III SA/Gl 1104/05

III SA/Gl 1104/05 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2007-01-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-11-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Krzysztof Targoński
Małgorzata Jużków /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Kupiec
Symbol z opisem
6062 Ruch i likwidacja zakładu górniczego
Skarżony organ
Urząd Górniczy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.), Sędziowie Asesor WSA Mirosław Kupiec, Asesor WSA Krzysztof Tragoński, Protokolant sek. sąd. Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2006r. przy udziale - sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w R. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ruchu zakładu górniczego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego na rzecz strony skarżącej kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 69 ust. 4 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zm., dalej UPGG) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K., po przeprowadzeniu inspekcji w Zakładzie górniczym "A" – Kopalnia "B" w I. nakazał uzupełnić przez geologa górniczego "Operat ewidencyjny zmian geologicznych i przemysłowych zasobów [...] w 2004 r.", będący częścią składową dokumentacji mierniczo-geologicznej zakładu górniczego w zakresie dokonania aktualizacji zasobów złoża z tytułu powstania strat poeksploatacyjnych w związku z prowadzoną w 2004 r. eksploatacją i przedstawienie bloku obliczeniowego nr [...] na mapie do obliczania zasobów. Powyższe czynności miały być wykonane do [...] 2005 r. na koszt przedsiębiorcy.
W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że w wyniku inspekcji przeprowadzonej w Zakładzie górniczym "A"- Kopalnia "B" w I. w zakresie gospodarki złożem [...] "[...]" w dniu [...] 2005 r. ustalono, iż w związku z prowadzoną w roku 2004 eksploatacją kopaliny w części północno –wschodniej złoża w skarpie poz. [...]- powstało [...] ton strat poeksploatacyjnych. Tymczasem w sporządzonym przez geologa górniczego operacie ewidencyjnym zmian zasobów złoża na dzień 31 grudnia 2004 r. nie wykazano zmian w zasobach (przemysłowych, bilansowych) z tytułu powstania powyższych strat. Ponadto, na mapie obliczania zasobów złoża nie przedstawiono bloku obliczeniowego nr [...], w którym ustalono (w części tabelarycznej0 zmiany w zasobach złoża. Nieprawidłowości te zostały opisane w pkt [...] Protokołu nr [...], a skutkują tym, że operat ewidencyjny nie spełnia wymogów art. 72 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 Prawa geologicznego i górniczego oraz § 2 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Środowiska z 20 czerwca 2005 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać operaty ewidencyjne zasobów złóż kopalin (Dz. U. Nr 116, poz. 979), jak i rozporządzenia go poprzedzającego z 18 grudnia 2001 r., a obowiązującego w dacie inspekcji.
W tym stanie rzeczy organ administracyjny nakazał dokonanie wskazanych wyżej uzupełnień wywodząc, iż jest to niezbędne do prawidłowego prowadzenia gospodarki złożem.
W odwołaniu złożonym do Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w K. skarżąca spółka wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia wydanego w I instancji podnosząc zarzut, iż "zawiera ono błędy formalno - prawne i merytoryczne". Strona podkreśliła, iż powołany w podstawie prawnej tej decyzji art. 69 ust. 4 Prawa geologicznego i górniczego odnosi się do dokumentacji mierniczo – geologicznej zakładu górniczego, a nie do operatów ewidencyjnych zmian zasobów złoża, które nie stanowią jej części. Dalej, dokumentacja mierniczo geologiczna jest odrębną od dokumentacji geologicznej, gdyż zgodnie z art. 72 pkt 6 UPGG należy do niej dołączać coroczne operaty ewidencyjne zmian zasobów. Na potwierdzenie tego stanowiska do odwołania załączono pismo Ministerstwa Środowiska Departament Geologii i Koncesji Geologicznych z [...] 2005 r. nr [...], w którym tenże organ prezentuje pogląd, iż "zgodnie z obowiązującymi przepisami operaty ewidencyjne nie wchodzą w skład dokumentacji mierniczo-geologicznej", a w przepisach prawa geologicznego i górniczego oraz aktach do niego wykonawczych nie zostały określone szczególne wymagania dotyczące kwalifikacji wymaganych od osób sporządzających operat ewidencyjny... przepisy nie ingerują, kto w imieniu przedsiębiorcy sporządzi operat ewidencyjny. Jest to organ odpowiedzialny za prowadzenie krajowego bilansu kopaliny.
Zgodnie z delegacją w art. 69 ust. 3 UPGG rodzaje dokumentacji mierniczo-geologicznej określają przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 19 czerwca 2002 r. w sprawie dokumentacji mierniczo-geologicznej (Dz. U. Nr 92, poz. 819). Operaty ewidencyjne zmian zasobów złoża zostały wyłączone z zakresu dokumentacji geologiczno – mierniczej a w konsekwencji podlegają uregulowaniom art. 72 UPGG oraz wydanych na podstawie art. 50 ust. 4 tej ustawy rozporządzeń Ministra Środowiska z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać operaty ewidencyjne zmian zasobów złóż kopalin (Dz. U. Nr 153, poz. 1775) oraz z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie kryteriów bilansowości złóż kopalin (Dz. U. Nr 153, poz. 1774).
