III SA/GL 126/23

III SA/Gl 126/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-04-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-02-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Barbara Brandys-Kmiecik /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Jankiewicz
Marzanna Sałuda
Symbol z opisem
6146 Sprawy uczniów
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Oświata
Sygn. powiązane
III OSK 2270/23 - Wyrok NSA z 2025-03-25
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1327
art. 90 t
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 7, art. 94, art. 165 ust. 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 1994 nr 124 poz 607
art. 3 ust. 1, art. 4, art. 8 ust. 3
Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Bytomiu na uchwałę Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 24 stycznia 2022 r. nr LIII/725/22 w przedmiocie zasad wsparcia edukacji uzdolnionych uczniów pobierających naukę na terenie Bytomia oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z 17 stycznia 2023 r., o nr 4104-0.Pa.26.2022, Prokurator Rejonowy w Bytomiu, działając na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3, art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022r. poz. 329; zwanej dalej p.p.s.a.) zaskarżył uchwałę nr LIlI/725/22 Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 24 stycznia 2022 r. w sprawie określenia zasad wsparcia edukacji uzdolnionych uczniów, pobierających naukę na terenie miasta Bytomia, żądając jej unieważnienia w całości.
Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.: art. 2, 7, 94 Konstytucji RP (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz.483) oraz art. 90t ust. 4 ustawy z dnia 07 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. 2022 poz. 2230), zwanej dalej u.s.o., poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej:
a) uregulowanie w ust. 3 pkt 1, 3, 4 Regulaminu przyznawania nagród Prezydenta Bytomia za wybitne osiągnięcia edukacyjne uczniów, pobierających naukę na terenie Miasta Bytomia, iż nagroda jest przyznawana uczniom pobierającym naukę: od IV klasy szkoły podstawowej, szkół artystycznych i sportowych - mimo, iż art. 90t ust. 4 u.s.o. nie stanowi podstawy do wykluczenia możliwości ubiegania się o nagrodę uczniów z klas I-III szkół podstawowych, w szkołach artystycznych, sportowych w oparciu o kryterium przynależności do konkretnej klasy, co doprowadziło do istotnego naruszenia art. 32 Konstytucji RP ustanawiającego nakaz równego traktowania podmiotów w sytuacjach równych i podobnych;
b) uregulowanie w ust. 6 pkt 4, iż warunkiem otrzymania nagrody w przypadku ucznia szkoły sportowej jest wzięcie przez niego udziału we współzawodnictwie sportowym, zgodnie z przepisami odpowiedniego związku sportowego, w zawodach rangi: ogólnopolskiej olimpiady młodzieży, mistrzostw Polski, pucharu Polski, mistrzostw i pucharów świata lub Europy oraz innych zawodów interkontynentalnych, bycie członkiem kadry narodowej powołanej przez odpowiedni związek sportowy, podczas gdy przedmiotem uchwały jest przyznanie nagrody Prezydenta Miasta Bytomia za wybitne osiągnięcia edukacyjne uczniów pobierających naukę na terenie Miasta Bytomia, nie zaś za wybitne osiągnięcia sportowe, którą to materię reguluje odrębna uchwała Rady Miejskiej w Bytomiu wydana w oparciu o art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (t.j. Dz.U z 2020, poz. 1133 ze zm.), co doprowadziło do niezasadnego nałożenia na uczniów szkół sportowych dodatkowych obowiązków, niezwiązanych z osiągnięciami naukowymi;
c) uregulowanie w ust. 9, iż obowiązujący wzór wniosku dostępny jest na miejskiej stronie internetowej oraz w sekretariacie Wydziału Edukacji Urzędu Miejskiego w Bytomiu, bez jednoczesnego uchwalenia wzoru wniosku i jego opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, co powoduje, iż uchwała nakazuje złożenie wniosku według określonego wzoru, który nie stanowi aktu prawa miejscowego i nie wiąże adresatów uchwały;
d) uregulowanie w ust. 15, iż w drugim etapie rozpatrywania wniosków Prezydent Bytomia powołuje komisję w celu przedstawienia oraz wyboru kandydatów do nagrody i wyznacza jej przewodniczącego oraz ustala skład komisji, co stanowi niedopuszczalną ingerencję w kompetencje organu wykonawczego gminy i narusza rozdział kompetencji organów gminy;
e) uregulowanie w ust. 16, iż Prezydent Bytomia przyznaje lub odmawia przyznania nagrody w trybie decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy tylko przepisy rangi ustawowej mogą określać, czy dane rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zapada w formie decyzji administracyjnej, zaś ustawodawca nie przyznał w tym zakresie kompetencji radzie gminy.
