III SA/GL 1208/21

III SA/Gl 1208/21 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2022-06-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Barbara Orzepowska-Kyć
Krzysztof Wujek /przewodniczący/
Małgorzata Herman /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Sygn. powiązane
II GSK 1758/22 - Wyrok NSA z 2023-09-21
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1845
art. 46, art. 46b, art. 48a ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 861
art. 9 ust. 15 pkt 2 lit. a, b
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant Specjalista Agnieszka Górecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia 28 lipca 2021 r. nr NS-HKiŚ.906.23.2021 w przedmiocie kary pieniężnej za niezastosowanie się do ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w J. z dnia 19 maja 2021 r. nr [...], 2) umarza postępowanie administracyjne, 3) zasądza od Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania w kwocie [...] zł (słownie: [...]).
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 28 lipca 2021 r., nr NS-HKiŚ.906.23.2021, Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji), na podstawie art. 138 §1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania przedsiębiorcy B. J. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą B. J. z/s w J. (dalej: strona, skarżąca) od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w J. (dalej: organ I instancji) z 19 maja 2021 r., nr [...], uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej wysokości kary i wymierzył stronie administracyjną karę pieniężną w wysokości 10 000,-zł za umożliwienie spożywania w lokalu C. alkoholu oraz innych napojów przy stolikach konsumenckich przez klientów nie realizujących obowiązku zakrywania ust i nosa do czasu zajęcia przez nich miejsc, w których będą spożywali posiłki lub napoje oraz bez zachowania reżimu sanitarnego, tj. niezastosowanie się do ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii wynikających z § 9 ust. 15 pkt 2 lit. a) i b) rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. 2021 r. poz. 861 z późn.zm.).
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w J. decyzją z 19 maja 2021 r. wymierzył skarżącej prowadzącej działalność gospodarczą w lokalu C. w J. karę pieniężną w wysokości 15 000 zł za zorganizowanie 24 kwietnia 2021 r. dyskoteki oraz udostępnienie miejsca do tańczenia, a także umożliwienie spożywania przez klientów alkoholu oraz innych napojów przy stolikach konsumenckich w ww. lokalu tj. niezastosowanie się do ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii wynikających z § 9 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.
Organ I instancji stwierdził, że strona w dniu 24 kwietnia 2021 r. nie zastosowała się do obowiązujących w związku z wystąpieniem stanu epidemii obostrzeń. Stwierdzono zorganizowanie dyskoteki oraz udostępnienia miejsca do tańczenia w C., a także umożliwienie spożywanie przez klientów klubu alkoholu oraz innych napojów przy stolikach konsumenckich. Ustalenia naruszenia obowiązujących zakazów organ poczynił w oparciu o protokół kontroli sanitarnej, nr [...], z 24 kwietnia 2021 r., notatki urzędowej funkcjonariuszy Komendy Powiatowej w J. z 24 i 25 kwietnia 2021 r. oraz raportu z przebiegu zabezpieczenia z 25 kwietnia 2021 r. Wymierzając karę pieniężną w wysokości 15 000 zł, organ kierował się dyrektywami jej wymiaru określonymi w art. 189d k.p.a., w tym wagą i okolicznościami naruszenia prawa, w szczególności potrzebą ochrony życia lub zdrowia. Stronie zapewniono czynny udział w postępowaniu, doręczając 10 maja 2021 r. zawiadomienie o wszczęciu postępowania wraz z informacją o prawie do czynnego udziału w sprawie zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a, z którego to prawa strona nie skorzystała. Pismem z 28 kwietnia 2021 r. strona złożyła skargę na działania Policji i Inspekcji Sanitarnej, do której PPIS w J. ustosunkowała się pismem z dnia 5 maja 2021 r.
