji, przez zwolnienie od obowiązku uiszczenia składek na ubezpieczenie społeczne w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą za okres od marca do maja 2020 roku. W uzasadnieniu wskazała na błędną interpretację przepisów ustawy o COVID-19, bowiem przy zaprezentowanej przez organ wykładni należałoby przyjąć, że płatnik składek prowadzący jednoosobowo działalność gospodarczą i będący jednocześnie płatnikiem w zakresie składek, które jego dotyczą – ze zwolnienia korzysta, natomiast wspólnik spółki cywilnej (jako że to spółka jest pracodawcą) z ww. zwolnienia nie korzysta.
Skarżąca wskazała, że każdy ze wspólników jest "po części" pracodawcą, a zatem również płatnikiem składek na ubezpieczenie społeczne pracowników, ponadto wskazała, że pracodawca prowadzący działalność gospodarczą i podlegający z tego tytułu obowiązkowi ubezpieczenia społecznego przekazuje należne składki również jako płatnik, o którym mowa w art. 4 pkt 2 ppkt d u.s.u.s. Jednocześnie pracodawca występuje w roli płatnika, o którym mowa w art. 4 pkt 2 ppkt a u.s.u.s. W obydwu przypadkach występuje zatem w roli płatnika, który płaci składki za siebie i pracowników. W tej samej roli występuje spółka cywilna i jej wspólnicy, jako że spółka nie ma odrębnej podmiotowości prawnej, a wspólników łączy jedynie węzeł wspólnego celu gospodarczego oraz odpowiedzialności solidarnej za zobowiązania, w tym te, które dotyczą stosunków prawnych typu pracowniczego. Każdy ze wspólników jest zatem pracodawcą, podobnie jak każdy inny przedsiębiorca i zarazem pracodawca będący osobą fizyczną.
W zaskarżonej decyzji organ II instancji nie podzielił podnoszonych zarzutów skarżącej i wskazał, że z przepisów ustawy o COVID-19 wynika, iż płatnik składek (sam za siebie) może skorzystać ze zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, jeżeli spełni łącznie trzy warunki: 1) prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r.; 2) przychód z tej działalności uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r.; 3) przesłał deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne należne za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r., chyba że zwolniony jest z obowiązku ich składania. Na podstawie przeprowadzonego postępowania organ ustalił, że Strona jako płatnik składek (sama za siebie): 1) prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r.; 2) złożył w terminie deklaracje rozliczeniowe, 3) nie uzupełnił natomiast informacji o przychodzie z działalności uzyskanym w pierwszym miesiącu, za który był składany wniosek. Dodatkowo, na koncie rozliczeniowym na dzień 29 lutego 2020 r. brak było zgłoszonych do ubezpieczeń innych ubezpieczonych. Tym samym nie przysługuje skarżącemu, zdaniem organu, prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres marzec 2020 r. - maj 2020 r. W związku z powyższym organ utrzymał w mocy decyzję I instancji.
Kwestionując powyższą decyzję skarżąca złożyła skargę do sądu administracyjnego, żądając zmiany zaskarżonej decyzji poprzez zwolnienie od obowiązku uiszczenia składek na ubezpieczenie społeczne w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą za okres od marca do maja 2020 r.
Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła :
- naruszenie art. 4 pkt. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z art.3 Kodeksu Pracy poprzez uznanie, że spółka cywilna jest Pracodawcą podczas gdy spółka cywilna nie ma osobowości prawnej, a stroną każdej z czynności prawnej mogą być jedynie jej wspólnicy;
- naruszenie art. 7 w zw. z 77 § 1 w zw. z 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezabranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechanie ustalenia okoliczności, czy dostępne na stronie ZUS formularze przewidywały możliwość poprawnego wprowadzenia danych płatnika składek prowadzącego działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego a w konsekwencji ograniczenie postępowania dowodowego do zgromadzenia w sprawie jedynie decyzji organu I i II instancji;
- naruszenie art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentów, tj. formularzy dostępnych w ramach realizacji art.31 z o ustawy Covidowej i tym samym nieustalenie, czy skarżący mógł w inny sposób złożyć wniosek, tj. jako spółka cywilna;
- naruszenie art. 8 kpa i 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji (stanowiącej de facto powtórzenie treści decyzji organu I instancji) z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnikowe stwierdzenia , co uniemożliwia realizację zasady pogłębienia zaufania obywatela do organów państwa; a w konsekwencji
- naruszenie art.138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji.
