III SA/GL 1132/05

III SA/Gl 1132/05 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2006-03-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-12-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Henryk Wach /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Targoński
Mirosław Kupiec
Symbol z opisem
6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Asesor WSA Mirosław Kupiec Asesor WSA Krzysztof Targoński Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Olender po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2006 r. sprawy ze skargi Powiatu M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego powiatu w sprawie zakładów opieki zdrowotnej oddala skargę.
Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Powiatu M. z dnia [...] r. w sprawie przekształcenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej Zespołu Opieki Zdrowotnej w M. polegającego na likwidacji Poradni "A", powołując się na art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), art. 43 ust. 1 i art. 60 ust. 4 b ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.). W uzasadnieniu w pierwszej kolejności cytując treść art. 43, a następnie treść art. 60 ust. 4 b ustawy o zakładach opieki zdrowotnej stwierdził, że uchwała o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej winna zawierać rozstrzygnięcia we wszystkich wskazanych tam zakresach. Tymczasem, sporna uchwała nie określiła dnia zakończenia postępowania, regulując tę kwestię w § 1 ust. 5 zapisem: "zakończenie działalności zlikwidowanej poradni nie nastąpi wcześniej niż przed upływem 3 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej uchwały". Wojewoda [...] wyraził przy tym pogląd, że Rada Powiatu M. winna była wskazać konkretną datę zakończenia działalności zlikwidowanej poradni. Kolejnym istotnym mankamentem uchwały w ocenie wojewody było to, że nie wskazano w niej sposobu i formy zapewnienia osobom korzystającym z oznaczonych rodzajowo świadczeń zdrowotnych likwidowanej poradni "A" dalszego, nieprzerwanego udzielania tych świadczeń bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków udzielania i jakości, co wynika z zawartego w § 1 ust. 4 uchwały zapisu, iż "w związku z nie prowadzeniem działalności medycznej odstępuje się od wskazania podmiotu przejmującego pełen zakres udzielanych świadczeń medycznych". Na końcu, organ nadzoru wyraził pogląd, że zawarte w przepisach art. 43 ust. 1 i art. 60 ust. 4 b ustawy o zakładach opieki zdrowotnej normy mające charakter iuris cogentis, formułują zamknięty katalog problemów, które winny być uregulowane w akcie wykonawczym. Nieuwzględnienie którejkolwiek przesłanki zawartej w przepisie ustawy, zawsze skutkuje bezwzględną nieważnością uchwały.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pełnomocnik Powiatu M. wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu powołując się na art. 43 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej stwierdził, że ten przepis nie nakazuje aby w uchwale wskazać konkretną datę zakończenia działalności, ponieważ ustawodawca posługując się pojęciem terminu miał na myśli jedynie upływ czasu. Z kolei, art. 60 ust. 4 b pkt. 5 tej ustawy odnosi się do sytuacji, kiedy zakład podlega likwidacji jako całość, nie dotyczy natomiast likwidacji części zakładu będącego w tym wypadku jedynie przekształceniem. Odnosząc się do kolejnego zarzutu wojewody, pełnomocnik strony skarżącej wyraził pogląd, że skoro od [...] r. likwidowana poradnia "A" nie prowadzi działalności, ponieważ nie zawarto kontraktu z NFZ na prowadzenie świadczeń medycznych w tym zakresie – tym samym nie jest możliwe określenie sposobu i formy zapewnienia osobom korzystającym z oznaczonych rodzajowo świadczeń zdrowotnych likwidowanego zakładu dalszego, nieprzerwanego udzielania takich świadczeń. Skoro brak jest tak określonych osób, to tworzenie sztucznych zapisów w uchwale nie byłoby zgodne ze stanem faktycznym – stwierdził na końcu pełnomocnik.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów stwierdził, że strona skarżąca miała obowiązek wskazania konkretnej daty określając termin zakończenia działalności likwidowanej poradni. Swoje stanowisko uzasadnił, między innymi, wyrokiem NSA z 13 lutego 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 3200/0. Organ nadzoru powołując się na art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej przypomniał ponadto, że skoro likwidowana poradnia nadal figuruje w rejestrze zakładów opieki zdrowotnej, to tym samym nie przestała funkcjonować, a jej likwidacja podlega wszelkim rygorom określonym w art. 43 ustawy, ponieważ ustawodawca nie wskazał w takim wypadki innego trybu likwidacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c tej ustawy). Według art. 145 § 2 tej ustawy, w sprawach skarg na decyzje i postanowienia wydane w innym postępowaniu, niż uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego i w przepisach (...), przepisy § 1 stosuje się z uwzględnieniem przepisów regulujących postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję lub postanowienie.
Natomiast art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.
Ocenę zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia należy rozpocząć od przypomnienia, że zgodnie z art. 79 ust. 1,3 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.), uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.
Natomiast według art. 85 ust. 1 i 4 tej ustawy, rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące powiatu (...) podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do postępowania w sprawach, o których mowa (...) stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej.
