III SA/GL 13/25

III SA/Gl 13/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-02-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Pawlyta /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6260 Statut
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III OSK 1359/25 - Wyrok NSA z 2025-11-12
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 320
art. 8 ust. 1 u.d.p.; art. 19 ust. 1 u.d.p.; art. 21 ust. 1 u.d.p.;
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g.
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Asesor WSA Adam Pawlyta (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2025 r. sprawy ze skargi Gminy Rybnik na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 31 października 2024 r. nr NPII.4131.1.859.2024 w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały w sprawie nadania statutu Zarządowi Dróg Miejskich oddala skargę.
Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z 31 października 2024 r. Nr NPII.4131.1.859.2024 (dalej: rozstrzygnięcie nadzorcze) Wojewoda Śląski stwierdził nieważność w części uchwały Nr 73/VI/2024 Rady Miasta Rybnika (dale również jako: Rada) z 26 września 2024 r. w sprawie nadania statutu Zarządowi Dróg Miejskich w Rybniku (dalej również: załącznik do uchwały), tj. w części określonej w:
1) § 1 ust. 1 pkt 3, § 2 ust. 1 pkt 2 i § 3 załącznika do uchwały - jako niezgodnej z art. 11 ust. 2, art. 12 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm.) oraz art. 21 ust. 1 w związku z art. 19 ust. 2 pkt 4 i ust. 5 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320 ze zm.), oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 roku (Dz.U. Nr 78 poz. 483 ze zm.);
2) § 2 ust. 2 i § 3 załącznika do uchwały - jako niezgodnej z art. 11 ust. 2 ustawy o finansach publicznych oraz art. 21 ust. 1 ustawy w zw. z art. 2 Konstytucji RP;
3) § 7 załącznika do uchwały - jako niezgodnej z art. 11 ust. 2 ustawy o finansach publicznych oraz art. 21 ust. 1 ustawy w związku z art. 87 Konstytucji RP.
W podstawie prawnej uchwały Nr 73/VI/2024 Rady Miasta Rybnika z 26 września 2024 r. w sprawie nadania statutu Zarządowi Dróg Miejskich w Rybniku powołano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h, art. 40 ust. 2 pkt 2, art. 41 ust. 1 oraz art. 42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 18 września 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.; dalej: u.s.g.), art. 11 ust. 2 oraz art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. z 11 września 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 1530 ze zm.; dalej: u.f.p.), art. 21 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. z 9 lutego 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 320 ze zm.; dalej: u.d.p.), art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. z 19 lipca 2019 r., Dz.U. z 2019 r. poz. 1461).
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda Śląski (dalej: Wojewoda, organ nadzoru; organ) argumentował, że do "zadań zarządu drogi mogą należeć tylko te zadania, które w zakresie swojej właściwości posiada zarządca drogi". Dlatego też, jak dalej przekonywano, zarządowi dróg może być przekazane maksymalnie tyle zadań, ile posiada zarządca drogi publicznej. Natomiast w analizowanej sprawie, jak dostrzegł następnie organ nadzoru, Rada Miasta Rybnika przyznała Zarządowi Dróg również zadania związane z zarządzaniem dróg wewnętrznych (to jest w przepisie: § 2 ust. 1 pkt 2 oraz § 3 załącznika do uchwały). Takie działanie, jak zważył Wojewoda, polegające na przyznaniu zarządowi dróg (w rozumieniu ustawy) zadań polegających na zarządzaniu drogami wewnętrznymi jest niedopuszczalne, gdyż:
a) tylko zadania związane z zarządem dróg publicznych mogą zostać przekazane do szczególnej jednostki budżetowej (jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi) – albowiem w art. 21 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 2 pkt 4 i ust. 5 u.s.g. jest mowa tylko o podmiocie, który jest zarządcą dróg publicznych – a nie o jakichkolwiek innych dróg;
b) należy odróżnić kategorię dróg publicznych (art. 2 ust. 1 u.d.p.) od dróg wewnętrznych (art. 8 ust. 1 u.d.p.);
