III SA/Gl 113/23

III SA/Gl 113/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-04-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Gołuch /sprawozdawca/
Anna Apollo /przewodniczący/
Barbara Orzepowska-Kyć
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Zarząd Powiatu
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1327
art. 11 ust. 1 i 2, art. 13 ust. 2
Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j.)
Dz.U. 2021 poz 945
art. 11 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant referent - stażysta Magdalena Janik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi [...] Stowarzyszenia [...] na uchwałę Zarządu Powiatu C. z dnia 14 grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego z zakresu nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa oraz edukacji prawnej uchyla zaskarżoną uchwałę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 4 stycznia 2023 r. [...] Stowarzyszenie [...] z siedzibą w C. (dalej: skarżący, Stowarzyszenie) złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na uchwałę Zarządu Powiatu [...] (dalej: organ) Nr [...] z dnia 14 grudnia 2022 roku w sprawie rozstrzygnięcia otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego z zakresu nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej, wspieranego przez Powiat [...] w roku 2023.
Zaskarżona uchwała podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Zarząd Powiatu [...] Uchwałą Nr [...] z dnia 26 października 2022 r., działając na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 1526) i art. 4 ust. 1 pkt 1b i 11 ust.2 oraz art. 13 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1327) zwanej dalej także w skrócie "u.dz.p.p.w." w związku z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (Dz.U. z 2021 r. poz. 945 ze zm.) zwanej dalej także w skrócie "u.n.p.p." ogłosił otwarty konkurs ofert na powierzenie realizacji zadania publicznego w postaci udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie powiatu [...] w 2023 roku.
Ogłoszenie stanowiło załącznik do uchwały Nr [...] Zarządu Powiatu [...] w tej sprawie i zostało opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie Starostwa Powiatowego.
Zgodnie z tym ogłoszeniem termin składania ofert upływał 21 listopada 2022 roku.
W ogłoszeniu podano m. in. lokalizację punktów, w których miało być wykonywane przedmiotowe zadanie, warunki jakie miały spełniać oferty, wymagane załączniki do ofert, przypadki możliwości odrzucenia oferty, kryteria ich oceny.
Ogłoszenie obejmowało 3 tzw. punkty wiodące; w O., K. i M..
W rozdz. VII ust. 2 Ogłoszenia zawarto informację, że nie będzie możliwości uzupełnienia oferty, która została złożona w stanie niekompletnym.
Zgodnie z informacją zawartą rozdziale VII ust. 4 pkt 3-5 ogłoszenia do oferty należało dołączyć m. in. umowy zawarte z adwokatami radcami prawnymi, doradcami podatkowymi, osobami spełniającym warunki określone w art. 11 ust. 3 pkt 2 w/w ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej..., mediatorami.
Oferty złożyły 3 organizacje pozarządowe tj. Fundacja [...], [...]Stowarzyszenie [...] z siedzibą w C. oraz Fundacja [...]. Każda z ofert została obejmowała wszystkie 3 punkty wiodące.
Oferty te następnie zostały zaopiniowane przez Komisję Konkursową (dalej: Komisja) powołaną przez Zarząd Powiatu zgodnie z art. 5a ust. 4 pkt 11, art. 15 ust. 2a ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2022 r. poz.1327, z późn. zm) i § 12 załącznika do uchwały Nr [... Rady Powiatu [...] z dnia 5 listopada 2021 roku w sprawie przyjęcia rocznego Programu współpracy Powiatu [...] z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na rok 2022.
Rola Komisji Konkursowej sprowadzała się wyłącznie do wskazania Zarządowi ofert niespełniających wymogów określonych w ogłoszeniu o konkursie, podczas gdy ostateczna ocena, czy oferta spełnia wymagania formalne oraz ewentualna decyzja o wezwaniu do uzupełnienia braków, należała do Zarządu Powiatu zgodnie z zapisami zał. Nr [...] Zarządu Powiatu [...] z 26 października 2022 r. Komisja mogła jedynie wskazywać Zarządowi oferty, które rekomendowała i proponowała udzielenie im dotacji na wykonanie zadania publicznego i miała obowiązek sporządzenia protokołu z przebiegu otwartego konkursu ofert i wraz z pozostałą dokumentacją konkursową przedłożyć Zarządowi Powiatu. Zaś z protokołu z posiedzenia Komisji z dnia 23 listopada 2022 roku wynika, że Komisja dokonała analizy złożonych ofert i z powodu braków formalnych zakwestionowała 4 oferty; 3 oferty Fundacji [...] złożone na wszystkie punkty, ofertę skarżącego [...] Stowarzyszenia [...] na punkt w M.
