III SA/Gl 99/24

III SA/Gl 99/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-06-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Pawlyta
Barbara Brandys-Kmiecik
Marzanna Sałuda /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2082
art. 12
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Asesor WSA Adam Pawlyta, Protokolant Specjalista Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi H. D. na czynność Burmistrza S. w przedmiocie aktualizacji kwoty dotacji 1) stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2) zasądza od Burmistrza S. na rzecz strony skarżącej 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi H.D. (skarżącej) jest czynność
z zakresu administracji publicznej polegająca na aktualizacji podstawowej kwoty dotacji (dalej PKD) w 2022 r., o której mowa w art. 44 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2082 z późn. zm., dalej ufzo) dla prowadzonego przez skarżącą Niepublicznego Przedszkola "[...]" w P., dokonana przez Burmistrza S. (dalej: organ) 22 listopada 2023 r, (znak: [...]) w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (dalej: WSA) z dnia 15 maja 2023 r. (sygn. akt III SA/GI 125/23).
Powyższa czynność zaistniała w następującym stanie faktycznym.
Wyrokiem z 15 maja 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 125/23 WSA stwierdził bezskuteczność dokonanej przez organ aktualizacji kwoty dotacji przypadającej na jedno dziecko uczęszczające do przedszkola. W uzasadnieniu tegoż wyroku Sąd, jako przedmiot sporu, określił kwestię ustalenia podstawowej kwoty dotacji. Spór ten jest konsekwencją nieprawidłowego, w ocenie skarżącej, ustalenia wydatków ponoszonych w zespołach szkolno – przedszkolnych zarówno na potrzeby uczniów szkoły jak i podopiecznych przedszkoli. Wskazane przez skarżącą nieprawidłowości zaistniały w dwóch aspektach. Pierwszy z nich to przyjęcie zaniżonych wydatków bieżących poniesionych na wynagrodzenia dyrektorów, wicedyrektorów, sekretarzy, specjalistów i pracowników obsługi oraz brak jasności jakie składniki wynagrodzeń zostały przyjęte do wyliczeń, tj. czy obejmują one tylko kwoty wynagrodzeń, czy też również trzynaste wynagrodzenie, odpis na fundusz socjalny etc. Drugi aspekt sporu to niejasny sposób rozliczenia i podziału kwot przypadających na koszty zużycia mediów pomiędzy obie placówki w ramach każdego z zespołów. W ocenie skarżącej nieprawidłowości te spowodowały zaniżenie podstawowej kwoty dotacji, a tym samym dotacji jej udzielonej.
Przystępując do rozpoznania sprawy Sąd uznał za przyczynę sporu fakt istnienia w gminie S. dwóch publicznych przedszkoli i czterech zespołów szkolno – przedszkolnych, w których szkoła i przedszkole funkcjonują łącznie. Zauważył również, że ufzo nie przewiduje żadnego mechanizmu dla dokonania takiego podziału, zatem musi być wypracowany dla konkretnego przypadku z tym, że winien to być klucz podziału weryfikowalny i mierzalny, aby pozwolił na kontrolę wydatków z obu grup
i kontrolę tego podziału. Tego warunku w ocenie Sądu nie spełniło wyliczenie kwoty dotacji dokonane przez organ. W tym kontekście Sąd zawarł następujące zalecenia dla organu:
W zakresie nauczycieli niepełniących funkcji kierowniczych (pod pojęciem tym Sąd rozumiał także logopedów, psychologów etc.) podział wynagrodzenia powinien odpowiadać podziałowi czasu pracy. Taki klucz pozwala przypisać podstawowy wskaźnik faktycznego wymiaru pracy specjalisty, tj. realizowane przez niego godziny pracy z dziećmi szkolnymi oraz przedszkolnymi, a w ślad za tym dokonać stosownego podziału wynagrodzenia. Takie wynagrodzenie ma charakter ryczałtowy, zależny od godzin pracy specjalisty, a nie ilości uczniów biorących udział w zajęciach. Sąd zauważył, że w kwocie wydatków bieżących zaplanowanych na prowadzenie przedszkoli mieszczą się m. in. wynagrodzenia będące pochodną godzin pracy nauczyciela lub innego specjalisty, a nie liczby dzieci biorących udział w zajęciach. Dopiero tak ustalone koszty podlegają podziałowi przez statystyczną liczbę uczniów
w przedszkolach.
Odnośnie wynagrodzeń dyrektorów i wicedyrektorów Sąd zwrócił uwagę, że pełnią oni funkcję w interesie wszystkich uczniów szkół i przedszkoli zbiorczo więc ich wynagrodzenie winno być do obu tych grup przypisane w stosunku do liczby dzieci każdej z nich. Sąd zwrócił uwagę na nieprecyzyjny charakter przedstawionych zestawień i zalecił aby przy ponownym przeliczeniu kwoty dotacji organ rozliczył wynagrodzenie dyrektorów i wicedyrektorów realizujących, oprócz pełnionej funkcji także zajęcia z uczniami w sposób jasny i poddający się weryfikacji.