c) drogi wewnętrzne zostały przez ustawodawcę wyłączone spod reżimu prawnego art. 21 ust. 1 u.d.p. – albowiem ten dotyczy wyłącznie dróg publicznych. Tym samym nie jest możliwe przekazanie zadania zarządzania drogami wewnętrznymi zarządowi dróg, który – zdaniem organu nadzoru – może zarządzać jedynie drogami publicznymi; w konsekwencji, jak dalej zaznaczył Wojewoda, Rada Miasta Rybnika przekroczyła upoważnienie udzielone jej w art. 21 ust. 1 u.d.p. i tym samym naruszyła art. 7 Konstytucji RP;
d) § 2 ust. 2 oraz § 3 załącznika do uchwały narusza przy tym art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 11 ust. 2 u.f.p.; przyjęte zapisy, jak dalej argumentowano, nie są czytelne, jasne i precyzyjne, a sama redakcja kwestionowanych przepisów ma charakter blankietowy, a nie jak wymaga tego ustawa charakteru aktu konstytuującego - co stanowi istotne naruszenie prawa (m.in. kwestionowana uchwała nie precyzuje, o jakie konkretnie zadania z zakresu zarządzania kryzysowego chodzi, w szczególności, czy dotyczą one dróg publicznych – bo tylko w takim przypadku mogłyby być one realizowane przez zarząd dróg; nie jest jasnym również dla organu nadzoru czym są zadania – cyt. "w zakresie drogownictwa i komunikacji");
e) § 3 załącznika do uchwały określono zarówno zadania, które dotyczą zarządzania drogami wewnętrznymi jak i drogami publicznym; tak skonstruowana norma prawna jest zatem, w ocenie organu nadzoru, wewnętrznie sprzeczna, niespójna i niekonsekwentna, a tym samym narusza art. 2 Konstytucji RP i art. 11 ust. 2 u.f.p.;
f) § 7 załącznika do uchwały narusza art. 87 Konstytucji RP i godzi w obowiązujący hierarchiczny system źródeł prawa; w ocenie organu Rada Miasta nie jest uprawniona do przesądzania w drodze aktu prawa miejscowego o stosowaniu przepisów prawa znajdujących się w aktach wyższego rzędu, którymi są ustawy czy rozporządzenia; w związku z czym organ nadzoru uznał, że tego typu uchybienie ma charakter istotny.
Z akt administracyjnych ponadto wynika, że ww. uchwałę Nr 73/VI/2024 Rady Miasta Rybnika z 26 września 2024 r. doręczono organowi nadzoru 2 października 2024 r. Natomiast pismem z 28 października 2024 r. Nr NPII.4131.1.859.2024 powiadomiono Radę Miasta Rybnika (via ePUAP w tym samym dniu) o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Nr 73/VI/2024 (w części). W piśmie tym równocześnie zawarto pouczenie, że stronie przysługuje prawo złożenie wyjaśnień w sprawie, przy czym równocześnie zaznaczono, że termin na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego upływa z dniem 1 listopada 2024 r.
Ww. rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone Radzie Miasta Rybnika 5 listopada 2024 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Miasta Rybnika (dalej: strona; skarżący) zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, a mianowicie:
1. art. 11 ust. 2 i art. 12 ust. 2 ustawy z 27‘sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że uchwała Rady Miasta Rybnika narusza przedmiotowe przepisy mimo braku podstaw ku temu;
2. art. 21 ust. 1 w zw. z art.19 ust. 2 pkt 4 i ust. 5 oraz art. 8 ust.1 i ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że kwestia zarządzania drogami wewnętrznymi stanowiącymi własność Miasta Rybnika bądź Skarbu Państwa nie może być przedmiotem powierzenia w ramach regulacji statutowej gminnej jednostce organizacyjnej będącej zarządem drogi, mimo braku podstaw ku temu;
3. art. 4 ust. 1 pkt.1 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej w związku z art. 9 ust.1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez ich niezastosowanie, mimo tego, że gmina posiada samodzielność w wyborze sposobu i form prowadzenia gospodarki komunalnej, w tym kształtowania zakresu działalności gminnych jednostek organizacyjnych, z zastrzeżeniem przepisów szczególnych, do których nie należy art. 21 ust.1 ustawy o drogach publicznych;
4. naruszenie art. 91 ust.1 zdanie pierwsze ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uznanie, iż postanowienia uchwały Rady Miasta Rybnika w zakresie objętym rozstrzygnięciem w sposób istotny naruszają prawo, mimo braku podstaw ku temu.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.
