III SA/Gl 1102/19

III SA/Gl 1102/19 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2020-03-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-12-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Małgorzata Herman /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6266 Jednostki pomocnicze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III OSK 3326/21 - Wyrok NSA z 2021-01-29
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 506
art. 93 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant Starszy referent Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Kamienica Polska z dnia 3 grudnia 2018 r. nr 7/II/2018 w przedmiocie nadania statutu Gminie Kamienica Polska oddala skargę.
Uzasadnienie
Wojewoda Śląski (dalej: organ nadzoru, skarżący), działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., dalej: u.s.g) zaskarżył w części uchwałę Rady Gminy Kamienica Polska Nr 7/II/2018 z dnia 3 grudnia 2018 r. w sprawie zmiany Uchwały Nr 226/XXXIX/2014 Rady Gminy Kamienica Polska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Kamienica Polska z późniejszymi zmianami, wnosząc o stwierdzenie nieważności:
1) § 1 pkt 1 uchwały w zakresie zmieniającym § 8 ust. 1 Statutu Gminy Kamienica Polska, pkt 3 uchwały w zakresie zmieniającym § 10 ust. 3 Statutu Gminy Kamienica Polska, pkt 5 uchwały w zakresie zmieniającym § 24 pkt 4 Statutu Gminy Kamienica Polska oraz § 1 pkt 7 lit. a uchwały w zakresie zmieniającym § 1 ust. 3 pkt 1 Załącznika nr 3 do Statutu Gminy Kamienica Polska, jako sprzecznej z art. 18 a u.s.g.,
2) § 1 pkt 1 uchwały w zakresie zmieniającym § 8 ust. 2 zd. 1 Statutu, jako sprzecznej z art. 23 ust. 2 u.s.g.,
3) § 1 pkt 1 uchwały w zakresie, w jakim w § 8 Statutu dodaje ust. 2a i ust. 2b, jako sprzecznej z art. 20 ust. 6 u.s.g.,
4) § 1 pkt 1 uchwały w zakresie zmieniającym § 8 ust. 5-7 Statutu, jako sprzecznej z art. 41 a u.s.g.,
5) § 1 pkt 2 uchwały, jako sprzecznej z art. 24 ust. 3-7 u.s.g. oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja),
6) § 1 pkt 5 uchwały w zakresie zmieniającym § 24 pkt 1, pkt 5 i pkt 6 Statutu, jako sprzecznej z art. 3 ust. 3, art. 4 ust. 1 i art. 22 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7 Konstytucji,
7) § 1 pkt 6 uchwały, jako sprzecznej z art. 14 ust. 3, art. 20 ust. 1 b u.s.g. i z art. 2 Konstytucji,
8) w § 1 pkt 8 uchwały, jako sprzecznej z art. 18a ust. 1 u.s.g.,
9) § 1 pkt 3 uchwały w zakresie dotyczącym w § 10 ust. 4 Statutu Gminy Kamienica Polska oraz § 1 pkt 5 uchwały w zakresie dotyczącym § 24 pkt 1 i dodającym pkt 4a Statutu Gminy Kamienica Polska, jako sprzecznej z art. 18b u.s.g. oraz z art. 2 i art. 7 Konstytucji,
10) oraz § 1 pkt 9 uchwały jako sprzecznej z art. 18b u.s.g. oraz z art. 2 i art. 7 Konstytucji oraz z odpowiednio: z art. 222 Kodeksu postępowania administracyjnego i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz. U. Nr 5, poz. 46) oraz z art. 3 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o petycjach (Dz. U. z 2018 r. poz. 870),
11) § 2 ust. 1 Załącznika nr 2 do uchwały, jako sprzecznej z art. 23 ust. 3 u.s.g.,
12) § 3 ust. 2 Załącznika nr 2 do uchwały, jako sprzecznej z art. 19 ust. 2 zd. 1 i art. 23 ust. 4 u.s.g.,
13) § 3 ust. 3 Załącznika nr 2 do uchwały, jako sprzecznej z art. 23 ust. 4 u.s.g.
W uzasadnieniu skargi, skarżący wskazał, że na sesji, 3 grudnia 2018 r. Rada Gminy Kamienica Polska podjęła uchwałę Nr 7/II/2018 w sprawie zmiany Uchwały Nr 226/XXXIX/2014 Rady Gminy Kamienica Polska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Kamienica Polska, z późniejszymi zmianami. Jako podstawę podjęcia uchwały Rada Gminy wskazała art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 22 ust. 1 ust. 2 u.s.g. Wskazana uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 10 grudnia 2018 r. W ustawowym terminie organ nie zakwestionował rozstrzygnięciem nadzorczym, ani statutu, ani późniejszych zmian. Obecnie, zdaniem organu nadzoru przedmiotowa uchwała narusza przepisy prawa.