Sąd uznał za błędne także nieujęcie w rozliczeniach wynagrodzeń pracowników obsługi związanych ze sprzątaniem, konserwacją urządzeń i przygotowaniem posiłków. Uznał, że takie koszty ponosi skarżąca jako prowadząca daną placówkę, a ich nierozliczenie skutkuje niezasadnym obniżeniem dotacji. W tym zakresie Sąd zalecił, aby wynagrodzenia osób już faktycznie zatrudnionych do realizacji zasad zostały rozliczone przy zastosowaniu zasady podziału najbardziej odpowiadającej rodzajowi wykonywanej pracy. Tu jako przykład Sąd podał stosunek liczby posiłków wydawanych na rzecz uczniów albo powierzchnię utrzymywaną w czystości. Zaznaczył, że kryterium winno być weryfikowalne i oddające stan faktyczny.
W końcowej części uzasadnienia Sąd zobowiązał organ do uwzględnienia naczelnej dyrektywy podziału kosztów funkcjonowania obu placówek, która sprowadza się do tego, że wyliczenia winny być jasne i weryfikowalne. Nakazał przyjęcie, że choć pracownicy obsługi świadczą pracę w wymiarze odpowiadającym zakresowi wykonywanych zadań to jednak zakres ten obejmuje zarówno potrzeby dzieci szkolnych, jak i przedszkolnych. Jeśli w istocie jest inaczej (np. przedszkole nie korzysta ze stołówki szkolnej, gdyż posiłki dostarcza firma cateringowa), to organ tę kwestię wyjaśni i wykaże. Nadto dokona wyliczenia realnych kwot wynagrodzeń dyrektorów, wicedyrektorów i sekretarzy i ustali je w wymiarze odpowiadającym faktycznej pracy tych osób na rzecz uczniów każdej z tych placówek.
Ponadto organ miał dokonać wyliczenia realnych kwot wynagrodzeń dyrektorów, wicedyrektorów i sekretarzy i ustalić je w wymiarze odpowiadającym faktycznej pracy tych osób na rzecz uczniów każdej z tych placówek.
Organ w wykonaniu wyroku WSA wydał zarządzenie z 22 listopada 2023 r.
nr 1980/2023 w sprawie aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na rok 2022 (dalej: zarządzenie wykonawcze), o którym poinformował pełnomocnika skarżącej pismem z 22 listopada 2023 r. Podniósł, że przy wyliczeniu oparł się o dane wynikające z planów finansowych w zakresie dochodów (Rb27S) i wydatków (Rb28S) według stanu na 30 września 2023 r. gminnych jednostek systemu oświaty, centrum usług wspólnych (Zespołu Obsługi Szkół w S.) oraz Urzędu Miejskiego w S. Dalej wskazał, że podstawowa kwota dotacji dla przedszkoli ustalona zarządzeniem Burmistrza Miasta S. z 14 grudnia 2022 r. w sprawie aktualizacji podstawowej dotacji dla przeszkoli na rok 2022 nie uległa zmianie. Podkreślił, że w celu dokonania obliczeń statystyczna liczba uczniów (a także uczniów niepełnosprawnych) została uzgodniona zgodnie z art. 11 ufzo. Następnie wymienił 7 placówek oświatowych prowadzonych przez gminę (dwa przedszkola, cztery zespoły szkolno – przedszkolne i jedną szkołę podstawową) i przedstawił ich wydatki z uwzględnieniem ich specyfiki.
Odnośnie Zespołu Szkolno – Przedszkolnego w B. organ podniósł, że mieści się w jednym kubaturowo obiekcie, natomiast przedszkole i szkoła zajmują wydzielone części. Koszty mediów rozliczane są na podstawie zarządzenia nr [...] Dyrektora Zespołu Szkolno – Przedszkolnego w B. z 4 stycznia 2016 r. nr [...] w sprawie rozdzielenia kosztów ogrzewania, zużycia wody, wywozu nieczystości stałych i nieczystości płynnych na Przedszkole i Szkołę Podstawową (dalej: zarządzenie B.). W Zespole działa stołówka w części przedszkolnej, która przygotowuje posiłki dla uczniów szkoły, stąd koszty stołówki rozdzielane są ustalonymi przez dyrektora wskaźnikami: 58 % zaliczanych jest do stołówki szkolnej a 42 % do stołówki przedszkolnej, co wynika z zarządzenia Dyrektora Zespołu Szkolno- Przedszkolnego w B. z 3 października 2023 r. nr [...] w sprawie metodologii wyliczania wydatków na stołówki. W wydatkach zespołu uwzględnieni są również wskazani przez dyrektora pracownicy obsługi wykonujący swoje obowiązki w przedszkolu.