W konsekwencji na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W uzasadnieniu przywołał treść uchwały i jej podstawę prawną, m.in. art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1372, ze zm.), dalej jako u.s.g. Wskazał, że została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego w dniu 28 stycznia 2022 roku pod pozycją 572 i nie była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego; stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 u.s.g.; reguluje zasady wsparcia edukacji uzdolnionych uczniów, pobierających naukę na terenie Miasta Bytomia - zatem ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny, a jej zasięg jest terytorialnie ograniczony do granic administracyjnych miasta Bytom.
Powołując się na uregulowania z art. 91 u.s.g. podkreślił, że analiza treści uchwały Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 24 stycznia 2022 r. prowadzi do konkluzji, iż zaskarżony akt prawa miejscowego w sposób istotny narusza prawo, a to art. 2, 7, 94 konstytucji RP oraz art. 90t ust. 4 u.s.o. Zgodnie bowiem z przywołanymi regulacjami rangi konstytucyjnej organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie obowiązujących przepisów prawa, a prawodawca lokalny uchwalając akt prawa miejscowego zobowiązany jest do działania na podstawie i granicach upoważnień zawartych w ustawie. Natomiast Rada Miejska w Bytomiu niezasadnie i generalnie wykluczyła z możliwości ubiegania się o nagrodę Prezydenta Bytomia za wybitne osiągnięcia edukacyjne uczniów pobierających naukę na terenie Miasta Bytomia uczniów szkół podstawowych, artystycznych i sportowych z klas I-III. Ustalając kryteria w ust. 6 Regulaminu niezasadnie nałożyła na uczniów szkół sportowych obowiązek uczestnictwa we współzawodnictwie sportowym zgodnie z przepisami odpowiedniego związku sportowego, w zawodach wymienionej w nim rangi mimo, że nie mogła wprowadzać żadnych dodatkowych kryteriów aniżeli wskazane w art. 90t ust. 4 u.s.o. Szczegółowe warunki udzielania stypendium powinny być ustalone w taki sposób, aby zapewnić realizację wsparcia uczniów uzdolnionych bez ich różnicowania według innego, niż określone w u.s.o., kryterium "wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży". Jedynie kryterium "bycia uzdolnionym uczniem" powinno stanowić podstawę wsparcia jego edukacji.
Poza tym zaakcentowano, że Rada Miejska w Bytomiu w ust. 9 Regulaminu wskazała, że obowiązujący wzór wniosku dostępny jest na miejskiej stronie internetowej oraz w sekretariacie Wydziału Edukacji Urzędu Miejskiego w Bytomiu; nie ustanowiła załącznika w postaci wzoru wymaganego od adresatów uchwały wniosku w uchwale. Doprowadziło to tym samym do sytuacji, w której organ wymaga od adresatów uchwały chcących ubiegać się o nagrodę Prezydenta Miasta Bytomia złożenia wniosku na określonym wzorze, mimo iż brak jest ku temu umocowania w akcie prawa miejscowego.