Na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji;
Jednocześnie z ostrożności procesowej na podstawie art. 61 § 2 pkt.1 p.p.s.a. skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonalności decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, powołując się w jej uzasadnieniu na okoliczności wskazane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c ustawy). Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest odmowa zwolnienia skarżącej jako płatnika z obowiązku opłacania należności z tytułu składek wyłącznie za siebie za okres marzec - maj 2020 r. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o COVID-19, które wprowadziły w czasie stanu epidemii dla osób prowadzących jednoosobową działalność gospodarczą, podmiotów zatrudniających nie więcej niż 49 ubezpieczonych, duchownych oraz spółdzielni socjalnych wsparcie w rodzaju zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres marzec - maj 2020 r.
Zgodnie z art. 31zo ust. 1 ustawa o COVID-19 na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r., 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych.
Natomiast przepis art. 31zo ust. 2 określa, że na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 i 321), zwanej dalej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31 zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r.
Na gruncie powołanych przepisów należy zauważyć, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał się na treść art. 31zo ust. 2 ustawy o COVID-19 jako znajdujący zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy dotyczy on sytuacji wystąpienia z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie za okres marzec - maj 2020 r. przez płatnika będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność opłacającą składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne.
W niniejszej zaś sprawie wnioskodawcą i w konsekwencji adresatem decyzji, jest wspólnik spółki cywilnej - będący płatnikiem składek, pracodawcą, podmiotem, który zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Podkreślić należy, że spółka cywilna nie jest odrębnym podmiotem prawa, lecz jedynie stosunkiem prawnym typu obligacyjnego pomiędzy wspólnikami. Źródłem tego stosunku prawnego jest umowa spółki cywilnej. Kodeks cywilny – począwszy od art. 860 – reguluje specyfikę spółki cywilnej, stanowiąc, że przez umowę spółki wspólnicy zobowiązują się dążyć do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego przez działanie w sposób oznaczony, w szczególności przez wniesienie wkładów. Zgodnie z art. 861 § 1 k.c. wkład wspólnika może polegać na wniesieniu do spółki własności lub innych praw albo na świadczeniu usług. Innymi słowy, wspólnicy realizują oznaczony w umowie cel gospodarczy poprzez wspólne działanie, a jeżeli zastrzegają, że wkłady mają być pokryte świadczeniem usług, to wskazany obowiązek realizują w ramach tej podstawy kontraktowej, a nie jakiejkolwiek innej umowy względnie stosunku prawnego.
Umowa spółki cywilnej nie stanowi w szczególności podstawy do zawierania ze wspólnikami umów o pracę przez spółkę. W przypadku osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej status przedsiębiorcy przysługuje wszystkim wspólnikom. Oznacza to, że wobec zatrudnionych pracowników pracodawcą jest każdy ze wspólników, a nie spółka. Również w obecnym stanie prawnym, zgodnie również z utrwaloną linią orzecznictwa sądów powszechnych i administracyjnych, przedsiębiorstwo w znaczeniu art. 551 k.c., utworzone w ramach spółki cywilnej nie może zatrudniać pracowników we własnym imieniu i działa na rachunek wspólników. Taka jednostka organizacyjna nie może być uznana za pracodawcę, gdyż spełnia tylko jedno określone przez art. 3 Kodeksu Pracy wymaganie, tj. posiada odpowiadającą zakładowi pracy formę organizacyjną, obejmującą substrat osobowy i techniczny potrzebny do wykonywania określonego rodzaju działalności i związanego z tym procesu pracy; nie jest natomiast podmiotem prawa, przeciwnie, może być przedmiotem zbycia, wydzierżawienia czy też zajęcia egzekucyjnego. Takie przedsiębiorstwo nie posiada koniecznej dla uzyskania statusu pracodawcy zdolności zatrudniania we własnym imieniu pracowników (vide: SA w Warszawie z 14 października 2020r., III AUa 716/19). Poza tym, jak wynika z wyroku Sądu Najwyższego z 14 grudnia 2017r., o sygn. akt II UK 643/16, spółka cywilna nie jest płatnikiem składek w rozumieniu art. 4 pkt 2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a decyzja organu rentowego nie może zostać wydana przeciwko spółce cywilnej.
