III SA/GL 119/20

III SA/Gl 119/20 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2020-05-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-02-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Anna Apollo /przewodniczący/
Barbara Brandys-Kmiecik /sprawozdawca/
Barbara Orzepowska-Kyć
Symbol z opisem
6261 Regulamin organizacyjny
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 3376/21 - Wyrok NSA z 2022-09-15
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono akt nadzoru
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 506
art. 91, art. 85
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant Specjalista Beata Kujawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Bielsko-Biała na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 28 listopada 2019 r. nr NPII.4131.1.777.2019 w przedmiocie regulaminu określającego wysokość i warunki przyznawania dodatków do wynagrodzeń oraz nagród dla nauczycieli 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 28 listopada 2019r nr NPII.4131.1.777.2019 Wojewoda Śląski (dalej: organ nadzoru), działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.; dalej jako: “u.s.g.") stwierdził nieważność uchwały Nr XII/248/2019 Rady Miejskiej w Bielsku-Białej (dalej: Strona, Skarżąca) z dnia 22 października 2019 r. w sprawie regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego, szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponad-wymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz kryteriów i trybu przyznawania nagród za osiągnięcia w zakresie pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej, w tym realizacji zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę oraz realizacji innych zadań statutowych szkoły, nauczycielom przedszkoli, szkół oraz placówek, dla których organem prowadzącym jest Miasto Bielsko-Biała - w części:
- § 2 pkt 2, 4-5 uchwały jako niezgodnej z art. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997r. Konstytucj Rzeczypospoiitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz.483; dalej: “Konstytucja RP");
- załącznika Nr 1 do uchwały jako sprzecznej z art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 967 ze zm.;, dalej jako: "KN");
- § 4 ust. 4 pkt 1 lit. f, § 4 ust. 4 pkt 2 lit. f, § 4 ust. 4 pkt 3 lit. a, b, § 4 ust. 5 pkt 2, 3 i 2 załącznika Nr 2 do uchwały jako niezgodnej z art. 49 ust. 2 KN;
- § 6 ust. 6 załącznika Nr 2 do uchwały jako niezgodnej z art. 2 i 7 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu organ nadzoru wyjaśnił, że 22 października 2019 r. Rada Miejska w Bielsku-Białej uchwaliła w/w regulamin, w załączniku Nr 1 do tej uchwały określiła wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego, szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, w załączniku Nr 2 kryteria oraz tryb przyznawania nagród dla nauczycieli za ich osiągnięcia w zakresie pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej, w tym realizacji zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę oraz realizacji innych zadań statutowych szkoły. Przepisem § 2 pkt 1 i 3 uchwały Rada Miejska postanowiła o utracie mocy obowiązującej uchwały Nr XXXVII/888/2009 Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 17 lutego 2009 roku w sprawie uchwalenia Regulaminu wynagradzania nauczycieli w szkołach i placówkach prowadzonych przez Miasto Bielsko-Biała oraz uchwały Nr XXIV/631/2008 Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 29 kwietnia 2008 roku w sprawie przyjęcia regulaminu określającego kryteria i tryb przyznawania nagród ze specjalnego funduszu nagród za osiągnięcia dydaktyczno- wychowawcze. Następnie przepisami § 2 pkt 2, 4-5 uchwały Rada wprowadziła regulacje, których celem było uchylenie wszystkich uchwał nowelizujących powyższe uchwały pierwotne.
W ocenie organu nadzoru działanie Rady wynikające z treści przepisu § 2 pkt 2, 4-5 uchwały jest niedopuszczalne w świetle zasad demokratycznego państwa prawnego, których elementem jest zasada prawidłowej legislacji bowiem niesamodzielny charakter przepisów nowelizujących oznacza, że mają one charakter jednorazowy i ich normatywny skutek wyczerpuje się w momencie ich wejścia w życie w postaci zmian, które one dokonują, a nowelizowane przepisy otrzymują nowe brzmienie.