Zgodnie zatem z art. 72 UPGG przedsiębiorca jest zobowiązany do prowadzenia operatu ewidencyjnego ujmującego zmiany w zasobach złoża. Musi go sporządzić do 31 marca roku następnego po roku sprawozdawczym, na mapach będących kopią mapy do obliczania zasobów z dokumentacji geologicznej złoża i dołączyć do posiadanej dokumentacji geologicznej (§ 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia j.w.) oraz projektu zagospodarowania złoża (art. 72 pkt 6 UPGG). Sporządzanie operatu ewidencyjnego pozostaje pod nadzorem organów administracji geologicznej art. 72 ust. 4 i ust. 8 UPGG), bowiem są to instrumenty służące bilansowaniu złóż kopalni, a jest to zadanie ministra właściwego do spraw środowiska, a zatem organu administracji geologicznej, a nie organu nadzoru górniczego.
W świetle przedstawionej argumentacji brak jest podstaw prawnych do zaliczenia operatu ewidencyjnego do dokumentacji mierniczo-geologicznej, a tym samym wydania decyzji w sprawie operatu ewidencyjnego.
Odnośnie meritum sprawy skarżąca podkreśliła, że w przypadku złoża [...] operat ewidencyjny sporządził uprawniony geolog górniczy, który rozliczył faktyczny ubytek w złożu zasobów i podał, że zaistniały także straty poeksploatacyjne. Straty te były jednak zgodne z tymi jakie określa projekt zagospodarowania złoża i niemożliwym było pomniejszanie zasobów poeksploatacyjnych, gdyż uniemożliwiałoby to prawidłowe prowadzenie bilansu zasobów.
Decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 107 ust. 8 pkt 1 i 2, art. 109 ust. 1 pkt 3 i art. 69 ust 4 Prawa geologicznego i górniczego Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w K. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie zapadłe w pierwszej instancji.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że organy nadzoru górniczego sprawują kontrolę i nadzór nad ruchem zakładu górniczego, a w szczególności w zakresie gospodarki złożami kopalin w procesie wydobywania na podstawie art. 109 ust. 1 pkt 3 UPGG. Dalej wskazał, że do jednego z zadań służby geologicznej zakładu górniczego należy prowadzenie ewidencji i sporządzanie bilansu zasobów oraz strat w zasobach, jak również prowadzenie okresowych analiz gospodarki złożem (§ 218 ust. 7 i 12 wydanego na podstawie art. 78 ust. 1 UPGG rozporządzenia Ministra Gospodarki z 17 czerwca 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy, prowadzenia ruchu oraz specjalistycznego zabezpieczenia przeciwpożarowego w odkrywkowych zakładach górniczych wydobywających kopaliny podstawowe – Dz. U. Nr 96, poz. 858). Podkreślono, że operaty ewidencyjne nie służą jedynie do bilansowania zasobów kopaliny przez organy administracji geologicznej, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 UPGG. Do tego służy zbiorcze zestawienie zasobów geologicznych i przemysłowych (art.72 ust. 9)
Organ odwoławczy zaakcentował, iż zgodnie z § 2 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 19 czerwca 2002 r. w sprawie dokumentacji mierniczo -geologicznej (Dz. U. Nr 92, poz. 819) dokumentacja mierniczo-geologiczna sporządzana jest przed rozpoczęciem robót związanych z budową zakładu górniczego, oraz uzupełniana w trakcie budowy zakładu górniczego, w procesie eksploatacji złoża a także podczas likwidacji zakładu górniczego i obejmuje ona dokumenty: pomiarowe, obliczeniowe i kartograficzne przedstawiające sytuację górniczą, geologiczną i sytuację powierzchni w granicach terenu górniczego.
W tak sformułowanej definicji mieszczą się zatem wszelkie dokumenty dotyczące ustalania zmian zasobów, których przyczyną powstania jest dokładniejsze rozpoznanie złoża, eksploatacja złoża i straty spowodowane eksploatacją złoża, zmiany granic lub podział złoża, jak również przeklasyfikowanie zasobów. Z powyższego wynika więc, że do dokumentacji mierniczo-geologicznej zalicza się również operat ewidencyjny. Nie przeczy temu także treść art. 72 ust. 6 UPGG, który jakkolwiek nakazuje dołączenie tego operatu do dokumentacji geologicznej i projektu zagospodarowania złoża, to jednak w żadnym razie nie pozwala na formułowanie wniosku, że czynności wykonane w zakresie jego sporządzenia nie stanowią dokumentów pomiarowych, obliczeniowych i kartograficznych w rozumieniu przywołanego rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 19 czerwca 2002 r.
Nadto Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w K. podniósł, iż projekt zagospodarowania złoża, o którym mowa w Dziale III, Rozdział II ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, dokonuje klasyfikacji zasobów bilansowych na zasoby przemysłowe, zasoby nieprzemysłowe oraz stratę, która stanowi część zasobów przemysłowych, ewentualnie nieprzemysłowych przewidzianą do pozostawienia w złożu, których na skutek zamierzonego sposobu eksploatacji nie da się pozyskać w przewidywanej przyszłości w sposób uzasadniony technicznie i ekonomicznie.
