III SA/Gl 1122/23

III SA/Gl 1122/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Małgorzata Herman /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne
Lotnicze prawo
Sygn. powiązane
II GSK 2335/24 - Postanowienie NSA z 2025-09-25
Skarżony organ
Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1441
art. 6 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 9 maja 2018 r. o przetwarzaniu danych dotyczących przelotu pasażera (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi F. z siedzibą w V. na decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w R. z dnia 19 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązków przez przewoźnika lotniczego oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 19 października 2023 r. nr [...] Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w R. (dalej: organ) uchylił decyzję własną z 13 lipca 2023 r. nr [...] i umorzył postępowanie w części dotyczącej nałożenia na F. z siedzibą w V. (dalej: strona skarżąca, przewoźnik lotniczy) kary pieniężnej w kwocie 20 000 zł za niedopełnienie obowiązków przewoźnika lotniczego określonego w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o przetwarzaniu danych dotyczących przelotu pasażera (dalej: ustawa PNR) oraz utrzymał w mocy decyzję w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w kwocie 20 000 zł za niedopełnienie obowiązku określonego w art. 6 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy.
Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z 27 lutego 2023 r. Krajowa Jednostka do spraw Informacji
o Pasażerach (dalej: JIP) powiadomiła organ o naruszeniu przez przewoźnika lotniczego obowiązku przekazania danych PNR, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy PNR, w związku z wykonanym lotem nr [...] z portu lotniczego S. [...] do portu lotniczego L. [...], który miał miejsce 14 maja 2022 r.
z planowaną godziną odlotu [...] czasu polskiego.
21 marca 2023 r. organ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne
w sprawie naruszenia przez przewoźnika lotniczego obowiązku przekazania danych PNR w ramach, którego zwrócił się do Portu Lotniczego S. im. [...], Prezesa Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej, agencji handlingowej W. sp. z o.o. oraz JIP o udzielenie informacji na temat zrealizowanego lotu. W oparciu o pozyskane dane ustalono, że zlecenie obsługi rejsu wpłynęło do agenta handlingowego W. sp. z o.o. 13 maja 2022 r. Organom służb ruchu lotniczego został przedstawiony plan na lot nierozkładowy lotnictwa komunikacyjnego. Lot o nr [...] z portu lotniczego S. [...] do portu lotniczego L. [...], odbył się 14 maja 2022 r.
i był lotem PNR, start samolotu nastąpił o godz. [...] czasu polskiego, a na pokładzie znajdowało się 6 pasażerów. Ponadto ustalono, że w okresie od 48 godzin przed planowanym lotem oraz niezwłocznie po zakończeniu odprawy biletowo-bagażowej i wejściu pasażerów na pokład nie wystąpiła awaria, która uniemożliwiłaby odebranie danych PNR, w termiach określonym w art. 6 ust. 1 pkt 1
i 2 ustawy PNR. Nie odnotowano także żadnych informacji na temat ewentualnej awarii powstałej po stronie przewoźnika lotniczego, o której mowa w art. 69 pkt 3 ustawy PNR.
Mając powyższe na uwadze organ administracji decyzją z 13 lipca 2023 r. nałożył na stronę skarżącą karę pieniężną w kwocie 40 000 zł za niedopełnienie obowiązków wynikających z art. 6 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy PNR.
Strona skarżąca nie zgodziła się z wydanym rozstrzygnięciem i wniosła
o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazała, że lot wykonywany był samolotem należącym do F. i został zrealizowany w ramach usług zarządzania statkiem powietrznym świadczonych przez skarżącą. Lot należał do segmentu G. A. i nie był to lot komercyjny (czarterowym), nie zbierano na niego rezerwacji oraz nie wystawiano biletów, a o trasie i liście pasażerów decydował właściciel samolotu, w związku z tym nie mieści się on w definicji lotu PNR, wynikającej z art. 2 pkt 6 ustawy PNR. Dodała, że w tożsamej sprawie o sygn. akt [...] decyzją z 26 maja 2023 r. Komendant Główny Straży Granicznej uchylił decyzję w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej wobec strony skarżącej i umorzył postępowanie w sprawie. Zakwestionowała również odniesienie się przez organ do fakultatywnego umorzenia postępowania, o które skarżąca nie wnosiła. Jednocześnie przewoźnik lotniczy podniósł, że w świetle wyroku TSUE z 21 czerwca 2022 r., C-817/19 każda regulacja, która rozszerza obowiązek przesłania danych PNR na wszystkie loty wewnątrzunijne, o ile nie jest to uzasadnione, jest sprzeczna z prawem UE.
Zaskarżoną decyzją z 19 października 2023 r. organ uchylił decyzję własną
z 13 lipca 2023 r. i umorzył postępowanie w części dotyczącej nałożenia na stronę skarżącą kary pieniężnej w kwocie 20 000 zł za niedopełnienie obowiązków przewoźnika lotniczego określonego w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy PNR oraz utrzymał w mocy decyzję w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w kwocie 20 000 zł za niedopełnienie obowiązku określonego w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy PNR.
