III SA/Gl 1156/21

III SA/Gl 1156/21 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2022-04-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aleksandra Żmudzińska /sprawozdawca/
Barbara Orzepowska-Kyć
Krzysztof Wujek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 217
art. 20 ust. 4
Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Asesor WSA Aleksandra Żmudzińska (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi A. R. (R.) na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. z dnia [...]r. nr [...]; 2) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. na rzecz strony skarżącej [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C., po rozpoznaniu odwołania A. R. (dalej zwanego skarżącym) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji Modernizacji Rolnictwa w M. z dnia [...] r.
nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych.
Decyzja ta wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z dnia 13 czerwca 2020 r. skarżący wystąpił o przyznanie płatności na rok 2020 w zakresie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020). We wniosku tym zadeklarował [...] działek ewidencyjnych zlokalizowanych w województwie [...], w powiatach: [...], [...], w gminach: M., O., C. oraz położone na nich działki rolne o łącznej powierzchni [...] ha. W zakresie ww. płatności zadeklarowana została powierzchnia [...] ha użytków rolnych na działkach ewidencyjnych [...],[...],[...] zlokalizowanych w województwie [...], powiat [...], gmina C. – objętych działką rolną C/C1/C1a. Działka rolna wskazana do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej została zadeklarowana w ramach Wariantu: 2.1 Międzyplony/groch siewny (w tym z rośliną podporową) w tym peluszka (w tym z rośliną podporową).
W toku przeprowadzonej kontroli organ ustalił m.in., że działki ewidencyjne [...],[...],[...] zdeklarowane we wniosku znajdowały się w rejestrze Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (dalej w skrócie ZWRSP) i według stanu na dzień 31 maja 2020 r. nie została zawarta w odniesieniu do nich umowa dzierżawy. W odniesieniu do tej okoliczności skarżący przedłożył oświadczenie z dnia 28 stycznia 2021 r., w którym poinformował, że działki nr [...],[...],[...],[...],[...] są własnością Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa (dalej w skrócie KOWR), a od maja 2013 r. są w jego posiadaniu i użytkowaniu, za zgodą właściciela. Skarżący załączył umowę dzierżawy z dnia [...] r. nr [...], zawartą z Agencją Nieruchomości Rolnych O/T w O., a także Aneksy nr [...] i [...] wraz z załącznikami oraz korespondencję z KOWR.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji Modernizacji Rolnictwa w M. odmówił skarżącemu przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2020, ze względu na stwierdzone nieprawidłowości, tj. nie zakwalifikowanie powierzchni deklarowanej w ramach wariantu 2.1 Międzyplony, co skutkowało zmniejszeniem powierzchni stwierdzonej/kwalifikowanej do wartości [...] ha. W motywach tego rozstrzygnięcia przedstawiono przebieg dotychczasowego postępowania oraz przywołano przepisy będące podstawą prawną wydanej decyzji. Wskazano również na przyczyny odmowy przyznania płatności do zadeklarowanych działek stanowiących własność Skarbu Państwa, akcentując, że okoliczność, iż skarżący jest nadal użytkownikiem działek nie przesądza o posiadaniu tytułu prawnego do nieruchomości. Zdaniem tego organu nie została spełniona przesłanka z art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolniczego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 182, ze zm. – dalej zwanej ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich).
W odwołaniu o powyższej decyzji skarżący podkreślił, że nie jest bezumownym użytkownikiem gruntów Skarbu Państwa, lecz użytkuje je za pełną wiedzą i zgodą KOWR.
Organ odwoławczy celem weryfikacji w/w stanowiska skarżącego zwrócił się do Dyrektora KOWR O/C. o wyjaśnienia. Pismem z dnia 10 czerwca
2021 r. KOWR poinformował, że umowa dzierżawy z dnia [...] r. nr [...] obejmująca działki nr [...],[...],[...],[...],[...] wygasła [...]r. Wskazano jednocześnie, że termin wydania dzierżawionych nieruchomości przesuwany przez KOWR i ostatecznie ustalono go na dzień [...] r. Zwrócono przy tym uwagę, że za każdym razem dzierżawca był informowany, iż czynność polegająca na przesunięciu terminu wydania gruntów nie stanowi przedłużenia umowy dzierżawy w rozumieniu art. 39 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.