Zdaniem skarżącego nie można zgodzić się z stanowiskiem organu nadzoru prezentowanym w rozstrzygnięciu nadzorczym i jego uzasadnieniu. Trzeba zwrócić przy tym uwagę na istotne relacje, jakie zachodzą pomiędzy zarządzaniem drogami wewnętrznymi będącymi w gestii gminy, a zarządzaniem drogami publicznymi. Wiele dróg publicznych sąsiaduje bowiem z drogami wewnętrznymi, a zgodnie z art. 8 ust. 4 u.d.p. oznakowanie połączeń dróg wewnętrznych z drogami publicznymi oraz utrzymywanie znaków drogowych, sygnałów drogowych lub urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, związanych z funkcjonowaniem tych połączeń, należy do zarządcy drogi publicznej. Statut, jak następnie wskazano, nie narusza również zasady hierarchicznego systemu źródeł prawa, jego zapis nie prowadzi do takiego wniosku, nie ma również wątpliwości, że zmiana statutu może nastąpić w formie uchwały tj. w sposób w jaki statut został uchwalony.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymując swoje stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi. Wojewoda wskazał przy tym, że art. 21 ust. 1 u.d.p. wprowadził odrębną od zarządcy drogi instytucję zarządu drogi, pod którym to pojęciem należy rozumieć jednostkę organizacyjną o charakterze pomocniczym wobec zarządcy drogi, utworzoną w drodze uchwały, odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy (miasta). Jak stwierdził natomiast NSA w wyroku z 1 marca 2017 r., II OSK 2813/16 (Legalis nr 1617939), normy ustawy nie zawierają pełnego wykazu spraw należących do zarządcy drogi publicznej, jednak wykładnia norm zadaniowych powinna odbywać się przy uwzględnieniu kierunku wyznaczonego ogólnymi kompetencjami, o których mowa w art. 19 tej ustawy. Ponadto zarządca wykonuje zadania, które wprost wynikają z innych obowiązujących przepisów. Wojewoda stanął w konsekwencji na stanowisku, iż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, który utworzył zarząd drogi, powierzając w statucie tej jednostce zadania nienależące do właściwości zarządcy drogi (tu: kwestię zarządzania drogami wewnętrznymi) przekroczył upoważnienie udzielone mu w art. 21 ust. 1 u.d.p. i tym samym naruszył art. 7 Konstytucji RP. Uchybienie to należy zaliczyć, w opinii organu, do kategorii istotnych naruszeń prawa
Na rozprawie w dniu 13 lutego 2025 r. strona podtrzymała prezentowane stanowisko przedstawione w uzasadnieniu skargi (karta nr 88 akt sądowych).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga jest bezzasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 1 i 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).
Dodatkowo zauważyć należy, że kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru (por. wyrok WSA w Gliwicach z 14 listopada 2018 r., II SA/Gl 742/18, Legalis nr 1870013). Zatem badając zgodność z prawem aktu nadzoru sąd upoważniony jest także do oceny, czy w istocie zaskarżona uchwała narusza prawo i czy jest to takie uchybienie, które powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności. W przeciwnym bowiem wypadku kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze naruszałoby gwarantowaną konstytucyjnie samodzielność gminy i wymagałoby usunięcia z obrotu prawnego.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stanowi art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Natomiast według art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym art. 91 ust. 1 u.s.g. nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. W orzecznictwie sądów administracyjnych do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r., II OSK 117/11, Legalis nr 364827; wyrok NSA z 26 maja 2011 r., II OSK 412/11, Legalis nr 379231).