Odnośnie unieważnienia załacznika nr 1 do regulaminu wskazał, że podjęta przez Radę Miejską w Bielsku - Białej uchwała w tej części nie wypełnia w całości delegacji ustawowej określonej przepisem art. 30 ust. 6 KN; nie określa w sposób prawidłowy: wysokości i szczegółowych warunków przyznania dodatku motywa-cyjnego, wysokości dodatku funkcyjnego, wysokości ani warunków wypłacania nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, z wyłączeniem świadczeń z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych, świadczenia, o którym mowa w art. 53a, i dodatku, o którym mowa w art. 54 ust. 5, a niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, skutkuje zaś istotnym naruszeniem prawa. Uchwała nie określa w sposób prawidłowy wysokości i szczegółowych warunków przyznania dodatku motywacyjnego, albowiem nie przewiduje zasad, na jakich będzie ta wysokość ustalana przez dany podmiot; nie dookreśliła w jaki sposób wystąpienie poszczególnych warunków wpłynie na wysokość dodatku motywacyjnego; rozbieżność między dolną a górną wysokością dodatku motywacyjnego wynosi [...] złotych - i poza określeniem dolnej i górnej granicy wysokości dodatku, brak jakichkolwiek innych zasad dla podmiotu przyznającego dodatek, którymi mógłby się kierować określając jego wysokość. Brak takich przesłanek (wytycznych) powoduje zupełną uznaniowość, trudną - a nawet niemożliwą - do zweryfikowania potem przez Radę Miejską. Tym samym przy tak skonstruowanych przepisach uchwały, o wysokości dodatku w istocie nie będzie decydowała - tak jak wymaga tego przepis art. 30 ust. 6 KN - Rada, ale w sposób zupełnie dowolny i poza wszelkimi zasadami - podmiot przyznający dodatek. Określenie więc tak zróżnicowanych kwot dodatku bez żadnego dookreślenia, w jaki sposób ta wysokość będzie ustalana, skutkuje niejasnością prawa w zakresie warunków przyznawania dodatku w danej wysokości. Nadto przepisem § 4 ust. 3 załącznika Nr 1 do uchwały wskazano organy kompetentne do przyznania dodatku motywacyjnego, jak również okres przyznania dodatku. Tymczasem uregulowania tego typu nie mieszczą się w zakresie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 30 ust. 6 KN.
Zarzucono, że regulacje w § 4 ust. 4 pkt 14 załącznika Nr 1 do uchwały naruszają art. 2 Konstytucji RP bowiem dodatek motywacyjny jest uzależniony od niejasnego pojęcia: "dbanie o właściwy klimat pracy". Również w sposób nieprawidłowy uregulowano wysokość dodatku funkcyjnego przepisem § 5 ust. 4 pkt 13-18, gdyż wysokości dodatków zostały ustalone dla stanowisk funkcyjnych w konkretnych placówkach oświatowych czyli podmioty, zostały wyraźnie zindywidualizowane, co oznacza, że normy prawne wynikające z § 5 ust. 4 pkt 13-18 załącznika Nr 1 do uchwały, zostały pozbawione cechy generalności. Tymczasem, uchwała podjęta w oparciu o przepis art. 30 ust. 6 i art. 49 ust. 2 KN stanowi akt prawa miejscowego i powinna zawierać normy o charakterze dostatecznie ogólnym oraz abstrakcyjnym. Z uwagi więc na fakt zróżnicowania wysokości dodatku funkcyjnego dla różnych stanowisk funkcyjnych, niemożliwym do ustalenia byłaby wysokość dodatku dla wyeliminowanych podmiotów. Tym samym – w ocenie organu nadzoru - koniecznym stało się stwierdzenie nieważności całego przepisu § 5 ust. 4 załącznika Nr 1 do uchwały, którego z kolei brak przesądził o legalności całego załącznika Nr 1 do uchwały.
Odnośnie załacznika nr 2 do uchwały organ nadzoru powołał sie na art. 49 ust. 2 KN, zgodnie z którym rada gminy ustala kryteria i tryb przyznawania nagród dla nauczycieli, uwzględniając w szczególności osiągnięcia w zakresie pracy dydaktyczno- dydaktyczno-wychowawczej, pracy opiekuńczo-wychowawczej oraz realizacji innych zadań statutowych szkoły, sposób podziału środków na nagrody organów prowadzących szkoły i dyrektorów szkół, tryb zgłaszania kandydatów do nagród oraz zasadę, że nagroda może być przyznana nauczycielowi po przepracowaniu w szkole co najmniej roku i podkreślił, że zakresy obu upoważnień tj. z art. 30 ust. 6 i art. 49 ust. 2 KN muszą być rozłączne; wskazał na niezgodność z prawem przepisów: § 4 ust. 4 pkt 1 lit. f, § 4 ust. 4 pkt 2 lit. f, § 4 ust. 4 pkt 3 lit. a, b, § 4 ust. 5 pkt 2, 3 i 2 załącznika Nr 2 do uchwały podkreślając, że kwestionowane kryteria podmiotowe nie są związane z osiągnięciami nauczyciela w jego pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej, niektóre należą do zwykłych obowiązków zawodowych nauczyciela bądź dyrektora i przyjęte regulacje nie znajdują uzasadnienia w przepisach prawa.