Odwołanie nie przyniosło zamierzonego skutku, gdyż zaskarżoną obecnie decyzją Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu, odnosząc się do spornej kwestii, zmniejszenia powierzchni kwalifikowanej do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej o grunty położone na działkach należących do KOWR, wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa o łącznej powierzchni [...] ha (działki ewidencyjne [...],[...],[...], obręb B., powiat [...]) wskazano na dokumenty znajdujące się w aktach sprawy oraz powołano na regulację art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Wywiedziono z nich, że w przypadku, gdy płatność ma być przyznana do działki rolnej będącej własnością Skarbu Państwa to wnioskodawca musi posiadać tytuł prawny do tej działki, np. umowę dzierżawy. Natomiast skarżący w 2020 r. takiego tytułu nie posiadał. Odwołując się również do stanowiska doktryny oraz wyrażonego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwrócono uwagę na konieczność legitymowania się przez wnioskodawcę ważną umową. Podkreślono, że umowa dzierżawy skarżącego z KOWR wygasła w [...] r. Z kolei posiadanie jest stanem faktycznym, a nie prawnym.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący podniósł zarzuty naruszenia:
- art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich przez jego niewłaściwe zastosowanie;
- art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 poz. 735 – dalej zwanej k.p.a.) poprzez jego niezastosowanie polegające na wydaniu decyzji, która jest niezgodna z polityką wsparcia rolnictwa i godzi w interesy rolnika, a tym samym podważa zaufanie do organu prowadzącego postępowanie administracyjne;
- art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a to brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, co uniemożliwiło poczynienie prawidłowych, niebudzących wątpliwości ustaleń faktycznych, czyniąc ocenę organu dowolną.
Wskazując, że w/w naruszenia skutkowały nieprzyznaniem dotacji pomimo zaistnienia podstaw do ich przyznania, skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów
I i II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W ramach szerszej argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi skarżący nie zakwestionował, że wymóg posiadana tytułu prawnego jest niezbędną przesłanką przyznania płatności. Konieczne jest bowiem wyeliminowanie sytuacji, w której o płatności bezpośrednie do określonych gruntów ubiegają się podmioty, które bezprawnie weszły w ich posiadanie lub posiadają je bez tytułu prawnego wbrew woli podmiotu, do którego te grunty należą. Jednakże skarżący zwrócił uwagę na okoliczności nietypowe dotyczące zawartej przez niego umowy dzierżawy wskazanych na wstępie gruntów, związane z jej przedłużaniem. Ponadto wskazał na fakt prowadzenia działalności rolniczej na tych działkach i ich długotrwałego posiadania. Skarżący podkreślił, że stan posiadania gruntów nie jest zatem sprzeczny z wolą KOWR.
Wobec powyższego, zdaniem skarżącego, organ niewłaściwie ocenił jego sytuację i niewystarczająco rozpatrzył materiał dowodowy w sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie skarżący podtrzymał skargę akcentując, że sytuacja jest dla niego krzywdząca, gdyż ponosi opłaty związane z użytkowaniem gruntów będących własnością Skarbu Państwa. Przedłożył do akt kopię korespondencji kierowanej przez niego do organów i Dyrektora KOWR, w której ponownie zwrócił uwagę na stan faktyczny sprawy. Z kolei pełnomocnik organu odwołał się do stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia
30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - dalej zwanej p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.
Stosownie do art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.
Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że rozstrzygnięcie to, a także rozstrzygnięcie je poprzedzające naruszają prawo.
Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że wskazane we wniosku skarżącego działki ewidencyjne [...],[...],[...],[...],[...] (obręb B., powiat [...]) wchodziły w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (dalej w skrócie jak dotychczas ZWRSP) i według stanu na dzień 21 maja 2020 r. nie została zawarta w odniesieniu do nich umowa dzierżawy. Umowa dzierżawy z dnia [...] r. nr [...], zawarta z Agencją Nieruchomości Rolnych O/T w O., wygasła bowiem w dniu [...] r. Jednocześnie nie jest sporne, że w wyniku porozumienia między skarżącym a KOWR termin wydania dzierżawionych gruntów był kilkukrotnie przedłużany i ostatecznie ustalono ten termin na [...] r. (vide: informacje zawarte w pismach znajdujących się na k. nr 67,68 i 96 akt administracyjnych).
W oparciu o powyższe okoliczności faktyczne organy obu instancji uznały, że zachodzą podstawy do zmniejszenia powierzchni kwalifikowanej do płatności o grunty położone na działkach należących do KOWR, wchodzące w skład ZWRSP, tj. działki ewidencyjne [...],[...],[...] (obręb B., powiat [...]), gdyż skarżący nie legitymował się tytułem prawnym do tych działek na dzień 31 maja 2020 r. nie będąc dzierżawcą tych gruntów.