Z nieistotnym naruszeniem prawa, które nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty można postawić tezę, że również przy ich zachowaniu zostałaby podjęta uchwała o treści identycznej co zaskarżona. Innymi słowy, chodzi o takie sytuacje, gdy popełnione przy podejmowaniu uchwały naruszenia przepisów proceduralnych nie miały wpływu na jej treść (por. M. Rzążewska, Zaskarżanie uchwał samorządu terytorialnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa–Zielona Góra 1997, s. 54–55; wyrok NSA z 27 stycznia 1995 r., SA/Rz 58/94, OwSS 1996/3, poz. 87). Za nieistotne naruszenie należy uznać takie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu (wyrok WSA w Szczecinie z 13 kwietnia 2006 r., II SA/Sz 1174/05, Legalis nr 292731).
Na sesji w dniu 26 września 2024 r. Rada Miasta Rybnika podjęła uchwałę Nr 73/VI/2024 w sprawie nadania statutu Zarządowi Dróg Miejskich w Rybniku. Uchwała została doręczona organowi nadzoru 2 października 2024 r. W toku oceny jej legalności Wojewoda uznał, iż została ona podjęta z istotnym naruszeniem prawa i w dniu 31 października 2024 r. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze Nr NPII.4131.1.859.2024. Jak wynika z jego treści zostało ono podjęte w terminie wynikającym z art. 91 ust. 1 u.s.g. Nie znajdując formalnoprawnych przeszkód do rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach jest zobligowany rozstrzygnąć, czy słusznie Wojewoda przypisał zarzucane w rozstrzygnięciu nadzorczym uchybienia.
Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest to, czy zadanie publiczne jakim jest utrzymanie dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, zlokalizowanych w granicach administracyjnych Miasta Rybnika i stanowiących własność Miasta lub Skarbu Państwa może być wykonywane przez Zarząd Dróg Miejskich w Rybniku. Chodzi o realizację zadań m.in. z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony, oznakowania dróg wewnętrznych oraz sprawy związane z zarządzaniem tymi drogami, a także sprawy dotyczące gospodarowania gruntami położonymi w granicach takich dróg wewnętrznych.
Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.d.p. zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Z kolei według art. 19 ust. 2 u.d.p., zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, są dla dróg: 1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; 2) wojewódzkich - zarząd województwa; 3) powiatowych - zarząd powiatu; 4) gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta). Zastrzeżenie, o którym mowa w art. 19 ust. 5 u.d.p. stanowi, że w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta.
Jak wynika z art. 21 ust. 1 u.d.p. zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca.
Na gruncie przytoczonego przepisu po pierwsze, wprowadzona została odrębna od zarządcy drogi instytucja zarządu drogi, pod którym to pojęciem należy rozumieć jednostkę organizacyjną o charakterze pomocniczym wobec zarządcy drogi, utworzoną w drodze uchwały, odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy (miasta) (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2013 r., II OSK 797/13, Legalis nr 1200972; postanowienie NSA z 13 czerwca 2017 r., II GW 10/17, Legalis nr 1678601; także: wyrok WSA w Lublinie z 11 grudnia 2018 r., III SA/Lu 388/18, Legalis nr 1862461). Jednocześnie NSA wskazując na szczególny charakter art. 21 ust. 1 i 1a u.d.p. uznaje go za przepis o charakterze lex specialis względem przepisu art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej. Oznacza to, że zadania zarządcy drogi przypisane wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) nie mogą być wykonywane w dowolnej formie organizacyjno-prawnej jako rodzaj zadania ze sfery użyteczności publicznej. Zarządzanie drogami publicznymi przez zarządcę, w przypadku niepowołania zarządu drogi, w praktyce sprowadzać się powinno do wyodrębnienia w urzędzie obsługującym wójta (burmistrza, prezydenta miasta) komórki koncentrującej się na sprawach dróg publicznych. Wyodrębnienia tego w ramach urzędu powinien dokonać organ w treści postanowień regulaminu organizacyjnego urzędu (art. 33 ust. 2 u.s.g.). Takie stanowisko prezentowane jest również w piśmiennictwie (por. P. Zaborniak (w:) W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, Warszawa 2010, uwaga 6 do art. 21) (por. wyrok NSA z 17 października 2017 r., II OSK 2145/17, Legalis nr 1693688; wyrok WSA w Gliwicach z 25 października 2018 r., IV SA/Gl 647/18, Legalis nr 1848206).