Pełnomocnik strony, pismem z 2 czerwca 2021 r., złożył odwołanie od ww. decyzji, w którym wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania; art. 7, 77 § 1 i 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału niezbędnego do wydania decyzji, art. 76 § 1 k.p.a. poprzez oparcie ustaleń na podstawie notatek urzędowych funkcjonariuszy Policji, art. 189d k.p.a. poprzez nie wzięcie pod uwagę przy wymiarze kary administracyjnej wszystkich okoliczności, art. 6 w zw. z art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 107 poprzez wydanie decyzji w sprzeczności z Konstytucją. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 9 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, zakazów i nakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii poprzez ich bezpodstawne i nieuprawnione zastosowanie, stojące w sprzeczności z Konstytucją. Podniósł zarzut niekonstytucyjności ograniczeń, które zostały zamieszczone w rozporządzeniu, a nie w ustawie. Wskazał na naruszenie art. 22, art. 233 i art. 92 Konstytucji oraz na niewprowadzenie stanu nadzwyczajnego, który uzasadniałby wprowadzenie ograniczeń wolności działalności gospodarczej.
Organ odwoławczy uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie w części dotyczącej zasadności wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.
Organ II instancji wskazał, że w związku z ogłoszeniem stanu epidemii związanego z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, przebywający na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązani do przestrzegania zasad postępowania określonych ustawą z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm.) i wydanymi na jej podstawie rozporządzeniami wykonawczymi. Zgodnie z przepisami art. 46a i art. 46b pkt 2 i pkt 8 wymienionej ustawy, ustawodawca dopuścił w okresie stanu epidemii wprowadzenie czasowych ograniczeń określonych zakresów działalności przedsiębiorców, a także do czasowego ograniczenia korzystania z lokali, upoważniając Radę Ministrów do uregulowania w wydanym w tym celu rozporządzeniu ograniczeń, nakazów łub zakazów.
Weryfikując decyzję organu I instancji, organ odwoławczy wskazał, że w dacie popełnienia zarzucanych stronie czynów obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 512 z późn.zm.). W rozdziale 3 określone zostały ograniczenia zakazy i nakazy obowiązujące na terytorium RP. Do dnia 7 maja 2021 r. w § 9 ust. 1 pkt 1) tego rozporządzenia ustanowiono zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu: dyskotek i klubów nocnych lub działalności, która polega na udostępnieniu miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni, z wyłączeniem sportowych klubów tanecznych. Ponadto § 10 ust. 9 ww. rozporządzenia stanowił, że prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10. A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc.
Obowiązujące w dacie orzekania rozporządzenie Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w § 9 ust. 5 do dnia 28 lutego 2022 r. utrzymało zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych lub działalności, która polega na udostępnieniu miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni, z wyłączeniem sportowych klubów tanecznych. Z kolei, w § 9 ust. 15 utrzymano do dnia 28 lutego 2022 r. ograniczenie w prowadzeniu przez przedsiębiorców działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z), która jest dopuszczalna:
2) w lokalu lub w wydzielonej strefie gastronomicznej sali sprzedaży w przypadku stacji paliw płynnych w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 10 stycznia 2018 r. o ograniczeniu handlu w niedziele i święta oraz w niektóre inne dni, pod warunkiem, że:
- klienci realizują obowiązek zakrywania ust i nosa, o którym mowa w § 25 ust. 1, do czasu zajęcia przez nich miejsc, w których będą spożywali posiłki lub napoje,
- obsługa realizuje obowiązek zakrywania ust i nosa, o którym mowa w § 25 ust. 1.
Organ stwierdził, że stan prawny w dacie orzekania jest korzystniejszy dla strony, co wziął pod uwagę ze względu na postanowienia art. 189c k.p.a. nakazującego uwzględnienie zmiany stanu prawnego i stosowanie ustawy względniejszej dla strony. Analizując stan faktyczny sprawy, organ stwierdził, że strona nie zapewniła realizacji warunków, od których uzależnione jest prowadzenie działalności gastronomicznej, tj. realizowania przez klientów obowiązku zakrywania ust i nosa, do czasu zajęcia przez nich miejsc i zachowania reżimu sanitarnego.
Organ wskazał, że strona jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą. Kody prowadzonej działalności według PKD obejmują m.in. podklasę 56.10.A i 56.30.Z, a zatem działalność restauracji i innych stałych placówek gastronomicznych, związaną z konsumpcją i serwowaniem posiłków i napojów, która jest objęta wymienionymi wyżej rygorami.
Sankcje grożące za naruszenie obowiązujących w okresie epidemii zasad zachowania i postępowania określone zostały w ustawie z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Zgodnie z art 48 a ust. 1 pkt 3 tej ustawy , ten kto w stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł.