Tak ustalone zasoby są punktem wyjścia do rozliczania zmian w zasobach złoża w kolejnych okresach sprawozdawczych w związku z prowadzoną działalnością górniczą. Zgodnie przy tym z art. 72 ust. 2 pkt 2 UPGG zmiany w zasobach złoża, spowodowane jego eksploatacją i stratami związanymi z tą eksploatacją wykazywane są w ewidencji zasobów złoża kopaliny. W przedmiotowej sprawie niespornym jest, że przedsiębiorca wykazał w operacie ewidencyjnym straty pozaeksploatacyjne w ścianie II poziomu, jednakże nie dokonał stosownej aktualizacji zasobów złoża z tego tytułu, co powoduje, że operat ewidencyjny nie spełnia wymogów przepisów.
W rzeczonej ewidencji należy zatem ujmować nie tylko zmiany zasobów złoża pozostające w bezpośrednim związku z eksploatacją, lecz także straty pozaeksploatacyjne i to niezależnie od tego czy ich ilość różni się od ilości określonej w planie zagospodarowania złoża.
Organ II instancji nie zgodził się również z tym, aby pomniejszanie zasobów przemysłowych o straty pozaeksploatacyjne doprowadziło do sytuacji, w której zasoby geologiczne bilansowe różniłyby się od sumy zasobów przemysłowych i nieprzemysłowych w obszarze koncesyjnym. Podniósł bowiem, że suma zasobów przemysłowych i zasobów nieprzemysłowych ustalonych w planie zagospodarowania złoża jest równa zasobom bilansowym. Z kolei suma zasobów bilansowych i pozabilansowych to zasoby ekologiczne. Jeżeli zatem ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że straty pozaeksploatacyne powstały w zasobach przemysłowych, to taka sama ich wielkość powinna zostać uwzględniona przy określeniu ubytku w zasobach bilansowych i geologicznych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zażądała stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji organu odwoławczego podnosząc zarzut, iż wydana została ona z rażącym naruszeniem prawa materialnego, w szczególności art. 70 -72 UPGG oraz norm procesowych zawartych w art. 6, art. 7, art. 10, art. 61 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W pierwszej kolejności skarżąca Spółka podniosła, iż organ oparł wydana decyzje na przesłankach pozaprawnych, a nadto utrzymał w mocy decyzja organu I instancji podjęta z naruszeniem art. 61 Kpa, bowiem strona skarżąca nigdy nie została powiadomiona o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie. Nie można za takowe uznać potwierdzenia odbiory protokołu inspekcji przez upoważnionego do udziału w inspekcji pracownika skarżącej. W konsekwencji powyższego organ I instancji w toku przeprowadzonego postępowania nie umożliwiły stronie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Protokół z inspekcji został bowiem sporządzony przed wszczęciem postępowania i podpisany przez osobę, która nie została upoważniona przez przedsiębiorcę do zajmowania stanowiska w sprawie. Skarżącej nie zapewniono zatem możliwości ustosunkowania się co do jego treści, co stanowi obrazę art. art. 10 i 81 K.p.a. Organ odwoławczy podjął zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 7 Konstytucji oraz art. 6 Kpa, gdyż błędnie przyjął, że w świetle ustawy Prawo geologiczne i górnicze operat ewidencyjny wchodzi w skład dokumentacji mierniczno-geologicznej i, że związane z tym obowiązki objęte są zadaniami organu nadzoru górniczego. Uchybił także obowiązkowi wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, art. 7 i art. 77 Kpa błędnie przyjmując, że operat ewidencyjny jest częścią dokumentacji wskazanej wyżej.
Równocześnie skarżąca podkreśliła, iż orzekający w sprawie organ nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania ani nie sprecyzował w oparciu o jakie dowody podjął swe rozstrzygnięcie. Wskazała także na bezzasadność nakazu dokonania uzupełnień w operacie ewidencyjnym przez osobę uprawnioną, to jest geologa górniczego wywodząc, iż zarówno ustawa – Prawo geologiczne i górnicze jak i stosowne akty wykonawcze nie przewidują takiego obowiązku a jedynie określają, iż spoczywa on na przedsiębiorcy w rozumieniu art. 6 pkt 6 UPGG. Tym samym zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 72 UPGG.
Nadto strona zaakcentowała, iż prowadzenie operatu ewidencyjnego nie jest związane z ruchem zakładu górniczego, lecz stanowi instrument służący bilansowaniu złóż kopalin a tym samym pozostaje pod nadzorem organów administracji geologicznej (art. 72 ust. 4 pkt 8 UPGG). W świetle art. art. 49 i 102 UPGG właściwym w sprawie jest bowiem nie organ nadzoru górniczego lecz minister właściwy do spraw środowiska.
W tym miejscu skarżąca spółka powtórzyła argumentację, zgodnie z którą przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 19 czerwca 2002 r. nie przewidują wymogu prowadzenia operatu ewidencyjnego w ramach dokumentacji mierniczo – geologicznej. Zakwalifikowanie rzeczonych operatów do takiej dokumentacji skutkowałoby natomiast sytuacją, w której ich sporządzanie pozostawałoby w kompetencjach organów objętych nadzorem nadzoru górniczego a w rezultacie minister właściwy do spraw środowiska mimo, iż jest odpowiedzialny za bilansowanie złóż kopalin w istocie nie miałby żadnego wpływu na treść przedstawionych mu operatów, a czynność organów administracji geologicznej (w tym koncesyjnych) pozostawałaby pod nadzorem organów nadzoru górniczego.