W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z zawartą w art. 2 pkt 6 ustawy PNR definicją lot PNR to lot statku powietrznego wykonującego przewóz lotniczy pasażerów, podczas którego następuje przekroczenie granicy państwowej, a start lub lądowanie statku powietrznego następuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast dane PNR to dane dotyczące przelotu pasażera, w tym dane osobowe, które są przetwarzane w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej przez przewoźników lotniczych w celu dokonania rezerwacji lub realizacji lotu w ramach przewozu lotniczego, podlegające przekazaniu przez przewoźnika lotniczego do JIP (art. 2 pkt 1 ustawy PNR). Dalej organ podkreślił, że
w oparciu o art. 5 i art. 6 ust. 1 ustawy PNR przewoźnik lotniczy został zobligowany do przekazywania danych PNR do JIP, a nie do agenta handlingowego, Urzędu Lotnictwa Cywilnego, czy Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej.
Zaznaczył również, że lot czarterowy, biznesowy, czy organizowany ad hoc dla firmy, wbrew temu co twierdzi skarżąca, spełnia definicję lotu PNR określoną
w art. 2 pkt 6 ustawy PNR i wobec tego na przewoźniku ciąży obowiązek przekazania danych do JIP, określonych w art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy PNR
w dwóch terminach tj. od 48 do 24 godzin przed planowanym rozpoczęciem lotu PNR oraz niezwłocznie po zakończeniu odprawy biletowo bagażowej i wejściu pasażerów na pokład statku powietrznego, kiedy nie mogą go już opuścić przed jego startem, a inni pasażerowie nie mogą wejść na pokład.
Nawiązując do stanu faktycznego sprawy organ wskazał, że na podstawie informacji uzyskanych od agenta handlingowego W. nie udało się jednoznacznie ustalić, czy strona skarżąca dysponowała danymi PNR
w terminie określonym w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy PNR tj. od 48 do 24 godzin przed planowanym rozpoczęciem lotu PNR, a tym samym nie dało się ustalić czy mogła przekazać dane PNR i zrealizować nałożony na nią obowiązek. Dlatego też, z uwagi na niedające się usunąć wątpliwości organ uchylił decyzję I instancji w części dotyczącej art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy PNR i postępowanie w tym zakresie umorzył.
Jednocześnie, w ocenie organu, zebrany toku prowadzonych czynności materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że strona skarżąca była w posiadaniu danych PNR lotu w terminie określonym w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy PNR
tj. niezwłocznie po zakończeniu odprawy biletowo-bagażowej i wejściu pasażerów na pokład statku powietrznego kiedy nie mogą go już opuścić przed jego startem, a inni pasażerowie nie mogą wejść na pokład. Na rejs [...] realizowany na trasie S. - L. z 14 maja 2022 r. organom służb ruchu lotniczego został przedstawiony plan lotu na lot nierozładunkowy lotnictwa komunikacyjnego, w którym przewoźnik lotniczy zadeklarował realizację operacji lotniczej oraz wskazał przewidywany czas startu samolotu. Faktyczny start samolotu nastąpił o godz. [...] czasu polskiego, a jego lądowanie o godz. [...] czasu polskiego. Obsługę lotu potwierdził także agent handlingowego W., który wskazał, że zlecenie obsługi rejsu wpłynęło 13 maja 2022 r., a na pokładzie samolotu znajdowało się 6 pasażerów. Ponadto fakt posiadania przez przewoźnika danych PNR na zaplanowany rejs potwierdził również pełnomocnik strony skarżącej, który pismem
z 29 maja 2023 r. poinformował, że o trasie i liści pasażerów decydował właściciel samolotu, a dane PNR przekazał przewoźnikowi lotniczemu 10 maja 2022 r. Natomiast dołączona do akt postępowania umowa z [...] r.
o zarządzenie i czarter samolotami potwierdza, że kryterium odpłatności za lot zostało spełnione.
Odnosząc się do Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/681 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie wykorzystywania danych dotyczących przelotu pasażera (danych PNR) w celu zapobiegania przestępstwom terrorystycznym
i poważnej przestępczości, ich wykrywania, prowadzenia postępowań przygotowawczych w sprawie i ich ścigania (Dz.U.UE.L.2016.119.132; dalej: dyrektywa PNR) w kontekście orzeczenia TSUE z 21 czerwca 2022 r. sygn. akt C-817/17 organ wyjaśnił, że celem przetwarzania danych PNR jest ochrona bezpieczeństwa publicznego przez zapobieganie, wykrywanie i ściganie przestępczości, a brak danych PNR w wymaganym terminie bezpośrednio wpływa na możliwość identyfikacji zagrożeń. Dalej podkreślił, że dyrektywa ta przewiduje możliwość rozszerzenia obowiązku przekazywania danych PNR również do lotów wewnątrzunijnych, a JIP przekazując informację z 27 lutego 2023 r., sporządzoną
w wykonaniu obowiązku wynikającego z art. 18 ust. 4 ustawy PNR, dokonała stosownej analizy ryzyka, również wynikającej z kierunku lotu. Organ podniósł ponadto, że
w L. obowiązuje drugi (w czterostopniowej skali) stopień zagrożenia terrorystycznego, co oznacza, że istnieje prawdopodobieństwo zamachu.