Strona naruszając obowiązujący zakaz, spowodowała zagrożenie dla zdrowia a nawet życia ludzi i bez wątpienia popełniła delikt administracyjny zagrożony karą pieniężną. Z uwagi na liczbę osób potencjalnie narażonych na zakażenie wirusem zasadnym jest wymierzenie kary w wysokości określonej art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi tj. 10000 zł.
Zarzuty podniesione w odwołaniu, w ocenie organu II instancji nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane w ustawie, gdy jest to konieczne dla bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Podobnie art. 8 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) stanowi, że niedopuszczalna jest ingerencja władzy publicznej w korzystanie z tego prawa z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne łub dobrobyt gospodarczy kraju (...) ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób. Wskazane przepisy dopuszczają nakładanie przepisami prawa krajowego określonych obowiązków ze względu na konieczność ochrony zdrowia publicznego. Kara została nałożona na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, zgodnie z którym, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów łub ograniczeń, o których mowa w art. 46b pkt 2, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł.
W rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Zatem podstawa do nałożenia kary ma charakter ustawowy, a w rozporządzeniu wydanym na podstawie ustawy jedynie doprecyzowywane są ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii.
Zgodnie z obowiązującą zasadą praworządności organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, w tym wskazanej ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i wydawanych na jej podstawie przepisów wykonawczych. Wobec treści art. 38 Konstytucji. każdy obywatel RP ma prawo oczekiwać od organów administracji publicznej poszanowania ich prawa do ochrony ich życia, co przejawia się w ochronie przed skutkami działań osób, które swoim zachowaniem doprowadzają do narażenia zdrowia - podstawowej chronionej prawnie wartości. Na tych samych zasadach każdy ma prawo do ochrony zdrowia (art. 68 ust. 1 Konstytucji), a władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych (art. 68 ust. 4 Konstytucji), co wyraża się m.in. w konieczności nakładania kar pieniężnych na osoby nieprzestrzegające reżimu sanitarnego w stanie epidemii.
Zdaniem organu nie jest zasadne odniesienie się przez pełnomocnika strony do ustawy z 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz.U. z 2017 r. poz. 1897) jako dopuszczalnej podstawy wprowadzenia ograniczenia wolności działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 5 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 tej ustawy, w rozporządzeniu Rady Ministrów o wprowadzeniu stanu klęski żywiołowej określa się "rodzaje niezbędnych ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela". Zawarte w ustawie o stanie klęski żywiołowej wytyczne, których prawidłowości skarżąca strona nie kwestionuje, nie różnią się, a nawet są merytorycznie bardziej ubogie od wskazań zawartych w upoważnieniu ustawowym zawartym w art. 46a ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Prawie identyczne rozwiązania redakcyjne w zakresie upoważnienia ustawowego nie dają podstaw do dyskredytowania przez pełnomocnika strony rozwiązań zawartych w ustawie z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi przy jednoczesnej aprobacie rozwiązań zawartych w ustawie o stanie klęski żywiołowej.
Pozostałych zarzutów odwołania, organ II instancji, również nie podzielił, wskazując, że zarzut strony poddający w wątpliwość prawo organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej procedowania w oparciu o akty prawne wskazane w podstawie decyzji administracyjnej nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zasadą praworządności organy administracji publicznej zobligowane są do działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Nie mają kompetencji do orzekania o niekonstytucyjności przepisów i odmowy ich stosowania. Nie są też organy administracji publicznej uprawnione do oceny konstytucyjności przepisów, lecz obowiązane są do ich stosowania. Domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, co także ma umocowanie w Konstytucji. ( art. 188 Konstytucji RP). Istotnym jest fakt, iż notatki urzędowe funkcjonariuszy Policji nie stanowią jedynego źródła dowodowego w sprawie, bowiem w protokole kontroli lokalu przeprowadzonej 24 kwietnia 2021 r. funkcjonariusze Państwowej Inspekcji Sanitarnej również utrwalili zastany stan faktyczny, niezgodny z obowiązującymi przepisami. Wskazane dokumenty organ ocenił jako wiarygodne, rzetelne i stanowiące istotne, kluczowe źródło do ustalenia stanu faktycznego.