Wszystko to prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja, jak i utrzymana przez nią decyzja organu I instancji podjęte zostały wydana z naruszeniem prawa i to nie tylko przepisów o właściwości rzeczowej prowadzącymi do ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 1 i 2 Kpa).
W odpowiedzi na skargę Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w K. wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Organ odwoławczy zaprzeczył jakoby nie zapewnił skarżącej możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Podkreślił bowiem, że decyzja organu I instancji wydana została w oparciu o ustalenia zawarte w Protokole nr [...] sporządzonym po przeprowadzeniu kontroli gospodarki złożem kopaliny w procesie jej wydobywania, co powodowało poddaniem kontroli dokumentacji z tym związanej, w tym operatu ewidencyjnego złoża. Kontrola została przeprowadzona po uprzednim zawiadomieniu przedsiębiorcy i zgodnie z przedstawionym mu programem kontroli. W inspekcji tej uczestniczył K. K. - kierownik Kopalni i on otrzymał rzeczony protokół, co potwierdził własnoręcznym podpisem. Ponieważ w treści protokołu zawarty jest zapis o treści: osoba przeprowadzająca inspekcję nie wydała decyzji...decyzję wyda dyrektor okręgowego urzędu górniczego, za zbędne uznano wysłanie skarżącemu dodatkowego zawiadomienia o wszczęciu przedmiotowego postępowania.
Nadto dodał, iż nie jest prawdą jakoby prowadził postępowanie dowodowe. Wydając swą decyzję oparł się bowiem wyłącznie na ustaleniach wynikających z powyższego protokołu oraz na poglądach wyrażonych w literaturze przedmiotu. Ustaleń protokołu skarżąca nie kwestionowała, ani w czasie kontroli, jak również nie wypowiedziała się na temat zebranych materiałów po zaznajamianiu się z aktami sprawy na wezwanie organu odwoławczego, co powoduje, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 i art. 81 Kpa okazał się gołosłowny.
Podkreślił także, iż w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia ustosunkował się w sposób wyczerpujący do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, które uznał za niezasadne i wyjaśnił dlaczego. Przyznał racje, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji upłynął już termin jaki został nałożony przez organ I instancji do wykonania nałożonych przez niego obowiązków, ale termin ten może zostać zmieniony zawsze, a uchybienie to nie miało wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.
W dalszej części odpowiedzi na skargę organ II instancji powołał się na art. 109 ust. 1 UPGG zaznaczając, że organy nadzoru górniczego uprawnione są do kontroli nad ruchem zakładów górniczych, w tym również w zakresie gospodarki złożami kopalin w procesie ich wydobywania (pkt 3 wskazanego unormowania). Podkreślił, że istota sporu sprowadza się do odmiennego postrzegania roli organów nadzoru górniczego w zakresie sprawowania nadzoru i kontroli nad gospodarką złożami kopalin w procesie ich wydobywania, a także funkcji jaka w tym procesie pełni operat ewidencyjny złoża. Nałożony na przedsiębiorcę obowiązek prowadzenia ewidencji zasobów złoża oraz dokonywania zmian zasobów złoża w operacie ewidencyjnym wynika z art. 72 UPGG, który ujęty został w Dziale III tej ustawy zatytułowanym "Ruch zakładu górniczego". Nie ulega zatem wątpliwości, że wbrew zarzutom skargi jest on ściśle związany z ruchem zakładu górniczego. Dodatkowym potwierdzeniem tego stanowiska są przepisy wykonawcze rozporządzenia Ministra Gospodarki z 17 czerwca 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy, prowadzenia ruchu oraz specjalistycznego zabezpieczenia przeciwpożarowego w odkrywkowych zakładach górniczych wydobywających kopaliny podstawowe ( Dz. U. Nr 96, poz. 858). I tak, zgodnie z § 215 rozporządzenia na przedsiębiorcy ciąży obowiązek zapewnienia obsługi geologiczno mierniczej zakładu górniczego, której zadania określają § 218 i § 219 tego rozporządzenia. Do zadań służby geologicznej należy prowadzenie ewidencji i sporządzanie bilansu zasobów oraz strat w zasobach, co zestawiając z treścią art. 71 UPGG stanowi, że prowadzenie ewidencji zasobów złoża, w tym operatu ewidencyjnego pozostaje pod nadzorem i kontrolą organów nadzoru górniczego. Uznanie poglądu skarżącej prowadziłoby do wniosku, że przedsiębiorca winien sporządzać dwa dokumenty w zakresie ewidencji i sporządzania bilansu zasobów oraz strat w zasobach. Jeden na potrzeby zakładu górniczego przygotowywany przez służby geologiczne, a drugi przez przedsiębiorcę lub dowolna wyznaczona przez niego osobę.
Operaty ewidencyjne nie są również instrumentem służącym tylko do bilansowania zasobów złóż ponieważ celowi temu służy bowiem zbiorcze zestawienie zasobów geologicznych i przemysłowych, o którym mowa w art. 72 ust. 9 UPGG, sporządzane przez przedsiębiorcę w oparciu o przepisy o statystyce publicznej.