Odnośnie Zespołu Szkolno – Przedszkolnego w D. organ wskazał, że mieści się on w dwóch odrębnych budynkach (szkoła i przedszkole) i tak rozliczane są koszty. Jeden oddział przedszkolny (6-latki) znajduje się w budynku szkoły. Koszty związane z mediami w budynku zajmowanym przez szkołę rozliczane są na podstawie zarządzenia Dyrektora Zespołu Szkolno – Przedszkolnego w D. nr [...] z dnia 10 października 2016 r. (organ w piśmie podał inną datę a to 4 stycznia 2016 r.) w sprawie rozdzielania kosztów ogrzewania, zużycia wody, wywozu nieczystości stałych i płynnych na Przedszkole i Szkołę Podstawową (dalej: zarządzenie D.). W zespole funkcjonują dwie stołówki – szkolna w budynku szkolnym i przedszkolna w budynku przedszkolnym. Koszty stołówki rozdzielane są ustalonymi przez dyrektora wskaźnikami – 74 % zaliczane jest do stołówki szkolnej a 26 % do przedszkolnej, co wynika z zarządzenia Dyrektora Zespołu Szkolno- Przedszkolnego z 10 października 2023 r. nr [...] w sprawie metodologii wydatków na stołówki.
Wyższy wskaźnik dla stołówki szkolnej wynika z tego, że przygotowuje ona także posiłki dla szkoły wchodzącej w skład Zespołu Szkolno Przedszkolnego w P. W wydatkach zespołu są uwzględnieni również wskazani pracownicy obsługi wykonujący swoje obowiązki w przedszkolu.
Dalej organ wskazał, że Zespół Szkolno – Przedszkolny w P. również mieści się w dwóch budynkach (szkoła, przedszkole). Jeden oddział przedszkolny (6-latkowie) znajduje się w budynku szkoły, dlatego koszty związane z mediami w budynku zajmowanym przez szkołę regulowane są na podstawie zarządzenia Dyrektora Zespołu Szkolno – Przedszkolnego w P. nr [...] w sprawie podziałów kosztów wspólnych Szkoły Podstawowej im. E. M. w P. i Przedszkola w P. (dalej: zarządzenie P.). W zespole funkcjonuje jedna stołówka przedszkolna, natomiast szkoła korzysta z posiłków przygotowanych przez stołówkę szkolną przy szkole podstawowej, wchodzącej w skład zespołu szkolno – przedszkolnego w D. W wydatkach zespołu są uwzględnieni również wskazani pracownicy obsługi wykonujący swoje obowiązki w przedszkolu.
Organ podniósł, że również Zespół Szkolno – Przedszkolny w Z. mieści się w dwóch budynkach (szkoła i jednoodziałowe przedszkole), koszty rozliczane są z uwzględnieniem lokalizacji. W zespole funkcjonuje jedna stołówka – przedszkolna, a szkoła korzysta z posiłków przygotowanych przez stołówkę szkolną przy szkole podstawowej w S.
Organ podkreślił, że – wbrew stanowisku Sądu – koszty zatrudnienia pracowników obsługi są uwzględnione w wyliczeniu podstawowej kwoty dotacji. Zaznaczył, że nie podzielił poglądu skarżącej, jakoby koszty zatrudnienia tych osób winny być rozdzielane w proporcji do liczby uczniów między szkołą, a przedszkolem. Podkreślił natomiast, że metodologia rozliczania tych kosztów z uwagi na ich specyfikę (prowadzenie działalności w różnych lokalizacjach czy zakres działania stołówek), uniemożliwia zastosowanie dla wszystkich zespołów jednolitego mechanizmu rozdzielania kosztów.
Następnie organ ujął w formie tabel różnice między planem dochodów i wydatków na 2022 r. a ich wykonaniem.
Podniósł, że poddał szczegółowej analizie koszty związane z zatrudnieniem dyrektorów i wicedyrektorów zespołów szkolno – przedszkolnych, sekretarzy
i specjalistów w zakresie pomocy psychologiczno – pedagogogicznej. Z wyliczeń dokonanych przez pracowników Zespołu Obsługi Szkół w S., potwierdzonych przez dyrektorów poszczególnych zespołów szkolno – przedszkolnych potwierdzona została kwota, którą dla celów wyliczenia dotacji uwzględniono w zwiększeniu wydatków na przedszkola.
W wypadku dyrektorów i wicedyrektorów kwota ta wynika z proporcjonalnego przyjęcia wydatków na wynagrodzenia oraz pochodnych od wynagrodzeń wynikających ze stosownych kartotek w przeliczeniu na liczbę oddziałów przedszkolnych w zespołach szkolno – przedszkolnych (w odniesieniu do udzielonej dyrektorom i wicedyrektorom obniżki godzin z tytułu pełnienia funkcji kierowniczej. U wicedyrektorów skorygowano na minus przyporządkowaną klasyfikację z uwagi na konieczność przypisania wydatku do miejsca powstania. Dodatki funkcyjne i inne składniki wynagrodzenia kadry dyrektorskiej również ustalone zostały z uwzględnieniem liczby oddziałów.