Dodał również, że jak wynika ze sprawozdania Europolu zagrożenie terrorystyczne w UE jest nadal poważne i realne. Większość operacji terrorystycznych ma charakter międzynarodowy i obejmuje kontakty transgraniczne lub podróże poza UE, dlatego też informacje o osobach podróżujących drogą lotniczą są dla organów ścigania ważnym narzędziem zwalczania poważnej przestępczości i terroryzmu w UE. W ocenie organu, również Polska jest częścią świata zagrożonego terroryzmem, o czym świadczą regularnie podejmowane działania ABW. Organ przypomniał również, że 24 lutego 2022 r. Rosja zintensyfikowała działania wojenne na Ukrainie, czego następstwem są wprowadzone przez Prezesa Rady Ministrów podwyższone stopnie alarmowania: drugi stopień alarmowy (BRAVO) i trzeci stopień alarmowy CRP (CHARLIE-CRP). Bezpieczeństwo w czasie ich obowiązywania jest uzależnione m.in. od działania właściwych służb, które obowiązane są do prowadzenia wzmożonej kontroli, a także czujności. W obecnej sytuacji geopolitycznej, takie działanie podejmowane przez polskie służby odpowiedzialne za bezpieczeństwo i porządek publiczny jest, zdaniem organu, zasadnym i usprawiedliwionym w świetle realizacji dyrektywy PNR.
Organ zwrócił również uwagę, że L. znajduje się na liście państw, które powiadomiły Komisję o stosowaniu dyrektywy PNR do lotów wewnątrzunijnych, a ponadto zgodnie z artykułem 29 Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym podpisanym w Chicago z dnia 7 grudnia 1944 r. (Dz. U. z 1959 r. poz. 212 z ze zm.), która została ratyfikowana przez L., każdy statek powietrzny Umawiającego się Państwa używany do żeglugi międzynarodowej powinien mieć na pokładzie stosowne dokumenty, odpowiadające warunkom przepisanym w niniejszej konwencji, w tym między innymi listę imienną pasażerów z podaniem miejsca wejścia na pokład i miejsca przeznaczenia, jeżeli przewozi pasażerów.
Zaznaczał również, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przewoźnik lotniczy nie przedstawił informacji lub dokumentacji, które zwolniłyby go
z odpowiedzialności podlegania administracyjnej karze pieniężnej, zgodnie z art. 69 ustawy PNR, takich jak wystąpienia działania siły wyższej, awarii [...] lub awarii powstałej po stronie przewoźnika lotniczego, niezawinionej przez tego przewoźnika wobec przedmiotowego lotu.
Ponadto stwierdził, że nie jest związany decyzją Komendanta Głównego Straży Granicznej z 26 maja 2023 r. [...], na którą powołuje się skarżąca, bowiem jest to w istocie odrębna sprawa.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona zarzuciła rozstrzygnięciu:
1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.
- art. 8 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez brak pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej przejawiający się w wydaniu odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych tj. poprzez uznanie, że strona skarżąca podlega obowiązkowi przekazywania danych pasażerów zgodnie z ustawą PNR podczas świadczenia usług managerskich dla prywatnych właścicieli statków powietrznych, mimo że przy realizacji takich samych usług przez stronę skarżącą dla tego samego podmiotu Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z 26 maja 2023 r. wydaną w sprawie o sygn. akt [...] ustalił, że w zakresie tej działalności skarżąca nie podlega obowiązkom wynikającym z ustawy PNR, czego skutkiem było niezasadne nałożenie na skarżącą kary za nieprzekazanie danych PNR w terminie,
- art. 8 § 1 i 107 § 2 i 3 k.p.a. poprzez nienależyte i niepełne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych i zdawkowych sformułowań, zaniechania wypowiedzenia się co do mocy dowodowej i znaczenia zaoferowanych przez skarżącą dowodów i niewystarczającego umotywowania odejścia przez organ od dotychczasowej praktyki w zakresie wyłączenia czynności managerskich dla prywatnych właścicieli statków powietrznych z podlegania obowiązkom wynikającym z ustawy PNR, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania do organów państwowych i uniemożliwia dokonanie pełnej kontroli merytorycznej zaskarżonego rozstrzygnięcia, w tym zrozumienie, jakie według organu okoliczności uzasadniały wydanie odmiennej decyzji w analogicznej sytuacji,
- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i na jego dowolnej ocenie, a także niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przejawiające się w braku nadania należnej mocy dowodowej dokumentów przedłożonych przez skarżącą do sprawy, w tym umowy zawartej z właścicielem statku powietrznego oraz listy pasażerów lotu, w skutek czego organ błędnie uznał, że lot stanowił lot komercyjny organizowany przez skarżącą w rozumieniu ustawy PNR, gdy