Wydane w sprawie rozstrzygnięcia oparte zostały o treść art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolniczego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 182, ze zm. – dalej zwanej jak dotychczas ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), wprowadzającego wymóg posiadania przez rolnika wnioskującego o przyznanie pomocy tytułu prawnego do gruntu.
Jak stanowi art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, to taka pomoc do gruntu będącego własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługuje podmiotowi, który ma do tego gruntu tytuł prawny, z tym że w przypadku działań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 10-12 - podmiotowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tego gruntu tytuł prawny.
Należy zauważyć, że pojęcie tytułu prawnego nie zostało zdefiniowane w ustawie o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. W takiej sytuacji dyrektywy interpretacji przepisów prawa nakazują w pierwszej kolejności dokonać wykładni językowej i ustalić sens normatywny danego wyrażenia przez ostateczne ustalenie znaczeń wszystkich jego zwrotów składowych. Jeżeli w tekście prawnym brak tzw. legalnej definicji interpretowanego zwrotu, należy w pierwszym rzędzie sprawdzić, czy zwrot ten ma swoje ustalone znaczenie w języku prawniczym, a więc takie, które w niebudzący wątpliwości sposób jest powszechnie przyjęte w języku prawniczym (tj. panuje w stosunku do jego treści pełna zgodność w doktrynie).
Zwrot "tytuł prawny do gruntu " jest w języku prawniczym rozumiany jako każdy tytuł prawny, którego przedmiotem jest nieruchomość gruntowa zarówno ten wynikający z praw rzeczowych (własność, użytkowanie wieczyste, użytkowanie), jak i ze stosunków zobowiązaniowych (tzn. z umów cywilnoprawnych - takich np. jak najem, dzierżawa). W przypadku normy art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich przyjąć należy, że ustawodawca miał na względzie jedynie takie tytuły prawne, które dają uprawnienie do władania nieruchomością przez podmiot nie będący jej właścicielem, którym jest Skarb Państwa. Tytuł prawny, o jakim jest mowa w tym przepisie winien dawać prawo do dysponowania nieruchomością na cele związane z produkcją rolną.
W rozpatrywanej sprawie organy wskazały, że ww. tytułem skarżący dysponował na podstawie umowy dzierżawy. Umowa ta jednak wygasła w dniu
[...] r. Zatem 31 maja 2020 r. takiego tytułu skarżący nie posiadał.
Jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się bardzo wyraźnie i konsekwentnie potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Podnosi się, że pomimo, iż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet w sytuacjach, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09 oraz M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, Warszawa 2017 r., s. 275 i powołana tam literatura oraz orzecznictwo).
Zauważyć wymaga zatem, że art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich został wprowadzony do tej ustawy na mocy ustawy z dnia
9 marca 2016 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 337).
Cel wprowadzonej regulacji został jasno określony w uzasadnieniu do projektu ustawy (Sejm VIII kadencji, druk 274, dostępny w bazie LEX).
W uzasadnieniu tym wskazano, że:
"Zgodnie z art. 36 ust. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, kwalifikujące się hektary muszą pozostawać w posiadaniu rolnika w dniu ustalonym przez państwo członkowskie (ten dzień został ustalony na 31 maja roku, w którym jest złożony wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich). Przepis ten wskazuje zatem, że płatności bezpośrednie są przyznawane posiadaczowi gruntów, a więc są przeznaczone dla osób, które faktycznie prowadzą na tych gruntach działalność rolniczą. Tak należy go rozumieć mając na uwadze definicję rolnika oraz działalności rolniczej określonych w przepisach tego rozporządzenia. Wymienione przepisy Unii Europejskiej nie regulują natomiast czy ubiegający się o przyznanie płatności bezpośrednich musi posiadać tytuł prawny do tych gruntów.
Stwarza to pole do nadużyć (tworzenia sztucznych warunków) polegających na tym, że o płatności bezpośrednie do określonych gruntów ubiegają się podmioty, które bezprawnie weszły w ich posiadanie lub posiadają je bez tytułu prawnego wbrew woli podmiotu, do którego te grunty należą. Przypadki takie zdarzają się w praktyce, co budzi społeczny sprzeciw, zwłaszcza gdy zasadniczym celem takiego działania jest uzyskanie wsparcia w postaci płatności bezpośrednich, a nie prowadzenie działalności rolniczej na danym gruncie. Opisywane zjawisko występuje na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Według danych Agencji Nieruchomości Rolnych, powierzchnia zajęta przez bezumownych użytkowników na dzień 30 września 2015 r. wynosiła blisko 3,3 tys. ha (973 przypadków). Odnotowywane są również przypadki odmowy wydania nieruchomości po rozwiązanych umowach dzierżawy. Według stanu na dzień
30 września 2015 r. powierzchnia niewydana wynosiła ponad 8,7 tys. ha (238 przypadków).