W związku z przeprowadzonym postępowaniem konkursowym, Komisja Konkursowa zaproponowała Zarządowi przyznanie dotacji na prowadzenie punktu nieodpłatnej pomocy prawnej w punkcie w M. Fundacji [...], a prowadzenie punktów nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego w O. i K. skarżącemu Stowarzyszeniu.
Ostateczną decyzję w sprawie wyboru ofert podjął Zarząd podejmując uchwałę Nr [...] z dnia 30 listopada 2022 roku w sprawie rozstrzygnięcia otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego z zakresu nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej, którego realizację wspiera w 2023 roku Powiat [...].
Uchwała została opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie internetowej Starostwa Powiatowego i w jego siedzibie.
Odwołanie nie przysługiwało żadnemu podmiotowi i nie zostało wniesione.
Po dokonaniu ww. czynności pracownicy organu zauważyli, że na umowach stanowiących załączniki do ofert zgłoszonych przez [...] Stowarzyszenia [...] brakuje podpisu drugiej strony umowy i nie ma takiego podpisu na żadnym dokumencie załączonym do oferty. Zauważono ten brak podczas porządkowania dokumentacji konkursowej i wpinania jej do segregatorów. Wtedy także ustalono, że adwokat D. B., z którym miała zostać zawarta jedna z umów, nie wykonuje zawodu.
Na załączonych przez [...] do oferty umowach brakło podpisów obu stron lub dowodów świadczących o wymianie przez strony dokumentów obejmujących tożsamą treść oświadczenia woli (umów), z których każdy jest podpisany przez drugą stronę umowy.
W związku z czym w dniu 12 grudnia 2022 r. sporządzono ponownie protokół zawierający analizę wszystkich złożonych ofert i przedstawiono go Zarządowi Powiatu.
Po zapoznaniu się z treścią tego protokołu Zarząd Powiatu uchylił swoją uchwałę Nr [...] z dnia 30 listopada 2022 roku w sprawie rozstrzygnięcia konkursu podejmując równocześnie uchwałę Nr [...] ż dnia 14 grudnia 2022 roku w sprawie rozstrzygnięcia otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego z zakresu nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej wspieranego przez Powiat [...] w 2023 roku.
Mocą tej ostatniej uchwały postanowiono udzielić dotacji Fundacji [...] z siedzibą w C. na prowadzenie: punktu nieodpłatnej pomocy prawnej w M. i punktów nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego w O. oraz K.
W konsekwencji ww. uchybień w ofercie skarżącego Zarząd Powiatu podjął inne rozstrzygnięcia niż w poprzedniej uchwale nie ogłaszając nowego konkursu.
Skarżące Stowarzyszenie nie zwracało się o uzasadnienie rozstrzygnięcia wyboru oferty konkursowej.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na uchwałę Zarządu Powiatu [...] Nr [...] z dnia 14 grudnia 2022 r.
Skarżący zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 1526) oraz art. 15 ust. 2h i 2j ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. 2022 poz. 1327 z późn. zm.) w związku z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (Dz. U. Z 2021 r. poz. 945) w zw.z art. art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 13 ust.2 Ustawy o pożytku publicznym.
Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W uzasadnieniu skargi wskazał, iż Zarząd Powiatu [...] na podstawie art. art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 1526) oraz art. 15 ust. 2h i 2j ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. 2022 poz. 1327 z późn. zm.) w związku z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 945) uchwałą z dnia 26 października 2022 roku NR [...] ogłosił otwarty konkurs ofert na powierzenie realizacji zadania publicznego polegającego na udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie powiatu [...] w 2023 roku. Zgodnie z punktem VIII ogłoszenia ust. 5., ostateczną decyzję o wy borze organizacji i pozarządowych, którym powierzona zostanie realizacja zadania publicznego podejmuje Zarząd Powiatu [...] w formie uchwały w terminie do 9 grudnia 2022 r., zaś w ogłoszeniu w punkcie VIII ust, 6 ogłoszenia wskazał, że do uchwały Zarządu Powiatu [...] w sprawie rozstrzygnięcia otwartego konkursu ofert nie stosuje się trybu odwoławczego.