w rzeczywistości skarżąca nie prowadziła sprzedaży biletów za lot i jedynie zapewniała właścicielowi statku powietrznego jego obsługę, a związku z tym nie mieścił się w definicji lotu PNR wynikającej z art. 2 pkt 6 ustawy PNR,
- art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. polegające na uniemożliwieniu skarżącej wzięcia czynnego udziału w postępowaniu poprzez brak zawiadomienia
o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego w sprawie oraz brak umożliwienia wypowiedzenia się w kwestii materiału dowodowego przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie, czym naruszył prawo skarżącego do czynnego uczestnictwa w każdym stadium postępowania i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego,
2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 2 pkt 6 w zw. z art. 5 ust. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy PNR poprzez jego błędną wykładnię wobec uznania, że lot zrealizowany w wykonaniu umowy pomiędzy stroną skarżącą
a właścicielem statku powietrznego F. tzn. lot właścicielski mieści się w definicji lotu PNR z art. 2 pkt 6 ustawy PNR, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 5 ust. 1 i 6 ust. 1 pkt 2 ustawy PNR, przejawiające się w uznaniu, że strona skarżąca przy realizacji lotu miał przymiot "przewoźnika lotniczego, który organizuje lot PNR" i obowiązany był do przekazania danych PNR w terminach wynikających z ustawy PNR,
3. wydanie decyzji w oparciu o nieważną podstawę prawną, z uwagi na niezgodność postanowień ustawy PNR (w tym art. 2 ust. 6, art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1) z postanowieniami dyrektywy PNR, art. 9 Traktatu o Unii Europejskiej i art. 56 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
W oparciu o wskazane zarzuty pełnomocnik strony skarżącej wniósł o:
- stwierdzenie nieważności bądź uchylenie zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję z 13 lipca 2023 r. oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji wydanej w I instancji w części nakładającej na skarżącą karę pieniężną
w kwocie 20 000zł za niedopełnienie obowiązku określonego w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy PNR, ewentualnie:
- uchylenie zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję 13 lipca 2023 r. oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji wydanej w I instancji w części nakładającej na skarżącą karę pieniężną w kwocie 20 000zł za niedopełnienie obowiązku określonego w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy PNR i umorzenie w tym zakresie postępowania jako bezprzedmiotowego,
- zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania.
Pełnomocnik skarżącej wniósł ponadto o skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej następującego pytania prejudycjalnego dotyczące wykładni przepisów prawa unijnego: "Czy obowiązki określone w przepisach ustawy z dnia 9 maja 2018 roku o przetwarzaniu danych dotyczących przelotu pasażera wskazujące, że obowiązek przekazywania danych PNR obejmuje wszystkie loty wewnątrzunijne jest zgodny z postanowieniami dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE)2016/681 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie wykorzystywania danych dotyczących przelotu pasażera (danych PNR) w celu zapobiegania przestępstwom terrorystycznym i poważnej przestępczości, ich wykrywania, prowadzenia postępowań przygotowawczych w ich sprawie i ich ścigania, art. 9 Traktatu o Unii Europejskiej i art. 56 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej".
W rozwinięciu zarzutów skargi pełnomocnik powtórzył argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniósł ponadto, że organ
w żaden sposób nie odniósł się do przyczyn odstąpienia organu od utrwalonej praktyki, a jedynie w sposób lakoniczny i skrótowy poruszył kwestię obowiązywania zasady związania organu wydaną decyzją oraz rozpatrywał brak możliwości określenia dwóch spraw jako sobie tożsamych. Tymczasem stan faktyczny
w przedmiotowej sprawie oraz w sprawie zakończonej decyzją Komendanta Głównego Straży Granicznej z 26 maja 2023 r. o sygn. [...] jest tożsamy, w szczególności:
- w obu sprawach strona skarżąca realizowała usługi na podstawie tej samej umowy z dnia 26 listopada 2020 r.,
- usługi były świadczone na rzecz tego samego podmiotu tj. F.,
- lot był wykonany tym samym statkiem powietrznym [...] należącym do F.,
- lot był wykonywany na tej samej trasie (z portu lotniczego S. do portu lotniczego L. tj. pomiędzy zakładami F.,
- oba loty były wykonane w krótkich odstępach czasu (22 lutego 2022 r. i 14 maja 2022 r.),
- w obu lotach uczestniczyli właściciele F. (A. i M. F.) wraz z pracownikami spółki.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co Sąd uzasadni poczynając od zarzutów naruszenia przepisów postępowania.