Po drugie, oznaczony został zakres zadań zarządu drogi. Z brzmienia art. 21 ust. 1 u.d.p. wynika bowiem, że zarząd drogi może wykonywać jedynie te zadania, które spełniają łącznie dwa kryteria: są zadaniami zarządcy drogi oraz zostały zarządowi przekazane wyraźnie z mocy prawa bądź w drodze upoważnienia (por. M. Burtowy [w:] Drogi publiczne. Komentarz, Warszawa 2022, art. 8, s. 342). Z kolei katalog zadań należących do właściwości zarządcy drogi wyznaczony został w art. 20 u.d.p. Ma on charakter otwarty, co oznacza, że zarządca drogi powinien realizować również inne zadania, o ile tylko mieszczą się one w ramach jego ogólnej kompetencji planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg (por. R. A. Rychter [w:] Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2019, art. 20). Poglądy formułowane w doktrynie podzielane są w orzecznictwie NSA. W wyroku z 1 marca 2017 r. NSA zauważył, że normy ustawy o drogach publicznych nie zawierają pełnego wykazu spraw należących do zarządcy drogi publicznej, jednak wykładnia norm zadaniowych powinna odbywać się przy uwzględnieniu kierunku wyznaczonego ogólnymi kompetencjami, o których mowa w art. 19 tej ustawy (por. wyrok NSA z 1 marca 2017 r., II OSK 2813/16, Legalis nr 1617939). Przedmiotem działalności zarządu drogi jest realizacja obowiązków zarządcy drogi. Zarząd drogi może zatem wykonywać wyłącznie takie zadania, które zostały określone dla zarządcy drogi i nie posiada żadnych dodatkowych uprawnień niż te przysługujące zarządcy; swoje wszystkie kompetencje zarząd wywodzi od zarządcy drogi (por. wyrok NSA w Warszawie z 27 kwietnia 2007 r., II OSK 869/06, Legalis nr 749600; postanowienie NSA z 13 czerwca 2017 r., II GW 10/17, Legalis nr 1678601).
Drogi wewnętrzne nie są drogami publicznymi. Wynika to z definicji legalnej, zawartej w art. 8 ust. 1 u.d.p., według której drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi, są drogami wewnętrznymi. Także w doktrynie podkreślane jest, że drogi wewnętrzne to takie drogi, które formalnie — w drodze stosownej uchwały — nie zostały przypisane do żadnej z kategorii dróg publicznych, w szczególności gminnych (art. 7 ust. 1 in fine) (L. Staniszewska, S. Pawłowski, Charakter prawny dróg wewnętrznych — problemy legislacyjne, "Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego" z 2021 r. Nr 8 s. 12).
Ze względu na prywatny charakter dróg wewnętrznych inaczej niż w stosunku do dróg publicznych kształtuje się regulacja utrzymania dróg wewnętrznych (por. wyrok WSA w Gliwicach z 13 lutego 2024 r., III SA/Gl 933/23, Legalis nr 3048396). Obowiązki te spoczywają na zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku – na właścicielu tego terenu – podobnie jak budowa, przebudowa, remont, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi i finansowanie tych zadań (art. 8 ust. 2–3 ustawy) (por. M. Burtowy [w:] Drogi publiczne. Komentarz, Warszawa 2022, art. 8, s. 136). Z powyższego wynika, że skoro do zarządcy drogi nie należą zadania związane z utrzymaniem dróg wewnętrznych, to w konsekwencji - jeśli na podstawie art. 21 ust. 1 u.s.d. zostanie utworzony zarząd dróg - nie można jemu tych zadań powierzyć. Przeciwne działanie stanowi przekroczenie upoważnienia udzielonego w art. 21 ust. 1 u.d.p. odpowiednio sejmikowi województwa, radzie powiatu lub radzie gminy.