Zatem skoro skarżąca złożyła wniosek jako wspólnik spółki cywilnej, a nie osoba prowadząca pozarolniczą działalność opłacającą składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, jednoznacznie jako wnioskodawca wskazując swój status i charakter prowadzonej działalności - to zastosowanie wobec tego podmiotu winien znaleźć przepis art. 31zo ust. 1 a nie ust. 2 u.s.u.s. W ten zresztą sposób zredagowany został formularz urzędowy wniosku w części II, z podziałem na pkt 1 i pkt 2, adekwatnie do jednostek redakcyjnych przepisu art. 31 zo, a skarżący wskazał na warunki z pkt 1: wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek "za osoby ubezpieczone, tj. osoby zgłoszone do ubezpieczeń społecznych lub ubezpieczenia zdrowotnego, /.../ oraz osoba prowadząca pozarolniczą działalność, która opłaca składki jednocześnie za innych ubezpieczonych" - dotyczy płatników, którzy na dzień 29 lutego 2020r. zgłaszali do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych.
Jeżeli organ miał wątpliwości co do statusu wnioskodawcy i podstawy prawnej, z której domagał się wnioskowanego zwolnienia, to należało wezwać skarżącą do wyjaśnienia, czego w istocie dotyczy wniosek, w związku z jakim rodzajem działalności go złożono, jaki jest jego przedmiotowy zakres i kto w rzeczywistości go składa; czy strona składa wniosek jako związany z jej indywidualną działalnością gospodarczą (jeśli takową prowadzi), czy też składa wniosek jako wspólnik spółki cywilnej posługując się NIP właściwym dla tej spółki, ponieważ samo wskazanie przez organ skarżącej którą rubrykę ma wypełnić nie wyjaśnia statusu wnioskodawcy. Dopiero jednoznaczne wyjaśnienie czego w istocie wniosek dotyczy, o zwolnienie jakiego rodzaju składek wnioskowano, w związku z jakim rodzajem działalności gospodarczej i w jakiej formie prowadzonej mogło otwierać procedowanie w sprawie i jego zakończenie adekwatnie do dokonanych ustaleń. Należy tutaj nadmienić, że w toku postępowania administracyjnego należy zapewnić udział wszystkim jego stronom (art. 10 § 1 k.p.a.), zatem, przyznając jakiś rodzaj zdolności prawnej spółce cywilnej, należałoby konsekwentnie zapewnić jej udział w sprawie, i to niezależnie od zainteresowanych wspólników. Do takiego więc skutku prowadziłoby przyznanie spółce cywilnej rzekomych cech podmiotowych, nieujętych w przepisach cywilnego prawa materialnego.
Jeżeli więc następnie oceniając stan faktyczny sprawy, zainicjowanej wnioskiem Strony o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, organ doszedł do odmiennego od skarżącego twierdzenia co do jego statusu, to powinien procedować zgodnie z zasadami procesowymi. Z brzmienia art. 7 k.p.a. jednoznacznie wynika, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto w myśl art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Zgodzić należy się ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie, iż obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania od wszczęcia do jego zakończenia decyzją (vide: wyrok NSA z 15 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 1686/20). Wprawdzie obowiązki informacyjne ciążące na organie administracji nie mogą być utożsamiane z obowiązkiem świadczenia pomocy prawnej, udzielania porad prawnych bądź instruowania stron o wyborze optymalnego sposobu postępowania, co w konsekwencji czyniłoby z organu pełnomocnika strony (vide: NSA w wyrokach: z 18 maja 2020 r., sygn. I OSK 1649/19, z 16 grudnia 2020 r., sygn. II OSK 1368/18, czy z 9 stycznia 2020 r., sygn. I OSK 3525/18), to nie oznacza jednak, że organ jako gospodarz postępowania, wydanie władczego rozstrzygnięcia nie powinien poprzedzić przeprowadzeniem starannego postępowania wyjaśnia-jącego, które uwzględnia także słuszny interes strony. Organ nie prowadzi bowiem postępowania przeciwko stronie, lecz dąży do wyjaśnienia sprawy w interesie strony, nie może zatem pomijać okoliczności korzystnych dla strony lub rezygnować z wyjaśniania okoliczności mogących przemawiać na jej korzyść (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 2026/19).