Pierwszy z tych zarzutów dotyczy naruszenia przepisu art. 8 § 2 k.p.a. przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej wskutek wydania odmiennych decyzji przy tożsamym stanie faktycznym i prawnym.
Przepis art. 8 § 2 k.p.a. dotyczy jednak innych sytuacji. Zgodnie z nim Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Dla jego zastosowania wymagane jest stwierdzenie utrwalonej praktyki w rozstrzyganiu spraw. Utrwalona praktyka, to coś więcej niż jedna decyzja wydana w tożsamym stanie faktycznym i prawnym. Brak w tej sprawie podstaw do przyjęcia, że istnieje utrwalona praktyka, na którą strona skarżąca mogłaby się powołać. Nie stanowi jej jedna decyzja z 26 maja 2023 r. przywołana w skardze. Przeciwnie, zanosi się na ukształtowanie utrwalonej praktyki w kierunku przeciwnym do wskazanego przez Spółkę. W chwili obecnej przed WSA w Gliwicach toczy się 11 spraw ze skarg F., w których zaskarżone zostały decyzje rozstrzygające sprawy jak niniejsza w ten sam sposób.
Wspomniana w tym zarzucie zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej ma swe źródło w art. 8 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Tak więc źródeł zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej upatrywać należy w obowiązku przestrzegania przez nie zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Skarżąca Spółka nie wskazuje jednak na naruszenie którejkolwiek z tych zasad. Twierdzi, że naruszenie zasady z art. 8 § 1 k.p.a. nastąpiło wskutek wydania odmiennych rozstrzygnięć w sprawach o tożsamym stanie faktycznym i prawnym, ale tę kwestię Sąd już omówił.
Podsumowując tę część uzasadnienia, art. 8 k.p.a. ustanawia zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i w jej ramach w § 1 zabrania organowi prowadzenia postępowania w sposób naruszający zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, czego strona skarżąca nie wykazała. Szczególnym przypadkiem naruszenia tej zasady jest przewidziane w § 2 odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, co również nie miało miejsca. Czy zatem odstąpienie od stanowiska wyrażonego przez organ w pojedynczym orzeczeniu może być naruszeniem zasady zaufania do organów władzy publicznej. Pewnie to zaufanie nadwyręża, ale nie w stopniu przesądzającym o naruszeniu art. 8 k.p.a, bo inaczej w jego § 2 nie byłoby mowy o odstąpieniu od utrwalonej praktyki.
Istotna jest również kwestia czasowa w tej sprawie. Otóż decyzja, na którą Spółka powołała się, została wydana 26 maja 2023 r. (rozstrzygnięcie pierwszo-instancyjne z 22 lutego 2023 r.) i dotyczyła lotu z 24 lutego 2022 r. Zaskarżoną obecnie decyzją z 19 października 2023 r. organ utrzymał w mocy swą wcześniejszą decyzję z 13 lipca 2023 r., która dotyczy lotu z 14 maja 2022 r. Nie jest zatem tak, by realizując lot z 14 maja 2022 r. Spółka kierowała się rozstrzygnięciem zawartym w decyzji z 26 maja 2023 r. W przeciwnym razie byłaby to istotna okoliczność, ale ona nie miała miejsca.
Drugi zarzut skargi natury procesowej również opiera sią na zaufaniu obywatela do organu władzy publicznej, lecz tym razem w powiązaniu z przepisem art. 107 § 2 i § 3 k.p.a. przez niedostateczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji także co do odstąpienia od dotychczasowej praktyki.
Sąd nie zgadza się z tym zarzutem. Przepis art. 107 k.p.a., co do zasady, ma charakter techniczny. Jest skierowany do organu i wymienia konieczne elementy decyzji administracyjnej. § 3 tego art. wymienia z kolei konieczne treści uzasadnienia decyzji. Zarzut tego rodzaju, to znaczy naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., może być uwzględniony wówczas, gdy uzasadnienie decyzji jest tak napisane, że decyzja nie poddaje się kontroli sądu, a to z uwagi na jej braki tak co do ustaleń faktycznych, jak i wyjaśnienia podstawy prawnej. Zaskarżona decyzja nie jest dotknięta tego rodzaju błędami.
Sąd nie dopatrzył się takiego stanu, w którym organ kwestionowałby fakty przedstawione przez stronę skarżącą, co będzie jeszcze tematem dalszych rozważań. Różnica pojawia się na etapie kwalifikacji prawnej zdarzeń wskazanych przez Spółkę i prowadzi do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, przez ich błędne zastosowanie, które nie powinno mieć miejsca w odniesieniu do ustalonych faktów. Organ nie zakwestionował tego, że lot został wykonany samolotem należącym do F. w wykonaniu umowy łączącej skarżącą z tym podmiotem. Nie zakwestionował faktu, że był to lot "właścicielski", wykonany na rzecz właściciela statku i był obsługiwany w ramach usług zarządzania statkiem powietrznym, że lot został zgłoszony jako lot lotnictwa ogólnego, że na pokładzie znajdowało się 6 pasażerów, w tym 2 właścicieli samolotu (według twierdzenia zawartego w skardze), że nie zbierano na ten lot rezerwacji i nie wystawiano biletów. Nie kwestionując tych faktów organ stwierdził, że okoliczności te nie wykluczają zastosowania przepisów ustawy PNR. Jest to jednak kwestia zastosowania przepisów prawa materialnego, a nie braków w ustaleniach faktycznych.