Zdaniem organu odwoławczego nie sposób także zgodzić się, że operat ewidencyjny nie wchodzi w zakres dokumentacji geologiczno-mierniczej tylko dlatego, że nie został on wprost wymieniony w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 19 czerwca 2002 r. w sprawie dokumentacji geologiczno-mierniczej. Przywołany akt prawny nie określa bowiem zamkniętego katalogu takiej dokumentacji a jedynie w § 6 określa przykładowe wyliczenie najważniejszych dokumentów kartograficznych. O zaliczeniu danego dokumentu do omawianej dokumentacji decydują zatem kryteria wynikające z § 2, który stanowi, że dokumentacja geologiczno-miernicza zawiera szkice sztygarskie oraz dokumenty pomiarowe, obliczeniowe i kartograficzne przedstawiające sytuację górniczą, geologiczną oraz sytuację powierzchni w granicach terenu górniczego.
Operat ewidencyjny zawiera przy tym głównie dane obliczeniowe ilości zasobów i kartograficzne odwzorowanie ich rozmieszczenia, przedstawiając tym samym istotny dla planowania eksploatacji fragment sytuacji geologicznej zakładu górniczego a nadto uzasadniają zmiany w zasobach złoża umożliwiając ocenę prawidłowości gospodarki złożem kopaliny w procesie jej wydobywania.
Biorąc zatem pod uwagę treść operatu ewidencyjnego i funkcję, jaką pełni on w ruchu zakładu górniczego nie budzi wątpliwości, że wchodzi on w skład dokumentacji geologiczno - mierniczej zakładu górniczego, a co za tym idzie powinien zostać sporządzony z zachowaniem wymogu wynikającego z art. 70 UPGG (przez osobę legitymującą się stosownymi uprawnieniami), zaś organy nadzoru górniczego uprawnione są do wydawania decyzji nakazujących dokonanie w nim zmian.
Na rozprawie pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, a dodatkowo podkreślił, że uprawnienia organu nadzoru górniczego do wydania przedmiotowej decyzji wynikają z faktu, że w operacie ewidencyjnym corocznie przedstawia się zmiany zasobów, które zaistniały w związku z ruchem zakładu górniczego prowadzonym na podstawie planu ruchu zatwierdzonym przez te organy. Nadto organy nadzoru górniczego są uprawnione do nakładania mandatu karnego za naruszenia określone w art. 126 UPGG.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa i jako taka nie może się ostać.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., p.p.s.a.) "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie." Natomiast według art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola (...) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Wojewódzki sąd administracyjny, zgodnie z treścią art. 3 p.p.s.a. sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, i w tym trybie kontroli została poddana, wydana w niniejszej sprawie decyzja. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c p.p.s.a.), a jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych ustawach stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2). Wskazany wyżej art. 156 § 1 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:
1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,
2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,
3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,
4) została skierowana do osoby nie będącej strona w sprawie,
5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,
6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,
7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie są (oprócz naruszeń prawa procesowego) kompetencję organu nadzoru górniczego do kontroli i nadzoru nad prawidłowością prowadzenia przez przedsiębiorcą ewidencji zasobów złoża, zgodnie z zapisem art. 72 Prawa geologicznego i górniczego, a w konsekwencji wydania decyzji nakazującej przedsiębiorcy wprowadzenie konkretnych zmian w tejże ewidencji. Innymi słowy odpowiedź na pytanie czy przepisy prawa dają organowi nadzoru górniczego prawo kontroli prowadzonej przez przedsiębiorcę ewidencji zasobów złoża w formie operatu ewidencyjnego.
W tym miejscu należy przypomnieć, że organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej (art. 19 K.p.a) na każdym etapie prowadzonego postępowania administracyjnego, a właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania (art. 20 K.p.a) gdyż za naruszenie przepisów o właściwości przepisy Kpa ustanawiają sankcję nieważności decyzji.
Stosownie do zapisu art. 1 Prawa geologicznego i górniczego ustawa ta określa zasady i warunki wykonywania prac geologicznych, wydobywania kopalin ze złóż i ochrony złóż kopalin, wód podziemnych i innych składników środowiska w związku z wykonywaniem prac geologicznych i wydobywaniem kopalin. W Dziale VI ustawy wskazano organy administracji geologicznej, państwowej służby geologicznej i organy nadzoru górniczego oraz określono ich kompetencje.
I tak, art. 102 UPGG określa katalog (niepełny) zadań administracji geologicznej, a art. 109 UPGG generalnie określa właściwość rzeczową (sprawowanie nadzoru i kontroli) organów nadzoru górniczego. W znacznej mierze są one jednak skonkretyzowane w aktach wykonawczych do tego prawa. Ustawodawca w powyższych przepisach przyjął zasadę, że jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, to organy nadzoru górniczego sprawują nadzór i kontrolę nad ruchem zakładu górniczego, a w szczególności w zakresie ( ....) gospodarki złożami kopalin w procesie ich wydobywania (art. 109 pkt 1 ust. 3). Przy wykonywaniu nadzoru i kontroli pracownikom organów nadzoru górniczego przysługuje prawo wstępu do zakładów górniczych (...) oraz dostępu do niezbędnych informacji, urządzeń i dokumentów. Mogą oni żądać wyjaśnień w zakresie ich uprawnień wynikających z ustawy. Natomiast w art. 113 UPGG określono katalog środków do których może sięgać organ przy sprawowani kontroli i nadzoru nad działalnością regulowaną ustawą, które mają formę decyzji administracyjnej. Wśród nich wskazano nakaz usunięcia nieprawidłowości powstałych w skutek naruszenia przepisów o ruchu zakładu górniczego, zwłaszcza jeżeli stwarzają zagrożenie dla bezpieczeństwa zakładu górniczego, jego pracowników, bezpieczeństwa powszechnego lub środowiska (art. 113 pkt 1 ust. 1).