W zakresie ust. 15, Rada Miejska w Bytomiu z przekroczeniem delegacji ustawowej wskazała, iż w drugim etapie rozpatrywania wniosków Prezydent Bytomia powołuje komisję w celu przedstawienia oraz wyboru kandydatów do nagrody i wyznacza jej przewodniczącego oraz ustala skład komisji, podczas gdy narzucenie takiego obowiązku przez Radę Miejską w Bytomiu stanowi już istotne naruszenie przepisów upoważniających do wydania zaskarżonej uchwały. Takie działanie przekracza upoważnienie ustawowe udzielone organowi stanowiącemu gminy.
Rada Miejska w Bytomiu z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej uchwaliła w ust. 16, iż Prezydent Bytomia przyznaje lub odmawia przyznania nagrody w trybie decyzji administracyjnej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000), dalej k.p.a., podczas gdy przepisy k.p.a. nie znajdują zastosowania. Gdyby zamiarem ustawodawcy było objęcie postępowania w sprawach wsparcia uzdolnionych uczniów przepisami k.p.a., określanie trybu postępowania przez organ stanowiący byłoby zbędne; tylko przepisy rangi ustawowej mogą określać, czy dane rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zapada w formie decyzji administracyjnej. To, że rada gminy w art. 90t ust. 4 u.s.o. została upoważniona przez ustawodawcę do określenia trybu postępowania nie oznacza uprawnienia do wskazania, że rozstrzygnięcia będą zapadać w formie decyzji administracyjnej w trybie k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Bytomiu (dalej także: organ) wniosła o jej oddalenie w całości. Zaakcentowała, że podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały może być jedynie rażące naruszenie prawa, a więc uchwała musi pozostawać w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co nie ma miejsca w tej sprawie, jak też musi wywoływać skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Organ nadzoru kontrolując legalność tego aktu nie stwierdził jej nieważności, należy więc uznać, że ewentualne naruszenie prawa, które mogło wystąpić, jest naruszeniem nieistotnym.
W odniesieniu do zawartych w skardze zarzutów wyjaśniła, że zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w powołanym przepisie Rada Miejska w Bytomiu określiła szczegółowe warunki przyznawania nagród uczniom. W ramach określenia "szczegółowe warunki" organ stanowiący określił zarówno uprawnionych do otrzymania nagród, jak również warunki jakie muszą spełnić, by nagrodę otrzymać. Mając na uwadze chęć przejrzystego uregulowania przez radę miejską przesłanek warunkujących otrzymanie nagrody dla uzdolnionych uczniów oraz fakt, że w klasach I-III szkoły podstawowej jest stosowany system oceny opisowej organ stanowiący zdecydował, że o nagrody mogą ubiegać się m.in. uczniowie klas IV-VIII szkół podstawowych. Zdaniem organu, w przypadku oceny opisowej, przy dochowaniu należytej staranności, mogłoby dojść do nadużyć związanych z dowolną interpretacją oceny.
Odnośnie współzawodnictwa sportowego jako kryterium przyznania nagrody podkreślił, że wspieranie edukacji uzdolnionych uczniów nie musi się ograniczać jedynie do nagród za osiągnięcia w nauce, a więc może polegać na przyznaniu stypendium za wyniki sportowe, ponieważ edukacja obejmuje swym zakresem również zajęcia sportowe, a programy nauczania dzieci i młodzieży przewidują lekcje z wychowania fizycznego na każdym etapie ich nauki. Zajęcia te są dla nich obowiązkowe. Jeśli więc uczeń szkoły sportowej brał udział we współzawodnictwie sportowym prezydent miasta ma prawo przyznać stypendium w ramach programu uchwalonego na podstawie art. 90t ust. 1 i 4 uso. Zapis ujęty w pkt 6 ppkt 4 uchwały, ma charakter rozłączny i tak właśnie był stosowany podczas przyznawania nagród dla uzdolnionych uczniów. Stosowanie do powyższego nieuzasadnione jest twierdzenie skarżącego, że na uczniów klas sportowych nałożony został obowiązek spełnienia dodatkowego kryterium, co przesądzałoby o zróżnicowaniu sytuacji uczniów.