Skarżący wskazał, iż Zarząd Powiatu nie miał prawa po dniu 9 grudnia 2022 r. weryfikować protokołem Komisji Konkursowej z dnia 12 grudnia 2022 r. ofert na realizację zadania z zakresu nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej,(stanowiącym załącznik do niniejszej uchwały), która miała za zadanie ponownie, powtórnie zaopiniować złożone oferty, ponieważ przepis art. art. 13 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. 2022 poz. 1327 z późn. zm.) wyraźnie stanowi, że organ administracji publicznej zamierzający zlecić realizację zadania publicznego organizacjom pozarządowym lub podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3, ogłasza otwarty konkurs ofert. Termin do składania ofert nie może być krótszy niż 21 dni, od dnia ukazania się ostatniego ogłoszenia, o którym mowa w ust. 3.
Wskazał, że organizacje pozarządowe, które kwestionowałyby wybór [...] Stowarzyszenia [...] w konkursie ofert, nie miały prawa do wniesienia odwołania, gdyż w ogłoszeniu wyraźnie zastrzeżono, że nie przewiduje się trybu odwoławczego. Natomiast po wejściu w życie Uchwały nr [...] Zarządu Powiatu [...] z dniem jej ogłoszenia tj. 30 listopada 2022r., zgodnie z obowiązujący prawem organizacje pozarządowe mogły, co najwyżej złożyć wniosek w terminie 30 dni o uzasadnienie dokonania wyboru organizacji pozarządowej do realizacji zadania z zakresu nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej. W związku z czym Zarząd Powiatu nie miał żadnej podstawy prawnej do tego, aby uchylić z mocą wsteczną podjętą w tym zakresie uchwałę i poza procedurą ogłoszenia o konkursie zmienić wcześniej podjętą uchwałę nr 964/22 i na mocy nowej uchwały wydanej po terminie 9 grudnia 2022 wskazanym w ogłoszeniu konkursowym, rozstrzygnąć inaczej konkurs ofert. Tymczasem Zarząd Powiatu bez ponownego ogłoszenia o otwartym konkursie, niejako wdrożył procedurę odwoławczą bezprawnie zmieniając wcześniej podjętą uchwałę nr [...]. Zarząd Powiatu nie miał prawa do ponownej weryfikacji wybranej przez siebie oferty po dacie 9 grudnia 2022 roku, skoro w ogłoszeniu wskazał ostateczną datę wyboru ofert na dzień 9 grudnia 2022r. W tej sytuacji nastąpił wybór organizacji pozarządowej do realizacji zadania publicznego poza procedurą konkursową.
Skarżący podniósł, że podjęta uchwała miała na celu obejście przepisów prawa które nie przewidują procedury odwoławczej od rozstrzygnięcia o konkursie ofert na realizację zadania z zakresu nieodpłatnej pomocy prawnej i nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Podjęta uchwała [...] z dnia 14 grudnia 2022r. jest rażąco sprzeczna z prawem i jako taka winna zostać uznana za nieważną.
Skarżący wskazał, iż zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu zmieniła dotychczasową sytuację prawną, pozbawiając Stowarzyszenie dwóch punktów nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, które zostały przydzielone w wygranym konkursie ofert, gdzie na mocy wcześniej ustanowionej uchwały nr [...] z dnia 30 listopada 2022r., prawnie rozstrzygnięty został konkurs ofert wskazał jednoznacznie, że realizacja zadania z zakresu nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej, powierzona będzie skarżącemu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie i wywodząc, że Komisja miała obowiązek sporządzenia protokołu z przebiegu otwartego konkursu ofert i wraz z pozostałą dokumentacją konkursową przedłożyć Zarządowi Powiatu.
W dniu 12 grudnia 2022 roku sporządzono ponownie protokół zawierający analizę wszystkich złożonych ofert i przedstawiono go Zarządowi Powiatu.
Po zapoznaniu się z treścią tego ostatniego protokołu Zarząd Powiatu uchylił swoją uchwałę Nr [...] z dnia 30 listopada 2022 roku w sprawie rozstrzygnięcia konkursu podejmując równocześnie uchwałę Nr [...] ż dnia 14 grudnia 2022 roku w sprawie rozstrzygnięcia otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego z zakresu nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej wspieranego przez Powiat [...] w 2023 roku.