W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że Prezydent Miasta Rybnika jest zarówno zarządcą dróg gminnych, jak też organem miasta odpowiedzialnym za gospodarowaniem mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.). W skład mienia komunalnego niewątpliwie wchodzą drogi o statusie dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy. Zasadniczo gospodarowanie mieniem komunalnym należy do kompetencji wójta jako organu wykonawczego gminy i pozwala wójtowi gminy na samodzielne działanie oraz podejmowanie wszystkich koniecznych decyzji gospodarczych co do mienia gminy bez uzyskiwania zgody rady gminy z wyjątkiem spraw, które zostały zastrzeżone do kompetencji rady, a wymienionych w art. 18 ust. 2 u.s.g. Natomiast na gruncie art. 19 ust. 2 u.d.p. status zarządcy dróg gminnych uzyskuje - wójt (burmistrz, prezydent miasta) jako organ administracji, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg.
Jak wynika z powyższego, oprócz kompetencji wywodzonych od zarządcy dróg gminnych, Prezydent Miasta Rybnika ma także zadania i kompetencje wynikające z regulacji ustrojowych. Sposób ich realizacji jest odmiennie normatywnie ukształtowany. Z okoliczności, że Zarząd Dróg Miejskich Rybnika wykonuje obowiązki Prezydenta Miasta Rybnika jako zarządcy dróg gminnych nie należy wywodzić jednak, że może wykonywać on także inne jego zadania, wynikające z przepisów odrębnych. Powstanie takiej sytuacji byłoby równoznaczne z przekroczeniem upoważnienia przewidzianego w art. 21 ust. 1 u.s.g. Dlatego też, w ocenie Sądu, nie można było uwzględnić zarzutów skargi związanych z naruszeniem art. 11 ust. 2 i art. 12 ust. 2 u.f.p.
Odnośnie zarzutu naruszenie przez organ nadzoru art. 21 ust. 1 w zw. z art.19 ust. 2 pkt 4 i ust. 5 oraz art. 8 ust.1 i ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, jaki został wyeksponowany w pkt 2 petitum skargi i omówiony w jej uzasadnieniu, trzeba zważyć, że problem podniesiony przez stronę dotyczy w istocie tego, czy ww. przepisy ustawy o drogach publicznych mają charakter szczególny wobec innych przepisów, na podstawie których funkcjonuje jednostka budżetowa. Zdaniem strony przedstawionym w skardze oraz na rozprawie w dniu 13 lutego 2025 r. możliwe było przekazanie Zarządowi Dróg Miejskich zadania zarządzania drogami wewnętrznymi będącymi własnością Miasta w oparciu regulację ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy należy tworzenie, likwidacja i reorganizacja przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażanie ich w majątek. Z kolei na mocy art. 11 ust. 2 u.f.p. - jednostka budżetowa działa na podstawie statutu określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności. Zacytowane powyżej przepisy stanowią podstawowe regulacje ustrojowe, na podstawie których funkcjonuje jednostka budżetowa. Zdaniem Sądu, który podziela w tym zakresie argumentację organu nadzoru zawartą w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, nie można jednak, bazując na ww. przepisach, przyznawać danej jednostce w akcie ustrojowym, jakim jest statut, dowolnych zadań publicznych. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w odniesieniu do zadań zarządcy drogi art. 21 ust. 1 u.d.p., jako przepis szczególny, dookreśla zakres swobody decyzyjnej gminy, wyraźnie stanowiąc, że zadania przekazywane zarządowi drogi muszą być jednocześnie zadaniami zarządcy drogi. Tymczasem zadania zarządcy drogi dotyczą jedynie zarządzania drogami publicznymi, do których, w myśl art. 2 ust. 1 u.s.p., zalicza się: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne. Do statusu dróg wewnętrznych odnosi się natomiast art. 8 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi, są drogami wewnętrznymi. Przy tym kwestia zarządzania drogami wewnętrznymi, w myśl art. 8 ust. 2 ustawy, należy do zarządcy terenu, na którym zlokalizowana jest droga, a w przypadku jego braku - do właściciela terenu. Co oczywiste, właścicielem drogi wewnętrznej może być zarówno jednostka samorządu terytorialnego, jak i podmiot prywatny (por. art. 8 ust. 1a u.d.p.), jednak nie ulega wątpliwości, że drogi wewnętrzne zostały przez ustawodawcę wyłączone spod reżimu prawnego dróg publicznych, a tym samym nie jest możliwe przekazanie zadania zarządzania nimi zarządowi dróg, który - jak już wskazano - może zarządzać jedynie drogami publicznymi.