W szczególności organ nadzoru zarzucił, co następuje:
ad. 1)
Komisja rewizyjna jest obligatoryjna, a komisja budżetu fakultatywna. Odmienny jest więc charakter i funkcje obligatoryjnej komisji rewizyjnej oraz fakultatywnej komisji budżetu. Tym samym w ocenie organu nadzoru Rada Gminy nie była uprawniona do połączenia komisji rewizyjnej i komisji budżetu w jedną komisję, co oznacza, że § 1 pkt 1 uchwały w zakresie zmieniającym § 8 ust. 1 Statutu Gminy Kamienica Polska jest niezgodny z art. 18a u.s.g. Konsekwencją uznania, że § 1 pkt 1 uchwały w zakresie zmieniającym § 8 ust. 1 Statutu Gminy Kamienica Polska jest sprzeczny z prawem, jest konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego również: pkt 3 uchwały zmieniającego § 10 ust. 3 Statutu, pkt 5 uchwały zmieniającego § 24 pkt 4 oraz § 1 pkt 7 lit. a uchwały zmieniającego § 1 ust. 3 pkt 1 Załącznika nr 3 do Statutu;
ad. 2)
Regulacja § 1 pkt 1 uchwały w zakresie zmieniającym § 8 ust. 2 zd. 1 Statutu stanowi powtórzenie art. 23 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym radni mogą tworzyć kluby radnych;.
ad.3)
§ 1 pkt 1 uchwały w zakresie, w jakim w § 8 Statutu dodaje ust. 2a i ust. 2b jest sprzeczny z art. 20 ust. 6 u.s.g. Powołane przepisy stanowią w zasadniczej mierze powtórzenie art. 20 ust. 6 u.s.g. Ponadto z dodanego § 8 ust. 2b Statutu wynika, że klub radnych może zgłosić nie więcej niż jeden projekt uchwały na kolejną sesję rady gminy, podczas gdy z art. 20 ust. 6 u.s.g. wynika, że klub radnych może zgłosić nie więcej niż jeden projekt uchwały na każdą kolejną sesję rady gminy. W tym zakresie regulacja stanowi modyfikację art. 20 ust. 6 u.s.g.;
ad. 4)
Postanowienia § 1 pkt 1 uchwały w zakresie zmieniającym § 8 ust. 5 i ust. 7 Statutu stanowią powtórzenie art. 41 a ust. 1 i ust. 3 u.s.g. Z kolei, zmieniony § 8 ust. 6 Statutu stanowi modyfikację art. 41 a ust. 5 u.s.g., albowiem rada gminy powinna określić w formie uchwały szczegółowe zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasady promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, formalne wymogi, jakim muszą odpowiadać składane projekty, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy, a nie wyłącznie wszelkie zasady i wymogi odnoszące się do obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej;
ad. 5)
Regulacja § 1 pkt 2 uchwały jest sprzeczna z art. 24 ust. 3-7 u.s.g. oraz art. 2 Konstytucji. Przepisy art. 24 ust. 3-7 u.s.g. w sposób kompleksowy określiły materię dotyczącą kierowania przez radnych interpelacji i zapytań do wójta. Regulacja dodanego do Statutu § 9a jest więc zbędna, albowiem przepisy rangi ustawowej mają zastosowanie bez względu na to, czy w akcie prawa miejscowego tak postanowiono. Podobne zastrzeżenie wnieść należy do § 1 ust. 3 oraz § 4 ust. 4 dodanego do Statutu Załącznika Nr 4a. Przepisy aktu prawa miejscowego nie mogą nakładać obowiązku stosowania przepisów ustawowych, godzą w ten sposób bowiem w ustaloną w Konstytucji hierarchię źródeł prawa;
ad. 6)
Postanowienia § 1 pkt 5 uchwały w zakresie zmieniającym § 24 pkt 1, pkt 5 i pkt 6 Statutu są sprzeczne z art. 3 ust. 3 i art. 22 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7 Konstytucji. W powołanych przepisach wskazano, że integralną część Statutu stanowią załączniki: mapa geodezyjna określająca granice gminy (pkt 1), wykaz jednostek organizacyjnych Gminy Kamienica Polska (pkt 5)oraz wykaz jednostek pomocniczych Gminy Kamienica Polska (pkt 6). W ocenie organu nadzoru Rada Gminy nie posiada kompetencji do określania granic terytorialnych jednostki samorządu terytorialnego. Na podstawie art. 4 ust. 1 u.s.g., wyłącznie Rada Ministrów w drodze rozporządzenia może regulować kwestie dotyczące ustalania granic gminy. Z kolei, ustanowienie wykazu jednostek pomocniczych gminy i jednostek organizacyjnych gminy wykracza poza delegację ustawową z art. 3 ust. 3 i art. 22 ust. 1 u.s.g. W ocenie organu nadzoru brak podstaw prawnych do stanowienia w statucie jednostki samorządu terytorialnego regulacji zawierającej tego rodzaju wykazy. Regulacje te nie stanowią bowiem materii statutowej, a ponadto posiadają charakter wyłącznie informacyjny, a nie normatywny. W związku z powyższym Rada Gminy nie posiadała kompetencji do uchwalenia zmian Statutu w tym zakresie;
ad. 7)