Zasób Własności Rolnej Skarbu Państwa tworzy mienie o charakterze publicznym, które zgodnie z regulacjami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 1014) służy wspieraniu poprawy struktury obszarowej gospodarstw rodzinnych, będących zgodnie z art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podstawą ustroju rolnego w Polsce. Przepisy prawa powinny uwzględniać specyfikę Zasobu, tym bardziej, że grunty te są szczególnie narażone na ryzyko ich zajmowania bez tytułu prawnego. Powodem tego stanu jest rozproszenie wolnych gruntów Zasobu. Jak wynika z danych Agencji Nieruchomości Rolnych na koniec 2015 r. w Zasobie znajdowało się ponad 450 tys. działek nierozdysponowanych o powierzchni ok. 244 tys. ha, w tym 60% stanowiły grunty przydatne rolniczo. Zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności bezpośrednie uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto, należy zauważyć, że przepisy prawa chronią posiadanie, nawet jeśli do posiadania takiego doszło w złej wierze. Z drugiej strony, Agencja Nieruchomości Rolnych jako posiadacz znajduje się w sytuacji gorszej niż podmioty prywatne funkcjonujące na rynku. Co prawda, zgodnie z art. 343 Kodeksu cywilnego, Agencja Nieruchomości Rolnych, jak każdy posiadacz, może po samowolnym naruszeniu posiadania przywrócić własnym działaniem stan poprzedni, jednakże działania takie mogą być podejmowane jedynie jako niezwłoczna odpowiedź na bezprawne działanie, co ze względów, wykazanych wcześniej (skala zjawiska i struktura Zasobu), nie jest możliwe do zastosowania na szeroką skalę. Wobec tego taki instrument jest jedynie odpowiedzią na skutki bezprawnego zajęcia gruntów. Projektowane rozwiązanie ma natomiast na celu wyeliminowanie przyczyny takiego stanu rzeczy.
W celu wyeliminowania opisanych powyżej sytuacji proponuje się ustanowienie regulacji, zgodnie z którą do uzyskania płatności bezpośrednich do działek rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa konieczne będzie posiadanie tytułu prawnego do danego gruntu (projektowany art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego).
Należy przy tym podkreślić, że – ze względu na częste przypadki nieuregulowanego stanu prawnego ziemi rolnej będącej w obrocie prywatnym – projektowane rozwiązanie nie może mieć uniwersalnego zastosowania, tzn. obejmować wszystkich gruntów. Rolnik faktycznie prowadzący działalność rolniczą na danym gruncie często nie może potwierdzić posiadanego do tego gruntu prawa żadnym dokumentem. Wynika to z powszechnej praktyki zawierania przez rolników ustnych umów dzierżawy gruntów, a także z nieuregulowanych, często przez wiele lat, spraw spadkowych. Natomiast w przypadku ziemi rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa stan prawny gruntów jest uregulowany: właścicielem jest Skarb Państwa, a dzierżawca wskazany jest w umowie zawieranej wyłącznie w formie pisemnej.
Konieczność wykonania przepisów Unii Europejskiej w celu przeciwdziałania tworzeniu sztucznych warunków, z uwagi na wskazane wyżej różnice, wręcz wymaga odmiennych regulacji w odniesieniu do gruntów rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Odniesienie projektowanych regulacji do wszystkich gruntów rolnych mogłoby wywołać niezgodny z przepisami Unii Europejskiej skutek polegający na wyeliminowaniu możliwości uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów, na których rolnik faktycznie prowadzi działalność rolniczą, ale nie może wykazać tytułu prawnego do tego gruntu. Wobec tego wprowadzenie projektowanych rozwiązań nie godzi w zasadę równego traktowania oraz nie ma charakteru dyskryminującego.
Jednocześnie proponuje się, aby analogiczne rozstrzygnięcia obowiązywały w stosunku do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych, ekologicznych i ONW realizowanych w ramach PROW 2014–2020 oraz płatności rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2007–2013. Z uwagi na tożsamy charakter wsparcia (płatności obszarowe), przepisy regulujące warunki przyznawania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych, ekologicznych i ONW w ramach PROW 2014–2020 oraz płatności rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2007–2013 odwołują się bezpośrednio do przepisów i definicji unijnych dotyczących płatności bezpośrednich. Z tego względu projektowane rozwiązanie powinno zostać jednocześnie przyjęte zarówno odnośnie do płatności bezpośrednich, jak i do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych, ekologicznych i ONW realizowanych w ramach PROW 2014–2020 (art. 3) oraz płatności rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2007–2013 (art. 2)."