Również próba wyprowadzenia kompetencji do przekazania jednostce budżetowej zadania zarządzania drogami wewnętrznymi z art. 4 ust. 1 pkt.1 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej w związku z art. 9 ust.1 u.s.g., który stanowi o organie stanowiącym jednostki samorządu terytorialnego jako o podmiocie odpowiedzialnym o sposobie prowadzenia i form gospodarki komunalnej ("jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej") nie jest prawidłowa. Drogi wewnętrzne będące własnością gminy bezsprzecznie stanowią mienie komunalne gminy, a zadanie zarządzania nimi leży w gestii Prezydenta Miasta, jednak z powyższego zdaniem Sądu nie wynika automatycznie możliwość przeniesienia tychże zadań do wykonania przez podmiot trzeci, innymi słowy – "wyprowadzenia" ich poza aparat administracyjny urzędu gminy. Swoboda decyzyjna organu stanowiącego w tym zakresie ulega daleko idącemu ograniczeniu, z uwagi na jednoznaczne brzmienie ustawy o drogach publicznych.
Reasumując, należy stwierdzić, iż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, który utworzył zarząd drogi, powierzając w statucie tej jednostki zadania nienależące do właściwości zarządcy drogi, przekracza upoważnienie udzielone jej w art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (por. postanowienie NSA z 13 czerwca 2017 r., II GW 10/17, Legalis nr 1678601). W niniejszej sprawie Zarząd Dróg Miejskich w Rybniku jest jednostką budżetową, która została powołana nie tylko w celu wykonywania zadań zarządcy drogi na wszystkich drogach publicznych z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, ale również do wykonywania zadań z zakresu zarządu drogami wewnętrznymi, a zatem zadań nienależących do zarządcy drogi. Dlatego też należy uznać, iż wszystkie regulacje przedmiotowego statutu określające zadania jednostki w zakresie zarządu drogami wewnętrznymi wykraczają poza zakres kompetencji przyznanych zarządcy drogi na mocy ustawy. Z wyżej naprowadzanych przyczyn Sąd nie uznał również za zasadny zarzutu naruszenie art. 91 ust.1 zdanie pierwsze u.s.g. w zw. z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż postanowienia uchwały Rady Miasta Rybnika w zakresie objętym rozstrzygnięciem w sposób istotny naruszają prawo, mimo braku podstaw ku temu.
Sąd wskazuje przy tym, że § 2 ust. 1 pkt 2 Statutu odwołuje się do wykonywania zadań określonych w stosunku do dróg wewnętrznych, a określonych w jego § 2 ust. 1 pkt 3 – jednak takiej jednostki redakcyjnej w Statucie nie ma.