Przystępując do oceny legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, jak również pośrednio do oceny legalności uchwały nr [...] Rady Powiatu M. z [...] r. w sprawie przekształcenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej Zespołu Opieki Zdrowotnej w M. polegającego na likwidacji Poradni "A" należy przede wszystkim przypomnieć przepisy prawa mające zastosowanie w tej sprawie. I tak:
Według art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej:
1. Rozporządzenie lub uchwała o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej powinny określać sposób i formę zapewnienia osobom korzystającym z oznaczonych rodzajowo świadczeń zdrowotnych likwidowanego zakładu dalsze, nieprzerwane udzielanie takich świadczeń, bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków udzielania i jakości oraz termin zakończenia działalności, nie wcześniej niż 3 miesiące od daty wydania rozporządzenia lub podjęcia uchwały o likwidacji.
2. Projekt rozporządzenia lub uchwały o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej wymaga opinii wojewody oraz opinii właściwych organów gminy i powiatu, których ludności zakład udziela świadczeń zdrowotnych, a także sejmiku województwa, jeśli zasięg działania zakładu obejmuje województwo lub jego znaczną część.
3. Przepisy ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio przy wydawaniu rozporządzenia i podejmowaniu uchwały o przekształceniu zakładu, jeżeli w wyniku przekształcenia ma nastąpić likwidacja lub istotne ograniczenie poszczególnych rodzajów działalności zakładu i udzielanych świadczeń zdrowotnych.
4. Rozporządzenie lub uchwała o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej stanowi, po upływie terminu określonego w ust. 1, podstawę do skreślenia zakładu z dniem zakończenia jego działalności z rejestru zakładów opieki zdrowotnej, o którym mowa w art. 12.
Z kolei, według art. 12 ust. 1 i 3, art. 14 ust. 2 tej ustawy, zakład opieki zdrowotnej może zmienić zakres udzielanych świadczeń po uprzednim wpisie tej zmiany do rejestru, który prowadzi wojewoda.
Ta regulacja prawna stanowi zatem, że w przypadku przekształcenia zakładu opieki zdrowotnej, jeżeli w wyniku przekształcenia ma nastąpić likwidacja poszczególnych rodzajów działalności zakładu, uchwała właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, która utworzyła zakład powinna określać zarówno sposób i formę zapewnienia pacjentom dalszych świadczeń objętych likwidacją, jak również określać termin zakończenia likwidowanej działalności, który nie może być krótszy niż 3 miesiące od dnia podjęcia uchwały.
Likwidacja rodzaju działalności zakładu opieki zdrowotnej ma miejsce wówczas, kiedy osoby korzystające z oznaczonych rodzajowo świadczeń zdrowotnych lub też osoby, które mogłyby z takich świadczeń skorzystać zostaną takich możliwości pozbawione w przyszłości, a to zgodnie z wolą podmiotu założycielskiego, który jest władny zainicjować zmianę stanu prawnego odnoszącego się do zakładu opieki zdrowotnej.
Należy tutaj przypomnieć, że rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 16 lipca 2004 r. w sprawie rejestru zakładów opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 169, poz. 1781) określa dane objęte wpisem do rejestru zakładów opieki zdrowotnej i tryb dokonywania w nim wpisów, zmian wpisów oraz wykreśleń. W rejestrze wpisuje się dane komórek organizacyjnych zakładu i ich profile medyczne, między innymi: nazwę komórki organizacyjnej, datę rozpoczęcia działalności przez komórkę organizacyjną, datę zakończenia działalności komórki organizacyjnej. Podstawę wydania decyzji administracyjnej o wpisie, odmowie lub skreśleniu z rejestru stanowi wniosek o wpis zakładu do rejestru, wpis zmian w rejestrze, wykreślenie zakładu z rejestru. Wniosek o wpis zmian w rejestrze składa kierownik zakładu, który do wniosku dołącza się dokumenty stanowiące podstawę zmian. Natomiast zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, zakład opieki zdrowotnej obowiązany jest zgłosić organowi prowadzącemu rejestr zmiany stanu faktycznego i prawnego odnoszące się do zakładu opieki zdrowotnej, powstałe po wpisie do rejestru i dotyczące danych zawartych w rejestrze, w terminie 14 dni od dnia dokonania zmiany. Ustawodawca wyodrębnił w tym wypadku dwa rodzaje zmian, które winny zostać zgłoszone wojewodzie: zmiany stanu faktycznego i zmiany stanu prawnego. Za wprowadzenie tych zmian do rejestru w terminie czternastodniowym odpowiada kierownik zakładu opieki zdrowotnej reprezentujący go na zewnątrz. Likwidacja poszczególnych rodzajów działalności zakładu polega zatem na takiej zmianie stanu prawnego dokonanej w trybie art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, która po upływie co najmniej 3 miesięcznego terminu spowoduje zmianę stanu faktycznego polegającą na zaniechaniu udzielania świadczeń zdrowotnych określonych rodzajowo i wpisanych dotychczas w odpowiedniej rubryce rejestru. W sytuacji odwrotnej, kiedy to zakład opieki zdrowotnej z różnych przyczyn faktycznie nie udziela już określonych rodzajowo świadczeń, jego kierownik winien w trybie art. 14 ust. 1 zgłosić o tym wojewodzie. Następnie zaś - w przypadku publicznego zakładu opieki zdrowotnej - podmiot założycielski winien uruchomić procedurę likwidacyjną w trybie art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, aby dostosować istniejący już stan faktyczny do obowiązującego stanu prawnego. W przypadku zaniechań w tym zakresie, w trybie art. 15 ust. 1 wskazanej ustawy, wojewoda, jako organ prowadzący rejestr, wobec rażącego naruszenia statutu zakładu wyznacza termin usunięcia uchybień, a po jego bezskutecznym upływie może podjąć decyzję o wykreśleniu zakładu w części dotyczącej działalności nie odpowiadającej wymaganiom ustawy lub statutu.