Co do zakwestionowania braku wzoru wniosku w załączniku do uchwały wskazano, że uchwała w sprawie określenia zasad wsparcia edukacji uzdolnionych uczniów pobierających naukę na terenie miasta Bytomia zawiera postanowienia do stosowania nie ograniczone czasowo. Natomiast zmiana wniosku następuje w sytuacji, gdy ulegają zmianie zapisy w zakresie obowiązku informacyjnego, nr druku, danych znajdujących się w nagłówku, np. zmiana nr telefonu, zmiana nr pokoju, zmiana nazwy wydziału, zmiana adresu strony internetowej. Tym samym każdorazowa zmiana wniosku wiązałaby się z koniecznością podjęcia uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego. Aby uniknąć powyższej sytuacji organ zdecydował się zawrzeć zapis, w którym wskazał miejsce, z którego można pobrać wniosek, co w ocenie organu nie powinno być postrzegane w kategorii naruszenia prawa.
Odnośnie zarzutu dotyczącego powołania Komisji organ wyjaśnił, że celem rozpatrzenia złożonych wniosków w drugim etapie postępowania istotnym było, aby komisję powoływał Prezydent Miasta, a kwestionowanie takiego sposobu rozpoznawania wniosków wydaje się być zbytnią ingerencją w działalność rady miejskiej.
Ustosunkowując się do ostatniego zarzutu wyjaśniono, że rozstrzygnięcie w kwestii przyznania nagród, w ślad za licznymi rozstrzygnięciami nadzorczymi przybiera postać decyzji administracyjnej, od której stronie służy prawo odwołania się. Organy nadzoru wielokrotnie wskazywały, że zgodnie z art. 1 ust 1 kpa wprost wskazuje, iż przepisy tej ustawy normują postępowania przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Zatem jedyną właściwą formą zakończenia postępowania administracyjnego jest wydanie decyzji. W związku z powyższym skarga powinna zostać oddalona jako całkowicie bezzasadna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.
Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że stwierdzenie nieważności uchwały następuje z powodu wad kwalifikowanych, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy też jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd oznacza, że w tym zakresie wskazane unormowania należy traktować tak, jak gdyby nigdy nie zostały podjęte.
Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały wskazać należy, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z kolei w myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zgodnie z art. 88 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, że uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).
Akty prawa miejscowego, a takim jest zaskarżona uchwała, w świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Adresatami tych aktów pozostają więc przede wszystkim mieszkańcy danej jednostki samorządu terytorialnego, ale także wszelkie podmioty przebywające na terenie działania danego organu, niekoniecznie mieszkańcy tej jednostki. Akty prawa miejscowego, jako akty podustawowe, nie mogą być sprzeczne zarówno z ustawą, w której zawarta jest delegacja i na podstawie której zostały wydane, ale także z konstytucją i innymi aktami ustawodawczymi, które bezpośrednio lub pośrednio dotyczą tej samej materii. Zaskarżona uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego, bowiem ze względu na materię w niej uregulowaną zawiera normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Oficyna Wolters Kluwer Business, str. 72, 74, 75).