Organy administracji geologicznej, o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej, wykonują zadania określone ustawą, a w szczególności podejmują decyzje niezbędne do przestrzegania i stosowania ustawy (...), zajmują się bilansowaniem zasobów kopalin złoża, prowadzeniem prac geologicznych o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej. Zwłaszcza dla odnowienia bazy surowcowej kraju, ustalenia zasobów złóż kopalin, bilansowania i ochrony zasobów wód podziemnych (....) (art. 102 UPGG).
W przedmiotowej sprawie organy nadzoru górniczego przeprowadziły [...] 2005 r. kontrole problemową w zakładzie górniczym "A" Kopalnia "B" w I., a konkretnie gospodarkę złożem [...] "[...]" w procesie wydobywania kopalin czyli w ramach w ramach nadzoru nad ruchem zakładu górniczego. Program kontroli przedstawiono przedsiębiorcy. kontrolę przeprowadzili inspektorzy Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z udziałem przedstawiciela zakładu górniczego – K. K. - z przebiegu i ustaleń, której sporządzili Protokół Nr [...]. W protokole widnieje adnotacja o doręczenie protokołu przedstawicielowi kontrolowanego. Bezspornym jest, że protokół został przesłany przedsiębiorcy jako załącznik do decyzji nr [...] z [...] r. wydanej przez organ nadzoru górniczego z przywołaniem art. 69 ust. 4 UPGG, z zapisu którego upatrywano uprawnienia do jej wydania. Przedsiębiorcy nie zawiadomiono o wszczęciu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, który to obowiązek wynika z art. 61 § 4 K.p.a ani też nie umożliwiono mu w nim aktywnego udziału do czasu wydania decyzji przez organ I instancji, zgodnie z zasadą określoną w art. 10 tej ustawy. Należy podkreślić, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a), a w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Są zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa) i na podstawie jego całokształtu dokonać oceny, czy dana okoliczność została udowodniona, a w uzasadnieniu decyzji przedstawić uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 107 § 1 K.p.a).
Wracając do przedmiotowej sprawy należy podkreślić, że wskazany jako podstawa prawna wydania zaskarżonej decyzji art. 69 Prawa geologicznego i górniczego nakazuje przedsiębiorcy posiadać dokumentację mierniczo-geologiczną i uzupełniać ja w miarę postępu robót górniczych. Zgodnie z delegacją zawarta w art. 69 ust. 3 Minister Gospodarki w drodze rozporządzenia określa rodzaje dokumentacji mierniczo-geologicznej jaką jest obowiązany posiadać przedsiębiorca, uwzględniając dokumenty, które wchodzą w skład tej dokumentacji w poszczególnych zakładach górniczych (...). Aktualnie wymagania te określa obowiązujące rozporządzenie Ministra Gospodarki z 19 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 92, poz. 819) w sprawie dokumentacji mierniczo-geologicznej, które weszło w życie 1 lipca 2002 r. Jeżeli przedsiębiorca nie dopełni powyższego obowiązku posiadania dokumentacji mierniczo-geologicznej, lub nie dokonuje pomiarów wynikających z przepisów wydanych na podstawie ust. 3 tego przepisu, właściwy organ nadzoru górniczego, może nakazać sporządzenie albo uzupełnienie pomiarów lub dokumentacji mierniczo-geologicznej przez uprawnioną osobę na koszt tego przedsiębiorcy. Bezspornym jest, że Dyrektor Okręgowego Urzędu górniczego w K., jak i Dyrektor Wyższego Urzędu Górniczego w K. są organami administracji publicznej, organami nadzoru górniczego. Należy zatem odpowiedzieć na kolejne pytanie czy wymieniony w art.72 UPGG operat ewidencyjny złoża jest częścią dokumentacji geologiczno – mierniczej. We wskazanych wyżej przepisach prawa górniczego oraz wydanych na ich podstawie przepisach wykonawczych nie występuje pojecie "operatu ewidencyjnego". Związane jest ono wyłącznie z obowiązkiem prowadzenia przez przedsiębiorcę ewidencji zasobów złoża na podstawie dokumentacji geologicznej i projektu zagospodarowania złoża nałożonym art. 72 UPGG i polega na ustalaniu zmian w zasobach, których przyczyną powstania jest m.inn. eksploatacja złoża i straty spowodowane eksploatacją złoża. Corocznie, w terminie do 31 marca przedsiębiorca ujmuje zmiany zasobów złoża w operacie ewidencyjnym (art. 72 ust. 5). Dla kopalin pospolitych przedsiębiorca sporządza go na podstawie obmiaru wyrobiska i dołącza do posiadanego egzemplarza dokumentacji geologicznej oraz projektu zagospodarowania złoża, według stanu zasobów złoża na dzień 31 grudnia danego roku (art.72 ust.6). Od dnia 1 lipca 2005 r. część opisową operatu przedsiębiorca przekazuje właściwemu organowi koncesyjnemu w terminie do 15 kwietnia (art. 72 ust. 5a). Natomiast na podstawie art. 50 ust.1 pkt 4 tej ustawy Minister Środowiska w rozporządzeniu z 18 grudnia 2001 r. określił szczegółowe wymagania, jakim powinny odpowiadać operaty ewidencyjne zasobów złoża (Dz. U. Nr 153, poz. 1775) zmienione z dniem 1 lipca 2005 r. rozporządzeniem Ministra Środowiska z 20 czerwca 2005 r.