Co do twierdzenia, że organ nie uzasadnił dlaczego odstąpił od poprzedniego rozstrzygnięcia Sąd już wypowiedział się, odstąpienie od poprzedniego rozstrzygnięcia nie narusza prawa. Organ w istocie nie był związany wcześniejszą decyzją z 26 maja 2023 r.
Zarzut, jakoby organ nie uzasadnił na podstawie jakich dowodów uznał, że Spółka otrzymała wynagrodzenie za lot, jest nie do uwzględnienia, bo to sama skarżąca Spółka wskazała, że za usługę zapłacił właściciel samolotu zgodnie z zawartą z nim umową (pismo pełnomocnika Spółki będące odpowiedzią na wezwanie organu, strona 38 akt administracyjnych).
Trudno odnieść się do zarzutu naruszenia przepisu art. 107 § 2 k.p.a., który przewiduje, że przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja. Skarżąca nie wskazała na przepisy szczególne, które wymagałyby w tej sprawie dodatkowych składników uzasadnienia decyzji.
Ostatni zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczy naruszenia przepisów art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. przez uniemożliwienie skarżącej wzięcia czynnego udziału w postępowaniu.
Rzecz ma się następująco. Wydanie decyzji z 13 lipca 2023 r. zostało poprzedzone zawiadomieniem Spółki z 1 czerwca 2023 r. o prawie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego i wyznaczeniu jej w tym celu 14 dniowego terminu. Z prawa tego strona skorzystała w zakresie wypowiedzenia się na temat materiału dowodowego.
Wskutek wniosku Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wysłał jej pismo z 30 sierpnia 2023 r. informujące o planowanym załatwieniu sprawy do 22 października 2023 r. W piśmie tym zawarto pouczenie o prawie wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów ze wskazaniem adresu pracownika, z którym należy uzgodnić termin ewentualnego zapoznania się z aktami.
Nie wynika z akt, by przy ponownym rozstrzygnięciu sprawy organ poszerzył materiał dowodowy, choć treść ponownej decyzji wskazuje na aspekty, których nie było w decyzji z 13 lipca 2023 r. Są to te treści, które dotyczą następujących faktów:
- wniosku Sekretarz Generalnej Komisji Europejskiej z 14 grudnia 2022 r.,
- raportu Europolu z 13 lipca 2022 r.,
- wprowadzenia przez Prezesa Rady Ministrów podwyższonego stopnia alarmowania BRAVO,
- obowiązywania w L. drugiego stopnia zagrożenia terrorystycznego.
Fakty te zostały przywołane przez organ w związku z powołaniem się przez Spółkę na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 21 czerwca 2022 r. w sprawie o sygn. akt C-817/19. Zdaniem Spółki wyrok ten przesądza o tym, że stosowanie dyrektywy PNR nie może obejmować wszystkich lotów wewnątrzunijnych, a powinno być ograniczone tylko do określonych tras lotniczych lub schematów podróży albo określonych portów lotniczych, w odniesieniu do których istnieją przesłanki uzasadniające obowiązek przekazywania danych PNR. W związku z tym Spółka uważa, że art. 6 ust. 1 ustawy PNR jest niezgodny z dyrektywą PNR w zakresie, w jakim rozciąga obowiązek przekazywania danych PNR na każdy lot wewnątrzunijny, a jego naruszenie nie powinno stanowić podstawy do wymierzenia kary administracyjnej na podstawie przepisu art. 64 ust. 1 ustawy PNR.
Wracając zatem do tego zarzutu i pozostając na gruncie naruszenia przepisów procesowych Sąd zauważa, że istotne z punktu widzenia wyroku TSUE, wydanego w sprawie o sygn. akt C-817/19, jest ustalenie o podwyższonym stopniu alarmowym w Polsce z uwagi na zagrożenie wystąpienia zdarzenia o charakterze terrorystycznym. Wszak TSUE stwierdził, że stosowanie systemu ustanowionego przez dyrektywę 2016/681 musi być ograniczone do przekazywania i przetwarzania danych PNR lotów lub innych operacji przewozu odnoszących się w szczególności do określonych połączeń lub planów podróży czy też określonych lotnisk, stacji kolejowych lub portów morskich, w stosunku do których istnieją wskazania mogące uzasadnić takie zastosowanie. W polskim porządku prawnym wynika to z zarządzenia Prezesa Rady Ministrów wydawanego na podstawie przepisu art. 16 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o działaniach antyterrorystycznych (t.j. w Dz.U. z 2024 r., poz. 92). W czasie, kiedy wykonywany był lot obowiązywało zarządzenie Prezesa Rady Ministrów nr 107 z 29 kwietnia 2022 r. wprowadzające drugi stopień alarmowy (stopień BRAVO) na czas od 1 maja 2022 r. do 15 maja 2022 r., zresztą później przedłużane, co oznacza zagrożenie wystąpieniem zdarzenia o charakterze terrorystycznym drugiego stopnia. W tym samym czasie obowiązywał również trzeci stopień alarmowy CRP (stopień CHARLIE-BRAVO) oznaczający zagrożenie wystąpieniem zdarzenia o charakterze terrorystycznym dotyczącego systemów teleinformatycznych organów administracji publicznej lub systemów wchodzących w skład infrastruktury krytycznej (zarządzenie Prezesa Rady Ministrów nr 108 z 29 kwietnia 2022 r.). Mamy tu zatem do czynienia ze stanem prawnym, a nie dowodem, który powinien być przedstawiony skarżącej.