Odnośnie specjalistów organ uwzględnił zmiany w zakresie standardów zatrudnienia związane ze stworzeniem od 1 września 2022 r. stanowiska pedagoga specjalnego. Do 31 sierpnia 2022 r. obowiązki w przedszkolach wykonywali w niewielkim wymiarze czasu pracy logopeda, psycholog lub pedagog szkolny. Po tej dacie dyrektorzy ustalili wymiar zatrudnienia specjalistów, w zakresie w jakim winien zostać on przypisany do rozdziału dotyczącego wydatków na przedszkola, głównie posiłkując się liczbą uczniów.
W zakresie sekretarzy szkół organ powołał się na podstawę ich uwzględnienia tj. załącznik nr 3 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 października 2021 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych..
Organ wskazał, że dane dotyczące wynagrodzeń zawierają sumę wynagrodzenia zasadniczego i dodatków do wynagrodzeń brutto. Podkreślił, że do planowanych kosztów wynagrodzenia zaliczono również składki na ubezpieczenia społeczne, Fundusz Pracy i Pracownicze Plany Kapitałowe oraz tzw. trzynaste wynagrodzenie.
Czynność określona i omówiona w piśmie z 22 listopada 2023 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej do WSA w Gliwicach.
W skardze zostały zawarte zarzuty:
1. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 146 §1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: ppsa) poprzez niewykonanie zaleceń Sądu zawartych w wyroku z dnia 29 maja 2023 r. (sygn. akt III SA/GI 125/23) polegających na:
- ustaleniu wydatków dotyczących wykorzystania i obsługi pomieszczeń przedszkolnych znajdujących się w zespołach szkolno - przedszkolnych na terenie Gminy S. w sposób uniemożliwiający weryfikację tegoż wydatku;
- ustalenie części wynagrodzeń dyrektorów i wicedyrektorów zespołów szkolno - przedszkolnych funkcjonujących na terenie Gminy S., która to część jest wliczana do PKD należnej skarżącej w sposób niezasadny i nieodzwierciedlający nakładu czasu pracy na rzecz uczniów przedszkoli funkcjonujących w zespołach szkolno – przedszkolnych poprzez błędne przyjęcie za podstawę czasu pracy 18 godzin tygodniowo (jako pensum nauczycielskie), zamiast 40 godzin tygodniowo (jako wymiar czasu pracy dyrektorów i wice dyrektorów w szkołach i przedszkolach samorządowych), które to godziny, po uwzględnieniu zniżki z tytułu pełnionej funkcji stanowiły podstawę od obliczenia kwoty dotacji w tym zakresie;
- nieprawidłowe obliczenie czasu pracy pracowników obsługi polegające na ograniczeniu się do dwóch lakonicznych zdań, iż o tym, że przedmiotowe wynagrodzenie jest wliczane do podstawowej kwoty dotacji świadczy m.in. § 4010 klasyfikacji budżetowej, dotyczący wynagrodzeń osobowych pracowników (obsługi), ujęty w rozdziale 80104 (przedszkola) planu finansowego jednostki oraz paragrafy z nim powiązane, podczas gdy WSA w wyroku z dnia 29 maja 2023 r. wskazał, iż wynagrodzenie pracowników obsługi winno być rozliczane proporcjonalnie do zakresu zadań przy zastosowaniu zasady podziału najbardziej odpowiadającej rodzajowi wykonywanej pracy;
- przyjęcie przez organ po ponownym przeliczeniu dotacji, że kwota dotacji należnej skarżącej nie zmieniła się podczas, gdy z wyliczeń organu wynika, iż suma kwot wynagrodzeń dyrektorów i wicedyrektorów będące podstawą wyliczeń stanowią kwotę 130 tys. zł podczas, gdy w piśmie przewodnim Organ wskazuje inną kwotę,
a nadto nie zrozumiałym jest, że po dokonaniu ponownych wyliczeń wynagrodzeń dyrekcji, nauczycieli specjalistów i sekretarzy, wystąpiły istotne różnice w stosunku do wyliczeń będących przedmiotem pierwotnej skargi złożonej w sprawie o sygn.: III SA/GI 934/22, a ostatecznie organ stwierdza, że nie ma różnic w wyliczeniu PKD. Tym samym organ nie wykonał podstawowego zalecenia zawartego w wyroku z 29 maja 2023 r. polegającego na tym, że organ przy ponownym rozpatrywaniu sprawy winien uwzględnić, przede wszystkim naczelną dyrektywę podziału kosztów funkcjonowania obu placówek, która sprowadza się do tego, że dokonane wyliczenia powinny być jasne i poddające się weryfikacji co do ich poprawności;