Abstrakcyjność norm zawartych w uchwale wyraża się natomiast w takim ich ukształtowaniu, aby poprzez powtarzalność sytuacji związanych ze wsparciem edukacji uzdolnionych uczniów, pobierających naukę na terenie miasta Bytomia, zapewnić możliwość nagradzania ich w sposób prawidłowy i nieprzerwany. Nadto stanowienie tego aktu normatywnego ma być oderwane od indywidulanie określonego adresata, co nadaje normom zawartym w uchwale charakter norm generalnych. Dopiero bowiem przyznanie nagrody Prezydenta Bytomia za wybitne osiągnięcia edukacyjne uczniów, pobierających naukę na terenie Miasta Bytomia, jak i odmowa jej przyznania następuje w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 1 pkt 1 k.p.a., przepisy tej ustawy stosuje się do postępowania przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. W myśl zaś art. 104 § 1 i § 2 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Z przepisów tych wynika, że właściwą formą zakończenia sprawy administracyjnej jest decyzja administracyjna stanowiąca władcze działanie organu administracji publicznej skierowane na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. Podejmując to rozstrzygnięcie, organ administracji dokonuje konkretyzacji prawa, która stanowi podstawę do korzystania przez jednostkę z należnych jej praw lub wykonywania obowiązków. Tym samym sprawa zainicjowana wnioskiem o przyznanie nagrody dla konkretnego ucznia za osiągnięte wyniki, na podstawie przepisu aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w art. 90t ust. 4 u.s.o., stanowi indywidualną sprawę administracyjną, której rozstrzygnięcie winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej o przyznaniu stypendium lub odmowie jego przyznania.
Wskazać więc należy, że przepis art. 90t u.s.o. stanowi podstawę tworzenia lokalnych i regionalnych programów wyrównywania szans edukacyjnych stanowiąc, że: ust. 1 - jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć regionalne lub lokalne programy wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży (pkt 1); wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży (pkt 2). Natomiast ust. 4 zawiera delegację ustawową, zgodnie z którą w przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze.
Odnosząc się w powyżej zakreślonych ramach do zarzutów skargi, kwestionujących zgodność z prawem poszczególnych przepisów zaskarżonej uchwały (załącznika), dotyczących:
- wykluczenia możliwości ubiegania się o nagrodę uczniów z klas I-III szkół podstawowych, w szkołach artystycznych, sportowych (pkt 3);
- zwarunkowanie otrzymania nagrody w przypadku ucznia szkoły sportowej od wzięcia przez niego udziału we współzawodnictwie sportowym (pkt 6);
- zawarcie wzoru wniosku na miejskiej stronie internetowej oraz w sekretariacie Urzędu Miejskiego z pominięciem jego uchwalenia w załączniku zaskarżonej uchwały (pkt 9);
- powołanie komisji w celu przedstawienia oraz wyboru kandydatów do nagrody i wyznaczenie jej przewodniczącego oraz składu (pkt 15);
- przyznawanie lub odmowa przyznania nagrody w trybie decyzji administracyjnej (pkt 16) -
stwierdzić należy, że są one niezasadne. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z kolei w myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Wyżej cyt. delegacja ustawowa umocowała organ do określenia szczegółowych warunków udzielania pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych. I w tym zakresie Sąd nie stwierdził rażącego naruszenia prawa, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.
Rozstrzygnięcie przedmiotowego sporu należy rozpocząć od uwag natury ogólnej, które wskażą kierunek wykładni przepisów ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym uwzględniający rolę i pozycję ustrojową samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Zasada samodzielności samorządu terytorialnego stanowi podstawową i najistotniejszą cechę samorządu gminnego i dotyczy nie tylko sfery prywatnoprawnej, ale także publicznoprawnej. Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa i w tym zakresie jakakolwiek ingerencja podmiotu zewnętrznego (np. organu nadzoru) dopuszczalna jest tylko w przypadku wprost wskazanym w przepisie ustawy i musi być powiązana z prawem do ochrony tejże samodzielności (tak wyrok WSA w Warszawie z 29 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 2103/17). Ta chroniona konstytucyjnie samodzielność jest jednym z filarów demokratycznego, zdecentralizowanego i obywatelskiego Państwa.
Kolejnym dokumentem, jaki winien być uwzględniony przy analizie spornego zagadnienia jest Europejska Karta Samorządu Lokalnego przyjęta 15 października 1985 r. w Strasburgu przez Stałą Konferencję Gmin i Regionów Europy przy Radzie Europy, która weszła w życie z dniem 1 września 1988 r. Jest ona dokumentem Rady Europy, który reguluje status samorządów lokalnych w relacji do władz państwowych. Została ona ratyfikowana przez Polskę w 1994 r. i opublikowana w Dz. U. nr 124, poz. 607.
