III SA/GL 124/22

III SA/Gl 124/22 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2022-10-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Barbara Orzepowska-Kyć /sprawozdawca/
Krzysztof Wujek /przewodniczący/
Piotr Pyszny
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1845
art. 46a
Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 2316
§10 ust. 9
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Asesor WSA Piotr Pyszny, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2022 r. sprawy ze skargi Y.(Y.) V. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia 12 listopada 2021 r.nr NS-HŻŻiPU.906.21.2021 w przedmiocie kary pieniężnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. z dnia 9 marca 2021 r. nr [...]; 2) umarza postępowanie administracyjne; 3) zasądza od Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach na rzecz strony skarżącej 4017 (cztery tysiące siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 12 listopada 2021 r. nr NS-HŻŻiPU.906.21.2021 Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach (dalej jako: organ odwoławczy, organ II instancji) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania Y.V. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą Y.V. w C., właścicielce lokalu "[...]" zlokalizowanego w C. przy ul. [...] (dalej: strona, skarżąca) od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. (dalej: organ I instancji) z 9 marca 2021 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wymierzającą stronie administracyjną karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za przygotowanie i sprzedaż napojów a także umożliwienie ich konsumpcji przez klientów siedzących przy stole, tj. niezastosowanie się do ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii wynikających z § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. 2020 r. poz. 2316 ze zm.).
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Dnia 3 lutego 2021 r. podczas kontroli sanitarnej w lokalu "[...]" zlokalizowanym w C. przy ul. [...] należącym do skarżącej, stwierdzono, że lokal został otwarty dla klientów. W lokalu znajdowało się 3 klientów. Z czego dwóch konsumowało napoje. Jednocześnie organ I instancji otrzymał notatki urzędowe z Komisariatu Policji nr [...] w C. wskazujące, że w lokalu prowadzona jest działalność i obsługiwani są w nim klienci, którzy konsumują nabyte produkty w lokalu.
Od decyzji I instancji z 9 marca 2021 r. nr [...] skarżąca wniosła odwołanie do Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego datowane na 25 marca 2021 r. zaskarżając decyzję organu I instancji w całości i wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie, podnosząc zarzut naruszenia art. 22 i 233 ust. 3 Konstytucji.
Organ odwoławczy uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie i decyzją z 12 listopada 2021 r. nr NS-HŻŻiPU.906.21.2021 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ II instancji wskazał, że w związku z ogłoszeniem stanu epidemii związanego z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, przebywający na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązani do przestrzegania zasad postępowania określonych ustawą z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm.) i wydanymi na jej podstawie rozporządzeniami wykonawczymi. Zgodnie z przepisami art. 46a i art. 46b pkt 2 i pkt 8 wymienionej ustawy, ustawodawca dopuścił w okresie stanu epidemii wprowadzenie czasowych ograniczeń określonych zakresów działalności przedsiębiorców a także do czasowego ograniczenia korzystania z lokali, upoważniając Radę Ministrów do uregulowania w wydanym w tym celu rozporządzeniu ograniczeń, nakazów lub zakazów.
Weryfikując decyzję organu I instancji, organ odwoławczy wskazał, że w dacie popełnienia zarzucanych stronie czynów obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 2316 ze zm.). W rozdziale 3 określone zostały ograniczenia, zakazy i nakazy obowiązujące na terytorium RP. Zgodnie z § 10 ust. 9 ww. rozporządzenia prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10. A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) zostało czasowo ograniczone.
Organ wskazał, że strona jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą. Kody prowadzonej działalności według PKD obejmują m.in. podklasę 56.10.A i 56.30.Z, a zatem działalność restauracji i innych stałych placówek gastronomicznych, związaną z konsumpcją i serwowaniem posiłków i napojów, która jest objęta wymienionymi wyżej rygorami.
Sankcje grożące za naruszenie obowiązujących w okresie epidemii zasad zachowania i postępowania określone zostały w ustawie z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Zgodnie z art 48 a ust. 1 pkt 3 tej ustawy ten kto w stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł.
Strona, naruszając obowiązujący zakaz, spowodowała zagrożenie dla zdrowia a nawet życia ludzi i bez wątpienia popełniła delikt administracyjny zagrożony karą pieniężną. Z uwagi na liczbę osób potencjalnie narażonych na zakażenie wirusem zasadnym jest wymierzenie kary w wysokości określonej art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, tj. 10.000 zł.
Organ odwoławczy przeanalizował pozostałe zarzuty podniesione w odwołaniu, stwierdzając, że nie zasługują one na uwzględnienie.