Stan faktyczny tej sprawy nie jest sporny, ponieważ uchwała Rady Powiatu M. nie określa sposobu i formy zapewnienia osobom korzystającym ze świadczeń zdrowotnych – [...], dalszych nieprzerwanych świadczeń w tym zakresie. Podkreślić przy tym należy, że w dacie podejmowania spornej uchwały ten rodzaj i zakres udzielanych świadczeń zdrowotnych był określony w statucie zakładu opieki zdrowotnej (art. 11 ust. 2 pkt. 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej), a także wpisany w dziale drugim księgi rejestrowej jednostki organizacyjnej zakładu prowadzonej przez wojewodę. To zaś oznacza, że w uchwale należało wskazać konkretnego istniejącego świadczeniodawcę, który w [...] r. miał zawartą umowę z NFZ na świadczenia zdrowotne z zakresu [...].
Co się zaś tyczy drugiego ze spornych problemów – braku określenia terminu zakończenia działalności w zakresie likwidowanych udzielanych dotychczas świadczeń zdrowotnych, art. 43 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej nakazuje, aby termin ten nie był krótszy niż 3 miesiące od daty podjęcia uchwały. To zaś oznacza, że organ uchwałodawczy może wskazać w uchwale konkretny oznaczony datą dzień, lub też posłużyć się zapisem nawiązującym do daty podjęcia uchwały wskazującym, po jakim konkretnie upływie czasu nastąpi zakończenie działalności. W obu tych przypadkach uchwała wskazuje konkretną datę określającą termin zakończenia działalności.
Na końcu, należy wskazać, że nie ma w tej sprawie zastosowania art. 60 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej usytuowany w Rozdziale 4 Zasady gospodarki publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Ta regulacja prawna dotyczy bowiem sytuacji szczególnych, kiedy to samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej uzyskał ujemny wynik finansowy, który nie jest w stanie pokryć we własnym zakresie. W takiej to sytuacji, kiedy nie zachodzi negatywna przesłanka z art. 60 ust. 2 tej ustawy organ, który utworzył SPZOZ może podjąć uchwałę o jego likwidacji. Taka uchwała winna z kolei zawierać wyliczone enumeratywnie w art. 60 ust. 4b elementy, w tym oznaczenie dnia zakończenia czynności likwidacyjnych. Omawiana konstrukcja prawna wprowadza brak zdolności upadłościowej zakładów opieki zdrowotnej po to, aby nie traktować ich jako przedsiębiorców, lecz jako odrębne jednostki organizacyjnoprawne świadczące usługi szczególnego rodzaju, polegające przede wszystkim na ratowaniu życia i zdrowia ludzkiego. W art. 6 pkt. 3 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. Nr 60, poz. 535 ze zm.) ustawodawca stwierdził wprost, że nie można ogłosić upadłości publicznych samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej.
Wobec tych faktów, należy stwierdzić, że organ nadzoru wypełnił obowiązek wynikający z art. 79 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym ponieważ przedstawił uzasadnienie faktyczne i prawne sprawy w taki sposób, że kontrola sądowoadministracyjna była możliwa do przeprowadzenia w pełnym zakresie. Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego odzwierciedla i prezentuje proces zastosowania prawa, który dokonany został w ramach nadzoru nad działalnością Rady Powiatu M. Wojewoda [...] wyjaśnił, dlaczego uznał, że stwierdzone naruszenie prawa nie jest nieistotnym naruszeniem prawa, a tym samym uznał, że zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej uchwały z racji istnienia w niej wad o istotnym ciężarze gatunkowym (zob.: wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97 - niepublikowany). Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze posiada walor aktu, z którego strona winna czerpać pełną, wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację o swojej sytuacji prawnej - w zakresie prawa procesowego, jak i materialnego.
Na końcu należy stwierdzić, że nie naruszono również przepisów regulujących tok postępowania nadzorczego.
Wobec tego, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalono.