III SA/Gl 111/23

III SA/Gl 111/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-04-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Barbara Brandys-Kmiecik /przewodniczący sprawozdawca/
Barbara Orzepowska-Kyć
Magdalena Jankiewicz
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 1784
§ 30 ust. 2 i § 31 a
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant Specjalista Agnieszka Górecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie z dnia 9 grudnia 2022 r. nr OR12-2022-179 w przedmiocie płatności obszarowych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. z dnia 11 sierpnia 2022 r. nr [...].
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 9 grudnia 2022 r. nr OR12-2022-179 Dyrektor Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie (dalej też: Dyrektor ŚlOR), po rozpatrzeniu odwołania R. S. (dalej także: Wnioskodawca, Strona, Skarżący) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. nr [...] z dnia 11 sierpnia 2022r. w sprawie przyznania płatności ekologicznej.
Stan faktyczny przedstawiał się następująco:
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 28 lutego 2022r., o sygn. akt III SA/Gl 1269/21 uchylił decyzje obu instancji o odmowie przyznania Stronie płatności ekologicznej PROW za 2014 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że jako podstawę prawną zastosowanej sankcji organy wskazały przepisy § 30 ust. 2 i § 31a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. 2018, poz. 1784, ze zm., zwanego dalej "rozporządzeniem ekologicznym"); art. 26 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 29 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2021 r. poz. 182, w skrócie jako "ustawa o PROW"), § 2 i § 16 rozporządzenia ekologicznego oraz art. 104 i art. 105 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, w skrócie jako "k.p.a."); a także § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ekologicznego, zgodnie z którym rolnik realizujący zobowiązanie ekologiczne nie może przekształcać występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych i pastwisk trwałych w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. h) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, ze zm.), zwanych dalej "trwałymi użytkami zielonymi". Zgodnie z kolei z przepisem § 30 ust. 2 rozporządzenia ekologicznego jeżeli rolnik przekształcił którykolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych lub nie zachował któregokolwiek z określonych w planie działalności ekologicznej elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 3, płatność ekologiczna przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20%. Norma zaś § 31a rozporządzenia ekologicznego stanowi z kolei, że w przypadku stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach zobowiązania ekologicznego, w celu zastosowania art. 35 ust. 4 rozporządzenia nr 640/2014, płatność ekologiczna podlega zwrotowi, a do ustalenia wysokości tego zwrotu przepisy § 30 ust. 1-9 oraz 12 i 13 stosuje się odpowiednio.
Organ I instancji orzekając w sprawie wskazał, że sankcję za przekształcenie trwałych użytków zielonych na daną kampanię jak i sankcję wsteczną ustawodawca uzależnił tylko od stwierdzonej w danym roku nieprawidłowości. Mógłby odstąpić od wymogu częściowego zwrotu wsparcia ponieważ miały miejsce nadzwyczajne okoliczności, w których przekształcenie trwałego użytku zielonego nastąpiło bez wiedzy i zgody rolnika , ale zgodnie z art. 4 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz. UE L 181 z 20.06.2014r.) przypadki siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności zgłasza się na piśmie właściwemu organowi wraz z odpowiednimi dowodami wymaganymi przez właściwy organ, w ciągu piętnastu dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności.
Natomiast w tej sprawie przekształcenia trwałego użytku zielonego dokonała osoba trzecia (właściciel działek ewidencyjnych) bez wiedzy i zgody rolnika. Działanie osoby trzeciej na gruncie bez wiedzy i zgody rolnika można uznać za rodzaj nadzwyczajnych okoliczności, ale one podlegają zgłoszeniu w terminie 15 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent jest w stanie dokonać tej czynności. W takim przypadku osoba należycie dbająca o swoje interesy winna zgłosić tę okoliczność w terminie 15 dni do właściwego Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. W przypadku zgłoszenia nadzwyczajnych okoliczności rolnik zachowałby prawo do ciągłości zobowiązania ekologicznego i nie musiałby zwracać części płatności za lata poprzednie. Natomiast w niniejszej sprawie rolnik nie zgłosił nadzwyczajnych okoliczności.
Dalej Sąd wyjaśnił, że w odwołaniu od tej decyzji skarżący stwierdził, że nie zgadza się z sankcją nałożoną na wszystkie działki rolne, co skutkowało zmniejszeniem płatności o 20%, w każdym wariancie, ponieważ pozostałe działki rolne, poza działką [...], są utrzymywane w całości zgodnie z dobrą praktyką i wymogami w rolnictwie ekologicznym. Zdaniem skarżącego, kara taka powinna dotyczyć tylko tej działki, a nie całego gospodarstwa. Dodał, że nie miał wpływu na wybudowanie na działce domu mieszkalnego, ponieważ nie jest właścicielem tego gruntu, jest jedynie jego użytkownikiem i nie odpowiada za działania jego właściciela.
Organ II instancji nie uwzględnił tych argumentów i powielił stanowisko pierwszoinstancyjne.
WSA rozpoznając skargę Strony na powyższą decyzję w/w wyrokiem uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu wskazał na sprzeczność między rozstrzygnięciem a uzasadnieniem decyzji II instancji, co już stanowiło podstawę do jej uchylenia. Poza tym Sąd nie podzielił kwalifikacji prawnej działań Skarżącego po myśli § 5 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 30 ust. 2 rozporządzenia ekologicznego. Zdaniem Sądu postawienie tezy, że rolnik przekształcił trwały użytek zielony wymaga przypisania mu roli sprawczej w postaci działania lub zaniechania, które doprowadza do przekształcenia trwałego użytku zielonego. To wynika z użytego w przepisie zwrotu rolnik przekształcił. Wobec przyjętych przez organ ustaleń faktycznych, skarżący znalazł się w innej sytuacji. Organ przyjął tłumaczenie skarżącego, że sytuacja dotyczy działki, która nie jest jego własnością, skarżący jest jej użytkownikiem (bliżej nie wyjaśniono tej sytuacji od strony prawnej), a dom wybudował na działce jej właściciel, na co skarżący nie miał wpływu. Tak też sytuację tę ocenił organ odwoławczy uznając, że działanie osoby trzeciej na gruncie bez wiedzy i zgody rolnika można uznać za rodzaj nadzwyczajnych okoliczności. Nie sposób jednak przyjąć w tej sytuacji, że to skarżący przekształcił trwały użytek zielony skoro wszystko stało się bez jego zgody i wiedzy. Dalej Sąd uznał, że Skarżący nie zachował się należycie, bo o wybudowaniu domu na gruncie nadal deklarowanym przez niego jako trwały użytek zielony i przedstawionym do płatności ekologicznej musiał wiedzieć, a mimo to nie ujawnił tego faktu w postępowaniu przed organem I instancji, nie mniej jednak nie mamy tu do czynienia z przekształceniem przez skarżącego trwałego użytku zielonego. Można rozważać inną kwalifikację tej sytuacji jako uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych pakietów i wariantów, co jest rolą organu, ale zastosowanie w sprawie przepisu § 30 ust. 2 rozporządzenia i w konsekwencji przepisu § 31a rozporządzenia ekologicznego przy przyjęciu, że skarżący przekształcił trwały użytek jest wadliwe.
Zaskarżoną obecnie decyzją organ ponownie utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie w sprawie przyznania płatności ekologicznej. W uzasadnieniu wskazał, że po przeanalizowaniu materiału dowodowego ponownie ustalono, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia § 30 ust. 2 rozporządzenia ekologicznego poprzez przekształcenie trwałego użytku zielonego. Zdaniem organu I instancji na działce rolnej [...] wybudowano dom i tym samym doszło do trwałego przekształcenia trwałego użytku zielonego. Kierownik Biura Powiatowego nie zgodził się ze stwierdzeniami WSA wadliwej kwalifikacji zachowania Strony i wskazał, że mogła skorzystać z regulacji wskazanych w art. 28, 29, 33 i 34 rozporządzenia nr 1305/2013, jeżeli beneficjent nie jest w stanie wykonać zobowiązania w wyniku siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, daną płatność wycofuje się proporcjonalnie za lata, w których występowała siła wyższa lub nadzwyczajne okoliczność, jednak zgodnie z art. 4 ust. 2 rozporządzenia 640/2014 przypadki siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności zgłasza się na piśmie właściwemu organowi wraz z odpowiednimi dowodami wymaganymi przez właściwy organ, w ciągu piętnastu dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności.
W toku przeprowadzonego postępowania w sprawie przyznania płatności Kierownik Biura Powiatowego – jako organ I instancji - stwierdził, że nie spełniono wymogu określonego w § 30 ust. 2 rozporządzenia ekologicznego dotyczącego zakazu przekształcania TUZ, w związku z powyższym kwota nałożonej kary wyniosła 21 578,24 zł.
W odwołaniu od tej decyzji Rolnik wyjaśnił ponownie, że przekształcenia trwałego użytku zielonego (ingerencji) dokonała osoba trzecia (właściciel działek ewidencyjnych) bez wiedzy i zgody rolnika, a sytuacja ta wyczerpuje znamiona nadzwyczajnych okoliczności. Opisał też proces składania korekty w oddziale ARiMR.
W trybie odwoławczym organ utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie wskazując, że nie zgadza się ze stanowiskiem WSA zawartym w wydanym wyroku co do kwalifikacji zachowanie Skarżącego. Cytując regulacje rozporządzenia ekologicznego organ podkreślił, że zgodnie z art. 4 ust. 2 rozporządzenia 640/2014 przypadki siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności zgłasza się na piśmie właściwemu organowi wraz z odpowiednimi dowodami wymaganymi przez właściwy organ, w ciągu piętnastu dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tei czynności.
Wyjaśnił, że w odwołaniu Rolnik akcentował, że w przedmiotowej sprawie przekształcenia trwałego użytku zielonego (ingerencji) dokonała osoba trzecia (właściciel działek ewidencyjnych) bez wiedzy i zgody rolnika.
Przyznał, że sytuacja, którą beneficjent opisał dotycząca ingerencji osoby trzeciej w jego grunt wyczerpuje znamiona nadzwyczajnych okoliczności. Działanie osoby trzeciej na gruncie bez wiedzy i zgody rolnika można uznać za rodzaj nadzwyczajnych okoliczności. Nadzwyczajne okoliczności podlegają zgłoszeniu w terminie 15 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent jest w stanie dokonać tej czynności. Wydaje się, że beneficjent dokonując corocznych zabiegów na gruncie powinien zauważyć fakt rozpoczęcia budowy domu na działkach ewidencyjnych. W takim przypadku osoba należycie dbająca o swoje interesy winna zgłosić tę okoliczność w terminie 15 dni do właściwego Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. W przypadku zgłoszenia nadzwyczajnych okoliczności rolnik zachowałby prawo do ciągłości zobowiązania ekologicznego tj. nie musiałby zwracać części płatności za lata poprzednie. Natomiast w niniejszej sprawie rolnik nie zgłosił nadzwyczajnych okoliczności. Przepisu zawartego w § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ekologicznego nie można traktować w sposób zawężający, przypisanie danej czynności wnioskodawcy. Przepis należy interpretować w szerszym aspekcie, wnioskodawca ma zadbać o utrzymanie trwałych użytków zielonych objętych zobowiązanie, a gdy dojdzie do ich likwidacji bez jego wiedzy przez osoby trzecie winien zgłosić ten fakt do Kierownika ARiMR w wymaganym terminie. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności zasadne było nałożenie sankcji za przekształcenie trwałego użytku zielonego (niezachowanie ciągłości zobowiązania ekologicznego).
Kwestionując powyższą decyzję ostateczną Skarżący zarzucił ignorowanie przez organy wyroku Sądu z dnia 28 lutego 2022r. Podkreślił swą niewiedzę w budowie domu przez właściciela działki wyjaśniając, że o tym fakcie dowiedział się bardzo krótko przed pisaniem wniosku o płatności z dnia 28 maja 2020r i w tym czasie wyrysował powierzchnie na ortofotomapie zajętą pod budowę, a następnie w dniu 5 czerwca 2020r zrobił korektę pomniejszając działkę z 0,39 ha do powierzchni 0,18 ha. Korekta została zrobiona w biurze ARiMR w J. przy pomocy doradcy rolnośrodowiskowego, był przy tym obecny też kierownik oddziału.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Zaakcentował, że interpretowanie zakazu przekształcania trwałego użytku zielonego w sposób wskazany przez Sąd w wyroku o sygn. akt III SA/Gl 1269/21 spowodowałoby, że przepis zawarty w § 5 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia ekologicznego byłby praktycznie niemożliwy do wyegzekwowania.
Na rozprawie sądowej Skarżącej wniósł o uchylenie decyzji i podtrzymał argumentację skargi.
Pełnomocnik organu podtrzymał dotychczasowe stanowisko akcentując analogię do płatności obszarowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.
Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje poprzez uchylenie decyzji lub postanowienia w całości albo w części w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Przeprowadzona w rozpoznawanej sprawie, według powyższych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie odpowiada ona wymogom prawa i narusza przede wszystkim art. 153 p.p.s.a. - co skutkuje koniecznością uchylenia decyzji obu instancji.
Z mocy bowiem art. 153 p.p.s.a. stanowiącego związanie oceną prawną wynika, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Wskazać należy, że Sąd w prawomocnym wyroku z 28 lutego 2022 r. przesądził, że "nie sposób jednak przyjąć w tej sytuacji, że to skarżący przekształcił trwały użytek zielony skoro wszystko stało się bez jego zgody i wiedzy". Podsumował, że "zastosowanie w sprawie przepisu § 30 ust. 2 rozporządzenia i w konsekwencji przepisu § 31a rozporządzenia ekologicznego przy przyjęciu, że skarżący przekształcił trwały użytek jest wadliwe".
Zatem zupełnie niezrozumiałe, sprzeczne z wyż. cyt. regulacją art. 153, są dywagacje organów I i II instancji krytykujące stanowisko Sądu wyrażone w w/w wyroku skoro organ odwoławczy nie wniósł od niego skargi kasacyjnej, czyli zgodził się z jego rozstrzygnięciem. Skoro bowiem WSA w w/w wyroku za wadliwe uznał zastosowanie w sprawie przepisu § 30 ust. 2 i § 31a rozporządzenia ekologicznego to tym samym błędne było ponowne opieranie się na powyższych normach prawnych.
Natomiast WSA w w/w wyroku nie przesądził rozstrzygnięcia tej sprawy wskazując, że można rozważać inną kwalifikację tej sytuacji jako uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych pakietów i wariantów, co jest rolą organu.
Z przedstawionych wyżej względów na podstawie wskazywanego uchybienia koniecznym było uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a.