Podjęcie przez Zarząd Powiatu innego rozstrzygnięcia niż w poprzedniej uchwale było wynikiem szczegółowego zapoznania się z kompletem dokumentów załączonych do ofert skarżącego, które nie weryfikowano ponownie, a jedynie sprawdzono załączone do nich dokumenty.
Nie ogłaszano nowego konkursu, bo nie było do tego podstaw jak i potrzeby.
Na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2023 r. pełnomocnik organu przedłożył do akt sprawy załącznik do uchwały nr [...] oraz wniósł i wywodził jak w odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.
W art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259) zwanej ppsa, określony został katalog spraw, w których działalność administracji publicznej poddana została kontroli sądowej.
Rozważając w pierwszej kolejności kwestię dopuszczalności skargi Sąd uznał, że zaskarżona uchwała podlega kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Zaskarżona uchwała rozstrzyga w sprawie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego z zakresu nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej wspieranego przez Powiat [...] w 2023 roku.
Podjęta została w trybie otwartego konkursu ofert na powierzenie realizacji zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej, który to tryb uregulowany została w ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2020 r. poz. 1057) zwanej nadal "u.dz.p.p.w." i znajduje zastosowanie do powierzenia prowadzenia wskazanych punktów na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (Dz.U. z 2019 r. poz. 294 ze zm.) zwanej nadal "u.n.p.p.".
Sąd zauważył, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmowany był pogląd, że ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie nie zawiera przepisu, który stanowiłby podstawę materialnoprawną do wydawania w toku procedury konkursowej przez organ administracji publicznej ogłaszający konkurs, czy też powołaną przez niego komisję konkursową, decyzji administracyjnych czy też innych aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, jak również nie zawiera przepisu szczególnego, w rozumieniu art. 3 § 3 ppsa przewidującego sądową kontrolę. Na tej podstawie sądy administracyjne stały na stanowisku, że czynności czy też akty organów administracji publicznej wydawane w toku procedury konkursowej prowadzonej w trybie u.dz.p.p.w., w tym rozstrzygające o wyniku otwartego konkursu, nie podlegają kognicji sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 2022/11).
Uwzględnić jednak należy, że kwestia rozumienia art. 3 § 2 pkt 4 ppsa w ten sposób, że nie obejmuje rozstrzygnięcia organu władzy publicznej w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, rozpisanego w trybie przepisów u.dz.p.p.w. poddana została ocenie Trybunału Konstytucyjnego co do jego zgodności z Konstytucją.
W wyniku dokonanej oceny wyrokiem z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt SK 12/20, Trybunał Konstytucyjny orzekł (w pkt 1 wyroku), że "Art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), rozumiany w ten sposób, że nie obejmuje rozstrzygnięcia organu władzy publicznej w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, rozpisanego w trybie przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2020 r. poz. 1057), jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W uzasadnieniu wyroku Trybunał wskazał m.in., że "(...) Z art. 45 ust. 1 Konstytucji wynika jednoznacznie wola ustrojodawcy, aby prawem do sądu objąć możliwie najszerszy zakres spraw. Co więcej, z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu (zob.: orzeczenie pełnego składu TK z 7 stycznia 1992 r., sygn. K 8/91, orzeczenie TK z 8 kwietnia 1997 r., sygn. K 14/96 oraz wyroki TK z 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97 i 20 grudnia 2017 r., sygn. SK 37/15). (...) Zasadniczo przyjmuje się, że akt lub czynność z zakresu administracji, które podlegają kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, powinny być podejmowane wyłącznie w sprawach indywidualnych; ustawodawca dokonał bowiem ścisłego rozgraniczenia aktów, które mają charakter indywidualny, od tych o generalnym charakterze (...)