(Dz. U. Nr 116, poz. 979). Trafnie zatem skarżący kwestionuje wskazany art. 69 ust. 4, jako podstawa prawna wydania decyzji przez organ I instancji oraz organ odwoławczy. Jeżeli operat ewidencyjny nie jest częścią dokumentacji mierniczo - geologicznej nie może organ nadzoru górniczego wskazywać tego przepisu jako podstawy prawnej wydanych decyzji. Nie może również upatrywać podstawy swoich działań w zapisie art. 71 UPGG, który stanowi, że nadzór i kontrole działalności służby mierniczo-geologicznej w zakresie pomiarów i innych czynności, wykonywanych na potrzeby zakładu górniczego, sprawują właściwe organy nadzoru górniczego. W przedmiotowej sprawie, organ nadzoru górniczego w toku przeprowadzonej inspekcji kwestionował zapisy operatu ewidencyjnego dotyczące stanu zasobów geologicznych, bilansowych i przemysłowych złoża za rok 2004 r. wynikające z prowadzonej eksploatacji złoża porównując z zapisami operatu za rok 2003.. Operat sporządził geolog górniczy. Do tych czynności organ kontrolujący nie wnosił zastrzeżeń.
Ponieważ zasadą jest, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 Kpa.), a jego uprawnienie w tym zakresie nie może być domniemaniem organ nadzoru górniczego I instancji, a tym bardziej organ odwoławczy winien poczynić ustalenia faktyczne i prawne w tym zakresie, gdyż stanowiły one główny zarzut odwołania. Ustalenia te winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanych decyzji. Nie uczynił tego organ I instancji, a organ odwoławczy odniósł się do podniesionych w tym zakresie zarzutów odwołując do art. 109 ust. 1 UPGG, § 218 ust. 7 i 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 17 czerwca 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy, prowadzenia ruchu oraz specjalistycznego zabezpieczenia przeciwpożarowego w odkrywkowych zakładach wydobywających kopaliny podstawowe (Dz. U. Nr 96, poz. 858), art. 71 UPGG oraz § 2 ust. 1 i 3 oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 19 czerwca 2002 r. w sprawie dokumentacji geologiczno mierniczej.
Za chybioną należy uznać argumentację dotyczącą uprawnień organu nadzoru górniczego w zakresie dokumentacji geologiczno – mierniczej zakładu górniczego jako tożsamą z uprawnieniami w zakresie nadzoru i kontroli operatów ewidencyjnych złoża prowadzonych przez przedsiębiorcę. Jest ona bowiem konsekwencją kwestionowanego założenia, że operat ewidencyjny jest częścią tej dokumentacji. Skarżący wskazanych wyżej uprawnień dotyczących uprawnień dokumentacji mierniczo-geologicznej nigdy nie kwestionował. Zarzut odwołania jak i skargi dotyczył braku ustawowych uprawnień organów nadzoru górniczego do kontroli prowadzonego przez przedsiębiorcę operatu ewidencyjnego złoża, a takiego uprawnienia organy obu instancji nie wskazały. Trafnie podnosi skarżący, że uprawnień do działania organy nadzoru górniczego w spornej kwestii nie mogą wywodzić z faktu, iż dokumenty i obmiary na podstawie których przedsiębiorca sporządza operat ewidencyjny zasobów złoża sporządzają służby geologiczno – miernicze, legitymujące się szczególnymi uprawnieniami, których prace nadzorują i kontrolują organy nadzoru górniczego (art.71 UPGG). Faktem jest, że przepisy dotyczące operatu ewidencyjnego zostały zamieszczone w rozdziale IV Ruch zakładu górniczego, lecz nie oznacza to, że jego prowadzenie pozostaje pod nadzorem organów nadzoru górniczego. To na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 UPGG mieszczącego się w dziale III Prace geologiczne. Rozdział 2 Dokumentacja geologiczna, Minister Środowiska wydał rozporządzenie z 20 czerwca 2005 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać operaty ewidencyjne zasobów złóż kopalin (Dz. U. Nr 116, poz.979), w którym wskazano tylko kto go sporządza (przedsiębiorca), kiedy i co powinien zawierać. Z zapisu § 1.1 pkt 1 ust. a i b wynika, że operat ewidencyjny powinien zawierać część tekstową składającą się z części tabelarycznej zawierającej zestawienie zasobów złoża według stanu na 31 grudnia danego roku, po uwzględnieniu zmian wynikających z eksploatacji złoża, dokładniejszego rozpoznania złoża, przeklasyfikowania zasobów, zmian granic złoża lub jego podziału, w tym ilości wydobytej kopaliny i strat (...) oraz części opisowej zawierającej uzasadnienie powstałych zmian w zasobach złoża, ich klasyfikacji oraz strat. W