2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust. 3 w zw. z art. 44 ust. 1 pkt 2) w zw. z ust. 3) w zw. z art. 12 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 w zw. z art. 9 ufzo poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji nieprawidłowe zaktualizowanie podstawowej kwoty dotacji należnej skarżącej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, a dołączył następujące załączniki:
- wydruk uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia 7 stycznia 2019 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego, szkół podstawowych z oddziałami przedszkolnymi oraz szkół, w których realizowany jest obowiązek szkolny, trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania oraz terminu i sposobu rozliczania wykorzystania dotacji (Dz. URz. Woj. Śl. Poz. 129),
- zarządzenie wykonawcze,
- zarządzenie B.,
- zarządzenie D.,
- zarządzenie P.,
- przeliczenie rocznych wydatków na wynagrodzenia dyrektorów, wicedyrektorów, nauczycieli, specjalistów i sekretarzy,
- sprawozdanie z wykonania planu wydatków budżetowych jednostki samorządu terytorialnego za okres od 1 stycznia do 30 września 2022 r.,
- wydruk uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia 29 maja 2018 r. nr [...] w sprawie określenia zasad udzielania i rozmiaru obniżek w tygodniowym obowiązkowym wymiarze godzin zajęć dyrektorowi i wicedyrektorowi szkoły oraz nauczycielowi pełniącemu inne stanowisko kierownicze w szkole, a także nauczycielowi, który obowiązki kierownicze pełni w zastępstwie nauczyciela, któremu powierzono stanowisko kierownicze (Dz. Urz. Woj. Śl . poz. [...]),
- wydruk uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia 19 sierpnia 2020 r. nr [...] w sprawie zmiany regulaminu wynagradzania nauczycieli (Dz. Urz. Woj. Śl. Poz. [...]).
Na rozprawie w dniu 18 czerwca 2024 r. pełnomocnik skarżącej przedłożył datowane na 17 czerwca 2024 r. pismo procesowe podtrzymujące zarzuty skargi. Podniósł w nim następujące zarzuty:
Kwota wynagrodzeń dyrektorów i wicedyrektorów zatrudnionych w zespołach szkolno - przedszkolnych przyjęta do wyliczenia podstawowej kwoty dotacji w istotny sposób nie odzwierciedla faktycznego nakładu i czasu pracy na rzecz uczniów przedszkoli funkcjonujących w tych zespołach, co więcej jest przyjęta według kryteriów ilości oddziałów, a nie uczniów. Nieuzasadniona jest także, w ocenie strony skarżącej, wysokość obniżki pensum dyrektora i wicedyrektora szkoły.
Strona skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu w zakresie obniżki godzin z tytułu pełnienia funkcji dyrektora i wicedyrektora szkoły. Podkreśliła, że w żadnym miejscu odpowiedzi na skargę nawet nie wskazano, a co więcej nie udokumentowano rzekomej zniżki godzin dydaktycznych w każdym z Zespołów Szkolno - Przedszkolnych.
Dalej pełnomocnik zarzucił organowi, że uzasadniając sposób wliczenia wynagrodzenia nauczycieli specjalistów do PKD wskazał na kilka sprzecznych sposobów wliczania tegoż wynagrodzenia. W ocenie strony skarżącej czym innym jest zatwierdzenie arkuszu organizacyjnego przedszkola przez kuratorium, a czym innym prawidłowe wyliczenie podstawowej kwoty dotacji. Przy uwzględnianiu tej kwoty dla przedszkoli winien być wzięty pod uwagę stan faktyczny, czyli liczba godzin pracy specjalisty, a nie ustawowy wymóg zapewnienia odpowiedniej części etatów nauczycieli specjalistów w zespole szkolno - przedszkolnym.
Odnośnie kryterium podziału kosztów funkcjonowania stołówek w zespołach szkolno – przedszkolnych strona skarżąca zauważyła, że stwierdzenie odnośnie stołówek w Zespołach Szkolno - Przedszkolnych w B. i w D. (udział kosztów na rzecz szkół jest wyższy z uwagi na przygotowywanie posiłków na również na rzecz uczniów z innych szkół) ma charakter lakoniczny i nie spełnia kryterium mierzalności i weryfikowalności.
Odnośnie wydatków na pracowników obsługi strona skarżąca zarzuciła organowi, że ten w odpowiedzi na skargę zaprezentował dane, z których wynika, że przypisywał wynagrodzenia obsługi w różny sposób raz uzasadniając to faktycznymi obowiązkami ZSP w B., a innym stosując kryterium stanowisk realizujących zadania na rzecz przedszkola ZSP w D., ZSP w P. oraz ZSP w Z. Ponadto organ nie udokumentował swojego stanowiska i oparł się jedynie na sprawozdaniu RB-28S. Tym samym zastosował dwa wzajemnie wykluczające się kryteria, co w konsekwencji jest nie przejrzyste i nie możliwe do zweryfikowania.