W ocenie organu odwoławczego postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone zgodnie z wymaganiami art. 77 § 1 k.p.a. - obligującego organy administracji do zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i następnie rozpatrzenia go. Zdaniem organu II instancji dokładnie wyjaśniono stan faktyczny, utrwalono przebieg zdarzenia w formie protokołu z kontroli urzędowej, a w sprawie brak było niewyjaśnionych faktów istotnych dla rozstrzygnięcia. Na podstawie tak zebranego materiału dowodowego i oczywistości popełnienia deliktu administracyjnego wydano decyzję administracyjną.
Organ odwoławczy wymierzając skarżącej karę pieniężną w wysokości 10000 zł wziął pod uwagę wszystkie dyrektywy wymiaru kary, w tym wagę i okoliczności naruszenia w szczególności w stosunku do potrzeby ochrony zdrowia i życia. Strona stworzyła wysokie ryzyko rozprzestrzeniania się wirusa, gdyż osoby przebywające w lokalu jak wynika z protokołu kontroli, notatek urzędowych Policji i nagrań wideo nie miały założonych osłon na usta i nos, były stłoczone, w bliskich odległościach, nie przestrzegały reżimu sanitarnego. Strona sama przyznała, że zorganizowała spotkanie dla 45 osób, jednak funkcjonariusze Policji ustalili, że faktycznie przebywało w lokalu aż 69 osób. Co więcej wśród wylegitymowanych przez Policję klientów klubu znajdowała się osoba poddana obowiązkowej kwarantannie, tym samym ryzyko rozprzestrzeniania się wirusa SARS CoV-2 znacznie wzrosło. Organ nie zdołał ustalić warunków osobistych sprawcy deliktu administracyjnej z uwagi na brak współpracy z organami inspekcji sanitarnej, dlatego też kara w wysokości 10000 zł jest w jego ocenie w pełni uzasadniona i adekwatna do popełnionego czynu..
Wymierzona kara ma spełnić swą funkcję prewencyjną i dyscyplinującą poprzez zapobieganie na przyszłość zachowaniom niepożądanym z punktu widzenia zapobiegania epidemii. Konsekwencje finansowe będące następstwem nałożonej kary administracyjnej są środkiem przymusu dyscyplinującym adresatów norm do poszanowania prawa powszechnie obowiązującego.
Organ odwoławczy nie uwzględnił więc zarzutów strony i nie podzielił jej stanowiska, że nie prowadziła zakazanej działalności. Organ odwoławczy uznał jednak, że okoliczności sprawy nie uzasadniają wymiaru kary w kwocie 15000 zł górnej granicy i postanowił obniżyć wysokość kary do kwoty 10000 zł.
W skardze na tę decyzję strona zarzuciła:
1.naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to:
- art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 §1 pkt 2) k.p.a. w zw. z art. 189c k.p.a. poprzez nałożenie na stronę kary pieniężnej w kwocie 10000 zł za złamanie zakazu wynikającego z § 9 ust. 15 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii; pomimo że przepis § 9 ust. 15 nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia organu I instancji, zaś wykładnia przepisu art. 189c k.p.a. wyklucza nałożenie kary administracyjnej za naruszenie obowiązków na podstawie przepisu innego niż ten, który był przedmiotem postępowania; dlatego też organ powinien uchylić zaskarżoną decyzję i wobec odpadnięcia podstawy prawnej umorzyć postępowanie, a nie orzekać merytorycznie w sprawie; wskutek czego naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania, co stanowi rażące naruszenie prawa implikujące stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej;
- art. 138 §1 pkt 2) k.p.a. w zw. z art. 7, 77 §1 i 107 §1 i §3 polegające na wydaniu decyzji nakładającej na stronę karę pieniężną w kwocie 10.000,00 zł, pomimo że:
- z materiału dowodowego zgormadzonego w sprawie wynika jedynie, iż w dniach 24 i 28 kwietnia 2021 r. w lokalu strony przebywały 64 osoby natomiast nie wynika, iż strona prowadziła działalność gospodarczą w zakresie określonym w spornym § 9 ust. 15 pkt 2) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. Co świadczy o niezebraniu wystarczającego materiału dowodowego w sprawie i jego powierzchownej analizie, która wpłynęła na błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy;
