III SA/Gl 515/23

III SA/Gl 515/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-08-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Gołuch
Małgorzata Herman /przewodniczący sprawozdawca/
Marzanna Sałuda
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Urząd Górniczy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust.1 i ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 190
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Referent Magdalena Janik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi Fundacji F w K. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach z dnia 29 grudnia 2020 r. nr PR.016.15.2020 ldz.37326/12/2020/WS w przedmiocie informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie określonym w pkt 4, 5, 6 i 9 planu ruchu zakładu górniczego, 2) zasądza od Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 6686/21, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Fundacji F w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 156/21 w sprawie ze skargi Fundacji F w K. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach z 29 grudnia 2020 r., nr PR.016.15.2020 ldz.37326/12/2020/WS, w przedmiocie informacji publicznej, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądził od Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach na rzecz Fundacji F w K. kwotę 477 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 16 września 2020 r. do Okręgowego Urzędu Górniczego we W. wpłynął wniosek skarżącej o udostępnienie "Planu ruchu zakładu górniczego dla Kopalni Węgla Brunatnego [...].", uzupełniony pismem z 6 października 2020 r.
Pismem z 5 listopada 2020 r. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego we W. udostępnił Fundacji "Plan ruchu odkrywkowego zakładu górniczego Kopalnia Węgla Brunatnego "[...]" na okres od 1 maja 2020 r. do 31 grudnia 2025 r." w części dotyczącej pkt 1 ppkt 1, pkt 3, pkt 14, pkt 20-23, przesyłając kopie przedmiotowych punktów. Jednocześnie decyzją z 5 listopada 2020 r., odmówił udostępnienia informacji publicznej o planie ruchu w pozostałym zakresie, wskazując że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.).
Decyzją z 29 grudnia 2020r. Prezes Wyższego Urzędu Górniczego po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Fundacji F w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we W. z 5 listopada 2020 r. W podstawie prawnej powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.) w związku z art. 16 i art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 2176, ze zm.).
Decyzja ta została częściowo zaskarżona, a to w zakresie w jakim utrzymała w mocy decyzję pierwszoinstancyjną odmawiającą udostępnienia informacji w zakresie:
- pkt 4 Ogólna charakterystyka geologiczna i hydrogeologiczna złoża, opis przewidywanych warunków geologicznych i hydrogeologicznych partii złoża, w których będą prowadzone roboty górnicze. Wpływ eksploatacji na stosunki wodne;
- pkt 5 Sposób zagospodarowania złoża kopaliny w przestrzeni, w granicach której ma być wykonywana działalność górnicza: Zestawienie zasobów kopaliny głównej i kopalin towarzyszących na podstawie aktualnego operatu ewidencyjnego zasobów złoża kopaliny, a w przypadku jego braku - dokumentacji geologicznej lub ostatniego dodatku do dokumentacji geologicznej według wzoru nr 2;
- pkt 6 Gospodarka złożem kopaliny w okresie obowiązywania Planu ruchu;
- pkt 9 Systemy eksploatacji złoża, zwałowania i składowania, podstawowe parametry wyrobisk górniczych, zwałowisk nadkładu i składowisk urobku, w szczególności szerokość poziomów i półek, wysokości pięter oraz kąty nachylenia skarp i zboczy. Pasy ochronne wyrobisk górniczych.
Wyrokiem z 8 kwietnia 2021 r., III SA/Gl 156/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Fundacji F w K. (dalej: Fundacja) na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach (dalej: Prezes WUG) z 29 grudnia 2020 r., nr PR.016.15.2020, w przedmiocie informacji publicznej.
Oddalając skargę, Sąd I instancji w pierwszej kolejności stwierdził, że z wniosku Fundacji z 16 września 2020 r. wynika wprost, że podstawę prawną jego złożenia stanowiły przepisy u.d.i.p. Wskazanie we wniosku ram prawnych, w jakich wniosek ten powinien być procedowany, daje podstawę do uznania, że organy obu instancji zasadnie ograniczyły się do załatwienia tego wniosku w trybie określonym w u.d.i.p. Sąd zauważył, że zarzuty odnoszące się do aspektu ochrony środowiska pojawiły się dopiero w skardze, lecz jak wskazała sama Fundacja, postępowanie w trybie u.d.i.p. jest odrębne od postępowania o wydanie decyzji środowiskowej. Tryby określone w przepisach szczególnych nie mogą być natomiast stosowane zamiennie w stosunku do u.d.i.p. Jeśli zatem zamiarem Fundacji było uzyskanie określonych informacji w związku z toczącym się w drugiej instancji postępowaniem o wydanie decyzji środowiskowej i w oparciu o ustawę z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283 ze zm.; dalej: u.u.i.ś.), co zostało podniesione dopiero w skardze, to powinna była wystąpić o jej udzielenie w trybie u.u.i.ś., a nie w trybie u.d.i.p. Jeśli zaś chodziło o uzyskanie wiedzy o Planie, pozostającego poza zakresem postępowania poprzedzającego wydanie decyzji środowiskowej, to zarzuty oparte o u.u.i.ś. w postępowaniu prowadzonym w trybie u.d.i.p. są chybione.