W skardze do sądu administracyjnego na tę decyzję strona zarzuciła:
I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to:
1. art. 22 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP polegające na oparciu wydanego w sprawie rozstrzygnięcia na podstawie przepisów rozporządzenia, w którym to akcie został uregulowany zakaz prowadzenia określonej działalności gospodarczej, gdy tymczasem zakaz taki zgodnie z Konstytucją może zostać wprowadzony jedynie w drodze ustawy, a nadto upoważnienie ustawowe zawarte w art. 46a i art. 46b pkt 2 i pkt 8 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, nie zawiera wytycznych co do zagadnień, które mogą zostać uregulowane rozporządzeniem a w konsekwencji wydane rozporządzenie nie wykonuje ustawowego upoważnienia, ale w istocie uzupełnia jego treść naruszając tym samym podstawowe standardy konstytucyjne.
2. Art. 22 w zw. z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP polegające na nałożeniu na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej za niezastosowanie się do zakazu prowadzenia działalności gospodarczej uregulowanego w treści zarządzenia, wbrew przepisowi art. 22 Konstytucji, gdy tymczasem organy państwowe dysponowały instrumentami, które uzasadniałyby wprowadzenie takiego zakazu, w szczególności wprowadzając stan klęski żywiołowej.
3. Art. 92 Konstytucji RP polegające na powołaniu w podstawie rozstrzygnięcia treści przepisu rozporządzenia ograniczającego konstytucyjną wolność działalności gospodarczej, niezgodnego ze wskazanym przepisem Konstytucji, skoro wydany został na podstawie przepisu art. 46a i 46b pkt 2i 8 ustawy z 5 grudnia 2008 r., co stanowi próbę obejścia prawa – konieczności wprowadzenia stanu klęski żywiołowej na zasadzie art. 233 Konstytucji.
II. Naruszenie przepisów postępowania mających znaczenie dla wydanego rozstrzygnięcia, a to:
1. Art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji mimo istnienia obiektywnych i powszechnych wątpliwości co do mocy prawnej nałożonych obostrzeń w formie rozporządzenia.
2. Art. 7, 77 § 1 i 107 k.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę dowodów zebranych w sprawie, przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, a tym samym błędne ustalenie, że skarżąca dopuściła się takich uchybień w zakresie wymagań zdrowotnych, które stwarzają zagrożenie dla zdrowia i życia.
W oparciu o powyższe zarzuty, pełnomocnik strony wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz umorzenie postępowania w sprawie i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Przedmiotem oceny jest decyzja Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z 12 listopada 2021 r. nr NS-HŻŻiPU.906.21.2021 utrzymująca w mocy decyzję pierwszoinstancyjną wymierzającą stronie skarżącej administracyjną karę pieniężną w kwocie 10.000 zł
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły m.in. przepisy ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm.).
Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W okolicznościach badanej sprawy Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, powołując się na § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, wymierzył skarżącej prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą "[...]", karę pieniężną w kwocie 10.000 zł za nieprzestrzeganie 3 lutego 2021 r. przez przedsiębiorcę zakazu prowadzenia działalności polegającej na przygotowaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stolikach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji i utrzymał w mocy decyzję z 9 marca 2021 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że w wyniku prowadzenia działalności w ww. zakładzie gastronomicznym związanej z obecnością klientów w zamkniętej przestrzeni, spożywaniem podawanych posiłków i napojów, brakiem zachowania dystansu, skarżąca stworzyła istotne ryzyko dla osób tam przebywających, narażając je na zakażenie SARS-CoV-2.
Sąd wskazuje, że powołane rozporządzenie z 21 grudnia 2020 r. zostało wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1–6 i 8–13 ustawy z 5 grudnia
2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U.
z 2020 r., poz. 1845 i 2112).
Wyjaśniając motywy rozstrzygnięcia podjętego przez Sąd w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności zauważyć należy, że zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń, jeżeli zagrożenie epidemiczne lub epidemia występuje na obszarze więcej niż jednego województwa, stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii ogłasza i odwołuje, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, na wniosek Głównego Inspektora Sanitarnego.
Na podstawie wskazanej delegacji ustawowej, w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. wprowadzono do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii.
Należy przypomnieć, że ustawodawca znowelizował ustawę z 5 grudnia 2008 r. dodając do niej regulację art. 46a i art. 46b (na mocy art. 25 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374).
Stosownie do treści art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.
Natomiast stosownie do treści art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń, w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 4a) obowiązek stosowania określonych środków profilaktycznych i zabiegów; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 7) (uchylony); 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się; 13) nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu.
Zawarta w § 10 ust. 9 rozporządzenia RM z 21 grudnia 2020 r. regulacja, zdaniem Sądu, stanowi rodzaj zakazu prowadzenia działalności gospodarczej, bowiem możliwość prowadzenia działalności usługowej polegającej na przygotowywaniu i podawaniu żywności została ograniczona do działalności na wynos z wyłączeniem tej na miejscu. To zaś dotyka istoty takiego rodzaju działalności gospodarczej jaką prowadzi skarżąca, polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów klientom siedzącym przy stołach lub klientom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu.
Zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. W myśl art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być zawarte w rozporządzeniu.
Dokonując wykładni powyższych zasad konstytucyjnych Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się odnośnie możliwości ograniczania swobody działalności gospodarczej w drodze rozporządzenia. Z wypowiedzi tych wynika, że możliwe na tle art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej "tylko w drodze ustawy" i "tylko ze względu na ważny interes publiczny" wymaga, aby regulacja ustawowa tej kwestii zawierała zasadnicze elementy ograniczeń, zaś kwestie przekazane do uregulowania rozporządzeniem traktowane były w sposób zawężający. Innymi słowy, ograniczenie wolności działalności gospodarczej "w drodze ustawy" nie wyklucza przekazania pewnych zagadnień związanych z tym ograniczeniem do rozporządzenia, ale wyłącznie w wąskim zakresie. Zasadnicze elementy regulacji prawnej ograniczającej wolność działalności gospodarczej powinny się zatem znaleźć w ustawie, a tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składowych takiego ograniczenia, mogą być zawarte w rozporządzeniu. Jak wskazywał Trybunał, przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być zwiększona. Przy normowaniu ograniczeń praw i wolności ekonomicznych i socjalnych ustawa musi samodzielnie określać zasadnicze elementy regulacji prawnej (vide wyroki Trybunału w sprawach o sygnaturach KP 1/09 czy U 7/00 na www.trybunal.gov.pl oraz np. wyrok w sprawie III SA/Gd 690/21, od którego Naczelny Sąd Administracyjnych oddalił skargę kasacyjną w sprawie II GSK 2645/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd wskazuje, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wynikającą nie tylko z ustawy zwykłej (art. 6 k.p.a.), ale również z Konstytucji RP (art. 7), jest zasada legalizmu. Zgodnie z tą zasadą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.
Jak wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 24 listopada 2015 r., sygn. akt K 18/14 (OTK-A 2015/10/165), "zasada wyłączności ustawy nie wyklucza przekazywania pewnych spraw związanych z urzeczywistnianiem wolności i praw konstytucyjnych do unormowania w drodze rozporządzeń. W porządku prawnym proklamującym zasadę podziału i równowagi władzy, opartym na prymacie ustawy, jako podstawowego źródła prawa, parlament nie może w dowolnym zakresie przekazywać funkcji prawodawczych organom władzy wykonawczej. Trybunał zwracał uwagę, że prawodawcze decyzje organu władzy wykonawczej nie mogą kształtować zasadniczych elementów regulacji prawnej (wyroki z: 24 marca 1998 r., sygn. K 40/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 12; 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 47; 8 czerwca 2011 r., sygn. K 3/09, OTK ZU nr 5/A/2011, poz. 39) i że do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka i obywatela zagwarantowanych w Konstytucji (wyrok z 19 lutego 2002 r., sygn. U 3/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 3). Trybunał akcentował też, że do unormowania w drodze aktu wykonawczego mogą być przekazane wyłącznie te sprawy, które nie mają istotnego znaczenia ani z punktu widzenia realizacji konstytucyjnych wolności i praw, ani z punktu widzenia założeń ustawy będącej podstawą do wydania takiego aktu. Akty wykonawcze - co do zasady - powinny regulować bowiem kwestie techniczne (wyrok TK z 19 maja 2009 r., sygn. K 47/07, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 68).
Zasada legalizmu dotyczy zarówno stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, jak i stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, do którego naczelne organy administracji rządowej zostały upoważnione na podstawie ustaw. Stąd też zasadnym jest zaakcentowanie, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Z przepisu tego wynika, że upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w rozporządzeniu. Jeśli natomiast ustawodawca decyduje się, tak jak w tym przypadku, na przekazanie do uregulowania w rozporządzeniu szeregu zagadnień, to równocześnie powinien określić odrębnie wytyczne dla każdego z tych zagadnień (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 października 1999 r., sygn. akt K 12/99 i z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt K 12/11).
Pogląd ten ugruntował się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdził, że "(...) upoważnienie ustawowe powinno, przynajmniej ogólnie, wyznaczać kierunek unormowań zawartych w akcie wykonawczym" (orzeczenie z 23 października 1995, K. 4/95, OTK ZU Nr 2/1995, s. 100). W orzeczeniu z 22 września 1997 r., K. 25/97 wskazano, że niedopuszczalne konstytucyjnie jest takie sformułowanie upoważnienia, które w istocie "upoważnia nie do wydania rozporządzenia w celu wykonania ustawy (...), lecz do samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień (...), co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich unormowań czy wskazówek" (OTK ZU Nr 3-4/1997, s. 304). Takich wytycznych nie ma w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych w upoważnieniu zawartym w art. 46b ustawy o zapobieganiu. Upoważnienie ustawowe określa organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a), określa też zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 1-6 i 8-13), nie określa natomiast wytycznych, co do wymaganych poszczególnych treści mających być przedmiotem regulacji w rozporządzeniu.