- ustalenia stanu faktycznego w przedmiocie rzekomego naruszenia przez stronę przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w dniu 24 kwietnia 2021 r. poczyniono głównie w oparciu o notatki Policji, pomimo że notatki te nie korzystają z mocy dowodowej, o której mowa w art. 76 §1 k.p.a., wobec czego ich wiarygodność dowodowa musi zostać potwierdzona innymi dowodami;
- art. 138 §1 pkt 2) k.p.a. art. 189d k.p.a. poprzez niewzięcie pod uwagę przy wymiarze kary administracyjnej następujących okoliczności faktycznych: częstotliwości niedopełnienia w przeszłości obowiązku naruszenia zakazu tego samego rodzaju, działań podjętych przez stronę w celu uniknięcia skutków naruszenia, warunków osobistych strony; które to miało wpływ na wymiar nałożonej kary administracyjnej;
- art. 6 k.p.a. w zw. z art. 138 §1 pkt 2) k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. w zw. z art. 48a ust. 1 pkt 3) i ust. 3) w zw. z art. 46b pkt 2) ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 9 ust. 15 pkt 2) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. poprzez nałożenie na stronę kary administracyjnej w kwocie 10.000,00 zł, pomimo że przywołane przepisy prawa materialnego stoją w oczywistej sprzeczności z treścią art. 22, 31 ust. 3 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, wobec czego w chwili orzekania nie istniała podstawa prawna umożliwiająca organowi nałożenie na skarżącą spornej kary umownej;
2.Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
- art. 48a ust. 1 pkt 3) i ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z §9 ust. 15 pkt 2) Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii poprzez nałożenie na stronę kary pieniężnej w kwocie 10.000 zł, pomimo że przepisy prawa materialnego, w oparciu o które nałożono sporną karę stoją w oczywistej sprzeczności z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej w tym z art. 22 Konstytucji, 31 ust. 3 i art. 92 ust. 1 Konstytucji;
- art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z §9 ust. 15 pkt 2) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w zw. z art. 46a pkt 2 oraz w zw. z art. 46b pkt 1 oraz w zw. z art. 46 ust. 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi polegające na wydaniu decyzji przez organ w oparciu o stwierdzenie naruszenia przez stronę zakazu, który został ustanowiony w §9 ust. 15 pkt 2) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, a zatem z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, albowiem z art. 46a ww. ustawy wynika, że Rada Ministrów może ustanawiać jedynie "ograniczenia, obowiązki i nakazy" wymienione w art. 46 ust. 4 ustawy, tymczasem, art. 46 ust. 4 ustawy obok wyżej wymienionych "ograniczeń, obowiązków i nakazów" wyróżnia również odrębną kategorię "zakazów", wobec czego należy stwierdzić, że skoro ustawodawca w art. 46b pkt 2 ) ustawy upoważnił Radę Ministrów do nakładania wymienionych w art. 46 ust. 4 "ograniczeń, obowiązków i nakazów, to uprawnienie to nie obejmuje ustanawiania zakazów, w tym zakazu prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na przygotowywaniu i podawaniu potraw i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu i udostępniania miejsca do tańczenia, co oznacza, że zakaz wymieniony w §9 ust. 5 zakaz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. został ustanowiony bez podstawy prawnej;
.
- art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z §9 ust. 15 pkt 2) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii polegające na błędnym zastosowaniu ww. przepisów i wskutek tego uznaniu, że zaistniały przesłanki do zastosowania tego przepisu w przedmiotowej sprawie, podczas gdy brak było podstaw do zastosowania ww. przepisów i nałożenia na stronę kary pieniężnej;
- art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 22 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnie i uznaniu, iż: ograniczenie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, o której mowa w art. 22 Konstytucji RP może polegać na zakazie prowadzenia tej działalności, a także na uznaniu, iż bez wprowadzenia jednego ze stanów nadzwyczajnych, o których mowa w art. 228 i następne Konstytucji RP jest możliwe wprowadzenie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej w formie rozporządzenia.