Celem wprowadzenia regulacji art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich było zatem przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznanie dopłat gruntów państwowych użytkowanych bez tytułu prawnego, lecz ów wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego ma zapobiegać bezprawnemu korzystaniu z terenów stanowiących własność państwową. Odwołano się bowiem do zjawiska nadużyć, czyli ubiegania się o płatności bezpośrednie przez podmioty, które weszły w posiadania gruntów bezprawnie lub posiadają je bez tytułu wbrew woli podmiotu, do którego grunty te należą.
Wskazany wyżej cel ustawodawcy należy mieć zatem na uwadze oceniając, czy posiadanie przez skarżącego omawianych działek należy zakwalifikować jako posiadanie wynikające z tytułu prawnego.
Zdaniem Sądu odroczenie skarżącemu terminu wydania właścicielowi omawianych działek (objętych umową dzierżawy z dnia [...] r. nr [...]) stworzyło po stronie skarżącego uprawnienie do zgodnego z prawem korzystania z tych nieruchomości. Okolicznością bezsporną w sprawie jest, że strony ww. umowy dzierżawy zawarły porozumienia, w wyniku których termin wydania dzierżawionych nieruchomości był przesuwany i ostatecznie ustalono go na dzień [...] r.
Zauważyć należy, że porozumienie stron to w rzeczywistości umowa, w treści której obie strony składają zgodne oświadczenia woli dotyczące określonej kwestii. Do jej zawarcia dochodzi albo w konsekwencji przyjęcia oferty jednej ze stron przez stronę, do której jest ona skierowana, albo przez rokowania zmierzające do ustalenia akceptowanych przez obie strony warunków.
W ocenie Sądu skarżący ma zatem skuteczne wobec właściciela prawo do dalszego (już po wygaśnięciu umowy dzierżawy) korzystania z działek ewidencyjnych [...],[...],[...]. Z kolei istnienie tego prawa jest wystarczającym zabezpieczeniem, uniemożliwiającym nielegalne wykorzystywanie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa i pobieranie w takiej sytuacji płatności. Oznacza to, że przedłużenie skarżącemu korzystania z omawianych nieruchomości nie pozostaje w sprzeczności z celem regulacji zawartej w art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i powinno być uznane za tytuł prawny do nieruchomości w rozumieniu tego przepisu.
W świetle powyższych rozważań organy wydające w niniejszej sprawie decyzje naruszyły art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez błędną interpretację jego treści.
Odnosząc się z kolei do dalszych zarzutów skargi wskazać należy, że na podstawie ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich obowiązki dowodowe organów administracji, wynikające z k.p.a., doznają istotnych ograniczeń. Ustawodawca w jej ramach nie przewidział obowiązywania zasady prawdy obiektywnej, ustalając, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 27 ust. 1 pkt 2). Nie nałożył natomiast na organy obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Jednocześnie przyjął zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne (art. 27 ust. 2). Konsekwencją tego jest przeniesienie na wnioskodawcę inicjatywy dowodowej, w zakresie wykazania spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy oraz jednoczesny brak po stronie organu obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na tę okoliczność, a także działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I GSK 1591/18, LEX nr 2771235).
Nie zwalnia to oczywiście organu z takiego przeprowadzenia postępowania i dania temu wyraz w treści decyzji administracyjnej, aby strona postępowania była przekonana o rzetelnym prowadzeniu postępowania przez organy i odniesienia się do wszystkich wątpliwości podnoszonych przez stronę w trakcie postępowania.
Zdaniem Sądu organy sprostały temu zadaniu, prowadząc postępowanie z poszanowaniem zasad proceduralnych. Wskazane przez Sąd uchybienie dotyczy natomiast naruszenia przepisu prawa materialnego.
Wobec powyższego zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] r. podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a.
O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy uiszczony przez skarżącego w kwocie [...] zł, rozstrzygnięto po myśli art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a.
Przy ponownym prowadzeniu sprawy organ zobowiązany będzie ocenić wniosek skarżącego uwzględniając, stosownie do art. 154 p.p.s.a., przedstawioną ocenę prawną.