Odnośnie wydatków na media (woda ciepła i zimna, prąd, ogrzewanie, wywóz śmieci) w ocenie skarżącej organ stosuje różne metody podziału, a mianowicie w wypadku zespołu szkolno – przedszkolnego w B. dla wydatków na ogrzewanie przyjęto kryterium powierzchni; a na pozostałe media liczbę zajmowanych pomieszczeń. W wypadku zespołów szkolno - przedszkolnych w D. i P. dla wydatków na ogrzewanie i oświetlenie kryterium powierzchni, a na pozostałe media kryterium proporcji dzieci, a w wypadku zespołu szkolno - przedszkolnego w Z. zastosowano odrębny podział kosztów, z uwagi na dwie lokalizacje.
Strona skarżąca zwróciła uwagę na następujące aspekty zarządzeń, na których oparł się organ:
- zarządzenie B. datowane jest na 28 grudnia 2018 r., ale załącznik nr 1 do niego datowany jest na 1 stycznia 2021 r.
- zarządzenie D. zawiera datę 10 października 2016 r. a w odpowiedzi na skargę jest podana data 4 stycznia 2016 r., załącznik datowany jest na 3 października 2022 r. – brak wyjaśnienia skąd taka data załącznika
- pod zarządzeniem P. brak jest podpisu dyrektora, brak wyjaśnienia skąd do załącznika jest data 30 września 2022 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Przedmiotem skargi jest czynność burmistrza w przedmiocie aktualizacji dotacji podjęta w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 maja 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 125/23.
W pierwszej kolejności podnieść przyjdzie, że zgodnie z treścią art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezskuteczność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Przypomnieć należy, że wytyczne zawarte w wyroku z 15 maja 2023 r. były następujące:
- w zakresie nauczycieli niepełniących funkcji kierowniczych (pod pojęciem tym Sąd rozumiał także logopedów, psychologów etc.) podział wynagrodzenia powinien odpowiadać podziałowi czasu pracy,
- wynagrodzenie dyrektorów i wicedyrektorów winno być przypisane w stosunku do liczby dzieci każdej z placówek, nadto należy dokonać rozdzielenia funkcji kierowniczych i funkcji dydaktycznych w sposób jasny i poddający się weryfikacji,
- wprowadzenie rozliczenia pracowników obsługi przy zastosowaniu zasady podziału najbardziej odpowiadającej rodzajowi wykonywanej pracy będącej jednocześnie weryfikowalnej i oddającej stan faktyczny.
Zatem rola Sądu w niniejszym postępowaniu w istocie sprowadzała się do oceny czy i w jakim stopniu aktualizacja dokonana przez organ uczyniła zadość wskazanym powyżej wytycznym.
W tym kontekście skargę uznać należy za częściowo zasadną.
Analizując treść pisma z 23 listopada 2023 r. oraz załączonych do niego dokumentów, wyjaśniających przyjętą podstawową kwotę dotacji dla przedszkoli w Gminie S. na rok 2022 zauważyć należy, że zasadne są zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowego przyjęcia w sprawie sposobu wliczania wynagrodzenia dyrektorów, wicedyrektorów, specjalistów i sekretarzy w przeliczeniu na liczbę oddziałów przedszkolnych w zespołach szkolno-przedszkolnych w sytuacji, gdy zgodnie z zaleceniem Sądu wskazanym w wydanym wyroku z 15 maja 2023r. wynagrodzenie to winno być ustalone w wymiarze odpowiadającym faktycznej pracy tych osób na rzecz uczniów każdej z placówek liczby uczniów.
Jak stanowi art. 44. Ust. 1 pkt 3 ufzo Aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 12, art. 13 i art. 50 ust. 1, dokonuje się: w dowolnym miesiącu roku budżetowego - w szczególnie uzasadnionych przypadkach - według stanu na ostatni dzień miesiąca poprzedzającego miesiąc pierwszej aktualizacji.
Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 12 ust. 1 ufzo
1. Ilekroć w niniejszym rozdziale jest mowa o podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli, należy przez to rozumieć kwotę wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy na prowadzenie przez gminę przedszkoli, z wyłączeniem przedszkoli specjalnych i przedszkoli, w których zaplanowane wydatki bieżące finansowane
z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przekraczają 50% ich zaplanowanych wydatków bieżących, pomniejszonych o:
1) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego w tych przedszkolach, stanowiące dochody budżetu gminy,
2) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za wyżywienie w tych przedszkolach, stanowiące dochody budżetu gminy,
3) sumę iloczynów odpowiednich kwot przewidzianych na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na uczniów niepełnosprawnych zdanymi rodzajami niepełnosprawności w przedszkolach oraz statystycznej liczby uczniów niepełnosprawnych z danymi rodzajami niepełnosprawności w tych przedszkolach,
4) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej na prowadzenie tych przedszkoli,
5) iloczyn kwoty przewidzianej na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w przedszkolu oraz statystycznej liczby dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju w tych przedszkolach,
6) iloczyn kwoty przewidzianej na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w przedszkolu oraz statystycznej liczby uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w tych przedszkolach,
7) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy wydatki bieżące na realizację programów rządowych, o których mowa w art. 90u ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, zwanej dalej "ustawą o systemie oświaty", w tych przedszkolach i podzielonych przez statystyczną liczbę uczniów w tych przedszkolach pomniejszoną o statystyczną liczbę uczniów niepełnosprawnych w tych przedszkolach.
2. Ilekroć w niniejszym rozdziale jest mowa o podstawowej kwocie dotacji dla szkół podstawowych, w których zorganizowano oddział przedszkolny, należy przez to rozumieć kwotę wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy na prowadzenie przez gminę szkół podstawowych, w których zorganizowano oddział przedszkolny, z przeznaczeniem na ten oddział przedszkolny, z wyłączeniem szkół podstawowych specjalnych i szkół podstawowych, w których zorganizowano oddział przedszkolny, w którym zaplanowane wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przekraczają 50% jego zaplanowanych wydatków bieżących, pomniejszonych o:
1) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego w tych oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych, stanowiące dochody budżetu gminy,
2) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za wyżywienie w tych oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych, stanowiące dochody budżetu gminy,
3) sumę iloczynów odpowiednich kwot przewidzianych na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na uczniów niepełnosprawnych z danymi rodzajami niepełnosprawności w oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz statystycznej liczby uczniów niepełnosprawnych z danymi rodzajami niepełnosprawności w tych oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych,
4) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej na prowadzenie tych szkół podstawowych, w których zorganizowano oddział przedszkolny, z przeznaczeniem na ten oddział przedszkolny,
5) iloczyn kwoty przewidzianej na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej oraz statystycznej liczby dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju w tych oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych,
6) iloczyn kwoty przewidzianej na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej oraz statystycznej liczby uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w tych oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych,
7) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy wydatki bieżące na realizację programów rządowych, o których mowa w art. 90u ust. 1 ustawy o systemie oświaty, w tych oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych i podzielonych przez statystyczną liczbę uczniów w tych oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych pomniejszoną o statystyczną liczbę uczniów niepełnosprawnych w tych oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych.
Ponadto zgodnie z art. 17 ust. 1 ufzo niepubliczne przedszkole niebędące przedszkolem specjalnym otrzymuje z budżetu gminy dotację na każdego ucznia. Zatem kluczowym kryterium dla kwoty dotacji jest ilość uczniów, w konsekwencji za niedopuszczalne uznać należy uzależnianie wysokości dotacji od ilości oddziałów. Takie rozwiązanie dyskryminuje uczniów z oddziałów liczniejszych. Jeśli więc organ jak sam przyznał, przyjął za kryterium wynagrodzenia dyrektora liczbę oddziałów w jednostce, tym samym nie wykonał wytycznych zawartych w wyroku Sądu naruszając art. 153 ppsa.
Podobnie rzecz ma się odnośnie specjalistów innych niż nauczyciele. Tu organ podał w treści pisma z 22 listopada 2023 r., że dyrektorzy zespołów szkolno – przedszkolnych ustalili wymiar zatrudnienia poszczególnych specjalistów głównie posiłkując się liczbą uczniów. Zwrócić uwagę trzeba, że takie uzasadnienie w pierwszej kolejności jest zbyt ogólne i nieprecyzyjne. Wynika z niego, że liczba uczniów była kryterium głównym, ale nie jedynym, co więcej nie wiadomo w jakim stopniu znalazła odzwierciedlenie w przyjętej kwocie wydatków na wynagrodzenia.
Organ w ogóle nie przedstawił kwestii wydatków przewidzianych na wynagrodzenia sekretarzy szkoły w odniesieniu do liczby uczniów, ograniczył się do podstawy prawnej ich działania.
Wreszcie podnieść przyjdzie, że dołączone do pisma z 22 listopada 2023 r. tabele mające potwierdzać zasadność dokonanej aktualizacji kwoty dotacji są zupełnie nieczytelne, a tym samym nie odpowiadają wymogowi weryfikowalności wymaganemu przez Sąd w w/w wyroku.