Art. 3 ust. 1 Karty definiuje samorząd lokalny jako prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców.
Artykuł 4 określający zakres działania samorządu lokalnego wskazuje, że:
2. Społeczności lokalne mają - w zakresie określonym prawem - pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy.
4. Kompetencje przyznane społecznościom lokalnym powinny być w zasadzie całkowite i wyłączne i mogą zostać zakwestionowane lub ograniczone przez inny organ władzy, centralny lub regionalny, jedynie w zakresie przewidzianym prawem.
Wreszcie stosownie do art. 8 ust. 3 kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronic.
Również w doktrynie prawa wskazuje się, że jednostki samorządu terytorialnego mają większą swobodę w zakresie stanowienia prawa miejscowego niż organy upoważnione w Konstytucji do wydawania rozporządzeń wykonawczych do ustawy (P. Radziewicz, (w) P. Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, SIP LEX). Wniosek taki wypływa z porównania upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego z upoważnieniem do wydania rozporządzenia wykonawczego do ustawy (art. 92 i art. 94 Konstytucji). W przypadku upoważnienia do wydania aktu wykonawczego do ustawy Konstytucja wymaga zawarcia wytycznych, natomiast w przypadku upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego takiego wymogu Konstytucja nie określa. Ponadto ocena zgodności aktu prawa miejscowego z upoważnieniem ustawowym nie może abstrahować od tego, jakiej materii dotyczy dany akt. W sprawach objętych zadaniami własnymi samorządu terytorialnego czy władztwem podatkowym, samorządowi przysługuje więcej swobody prawodawczej (por. M. Wiącek, Upoważnienie do wydania samorządowego aktu prawa miejscowego w świetle Konstytucji RP, ZNSA 2013/3/104-114). Wskazuje się, że zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, która wyraża się między innymi w powierzeniu samorządowi zadań publicznych, wykonywanych przez ten samorząd, w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, wymaga pozostawienia organom samorządu terytorialnego możliwie dużej samodzielności kształtowania prawa miejscowego. (I. Chojnacka, Przesłanki legalności aktu prawa miejscowego w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA 2012/4/40-57).
Podobnie art. 90t u.s.o. zawiera samodzielność jednostek samorządu terytorialnego do tworzenia lokalnych programów wsparcia i wyrównywania szans edukacyjnych. Nie oznacza jednak zupełnej swobody organów administracji w tworzeniu prawa miejscowego. Przepis art. 94 Konstytucji RP wyznaczając zakres owej swobody wskazuje, że na organach samorządu terytorialnego ciąży obowiązek podejmowania aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Taką podstawę stanowi ww. art. 90t w ust. 4 u.s.o. dot. określenia szczegółowych warunków udzielania pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze. Natomiast sposób zrealizowania przez organ upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest wyłącznie obowiązkiem wzięcia pod uwagę powyższych przesłanek. Skoro więc rada jest obowiązana wziąć pod uwagę owe kryteria, to warunkiem prawidłowego procesu legislacyjnego prowadzonego w oparciu o ten przepis powinno być rozważanie przez organ wszystkich zawartych w nim dyrektyw. Oznacza to, że z materiałów procesu legislacyjnego dotyczących podjęcia przedmiotowej uchwały powinno wynikać, że rada powiatu brała pod uwagę te kryteria w procesie stanowienia prawa (wyrok NSA z 19 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 977/18).
Mając więc powyższe na uwadze nie stwierdzono zasadności wniesionej skargi. W ocenie tut. Sądu zasadniczy przedmiot sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia granic samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. W szczególności chodzi o ocenę, czy zapisy w załączniku do uchwały muszą być konkretnie, jednoznacznie umocowane w regulacji ustawowej, czy też należy przyjąć, że ustawowe upoważnienie do określenia szczegółowych warunków udzielania pomocy dzieciom i młodzieży, formy i zakres tej pomocy oraz kształtowania treści wniosku jest generalne, a nie kazuistyczne.