Kwestia ta, jako istotna dla wyniku sprawy, została przedstawiona w uzasadnieniu decyzji i strona mogła polemizować ze stanowiskiem organu w skardze, ale nie podjęła tej polemiki, formułując zarzut naruszenia przepisów art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a., co jest błędną ich kwalifikacją.
Wniosek Sekretarz Generalnej Komisji Europejskiej (ze wskazaniem źródła dostępu) oraz raport Europolu mają bardziej wydźwięk publicystyczny, nakreślający ogólną sytuację w Europie, co, zdaniem Sądu, ma charakter wiedzy powszechnie znanej o zwiększonym zagrożeniu terrorystycznym w Europie, już choćby z powodu wybuchu wojny w Ukrainie. Odwołanie się przez organ do tych faktów i publikacji nie stanowi o naruszeniu przepisów postępowania, które uzasadniałoby uchylenie decyzji.
Stwierdzenie, czy w L. również obowiązywał podwyższony stopień zagrożenia terrorystycznego, nie ma znaczenia dla wyniku sprawy, ponieważ, zgodnie z powołanym wyrokiem TSUE, wystarczającym jest stwierdzenie takiego stanu przynajmniej w jednym z portów lotniczych objętych planem lotów i to zostało wykazane w stosunku do naszego kraju.
Pora zatem przejść do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, które sformułowane zostało w dwóch aspektach.
Pierwszy polega na naruszeniu przepisów art. 2 pkt 6 w zw. z art. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 przez błędną wykładnię i uznanie, że lot zrealizowany przez Spółkę był lotem PNR.
Drugi dotyczy wydania decyzji w oparciu o nieważną podstawę prawną, w tym przepisy art. 2 ust. 6, art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, jako sprzecznymi z postanowieniami dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/681, art. 9 Traktatu o Unii Europejskiej i art. 56 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
Odnosząc się zatem do pierwszego aspektu. Sąd nie podzielił tego poglądu.
W art. 2 pkt 6 ustawy PNR został zdefiniowany lot PNR jako lot statku powietrznego wykonującego przewóz lotniczy pasażerów, podczas którego następuje przekroczenie granicy państwowej, a start albo lądowanie statku powietrznego następuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Lot wykonany przez skarżącą Spółkę odpowiada tej definicji. Żadna z okoliczności podniesionych przez Spółkę nie przekreśla tego wniosku. Ani to, że był to lot właścicielski i był obsługiwany w ramach usług zarządzania statkiem powietrznym, że na pokładzie było tylko 6 pasażerów w tym 2 właścicieli samolotu, ani to, że nie zbierano rezerwacji na lot i nie wystawiano biletów. Lot został bowiem wykonany przez przewoźnika lotniczego, z terytorium Rzeczypospolitej, z przekroczeniem granicy państwowej, na pokładzie samolotu znajdowali się pasażerowie, czyli osoby nie wchodzące w skład załogi. Lot został wykonany za wynagrodzeniem wypłaconym w ramach umowy zawartej przez Spółkę z właścicielem samolotu.
Przepis art. 5 ust. 1 ustawy PNR stanowi z kolei, że Przewoźnik lotniczy, który organizuje lot PNR, przekazuje do JIP dane PNR dotyczące pasażerów tego lotu, spośród kategorii danych PNR, które gromadzi w trakcie prowadzonej przez siebie działalności w celu dokonania rezerwacji lub realizacji przewozu lotniczego.
Z przepisu tego nie wynika, by brak rezerwacji zwalniał organizatora lotu PNR z obowiązku przekazania danych PNR. Mowa w nim bowiem o danych gromadzonych w celu dokonania rezerwacji lub w celu realizacji lotu, a więc także realizacji lotu, dla którego nie prowadzi się rezerwacji.