Sąd podziela także zarzut skargi, że organ nie określił precyzyjnie kosztów zatrudnienia pracowników obsługi poza ogólnym stwierdzeniem, że zostały one ujęte w podstawowej kwocie dotacji. Zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wynagrodzenie pracowników obsługi winno być rozliczane proporcjonalnie do zakresu zadań przy zastosowaniu zasady podziału najbardziej odpowiadającej rodzajowi wykonywanej pracy; zaskarżone pismo z 22 listopada 2023 r. w żadnym razie nie wyjaśnia tej kwestii, nie podaje jakiegokolwiek kryterium rozliczenia, tym samym trudno przyjąć, aby organ wykonał wytyczne zawarte w wyroku Sądu.
Sąd nie podziela natomiast innych zastrzeżeń strony skarżącej.
I tak w pierwszej kolejności podnieść przyjdzie, że organ dołączył do odpowiedzi uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia 29 maja 2018 r. [...]
w sprawie określenia zasad udzielania i rozmiaru obniżek w tygodniowym obowiązkowym wymiarze godzin zajęć dyrektorowi i wicedyrektorowi szkoły oraz nauczycielowi pełniącemu inne stanowisko kierownicze w szkole, a także nauczycielowi, który obowiązki kierownicze pełni w zastępstwie nauczyciela, któremu powierzono stanowisko kierownicze (Dz. Urz. Woj. Sl. Poz. [...]), także kwestia obniżenia pensum tych osób została wykazana. Co więcej podnieść należy, że dyrektor szkoły pracuje na rzecz uczniów zarówno jako nauczyciel w ramach tzw. pensum, jak i w pozostałym zakresie.
Organ przedłożył także stosowne zarządzenia dyrektorów szkół dotyczące rozdzielenia kosztów zużycia mediów na przedszkola i szkoły w zespołach szkolno – przedszkolnych. W ocenie Sądu są one precyzyjne i weryfikowalne. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2024 r., poz. 737) do kompetencji dyrektora szkoły lub innej placówki należy kierowanie tą szkołą lub placówką, a więc również podejmowanie decyzji odnośnie kosztów funkcjonowania tychże placówek. Brak jest podstaw do przerzucania odpowiedzialności w tym zakresie na organ prowadzący daną placówkę oświatową. Należy podkreślić, że kryteria podane w nadesłanych zarządzeniach (np. powierzchni) uznać należy za weryfikowalne. Wszystkie zarządzenia zawierają załączniki przedstawiające dokładne wyliczenia, a ewentualne różnice w tym zakresie mieszczą się w zakresie autonomii kierowniczej dyrektorów szkół. Co więcej stosunkowo łatwo można je powiązać z faktem, że w B. szkoła i przedszkole zajmują jeden budynek, ale są od siebie odseparowane, w Zabłociu szkoła i przedszkole zajmują dwa oddzielne budynki, a w D. i P. jeden oddział przedszkolny znajduje się na terenie szkoły, co oznacza, że uczniowie tego oddziału przedszkolnego korzystają np. z wody i sanitariatów na terenie szkoły, natomiast oświetlanie i ogrzewanie dotyczy budynków a nie osób. Tym samym w tym zakresie zastrzeżenia strony skarżącej są niezasadne.
Nie sposób także podzielić zarzutów strony skarżącej co do dat poszczególnych zarządzeń. Podkreślić należy, że wszystkie te zarządzenia (w tym zarządzenie dot. P.) zawierają podpisy dyrektorów zespołów szkolno – przedszkolnych. Różnice między datą zarządzeń, a załączników do nich też nie są okolicznością o szczególnie istotnym charakterze. Rzeczywiście organ podał inną datę zarządzenia D. w odpowiedzi na skargę (4 stycznia 2016 r.) podczas, gdy z załączonego dokumentu wynika, że zostało wydane 10 października 2016 r., ale nie ma to wpływu na ocenę wiarygodności tego zarządzenia.
Ponownie rozpoznając sprawę by w pełni uczynić zadość wymaganiom wynikającym z wyroku tutejszego Sądu z 15 maja 2023 r. organ musi wskazać podstawową kwotę dotacji wynikającą z art. 12 ufzo w bardziej przejrzysty i transparentny, weryfikowalny sposób. Zasadne jest podanie w treści pisma (a nie w osobnej, trudnej do odczytania tabeli) liczby uczniów, liczby zatrudnionych pracowników z wyodrębnieniem nauczycieli, innych specjalistów, pracowników obsługi, sumy wydatków na ich wynagrodzenia, łącznego wymiaru pensum nauczycieli poszczególnych placówek, ustalenia precyzyjnego stosunku wynagrodzenia dyrektorów, ich zastępców, sekretarzy i specjalistów w stosunku do liczby uczniów placówek, a także podanie precyzyjnego kryterium rozliczenia wynagrodzenia pracowników obsługi. W tych bowiem kwestiach wyjaśnienia organu zawarte w piśmie z 23 listopada 2023 r. są nieprecyzyjne i nie poddają się weryfikacji.
Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 146 § 1 ppsa stwierdził bezskuteczność czynności. Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje oparcie w treści art. 200 ppsa.