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wszczęcie, przeprowadzenie oraz rozstrzygnięcie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, o którym mowa w art. 13 ustawy z 2003 r., niewątpliwie stanowi przejaw władczego działania organów administracji publicznej. Końcowy wynik postępowania konkursowego (tj. wybranie konkretnej oferty, niedokonanie wyboru, unieważnienie konkursu) jednostronnie kształtuje sytuację prawną oferentów. Okoliczność, że samo postępowanie konkursowe jest prowadzone na podstawie przepisów ustawy z 2003 r., a nie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.), nie odbiera aktom wydanym w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu, charakteru rozstrzygnięcia organów administracji publicznej w rozumieniu art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji. Nie sposób bowiem nie zauważyć, że treść przedmiotowych aktów jest adresowana do oferentów. Akty te wydane w następstwie przeprowadzenia konkursu nie mają charakteru aktów wydawanych w sferze wewnętrznej administracji. Już sama redakcja art. 3 § 2 pkt 4 ppsa świadczy o tym, że ustawodawca dążył do objęcia kognicją sądów administracyjnych jak najszerszej kategorii aktów i czynności z zakresu administracji publicznej. Procedura wprowadzona w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa ma na celu ochronę praworządności, a środek prawny w postaci skargi do sądu administracyjnego jest jednym z instrumentów gwarantujących jej ochronę.
Rozstrzygnięcia konkursów, o których mowa w art. 13 ustawy z 2003 r., stanowią akty przesądzające w sposób władczy kwestię rozdysponowania środków publicznych na realizację zadań zleconych, a zatem nie są to akty (zdarzenia) prawnie irrelewantne; przeciwnie - dotyczą sfery finansów publicznych (a więc gospodarowania środkami finansowymi, których źródłem są w szczególności podatki i inne daniny publiczne).
Po stronie oferentów tworzą zatem prawo do skutecznego domagania się (z prawem do sądu włącznie), by właściwe organy władzy publicznej przeprowadzające postępowanie konkursowe działały zgodnie z prawem (...)". Trybunał Konstytucyjny zauważył również, że w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie brak jest przepisu wyraźnie wyłączającego wniesienie skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie konkursu ofert.
W związku z powyższym Trybunał stwierdził, że "(...) postępowanie konkursowe, o którym mowa w art. 13 ustawy z 2003 r., ma charakter "sprawy" w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. Tym samym interpretacja (wykładnia) art. 3 § 2 pkt 4 ppsa wyłączająca kontrolę rozstrzygnięć organów administracji publicznej, wydanych w następstwie przeprowadzenia konkursu, sprawowaną przez niezależny sąd administracyjny, podważa konstytucyjne prawo do sądu. To zaś implikuje niezgodność z rzeczonym prawem takiej interpretacji art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, która wyklucza wniesienie przez oferenta skargi na bezczynność organu, który po ogłoszeniu konkursu zaniechał przepisanych prawem dalszych czynności w tej materii. Podstawowym prawem jednostki jest bowiem możliwość weryfikacji wydanych wobec niej aktów i czynności lub zaniechań organów administracji publicznej (bez względu na ich rodzaj) przez podmiot niezwiązany z nimi strukturalnie (organizacyjnie), którym jest sąd administracyjny".
Zgodnie z art. 190 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Skoro zatem Trybunał wskazał, że od rozstrzygnięć organu władzy publicznej w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego zainteresowanym podmiotom przysługuje stosowna skarga do sądu administracyjnego, to za błędne należało uznać stanowisko organu przyjmujące, że w przedmiotowej sprawie należało odrzucić skargę z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego w sprawie (por. postanowienie NSA z dnia 22 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 3818/21).
Sąd uznał, że przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie konkursowe ma charakter administracyjnoprawny, a podjęta w nim zaskarżona uchwała jako rozstrzygnięcie ustalające wynik konkursu ma walor jednostronnego, władczego aktu stosowania prawa, który podlega kontroli sądowej na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 4 ppsa. Wniesiona skarga jest dopuszczalna, a skarżąca, jako uczestnik postępowania konkursowego, którego uprawnień dotyczy przedmiotowy akt, miała interes prawny do jej wniesienia.
Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zauważyć należy, że na podstawie art. 146 § 1 ppsa, Sąd, uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, uchyla ten akt, a zastosowanie w tym zakresie znajduje przepis art. 145 § 1 pkt 1. Odesłanie do odpowiedniego stosowania art. 145 § 1 pkt 1 ppsa oznacza, że sąd uwzględniając skargę uchyla zaskarżoną czynność jeśli doszło do: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie zaś do art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.