Oceniając prawidłowość rozstrzygnięcia podjętego na gruncie u.d.i.p. Sąd I instancji zauważył, że w sprawie nie jest kwestionowane to, iż plan ruchu zakładu górniczego stanowi informację publiczną, a Dyrektor OUG jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia. W ocenie Sądu, w warunkach niniejszej sprawy prawidłowa jest odmowa ujawnienia Planu w części objętej skargą, tj. co do punktów 4, 5, 6 i 9 w oparciu o tajemnicę przedsiębiorcy. Badając spełnienie aspektu formalnego, koniecznego dla stwierdzenia istnienia tej tajemnicy Sąd zauważył, że Plan opatrzony jest oznaczeniem "tajemnica spółki". Podjęte zostały działania mające na celu zachowanie danych zawartych w Planie w poufności, a zatem spełniona została przesłanka formalna. Spełniona została także przesłanka materialna, bowiem wnioskowane informacje stanowią – w ocenie Sądu – tajemnicę, której ujawnienie mogłoby zaszkodzić interesom ekonomicznym spółki, w tym poprzez fakt uzyskania przez podmioty konkurencyjne takich danych technicznych lub organizacyjnych, których pozyskanie wiązało się dla niej z kosztami lub których ujawnienie może się wiązać z nieuprawnionymi korzyściami dla podmiotów trzecich. Sąd uznał tym samym, że w niniejszej sprawie zachodzi wyjątek od zasady udzielania informacji publicznej przewidziany w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Konkludując Sąd zauważył, że skoro Fundacja sama podała u.d.i.p. jako podstawę swego wniosku, to organy w sposób uprawniony ograniczyły się do zbadania zasadności tego żądania na gruncie tej ustawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Fundacja. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędne zastosowanie, tj.:
1/ art. 2 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że wnioskowane informacje stanowią informację publiczną, w sytuacji gdy informacje te stanowią informację o środowisku, i w efekcie błędne utrzymanie w mocy decyzji, która błędnie odmawia udostępnienia informacji publicznej,
2/ art. 8 ust. 1 u.u.i.ś. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 15 u.u.i.ś. w zw. z art. 3 pkt 39 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm.; dalej: p.o.ś.) poprzez ich niezastosowanie i brak uznania wnioskowanych informacji za informację o środowisku, a tym samym brak zastosowania u.u.i.ś. do oceny zasadności rozpatrzenia wniosku Fundacji, a w efekcie błędne utrzymanie w mocy decyzji, która błędnie odmawia udostępnienia wnioskowanych informacji.
W oparciu o przytoczoną podstawę kasacyjną Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu Fundacja podniosła, że Sąd I instancji błędnie uznał, że wszystkie informacje zawarte w planie ruchu zakładu górniczego mają wyłącznie charakter informacji publicznej. Sąd nie uwzględnił faktu, że dokument ten zawiera dane różnego rodzaju, z których część stanowi informacje publiczne, zaś część informację o środowisku. W ocenie Fundacji wszystkie informacje, stanowiące fragment Planu, a objęte skargą, dotyczą kwestii złoża kopaliny, warunków geologicznych, hydrologicznych, stosunków wodnych, sposobu zagospodarowania złoża kopaliny, a w związku z tym środowiska, którego definicja zawarta jest w art. 3 pkt 39 p.o.ś. Informacje te stanowią zatem informację o środowisku i powinny zostać udostępnione w trybie u.u.i.ś. Nie zachodzą przy tym żadne okoliczności z art. 16 u.u.i.ś., które mogłyby uzasadnić odmowę udostępnienia tych informacji. Fundacja dodała jednocześnie, że złożyła wniosek o udostępnienie Planu w oparciu o u.d.i.p., jednakże podstawa wniosku nie była dla organów wiążąca. Wniosek dotyczył bardzo szerokiego zakresu informacji i Fundacja nie posiadała wiedzy na temat szczegółowych danych zawartych w dokumencie będącym przedmiotem wniosku.
Naczelny Sąd Administracyjny wymienionym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Kryteria sądowej kontroli zaskarżonych aktów organów administracji publicznej zostały wyznaczone przepisem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy jak też w razie stwierdzenia okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (pkt 2). Jednocześnie w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem niemającym tu zastosowania). Z kolei, w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Ponadto, zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepis ten jest normą kolizyjną, która wyłącza stosowanie przepisów u.d.i.p. tylko w sytuacji, w której inna ustawa reguluje ten sam zakres. Pozwala to na wyodrębnienie dwóch grup informacji podlegających udostępnieniu tj. na zasadach i w trybie określonym w u.d.i.p. oraz takich, które ujawnia się na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawach szczególnych. W przypadku kolizji przepisy zawarte w ustawach odrębnych mają pierwszeństwo i wyłączają też stosowanie u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3322/18).