Skoro ustawy określają zakres zadań publicznych przekazywanych organom samorządu terytorialnego do wykonywania (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP), to tym samym konieczny jest zakres samodzielności pozwalającej na dostosowanie danego zadania do lokalnych warunków, potrzeb i możliwości; nie można domniemywać istnienia w tym zakresie "luzu decyzyjnego" organu, ale zadania przekazywane samorządowi terytorialnemu powinny być tak uregulowane, aby pozwalały na etapie ich wykonywania do ich dostosowywania do lokalnych warunków i potrzeb. Taki jest charakter zadań własnych samorządu, które ukierunkowane są na zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej (art. 166 ust. 1 Konstytucji RP). Takim zadaniem jest także przyznawanie spornych nagród.
W tej zatem sprawie na podstawie powyższej argumentacji nie można uznać, że zaskarżona uchwała rażąco narusza prawo.
Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi tj. do zakwestionowanego pkt 3 należało uznać, że jego treść mieści się w określeniu "szczegółowych warunków udzielanej pomocy" bowiem organ stanowiący określił zarówno uprawnionych do otrzymania nagród, jak również warunki jakie muszą spełnić by nagrodę otrzymać. Zasadnie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, że stosowany w klasach I-III szkół podstawowych (wszelkich rodzajów) system oceny opisowej uniemożliwiał ujęcie tej grupy wiekowej, natomiast przyjęcie procesu nagradzania od klasy IV mieści się w autonomii prawodawstwa organu.
Podobnie chybiony był zarzut dot. współzawodnictwa sportowego jako kryterium przyznania nagrody. Zasadnie organ wskazał, że wspieranie edukacji uzdolnionych uczniów nie musi się ograniczać jedynie do nagród za osiągnięcia w nauce, może polegać na przyznaniu stypendium także za wyniki sportowe, ponieważ edukacja obejmuje swym zakresem również zajęcia sportowe; treść pkt 6 ppkt 4 uchwały ma charakter rozłączny i tym samym umożliwia przyznawanie nagród dla uzdolnionych uczniów, wyróżniających się wynikami w każdej dziedzinie edukacji. Sąd w pełni podziela takie stanowisko i nie stwierdza w kwestionowanym zapisie rażącego naruszenia prawa, które zarzuca Prokurator.
Odnosząc się do zarzutu pominięcia uchwalenia wzoru wniosku w załączniku uchwały należy zauważyć, że wzór ma charakter techniczny, porządkowy, służący zainicjowaniu postępowania o przyznanie nagrody. Tym samym jego zawarcie na stronie internetowej zamiast w skarżonej uchwale nie przesądza o naruszeniu rażącym prawa; z żadnego przepisu nie wynika konieczność nadawania formularzowi statusu prawa miejscowego. Nie chodzi tu bowiem o ustandaryzowany dokument urzędowy ale o wniosek jako pismo inicjujące postępowanie, o charakterze ściśle wykonawczym.
Ustosunkowując się do zarzutu powołania komisji, jej przewodniczącego i składu wskazać należy, że ciało to ma stanowić aparat pomocniczy do obsługi wniosków na II etapie. Zatem w świetle wyżej cyt. regulacji prawnych zarzut ten należało także uznać za chybiony. Sąd także w tym zakresie nie stwierdza rażącego naruszenia prawa, które podnosi Prokurator.
Natomiast bezzasadność ostatniego zarzutu wyjaśniono w części wstępnej rozważań podkreślając, że rozstrzygnięcie w kwestii przyznania (bądź odmowy) nagrody następuje w formie decyzji administracyjnej, od której stronie służy prawo odwołania się; a w konsekwencji kognicja sądu administracyjnego.
Wobec więc braku stwierdzenia powyższych naruszeń Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.
-----------------------
1