W oparciu o powyższe zarzuty, pełnomocnik strony wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz umorzenie postępowania w sprawie i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko i argumentację zawarta w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c ustawy). Z kolei, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć w oparciu o wskazane kryteria, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Należy przy tym dodać, że rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1). W związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ustawodawca podjął działania legislacyjne polegające na nowelizacji ustawy z 5 grudnia 2008 r., poczynając od ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodnie z dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy z 5 grudnia 2008 r. przepisem art. 46a, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego; 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Jak stanowi zaś art. 46b ustawy - w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić m.in. ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (pkt 1) oraz czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (pkt 2). Przy czym, w myśl powołanego art. 46 ust. 4 ustawy w rozporządzeniach, o których mowa w jego ust. 1 i 2, można ustanowić m.in. czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy (pkt 3) - uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.
Na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy, wydane zostały rozporządzenia Rady Ministrów z 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w którym w § 7 ust. 1 ustanowiono do odwołania zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 424 i 1086) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych. Zakaz ten został powtórzony w kolejnych rozporządzeniach, w tym w § 9 ust. 1 pkt 1) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021r. oraz w § 9 ust. 5 rozporządzenia z 6 maja 2021 r.
Wskazać też należy, że zgodnie z art. 48a ust. 1 w zw. z ust 3 ustawy, za niestosowanie się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń powiatowy inspektor sanitarny wymierza karę w określonej w tym artykule wysokości, odpowiednio do rodzaju stwierdzonego naruszenia.
Organ odwoławczy stwierdził, że w okolicznościach sprawy doszło do naruszenia przez skarżącą nakazu ustanowionego w § 9 ust. 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021r., dotyczącego sprzedaży posiłków i napojów w pod warunkiem zakrywania ust i nosa do przez klientów i obsługę, co zdaniem organu determinowało nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy.
Najdalej idące zarzuty skargi podważają zasadność wymierzenia skarżącej kary pieniężnej, pomimo, że przepisy prawa materialnego, w oparciu o które nałożono sporną karę, stoją w oczywistej sprzeczności z Konstytucją RP , a w szczególności z art. 22 , art. 31 ust. 3 i art. 92 ust. 1 Konstytucji.
W rozpoznawanej sprawie, rozważenia wymagała więc w pierwszej kolejności kwestia istnienia samej podstawy prawnej wymierzenia kary pieniężnej. Należy przy tym wskazać, że problem obowiązywania rozporządzeń wydawanych w oparciu o art. 46a i art. 46b ww. ustawy dostrzegły sądy administracyjne orzekające w szeregu spraw dotyczących m.in. nakładanych przez organy inspekcji sanitarnej kar pieniężnych za niestosowanie się do regulacji rozporządzeń w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.
Przepis art. 22 Konstytucji stanowi, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.
Z kolei, że zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (tak Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniach z 20 lutego 2001 r., sygn. akt P 2/00, z 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 7/00, z 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01, z 8 lica 2003 r., sygn. akt P 10/02, z 16 marca 2004 r., sygn. akt K 22/03, z 5 grudnia 2007 r., sygn. akt K 36/06, z 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07, z 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10). Co oczywiste, tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności, mogą być zawarte w rozporządzeniu. Należy również zważyć, że przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Stąd też, przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.
W tej materii, w kontekście odwołania się rozstrzygających organów do zakazów określonych w aktach podustawowych (rozporządzeniach), podzielić należy stanowisko wyrażone w wielokrotnie przywoływanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 27 października 2020 r. (sygn. akt II SA/Op 219/20 – dostępny w bazie CBOISl), w którym wskazano, że wprowadzając przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS CoV-2, zerwano z opisanymi wyżej konstytucyjnymi regułami. Wprowadzone ograniczenia wolności i praw wynikają bowiem z aktu rangi rozporządzenia, czyli aktu podustawowego. Taki zabieg legislacyjny, bez wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, nie był możliwy do wprowadzenia w polskim systemie prawa.