Taką ustawą szczególną jest u.u.i.ś., która zgodnie z art. 1 pkt 1 lit. a określa zasady i tryb postępowania w sprawach udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie. Oznacza to, że przepisy u.d.i.p. nie znajdują zastosowania w takim zakresie, w jakim zasady i tryb dostępu do żądanych informacji określa u.u.i.ś. (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 462/15).
Tym samym u.u.i.ś. stanowi lex specialis w stosunku do u.d.i.p. co oznacza, że żądania związane z informacjami dotyczącymi środowiska podlegają rozpatrzeniu w ramach prawnych wyznaczonych przepisami u.u.i.ś. - tak w zakresie udostępnienia tego rodzaju informacji, jak i odmowy ich udostępnienia. Przepisy u.d.i.p. nie znajdują zastosowania w takim zakresie, w jakim zasady i tryb dostępu do żądanych informacji określa u.u.i.ś. Nie ma również znaczenia podstawa prawna, na którą powołał się wnioskodawca, gdyż nie może ona podważać stosowania normy ustawowej z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. (wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 462/15).
Jednocześnie podkreśla się, że nie istnieje dualizm prawny w zakresie udostępniania informacji objętych dyspozycją art. 8 i art. 9 u.u.i.ś. Nie ma podstaw, by wskazywać na wybrane elementy podlegające udostępnianiu na podstawie u.u.i.ś., a pozostałe w oparciu o przepisy u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2257/14).
Dalej, NSA stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie rzeczą bezsprzeczną jest, że Fundacja wnosząc o udostępnienie informacji, jak i w czasie prowadzonego postępowania administracyjnego powoływała się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organy administracji rozpoznając jednak przedmiotowy wniosek powinny rozważyć, czy żądana informacja nie jest informacją o środowisku i tym samym czy nie jest wyłączone stosowanie przepisów u.d.i.p. Dlatego za błędne uznał przekonanie Sądu I instancji, że organy obu instancji zasadnie ograniczyły się do załatwienia wniosku strony w trybie określonym w u.d.i.p., skoro zarzuty odnoszące się do aspektu ochrony środowiska pojawiły się dopiero w skardze.
Trafnie natomiast tut. Sąd stwierdził, że w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że wnioskodawca nie tyle ma wybór, w trybie jakiej ustawy chce uzyskać wiadomości, lecz że takiego wyboru nie ma i możliwość uzyskania wiedzy w oparciu o inną ustawę wyłącza możliwość skorzystania z u.d.i.p. Z powyższego stwierdzenia wynika jednak taki wniosek, że o tym w jakim trybie należy udzielić informacji o środowisku decyduje treść żądania, a nie powoływanie się na konkretny przepis.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji w sposób jednoznaczny przesądził, że pytania wnioskodawcy z uwagi na powołanie się przez Fundację na u.d.i.p. powinny być rozpoznane w jej trybie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest to stanowisko prawidłowe. W kontekście powyższego zwrócił uwagę na to, że o ile organ I instancji rozpoznał sprawę wyłącznie w oparciu o przepisy u.d.i.p., to Prezes Wyższego Urzędu Górniczego powoływał się również na przepisy u.u.i.ś. ( str. 5 decyzji ). W świetle uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, pomimo utrzymania w mocy decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w dużym stopniu niewiadomą pozostaje to czy uznał on, że wniosek powinien być rozpoznany w trybie u.i.d.p. czy szczególnym.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pomimo powoływania się przez Fundację w postępowaniu administracyjnym na u.d.i.p. żądane dane dotyczą informacji o środowisku i tym samym wniosek powinien być rozpoznany w trybie u.u.i.ś.
Respektując jednoznaczne i wyraźne wskazania Sądu II instancji, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, bowiem organ powinien rozpoznać wniosek w trybie szczególnym tj. na podstawie przepisów u.u.i.ś., a nie w trybie przepisów u.d.i.p. Zastosowanie innego trybu, doprowadziło do naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz zasad postępowania wyrażonych w art. 7, 11 i 77 § 1 k.p.a.
Uwzględniając zatem ocenę prawną i stanowisko NSA wyrażone w uzasadnieniu wyroku, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) uchylił zaskarżoną decyzję w części objętej skargą oraz zasądził od organu na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie 697 zł obejmującej wpis od skargi w kwocie 200 zł, koszty zastępstwa procesowego według norm przepisanych w kwocie 480 zł i opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.