Nie ulega przy tym wątpliwości, że skarżąca Spółka dysponowała danymi PNR pasażerów lotu od 10 maja 2022 r., bo to również wynika z jej wyjaśnień udzielonych na etapie postępowania pierwszo-instancyjnego w piśmie z 29 maja 2023 r. Jej obowiązek przekazania danych do JIP wynika zatem z przepisu art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy PNR i nie ma tu po stronie organu naruszenia tych przepisów wskutek ich wadliwego zastosowania, co jest zarzutem skargi.
Ostatni zarzut skargi dotyczy wydania decyzji w oparciu o nieważną podstawę prawną z uwagi na niezgodność postanowień ustawy PNR z postanowieniami dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE)2016/681 z 27 kwietnia 2016 r. oraz z art. 9 Traktatu o Unii Europejskiej i art. 56 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej i z odwołaniem się do wyroku TSUE z 21 czerwca 2022 r. w sprawie o sygn. akt C-817/19. W wyroku tym TSUE stwierdził, że prawo Unii, w szczególności art. 2 dyrektywy 2016/681, w świetle art. 3 ust. 2 TUE, art. 67 ust. 2 TFUE i art. 45 KPP należy interpretować w ten sposób, że stoi ono na przeszkodzie: - ustawodawstwu krajowemu, które przewiduje, w braku rzeczywistego i aktualnego lub przewidywalnego zagrożenia terrorystycznego, wobec którego stoi dane państwo członkowskie, system przekazywania, przez przewoźników lotniczych i operatorów turystycznych oraz przetwarzania - przez właściwe organy - danych PNR wszystkich lotów wewnątrzunijnych i przewozów dokonywanych innymi środkami w obrębie Unii, z lub do tego państwa członkowskiego, lub też tranzytu przez jego terytorium, do celów walki z terroryzmem i poważną przestępczością. W takiej sytuacji stosowanie systemu ustanowionego przez dyrektywę 2016/681 musi być ograniczone do przekazywania i przetwarzania danych PNR lotów lub innych operacji przewozu odnoszących się w szczególności do określonych połączeń lub planów podróży czy też określonych lotnisk, stacji kolejowych lub portów morskich, w stosunku do których istnieją wskazania mogące uzasadnić takie zastosowanie. Do zainteresowanego państwa członkowskiego należy wyselekcjonowanie lotów wewnątrzunijnych lub operacji przewozu innymi środkami wewnątrz Unii, w odniesieniu do których istnieją takie wskazania, i regularne dokonywanie przeglądu takiego stosowania w zależności od ewolucji przesłanek, które uzasadniły ich wyselekcjonowanie, tak aby zapewnić, by stosowanie tego systemu do tych lotów lub innych operacji przewozu było zawsze ograniczone do tego, co ściśle niezbędne, i - ustawodawstwu krajowemu, które przewiduje taki system przekazywania i przetwarzania wspomnianych danych do celów ulepszenia kontroli na granicach i zwalczania nielegalnej imigracji (por. pkt 7 sentencji).
Akceptując pogląd, na który powołała się strona skarżąca, wyprowadzony z art. 288 TFUE, w myśl którego Państwa Członkowskie mają obowiązek wdrożyć regulacje zawarte w dyrektywach przez stanowienie prawa krajowego zgodnego z dyrektywami i realizującego cele wynikające z dyrektyw oraz, że w przypadku nieprawidłowego wdrożenia dyrektywy organy krajowe (sądy, ale także organy administracji publicznej) powinny dokonać takiej wykładni przepisów prawa krajowego, aby przepisy te nie były sprzeczne z uregulowaniami dyrektywy, a jeżeli nie jest to możliwe, powinny pominąć przepisy krajowe sprzeczne z dyrektywą i zastosować przepisy dyrektywy, Sąd zauważa, że zaskarżona decyzja czyni zadość tym wymogom. Komendant wykazał w uzasadnieniu swej decyzji istnienie okoliczności wskazujących na zagrożenie wystąpieniem zdarzenia o charakterze terrorystycznym drugiego stopnia oraz zagrożenie trzeciego stopnia wystąpieniem zdarzenia o charakterze terrorystycznym dotyczącego systemów teleinformatycznych organów administracji publicznej lub systemów wchodzących w skład infrastruktury krytycznej. Przepisy ustawy o PNR zostały zatem zinterpretowane i zastosowane w sposób zgodny z postanowieniami dyrektywy i wyroku TSUE.
Podobne stanowisko w sprawie wyraził tut. Sąd w wyroku z 15 kwietnia
2024 r., o sygn. akt III SA/Gl 1126/23, a skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela ten pogląd.
Sąd nie uznał za konieczne zwracanie się do TSUE z pytaniem prejudycjalnym przedstawionym w skardze, ponieważ wielokrotnie powoływany tu wyrok TSUE wydany w sprawie C-817/19 zawiera w sobie odpowiedź na to pytanie. Nie zmienia to faktu, że zaskarżona decyzja została wydana w sposób zgodny z postanowieniami dyrektywy i wyroku TSUE.
Mając to wszystko na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.