Sąd podkreśla, iż określenie przedmiotu działania jednostki budżetowej (w tym przypadku Zarząd Dróg Miejskich w Rybniku) jest jednym z najistotniejszych postanowień Statutu. Dlatego też powinien być on określony w sposób precyzyjny; tak, aby nie zachodziły wątpliwości co do tego, jakie zadania jednostka ta będzie wykonywała. Tymczasem, unormowanie zawarte w § 3 załącznika do uchwały nie spełnia powyższego wymogu. W przepisie tym Rada wskazała, że do zadań Zarządu Dróg Miejskich w Rybniku "w szczególności należy". Statut jednostki budżetowej w omawianej części jest zatem nieprecyzyjny. Użyte przez Radę Miasta wyrażenie "w szczególności" należy rozumieć w ten sposób, że katalog zadań jednostki budżetowej jest katalogiem otwartym. Może to prowadzić do powiększenia przedmiotu działalności Zarządu Dróg Miejskich w Rybniku bez uprzedniej zmiany Statutu w powyższym zakresie. Ponadto, taka regulacja stwarza możliwość przypisania wskazanej jednostce budżetowej innych, nieskonkretyzowanych zadań, nawet takich, których z mocy ustawy wykonywać nie może. Rada dokonała więc de facto zmiany zakresu przedmiotowego ustawy przepisem aktu prawa miejscowego, co w świetle art. 87 i 94 Konstytucji RP jest niedopuszczalne, albowiem godzi w podstawy zasady hierarchicznej budowy źródeł prawa i stanowi istotne naruszenie prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 4 listopada 2014 r., IV SA/Gl 611/14 (Legalis nr 1118268), wskazał również, że w państwie przyjmującym zasadę państwa prawnego kompetencje organów państwowych powinny wyraźnie wynikać z obowiązujących przepisów i nie można ich domniemywać. Ustawowa definicja zarządcy dróg zamieszczona w art. 19 ust. 1 u.d.p. określa zaś, że w jego właściwości znajdują się jedynie sprawy planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Sąd stwierdził, że co prawda przepis ten, jak i następne, nie zawierają pełnego wykazu spraw należących do zarządcy drogi publicznej, jednak wykładnia norm zadaniowych powinna odbywać się przy uwzględnieniu kierunku wyznaczonego ogólnymi kompetencjami, o których mowa w art. 19 ust. 1 u.d.p.
Ponadto § 7 Statut stanowi, że w sprawach nieuregulowanych niniejszym statutem znajdują zastosowanie przepisy powszechnie obowiązujące. Z ww. zapisu Statutu wynika, że w pierwszym rzędzie zastosowanie znajduje Statut, a dopiero w sprawach w nim nieuregulowanych ustawy i inne akty prawne. Tym samym przyznano pierwszeństwo przepisom tegoż statutu przed ustawami. Niezgodne z Konstytucją jest zaś stawianie przepisów prawa miejscowego przed przepisami ustaw. Przepis wynikający z aktu prawa miejscowego nie może przyznawać mocy obowiązującej ustawom lub rozporządzeniom wykonawczym, wobec których jest hierarchicznie niższy. Stanowi to istotne naruszenie prawa i powoduje konieczność eliminacji z obrotu prawnego takich regulacji, co zasadnie dokonał organ nadzoru (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 2 października 2013 r., IV SA/Wr 303/13, Legalis nr 802629; wyrok NSA z 11 września 2012 r., II OSK 1818/12, Legalis nr 544336).
Podobne stanowisko zajął również WSA w Gliwicach w wyroku z 14 grudnia 2022 r., III SA/Gl 759/22, Legalis nr 2846528, a niniejszy skład je w pełni podziela.
W związku z powyższym Sąd w składzie orzekającym uznał, że podniesione w skardze zarzuty nie są uzasadnione. Zarząd Dróg Miejskich w Rybniku wykonując obowiązki Prezydenta Miasta Rybnika jako zarządcy dróg gminnych nie może wykonywać innych zadań ustrojowych wynikających z przepisów ustrojowych. Ze względu na brak normy kompetencyjnej uprawniającej Radę do przypisania tego rodzaju sprawy (zarząd drogami wewnętrznymi) do właściwości zarządcy dróg miejskich stanowi o naruszeniu zasady legalności. Jest to zasada rangi konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), z której wynika w szczególności zakaz domniemania kompetencji organu władzy publicznej, a tym samym nakaz, by wszelkie działania władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Zarządcą drogi po myśli art. 19 ust. 1 u.d.p. jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Jednocześnie ustawa w art. 19 ust. 2 określa właściwego zarządcę drogi publicznej w zależności od kategorii drogi.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest obarczone ani naruszeniem przepisów postępowania, ani też naruszeniem prawa materialnego. Z tych wszystkich względów, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku i skargę oddalono.