Przyjęta przez ustawodawcę technika legislacyjna nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych, przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia. Polegała ona wyłącznie na przypisaniu wprost Radzie Ministrów kompetencji do bezpośredniego wprowadzania takich ograniczeń, bez dostatecznego zawarcia kompetencji w samej ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
Zgodnie z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP, ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolności i prawa określone w art. 22 (wolność działalności gospodarczej), art. 41 ust. 1, 3 i 5 (wolność osobista), art. 50 (nienaruszalność mieszkania), art. 52 ust. 1 (wolność poruszania się i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), art. 59 ust. 3 (prawo do strajku), art. 64 (prawo własności), art. 65 ust. 1 (wolność pracy), art. 66 ust. 1 (prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy) oraz art. 66 ust. 2 (prawo do wypoczynku). W myśl art. 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1897), stan klęski żywiołowej może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych oraz w celu ich usunięcia. Przez katastrofę naturalną rozumie się zdarzenie związane z działaniami sił natury m.in. masowe występowanie chorób zakaźnych ludzi (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej). Zakres dopuszczalnych ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej został natomiast szczegółowo wymieniony w art. 21 ust. 1 tej ustawy. Wprowadzone przepisem art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi ograniczenia, nakazy i zakazy stanowią powtórzenie ograniczeń wolności i praw człowieka określonych w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. Podjęte działania legislacyjne stworzyły więc taki stan prawny w zakresie ograniczenia wolności i praw człowieka, który w istocie odpowiada regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej, choć stan ten nie został wprowadzony. Jak wskazano wyżej, konstytucyjnie dopuszczalne jest wprowadzanie takich ograniczeń tylko w ustawie, z zachowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, bez naruszenia istoty danego konstytucyjnego prawa lub wolności i z zachowaniem wszelkich relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem opisanych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.
Zgodnie z art. 92 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP, upoważnienie (ustawowe - przyp. Sądu) powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w wydawanym rozporządzeniu. Zawierające upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia przepisy art. 46b pkt 2-12 ustawy nie zawierają, w ocenie Sądu, jakichkolwiek wytycznych co do wymaganych poszczególnych treści mających być przedmiotem regulacji w rozporządzeniu. Upoważnienie ustawowe określa jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a) oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 2-12). Zawarte w art. 46a u.z.z.z. stwierdzenie, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów, powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" oraz "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie realizuje zawartego w ustawie zasadniczej wymogu wskazania wytycznych, a w konsekwencji nie spełnia ono warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Nadmienić należy, że wytycznych, o których mowa w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, nie można także odnaleźć w zakresie przedmiotowym ujętym w art. 46b pkt 1 ustawy, gdzie odsyła się jedynie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4 ustawy, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów.
Opisana konstrukcja przepisów 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy przesądza w ocenie Sądu o tym, że rozporządzenie Rady Ministrów wydane na podstawie tych przepisów nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych wyżej upoważnień ustawowych nie zawarł wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w kwestionowanym rozporządzeniu. Powyższy pogląd dominuje w bieżącym orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (por.: powołany wyrok II SA/Op 219/20, wyrok WSA w Rzeszowie z 10.11.2020 r., sygn. II SA/Rz 732/20, WSA w Szczecinie z 11.12.2020 r., sygn. II SA/Sz 765/20, WSA w Warszawie z 12.01.2021 r., sygn. VII SA/Wa 1614/20, WSA w Gliwicach z 12.01.2021 r., sygn. III SA/Gl 421/20 dostępne na stronie jw.). Taka działalność prawotwórcza doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej określonej w art. 22 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. W kontekście tego przepisu stwierdzić należy, że o ile niewątpliwie konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego uzasadniającego w drodze ustawy ograniczenie wolności działalności gospodarczej, to dopuszczalne jest ono przy zastosowaniu omówionych już odpowiednich upoważnień ustawowych zawartych w art. 46 ust. 4 pkt 3 i art. 46b pkt 2 ustawy. Wskazać również należy, że istotą wolności działalności gospodarczej jest podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej wolne dla każdego na równych prawach (art. 2 ustawy - Prawo przedsiębiorców). Stąd też wprowadzany kolejnymi rozporządzeniami od dnia 31 marca 2020 r., w tym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. i z 6 maja 2021 r., zakaz wykonywania określonych w nich rodzajów działalności gospodarczej z całą pewnością wkracza w naturę wolności działalności gospodarczej określonej art. 22 Konstytucji RP. Prawodawca może ingerować w opisaną wyżej istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, jednak aby to było możliwe, musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP.
Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP. W sytuacji gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej.
Odnosząc się do stanowiska organów obu instancji akcentujących konieczność, z uwagi na istniejący stan epidemii, wprowadzenia i egzekwowania wynikających z rozporządzenia rozwiązań, stwierdzić należy, że o ile oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia są merytorycznie uzasadnione, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej. Dlatego stosując konstytucyjną zasadę określoną w art. 178 Konstytucji RP (zasada podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom), Sąd odmówił zastosowania wskazanych wyżej regulacji zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. oraz 6 maja 2021 r., czego przy rozstrzyganiu - co należy dostrzec - nie mogły uczynić organy administracji publicznej procedujące w sprawie.
W związku z powyższym Sąd stwierdza, że w dacie kontroli sanitarnej oraz w momencie orzekania przez organy obu instancji nie istniała żadna podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, z której by wynikały zakazy i ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej. Skoro nie istniała przewidziana powołanym przepisami Konstytucji RP ustawowa podstawa ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej, to niezgodne z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie takiej wolności w akcie podustawowym nie mogło być skuteczną i wystarczającą podstawą prawną, pozwalającą na uznanie istnienia określonych zakazów, których naruszenie sankcjonują przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 2008r. Z tych względów zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu.
Wobec stwierdzenia braku podstawy prawnej do wymierzenia kary pieniężnej zaskarżonymi rozstrzygnięciami bezprzedmiotowe stało się rozpoznawanie dalszych postawionych w skardze zarzutów.
Należy też zauważyć, że przepis art. 189c k.p.a., statuuje zasadę stosowania ustawy względniejszej dla sprawcy naruszenia prawa administracyjnego, skutkującego zastosowaniem administracyjnej kary pieniężnej. W niniejszej sprawie nie zmieniły się granice sankcji za nieprzestrzeganie (naruszenie) zakazów, zawarte w art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy. Powołanie w decyzjach organów obu instancji przepisów rozporządzenia z 6 maja 2021r., a nie przepisów rozporządzenia z 19 marca 2021 r. obowiązujących w dacie kontroli sanitarnej, podobnie jak wskazanie przez organy w wydanych decyzjach różnych deliktów, nie miało wpływu na wynik sprawy, skoro Sąd uznał akty podustawowe za wadliwe.
Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części jeśli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W ocenie Sądu przesłanki stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Wprawdzie podstawą uchylenia zaskarżonych decyzji było uznanie, że rozporządzenie stanowiące podstawę ograniczenia działalności gospodarczej narusza przepisy Konstytucji RP, ponieważ w drodze rozporządzenia doszło do ograniczenia wolności działalności gospodarczej, która to mogła zostać ograniczona wyłącznie w drodze regulacji ustawowej, ale do tych wniosków doszedł Sąd w toku kontroli decyzji. Niekonstytucyjności przepisu rozporządzenia nie mógł natomiast stwierdzić organ zobowiązany do stosowania prawa, a nie oceny jego zgodności z ustawą zasadniczą. Podstawa prawna do wydania decyzji istniała zatem w dacie orzekania przez organ. W konsekwencji nie można uznać, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić wówczas, gdy to naruszenie jest widoczne bez głębszej analizy stanu prawnego, niejako na pierwszy rzut oka. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie nastąpiła, albowiem podważenie regulacji stanowiącej podstawę ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej nastąpiło dopiero po wnikliwej analizie poglądów orzecznictwa w kwestii ograniczeń wolności gwarantowanych Konstytucją jak i analizie samej regulacji prawnej.
Z tych względów Sąd nie dopatrzył się podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji ani decyzji ją poprzedzającej. Działając jednak na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Jednocześnie, uznając, że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie w art. 145 § 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie administracyjne, o czym orzeczono jak w punkcie 2 sentencji wyroku. W tym zakresie wskazać należy, że przepis art. 145 § 3 p.p.s.a. jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a.. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie Sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomii procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania. W konsekwencji umorzenie postępowania nie zależy więc od uznania Sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Taka przyczyna, z powodów wskazanych wyżej, wystąpiła w rozpatrywanej sprawie.
O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800), biorąc pod uwagę wartość przedmiotu sporu, wysokość wniesionego wpisu oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.