pkt 2 wskazano kopie mapy obliczenia zasobów złoża stanowiącą część dokumentacji geologicznej, a w pkt 3 kopie decyzji organu koncesyjnego. Obowiązujące w dacie inspekcji rozporządzenie mniej szczegółowo określało wymogi części tabelarycznej zestawienia zasobów złoża. Bezspornym jest również, że służba geologiczna - miernicza zakładu górniczego prowadzi książkę ewidencji dokumentacji mierniczo-geologicznej oraz książkę uwag, w której zapisuje się nieprawidłowości w prowadzeniu ruchu zakładu górniczego w zakresie gospodarki złożem. Dokument ten nie był objęty przedmiotową kontrolą. Zaś wśród zadań służby geologicznej zakładu górniczego wymieniono prowadzenie ewidencji i sporządzanie bilansu zasobów oraz strat w zasobach oraz prowadzenie okresowych analiz gospodarki złożem (§ 218 ust. 7 i 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 17 czerwca 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy, prowadzenia ruchu oraz specjalistycznego zabezpieczenia przeciwpożarowego w odkrywkowych zakładach wydobywających kopaliny podstawowe), co jednak nie pozwala wywodzić, że operat ewidencyjny zasobów złoża jest częścią dokumentacji mierniczo-geologicznej wskazanej w art. 69 UPGG. Brak również podstaw by uzupełnienia operatu ewidencyjnego zasobów złoża mógł dokonać tylko geolog górniczy bądź osoba legitymująca się kwalifikacjami do sporządzania(aktualizacji) dokumentacji geologicznej. Nie stoi to twierdzenie w sprzeczności z faktem, że operat ewidencyjny sporządzany jest na podstawie dokumentacji geologicznej czy mierniczo –geologicznej sporządzanej przez wskazane wyżej osoby. Dodatkowym argumentem przemawiającym przeciwko poglądowi organu nadzoru górniczego jest fakt, że do 1 stycznia 2002 r. obowiązywało zarządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 26 sierpnia 1994 r. w sprawie dokumentacji mierniczo-geologicznej (M. P. Nr 48, poz. 392), które w § 2 stanowiącym definicję tejże dokumentacji wymieniało operat ewidencyjny zasobów złóż kopalin. Nie można też nie zauważyć, iż w art. 72 UPGG ustawodawca wymienia tylko organ koncesyjny, który w drodze decyzji wyraża zgodę na przeklasyfikowanie geologicznych zasobów bilansowych (art.72.4), któremu przedsiębiorca przekazuje część tekstową operatu (art.72.5a) oraz, który może w drodze decyzji zobowiązać przedsiębiorcę do wykonania obmiaru wyrobiska w innym terminie we wskazanych przypadkach (art.72. 8).
Za trafną uznano argumentację skarżącego, iż ustawodawca we wskazanych już przepisach wykonawczych szczegółowo określił rodzaje dokumentacji mierniczo-geologicznej, sposób, terminy jej sporządzania i uzupełniania (...) oraz przypadki, w których organ nadzoru górniczego wyraża zgodę lub nakazuje sporządzenie innych dokumentów. Nie wymienia wśród nich operatu ewidencyjnego zasobów złóż i tym samym brak podstaw faktycznych i prawnych aby uznać go za część dokumentacji mierniczo-geologicznej podlegającej nadzorowi i kontroli organów nadzoru górniczego wynikających z art. 69 UPGG.
Reasumując powyższe wywody należy stwierdzić, iż organy nadzoru górniczego dokonały błędnych ustaleń faktycznych uznając, że operat ewidencyjny stanowi część dokumentacji mierniczo – geologicznej, a w konsekwencji wydały zaskarżoną decyzję oraz decyzje ją poprzedzającą z naruszeniem przepisów o właściwości - art. 69 § 4 UPGG. Ponieważ przepis ten nie stanowi uprawnień do działania organu nadzoru górniczego w stosunku do przedsiębiorcy sporządzającego operat ewidencyjny decyzje obu organów dotknięte są nieważnością (art. 156 § 1 pkt 1 Kpa). Nie sposób również podkreślić, że zaskarżone decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa procesowego, które to naruszenie wskazane wyżej stanowiły drugą przesłankę skutkująca stwierdzeniem nieważności wydanych decyzji (art.156 § 1 pkt 2 Kpa).
Mając na względzie poczynione przez Sąd ustalenia, a w szczególności zapisy art.156 § 1 pkt 1 i pkt 2 Kpa bezspornym jest, że organ pierwszej instancji jak i organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję rażąco naruszył prawo i obie decyzje muszą z tej przyczyny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 p.ps.a., który stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 Kpa lub w innych przepisach stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.
Zasądził od Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, stosownie do treści art. 200 i art. 205 ustawy p.p.s.a., a o jej wykonaniu na mocy art. 152 powyższej ustawy.
Rozpoznając ponownie sprawę organ nadzoru górniczego uwzględni zalecenia wynikające z powyższych rozważań Sądu, a w szczególności zapisu art. 6 i 19 K.p.a