Podsumowując, w ocenie Sądu, z przyczyn opisanych powyżej uregulowania dotyczące zakazu prowadzenia działalności zawarte w treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r., wydanego na podstawie art. 46a i 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych, nie mogą wykraczać poza ramy wyznaczone treścią tej ustawy. Prawa i wolności obywatelskie zawarte w Konstytucji RP mogą być ograniczane wyłącznie przepisami rangi ustawowej. Niedopuszczalne jest tym samym przeniesienie przez ustawodawcę na organ administracyjny lub delegowanie do rozporządzenia, prawa ustanawiania przepisów ograniczających wolności i prawa obywateli, gwarantowane ustawą zasadniczą. Tworząc akt podustawowy (rozporządzenie), organ powinien też przede wszystkim stosować się do treści ww. art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Jak już wyżej wskazano, aby uznać określone rozporządzenie za wydane w zgodzie z art. 92 ust. 1 Konstytucji muszą zachodzić kumulatywnie trzy przesłanki: rozporządzenie musi zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, ma to nastąpić na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania, upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.
Żaden przepis upoważnień ustawowych zawartych w art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych, nie zawiera umocowania do określania w rozporządzeniu zakazów prowadzenia działalności gospodarczej. Rada Ministrów upoważniona była wyłącznie do wprowadzenia rozporządzeniem ograniczeń w zakresie korzystania z wolności działalności gospodarczej. W tym więc zakresie kontrolowane rozporządzenie zostało wydane bez upoważnienia ustawowego, nie wykonuje też ustawy, gdyż wprowadza do systemu prawnego treści nieznane ustawie, w tym przypadku wprowadza nieznany ustawie zakaz prowadzenia działalności gospodarczej ze względu na stan epidemii. Dlatego też w tej części opisane rozporządzenie narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, nie spełniając też konstytucyjnych warunków wymaganych dla relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem. Nie istniała zatem podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, bądź prawidłowo ustalona delegacja ustawowa do uregulowania tej kwestii w rozporządzeniu, z której wynikałoby upoważnienie organu do nałożenia na Skarżącego obowiązku zaprzestania działalności gospodarczej.
W ocenie Sądu, zakazy, nakazy i ograniczenia wynikające z analizowanego rozporządzenia RM z 21 grudnia 2020 r. należało uznać za uzasadnione (celowe) w świetle ówczesnej sytuacji epidemicznej. Niewątpliwie konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, o którym mowa w art. 22 Konstytucji RP. Nie może to jednak stanowić podstawy do wprowadzania przepisów z naruszeniem zasad konstytucyjnych czy też usprawiedliwienia, by uchybiać tym regułom w sposób omówiony powyżej. Żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego (por. wyrok NSA w sprawie II GSK 602/21).
Sąd wskazuje również, że sądy administracyjne posiadają kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, wyrok NSA z 18 czerwca 2014 r., II GSK 633/13, oba opubl. w CBOSA).
Wobec powyższego naruszenie w rozporządzeniu wykonawczym delegacji ustawowej jest równoznaczne z jego wydaniem w tej części bez podstawy ustawowej, z kolei akt administracyjny wydany na podstawie takiego rozporządzenia musi być uznany za wydany z naruszeniem prawa, w tym przypadku art. 52 ust. 1- 3 Konstytucji RP.
Wobec stwierdzonych uchybień, uwzględniając skargę, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Odnośnie pkt 2 sentencji wyroku Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 145 § 3 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Wyjaśnić bowiem należy, że sąd administracyjny posiada kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym prawo sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją RP lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje sąd do uchylenia takiej decyzji (por. np. wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, LEX nr 180233; wyrok NSA z 18 czerwca 2014 r., II GSK 633/13, LEX nr 1519163; wyrok WSA z 12 maja 2020 r., I SA/Łd 151/20, LEX nr 3025477, wyrok WSA z 6 października 2020 r., I SA/Łd 346/20, LEX nr 3068453). Skoro zatem Sąd stwierdziwszy wadę niezgodności rozporządzenia z Konstytucją jest uprawniony do uchylenia decyzji, analogicznie jest także upoważniony do umorzenia postępowania administracyjnego, które ją poprzedza.
W konsekwencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. w zw. z
art. 135 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, orzekł jak w sentencji wyroku.