Dokonując oceny w niniejszej sprawie Sąd uznał, że kwestionowana w skardze uchwała Zarządu Powiatu w [...] w sprawie rozstrzygnięcia otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego z zakresu nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej, wspieranego przez Powiat [...] w roku 2023, została wydana bez podstawy prawnej, a jednocześnie jako akt faktycznie rozstrzygający o wyniku przeprowadzonego otwartego konkursu ofert narusza art. 15 ust. 2h i ust. 2j u.dz.p.p.w. Naruszenia te były przy tym tego rodzaju, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazać trzeba, że w zakresie trybu otwartego konkursu ofert regulowanego u.dz.p.p.w. zgodnie z art. 15 ust. 2h u.dz.p.p.w. postępowanie konkursowe powinno kończyć ogłoszenie wyników konkursu. Podstawy prawnej do podjęcia zaskarżonej uchwały nie mogły również stanowić przepisy art. 11 ust. 1 i ust. 2 u.n.p.p
Przepis art. 11 ust. 1 u.n.p.p. określa bowiem obowiązek powiatu w zakresie powierzenia połowy punktów do prowadzenia adwokatom i radcom prawnym z przeznaczeniem na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej, a połowy organizacji pozarządowej prowadzącej działalność pożytku publicznego z przeznaczeniem na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.
Art. 11 ust. 2 reguluje natomiast kwestię wyłonienia organizacji pozarządowej do prowadzenia połowy punktów nieodpłatnej pomocy prawnej lub nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego stanowiąc, że organizację pozarządową wyłania się corocznie w otwartym konkursie ofert, o którym mowa w u.dz.p.p.w. ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, przeprowadzanym jednocześnie na powierzenie prowadzenia punktów przeznaczonych na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. W skład komisji konkursowej, o której mowa w tej ustawie, może wchodzić dodatkowo przedstawiciel wojewody.
Żadna z tych regulacji nie odnosi się do działania polegającego na ponownym rozstrzygnięciu konkursu po terminie 9 grudnia 2022r. określonym w uchwale konkursowej. Zapis www. Uchwale przewidywał podjęcie ostatecznej decyzji o wyborze organizacji pozarządowej w formie uchwały w terminie do 9 grudnia 2022 r.
W ocenie Sądu zgodnie z art. 13 ust 2 u.dz.p.p.w Ustawy o pożytku publicznym, ogłoszenie otwartego konkursu ofert powinno zawierać informacje o:
1) rodzaju zadania;
2) wysokości środków publicznych przeznaczonych na realizację tego zadania;
3) zasadach przyznawania dotacji;
4) terminach i warunkach realizacji zadania;
5) terminie składania ofert;
6) trybie i kryteriach stosowanych przy wyborze ofert oraz terminie dokonania wyboru ofert;
7) zrealizowanych przez organ administracji publicznej w roku ogłoszenia otwartego konkursu ofert i w roku poprzednim zadaniach publicznych tego samego rodzaju i związanych z nimi kosztami, ze szczególnym uwzględnieniem wysokości dotacji przekazanych organizacjom pozarządowym i podmiotom, o których mowa w art. 3 ust. 3.
Podjęcie zaskarżonej uchwały w dniu 12 grudnia 2022r. przez Zarządu Powiatu i wybór oferty organizacji [...] odbył się poza ramami procedury konkursowej.
Uchwała stanowi władczą formę realizacji przez zarząd powiatu kompetencji z art. 32 ustawy o samorządzie powiatowym i to na jej podstawie zarówno strona, jak i sąd administracyjny powinni poznać powody wyboru tej czy innej organizacji pozarządowej do realizacji zadania publicznego. Uwzględniając charakter prawny uchwały o powierzeniu realizacji zadania publicznego obowiązek taki należy wyprowadzić bezpośrednio z przepisu art. 2 Konstytucji RP, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego.
W ocenie Sądu zaskarżona uchwała naruszyła wyżej powołane przepisy ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej, jak również ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, ponieważ organ dokonał wyboru podmiotów do realizacji zadania z zakresu nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej faktycznie z pominięciem postępowania konkursowego.
Sąd uznał, iż uchwała o rozstrzygnięciu konkursu została podjęta bez podstawy prawnej, ponieważ zgodnie z uchwałą konkursową komisja mogła działać tylko do dnia 9 grudnia 2022 r., a w dniu 14 grudnia 2022 r., komisja konkursowa nie miała legitymacji do działania zatem doszło do naruszenia prawa co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Dlatego kierując się całościowo przedstawioną powyżej argumentacją, Sąd działając na podstawie art. 146 § 1 ppsa uchylił zaskarżona uchwałę.