Konkludując organ nadzoru stwierdził, że Rada Miejska w Bielsku - Białej w nieprawidłowy sposób zrealizowała normę kompetencyjną z przepisu art. 30 ust. 6 oraz art. 49 ust. 2 KN co oznacza, że przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, a ze względu na sustalone nieprawidłowości należało uznać ją za wadliwą, co czyni stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w określonej części uzasadnionym i koniecznym.
W skardze Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:
1) niewłaściwe zastosowanie art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez stwierdzenie nieważności wskazanej uchwały Rady Miejskiej w Bielsku-Białej w części obejmującej przeważającą i zasadniczą część przepisów merytorycznych zmienianej regulacji z jednoczesnym zaniechaniem stwierdzenia nieważności przepisu uchylającego poprzednią uchwalę Rady Miejskiej w Bielsku-Białej,
2) naruszenie art. 7 Konstytucji RP poprzez doprowadzenie do podwójnej derogacji obejmującej nową i poprzednie uchwały Rady Miejskiej w Bieisku-Białej regulujące problematykę regulaminu wynagradzania nauczycieii w szkołach i placówkach prowadzonych przez Miasto Bielsko-Biała oraz regulaminu okreśiającego kryteria i tryb przyznawania nagród ze specjalnego funduszu nagród dla nauczycieli w szkołach i placówkach prowadzonych przez Miasto Bielsko-Biała , co w konsekwencji oznacza doprowadzenie do sytuacji braku reguiacji prawnej tej materii aktem prawa miejscowego pomimo obligatoryjnego charakteru tej regulacji.
W uzasadnieniu zaakcentowano, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie tyiko stwierdza nieważność najistotniejszych postanowień uchwały Rady Miejskiej w Bielsku-Białej zawartych w jej załączniku nr 1, ale również poprzez brak stwierdzenia nieważności § 2 pkt 1 i 3 uchwały prowadzi do takiego skutku, że bezpośrednio z mocy tego rozstrzygnięcia nadzorczego traci moc załącznik nr 1 uchwały Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 22 października 2019r. regulujący wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw i jednocześnie na podstawie niezakwestionowanych postanowień § 2 pkt 1 i 3 tej uchwały traci moc uchwała nr XXXVI1/888/2009 Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 17 lutego 2009r. w sprawie uchwalenia Regulaminu wynagradzania nauczycieli w szkołach i piacówkach prowadzonych przez Miasto Bielsko-Biała ( regulująca materię objętą załącznikiem nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 22 października 2019r. ) oraz uchwała nr XXIV/631/2008 Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 29 kwietnia 2008r. w sprawie przyjęcia regulaminu określającego kryteria i tryb przyznawania nagród ze specjalnego funduszu nagród za osiągnięcia dydaktyczno - wychowawcze (regulująca materię objętą załącznikiem nr 2 do uchwały Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 22 października 2019r.).
Skarżąca podkreśliła, że sporne rozstrzygnięcie nadzorcze prowadzi zatem do irracjonalnej i niedopuszczalnej sytuacji, w której zakwestionowanie nowej regulacji skutkuje równocześnie derogacją (uchyleniem) poprzedniej regulacji pomimo, że taka podwójna derogacja z całą pewnością nie była zamierzona przez organ uchwałodawczy. Fundamentalną wadą takiego rozstrzygnięcia jest nieuwzględnienie faktu, że klauzula derogacyjna zawarta w unieważnionej uchwale jest pod względem normatywnym jej integralną częścią tzn. jej moc może być zachowana o ile w życie wejdą nowe uregulowania wprowadzane przez dany akt normatywny. Natomiast taki skutek zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego sprowadza się do doprowadzenia do sytuacji braku regulacji aktem prawa miejscowego powyższej problematyki w sytuacji, w której istnienie takiej regulacji jest obligatoryjne.
W odpowiedzi na skargę organ nadzoru podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, dodatkowo podniósł, że ocena działalności jednostki samorządu terytorialnego jest dokonywana przez wojewodę wyłącznie w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Organ nadzoru nie może więc dokonywać tej oceny z innych punktów widzenia, to jest sprawności, celowości działania czy gospodarności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Przedmiotowa kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei kognicja sądów administracyjnych w zakresie badania skarg na akt nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego wynika z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. Natomiast zgodnie z art. 148 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt nadzoru uchyla ten akt. Przepis art. 148 p.p.s.a., jak również ustawy samorządowe, nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. W doktrynie przyjmuje się, że podstawą do uchylenia tego aktu powinno być każde naruszenie prawa, bez względu na jego materialnoprawny lub procesowy charakter (T. Woś, Komentarz do art. 148 w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz red. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, SIP Lex 2016; B. Dolnicki, J.P. Tarno, Przesłanki i forma orzeczeń w sprawach ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze [w:] Samorząd terytorialny w Polsce a sądowa kontrola administracji, SIP Lex 2012; zob. również wyrok NSA z 17 października 2008 r., I OSK 483/08 oraz wyrok NSA z 25 listopada 2015 r., I OSK 1942/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zauważyć należy, że rozstrzygnięcie nadzorcze z art. 91 u.s.g. stanowi podstawowy środek nadzoru. Zaliczany jest do grupy środków merytorycznych typu weryfikacyjnego. Ma charakter aktu administracyjnego, jest bowiem władczym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, opartym na przepisach prawa, skierowanym na wywołanie konkretnych skutków prawnych wobec konkretnego adresata. Akt ten podejmowany jest w sferze zewnętrznej: między organami nadzoru a gminą, nie ma zależności służbowej lub osobowej. Ma jednocześnie charakter deklaratoryjny (z pewnymi elementami konstytutywnymi) i działa ex tunc (wyrok NSA z 12.10.1990 r., SA/Lu 663/90, ONSA 1990/4, poz. 6). Stwierdzenie nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy oznacza, w istocie rzeczy, deklarację stanu prawnego (nieważności) ze względu na zaistnienie określonej przesłanki (sprzeczność aktu z prawem) przewidzianej przez ustawodawcę, z którą skutek taki prawo wiąże.(Bogdan Dolnicki (red.) ustawa o samorządzie gminnym, komentarz wydanie II, WKP 2018). Kontrola działalności samorządu terytorialnego odbywa się tylko i wyłącznie w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Taką regulację zawiera zarówno Konstytucja RP w art. 171 ust. 1, zgodnie z którym działalność samorządu terytorialnego podlega kontroli pod względem legalności, jak też ustawa o samorządzie gminnym, gdzie w art. 85 wskazano, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem.
Przywołane powyżej przepisy p.p.s.a. korespondują z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wymaga przy tym podkreślenia – co wynika także pośrednio z porównania treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. oraz znajduje potwierdzenie w poglądach doktryny – że orzeczenie o nieważności uchwały organu gminy zapada w razie ustalenia, iż jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności przedmiotowej uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotny naruszeniem prawa (zob. Z. Kmieciak, Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną, Samorząd Terytorialny 1994, nr 6, s. 17-18). W tym natomiast zakresie wskazać należy, że ustawodawca nie wylicza rodzaju wad uchwał, które należą do istotnego naruszenia prawa, niemniej jednak za takie ("istotne" naruszenie prawa) przyjmuje się uchybienia, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, w tym m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. B. Adamiak, Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 1997, nr. 4, s. 23-33).
W niniejszej sprawie w oparciu o te kryteria organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały Nr XII/248/2019 Rady Miejskiej w Bielsku-Białej (dalej: Strona, Skarżąca)z dnia 22 października 2019 r. w sprawie regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego, szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz kryteriów i trybu przyznawania nagród za osiągnięcia w zakresie pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej, w tym realizacji zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę oraz realizacji innych zadań statutowych szkoły, nauczycielom przedszkoli, szkół oraz placówek, dla których organem prowadzącym jest Miasto Bielsko-Biała - w części:
- § 2 pkt 2, 4-5 uchwały czyli w zakresie uchwał z 2010 i 2009 r. zmieniających pierwotne uchwały z 29 kwietnia 2008r. i 17 lutego 2009 r. w sprawie przyjęcia regulaminów nagród i wynagradzania nauczycieli;
- załącznika Nr 1 do uchwały;
- określenia niektórych kryteriów i trybu przyznawania nagród w załączniku Nr 2 do uchwały.
Wskazywane przez organ nadzoru uchybienia skutkujące nieważnością poszczególnych regulacji nie są objęte sporem w niniejszym postępowaniu. Zarzuty skargi dotyczą bowiem braku unieważnienia powyższej uchwały w zakresie § 2 pkt 1 uchwały, którym postanowiono o utracie mocy uchwały nr XXXVIl/888/2009 Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 17 lutego 2009 roku w sprawie uchwalenia Regulaminu wynagradzania nauczycieli w szkołach i placówkach prowadzonych przez Miasto Bielsko-Biała. W konsekwencji bowiem braku stwierdzenia nieważności w tej części doszło do zupełnego usunięcia z obrotu prawnego regulacji wynagradzania nauczycieli w placówkach Skarżącej.
Analizując zatem sprawę w tak nakreślonych granicach sporu przyznać należy rację stronie skarżącej, że zasada prawidłowej legislacji ma doniosłe znaczenie w systemie prawa i jej wagę niejednokrotnie podkreślano w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Składa się na nią szereg dyrektyw złączonych pod względem aksjologicznym (służą one ochronie wspólnych wartości, jakimi są zaufanie obywateli do państwa i prawa oraz pewność prawa) oraz funkcjonalnym (stanowią dyrektywy kierowane do prawodawcy i odnoszą się do procesu tworzenia prawa).
Jak słusznie podkreśla się w doktrynie (vide: Duniewska Zofia (red.), Stahl Małgorzata (red.), Legislacja administracyjna. Teoria, orzecznictwo, praktyka) legislacja dookreślona przymiotnikiem "administracyjna" wskazuje na zaakcentowanie jej aspektu administracyjnego (ujmowanego przedmiotowo lub podmiotowo). Wyrażenie "legislacja administracyjna" należy głównie do języka prawniczego. W przepisach prawnych posłużono się nim w nieobowiązującym już rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 12 lipca 2007 r. w sprawie standardów kształcenia dla poszczególnych kierunków oraz poziomów kształcenia, a także trybu tworzenia i warunków, jakie spełniać musi uczelnia, by prowadzić studia międzykierunkowe oraz makrokierunki (Dz. U. Nr 164, poz. 1166 z późn. zm.) w ramowych treściach kształcenia w zakresie legislacji administracyjnej (obejmujących m.in.: podstawowe poglądy na tworzenie prawa, rozumienie zasad techniki prawodawczej, projektowanie i redagowanie różnych typów aktów normatywnych – powszechnie i wewnętrznie obowiązujących).
Zdaniem T. Bąkowskiego (vide: Bąkowski T., Uziębło P., Wierczyński G., Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej, Wrocław 2010) "pojęcie "legislacji administracyjnej" powinno być używane w ujęciu podmiotowo-przedmiotowym, przede wszystkim dla określenia prawotwórstwa szeroko rozumianych podmiotów administracji publicznej w obszarach zarówno prawa powszechnie obowiązującego, jak i prawa wewnętrznego. W takim rozumieniu trzon legislacji administracyjnej, jej "produkty", stanowią akty prawne o charakterze podustawowym, powszechnie obowiązujące: m.in. akty prawa miejscowego (prawotwórcze uchwały i zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego. Mimo iż, z uwagi na liczbę tworzących akty prawotwórcze podmiotów administracji, takie podustawowe akty stanowią zdecydowaną większość źródeł prawa administracyjnego, podstawą legislacji administracyjnej jest Konstytucja i ustawy z zakresu prawa administracyjnego regulujące: tworzenie, strukturę organizacyjną, zasady, zakres i formy działania administracji publicznej, a także innych podmiotów administrujących wykonujących zadania publiczne, relacje zachodzące pomiędzy tymi podmiotami oraz prawa i obowiązki podmiotów administrowanych przez podmioty administrujące.
Doktryna zgodna jest w kwestii złożoności zjawiska legislacji administracyjnej. Przyjmuje, że na treść tego pojęcia składają się, oprócz samego aktu wydanego przez organ umocowany do tego przepisami prawa, zasady, formy, techniki oraz tryby tworzenia i ogłaszania aktów prawnych przez podmioty administracji bądź też działania tych podmiotów będące partycypacją przy tworzeniu prawa przez inne organy władzy publicznej.
Zauważyć także należy, że procedura tworzenia prawa nie jest jedynym czynnikiem wpływającym na obowiązywanie i treść regulacji prawnych. Prawo jest zawsze osadzone w otaczających je realiach, poddane oddziaływaniom nadzorczym, czy politycznym. Analizując elementy zasady prawidłowej regulacji w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego S. Wronkowska wyróżniła trzy zbiory dyrektyw: dyrektywy dokonywania zmian w systemie prawa wywołujące zmiany sytuacji jednostek, dyrektywy określające sposób kształtowania rozstrzygnięć legislacyjnych tak, aby nie miały charakteru pozornego, dyrektywy dotyczące określoności przepisów prawa (vide: M. Zubik (red.), Zasady przyzwoitej legislacji w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2006). Przedstawiając poglądy Trybunału Konstytucyjnego wskazała, że w orzecznictwie TK określone zostały elementy zasady prawidłowej legislacji w postaci zasad szczegółowych: zasada niedziałania prawa wstecz, zasada ochrony praw nabytych, zasada pacta sunt servanda, zasada poszanowania interesów w toku, zasada nakazująca stosowanie przepisów przejściowych, zasada odpowiedniego vacatio legis, zasada zakazująca zmiany prawa podatkowego w trakcie roku podatkowego, zasada określoności przepisów prawa, zasada proporcjonalności oraz nakaz przestrzegania zasad techniki prawodawczej.
W omówionym więc wyżej zestawieniu priorytetowych zasad prawidłowej legislacji administracyjnej wątpliwości budzi zatem sporne rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność nowych regulacji określających wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków do wynagrodzenia zasadniczego, szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, pozostawiając jednocześnie w obrocie prawnym normę z § 2 pkt 1 uchwały tj. uchylenie Uchwały nr XXXVIl/888/2009 Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 17 lutego 2009 roku w sprawie uchwalenia Regulaminu wynagradzania nauczycieli w szkołach i placówkach prowadzonych przez Miasto Bielsko-Biała.
Skoro bowiem o dobrej legislacji administracyjnej świadczy przede wszystkim potrzeba budowania zaufania do prawodawcy, poczucia obywatelskiej godności i stabilności prawnej oraz nadzwyczajnej odpowiedzialności tych, którzy tworzą prawo i nadzorują jego prawidłowość to w demokratycznym państwie prawnym nie ma miejsca dla konstruowania prawa w sposób arbitralny; dla tworzenia prawa niefunkcjonalnego, niesłużącego osiąganiu stawianych przed nim celów. Działania każdego podmiotu w procesie tworzenia i nadzorowania prawa obwarowane są rozmaitymi uwarunkowaniami i wymogami. Do cech dobrej legislacji zalicza się w doktrynie m.in.: jej skuteczność warunkowaną funkcjonalnością i kompletnością tworzonego prawa, akceptowalność prawa przez zainteresowanych i jego stabilność, dostępność i komunikatywność tekstu prawnego, wkomponowanie w ugruntowany system prawny. Skoro zatem zgodnie z art. 83 Konstytucji RP każdy ma obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej, w tym oczywiście także prawa administracyjnego to powyższe powoduje, że szczególne znaczenie ma jego jakość i związana z nią zasada poprawnej (przyzwoitej, dobrej) legislacji. Elementem tej zasady – na co wskazano w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (m.in. wyrok z 14 lipca 2010 r., Kp 9/09, OTK-A 2010, nr 6, poz. 59) – jest wymóg przestrzegania zasad racjonalności i bezpieczeństwa prawnego. Wypływa z nich nakaz tworzenia prawa przede wszystkim stabilnego, zwięzłego, przejrzystego i precyzyjnego, możliwego do przewidzenia przez adresatów norm.
Tym samym organ nadzoru dokonując analizowania norm badanego aktu zobligowany był do uwzględnienia całościowego uregulowania danego zagadnienia i jako strażnik prawidłowego prawodawstwa powinien umożliwić płynne przejście między kolejnymi regulacjami regulaminów wynagradzania, niedopuszczając do powstania luki prawnej. Brak więc systemowej analizy kwestionowanej uchwały spowodował niedopuszczalną lukę prawną w regulacjach wynagradzania nauczycieli i w konsekwencji brak podstaw prawnych do ustalania i wypłacania świadczen pieniężnych, co stanowiło naruszenie prawa mające wpływ na wynik sprawy.
Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 148 p.p.s.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze co do częściowej nieważności uchwały nr Nr XII/248/2019 Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 22 października 2019 r. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.
-----------------------
3