Oceniając procedowanie organu rozpoznającego wniosek strony skarżącej skonstatować należy, że nie spełnia ono wymogów wynikających z powołanych wyżej przepisów. Nie można bowiem tracić z pola widzenia przede wszystkim celów, jakie przyświecały ustawodawcy wprowadzającemu przepisami ustawy COVID i możliwość ubiegania się o zwolnienie z obowiązku płacenia należności z tytułu składek. Celem tym było umożliwienie przedsiębiorcom przetrwania trudnego czasu pandemii i związanych z nią ograniczeń w funkcjonowaniu prowadzonych przez nich działalności gospodarczych. Wielu przedsiębiorców znalazło się w sytuacji dla nich nowej, wymagającej nie tylko zadbania o zaspokojenie środków dla podstawowej egzystencji ich rodzin, ale również dopełnienia formalności dla nich nieznanych,
z których uprzednio nie korzystali. Zatem te cele winny zostać zestawione ze statusem wnioskodawcy i specyfiką prowadzonej przez spółkę cywilną działalności w oparciu o wyżej cytowane regulacje.
W tych okolicznościach szczególnego znaczenia nabiera wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, by osoby uczestniczące w tym postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Poza tym ustawodawca jednoznacznie nałożył na organy obowiązek przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 k.p.a.) oraz oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a).
Tym wymogom organ rozpoznający wniosek strony skarżącej nie sprostał. Lakoniczność uzasadnienia decyzji nie spełnia także wymogu z art. 107 § 3 k.p.a. podczas gdy elementem koniecznym uzasadnienia każdej decyzji administracyjnej jest wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zgodnie bowiem z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, bowiem przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Należy również podkreślić zasadniczą różnicę między prawidłowo sporządzonym uzasadnieniem a relacją z przebiegu postępowania, a zwłaszcza pewnego rodzaju dyskusją ze stanowiskiem strony, której zamieszczanie w uzasadnieniu decyzji nie ma podstawy prawnej i nie powinno być praktykowane.
Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok SN z dnia 16 lutego 1994 r., III ARN 2/94).
Zdaniem Sądu organ naruszył powyższe przepisy, ponieważ zaskarżona decyzja nie zawiera należytego uzasadnienia. Organ jako podstawę odmowy udzielenia zwolnienia wskazał jedynie, że skarżący nie zgłosił do ubezpieczeń społecznych żadnej osoby, ale nie odniósł się w żaden sposób do wskazanej argumentacji, nie ocenił jej zasadności. W rezultacie motywy podjętego przez organ rozstrzygnięcia są nieczytelne. Organ nie wyjaśniając wszystkich okoliczności sprawy uchybił także wynikającej z art. 8 k.p.a. zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organu, która zobowiązuje organy administracji publicznej do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
Naruszeniem prawa jest bowiem także, gdy w istotnej dla strony sprawie staje się ona adresatem rozstrzygnięcia opatrzonego niejasnym i lakonicznym uzasadnieniem. Nie jest przy tym rolą sądu administracyjnego wyręczanie organu w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. To na organie spoczywa obowiązek prawidłowego uzasadnienia decyzji. Natomiast organ w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów o specyfice spółki cywilnej, "zbiorowym" pracodawcy i równości wobec prawa.
Sąd administracyjny nie jest związany wnioskami ani zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). W tym jedynie kontekście możliwe było uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej. Skarżąca domagała się bowiem zmiany decyzji, co wykracza poza zakres kognicji sądu. Sąd administracyjny nie jest mianowicie organem administracyjnym "trzeciej instancji" i może orzec – w razie stwierdzenia naruszeń prawa - wyłącznie kasatoryjnie (art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a.), co skarżący, z racji wykonywanego zawodu, powinien był uwzględnić. Za uchyleniem decyzji przemawiały więc wyłącznie naruszenia prawa, nie zaś kierunek i wnioski skargi.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą. O zwrocie kosztów postępowania nie orzeczono, ponieważ skarżąca nie złożyła wniosku w tym zakresie.