Regulacja § 1 pkt 6 uchwały jest sprzeczna z art. 20 ust. 1b u.s.g. i art. 2 Konstytucji. Z art. 20 ust. 1b u.s.g. wynika, że obrady rady gminy są transmitowane i utrwalane za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk. Nagrania obrad są udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej gminy oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty. Regulacja dodanego do § 2 ust. 17 Załącznika Nr 2 do Statutu stanowi powtórzenie art. 20 ust. 1b u.s.g.;
Ponadto, podniesiono, że przepisy dodanego do Załącznika Nr 2 do Statutu § 2 ust. 18 pkt 1 i 2 są sprzeczne z prawem. Przepis art. 14 ust. 2 u.s.g. stanowi, że głosowania jawne na sesjach rady odbywają się za pomocą urządzeń umożliwiających sporządzenie i utrwalenie imiennego wykazu głosowań radnych. Przepis art. 14 ust. 3 u.s.g. stanowi, że w przypadku gdy przeprowadzenie głosowania w sposób określony w ust. 2 nie jest możliwe z przyczyn technicznych przeprowadza się głosowanie imienne. Tymczasem dodany do Załącznika Nr 2 do Statutu § 2 ust. 18 pkt 3 stanowi o braku możliwości użycia systemu do stosowania z przyczyn technicznych. Regulacja w tym zakresie jest niejasna i nieprecyzyjna, czym narusza ona art. 2 Konstytucji. Otóż nie wiadomo, o jaki system do głosowania chodzi, czy to o system umożliwiający sporządzenie i utrwalenie imiennego wykazu głosowań radnych, czy też o jakiś inny system. Konsekwencją wyeliminowania z obrotu prawnego dodanego do § 2 Załącznika Nr 2 do Statutu ust. 18 jest również konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego powiązanego z tym przepisem § 2 ust. 19;
ad. 8)
Przepis § 1 pkt 8 uchwały zmieniającego § 3 ust. 1 pkt 1 załącznika Nr 4 powtarza regulację powołanego już powyżej przepisu art. 18a ust. 1 u.s.g. określającego kompetencje komisji rewizyjnej;
ad. 9)
Przepis art. 18b ust. 1 u.s.g. stanowi, że rada gminy rozpatruje skargi na działania wójta i gminnych jednostek organizacyjnych; wnioski oraz petycje składane przez obywateli; w tym celu powołuje komisję skarg, wniosków i petycji. Ust. 2 powołanego przepisu stanowi, że w skład komisji skarg, wniosków i petycji wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1. Z kolei, zgodnie z art. 18b ust. 3 u.s.g. zasady i tryb działania komisji skarg, wniosków i petycji określa statut gminy;
ad. 10)
Przepisem § 1 pkt 9 uchwały Rada dodała do Statutu Załącznik Nr 4a w brzmieniu nadanym mu w załączniku Nr 1 do kwestionowanej uchwały. W przekonaniu organu nadzoru konieczne jest zakwestionowanie tego załącznika w całości.
Mimo że Rada uprawniona była wyłącznie do określenia zasad i trybu działania komisji skarg wniosków i petycji Załącznik Nr 4a nosi tytuł Regulamin organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg, wniosków i petycji wpływających do Rady Gminy w Kamienicy Polskiej, dalej jako "Regulamin". Także część jego przepisów wykracza poza upoważnienie z art. 18b ust. 3 u.s.g. i jako taka sprzeczna jest z prawem. Przedstawiono następujące zastrzeżenia do przepisów Regulaminu:
Przepis § 1 ust. 2 Regulaminu stanowi powtórzenie art. 18b ust. 2 u.s.g.
Postanowienie § 1 ust. 4 Regulaminu stanowi powtórzenie art. 222 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 3 ustawy o petycjach.
Regulacja § 2 ust. 1 i 2 Regulaminu powtarza odpowiednio § 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (w zakresie w zakresie form wnoszenia skarg i wniosków) oraz art. 4 ust. 1 ustawy o petycjach (w zakresie form wnoszenia petycji).
Poza zakres upoważnienia wykracza § 2 ust. 3 Regulaminu, ponieważ Rada nie była uprawniona do nałożenia na właściwą komórkę organizacyjną urzędu obowiązku prowadzenia Centralnego Rejestru Skarg i Wniosków oraz Centralnego Rejestru Petycji.
Z § 3 ust. 1 pkt 2 Regulaminu wynika, że do zadań komisji skarg, wniosków i petycji należy rozpatrywanie składanych przez obywateli wniosków i petycji. Tymczasem zgodnie z art. 18b ust. 1 u.s.g. to rada gminy (a nie jej komisja) jest właściwa dla rozpatrywania skarg, wniosków i petycji.
Z § 3 ust. 2 Regulaminu wynika, że jeżeli komisja skarg, wniosków i petycji nie jest właściwa do rozpatrzenia skargi, przewodniczący komisji niezwłocznie przekazuje ją przewodniczącemu rady gminy z wnioskiem o przesłanie właściwemu organowi i powiadomienie skarżącego. Jest to regulacja sprzeczna z art. 18b ust. 1 u.s.g. Wyłącznie rada gminy jest uprawniona do stwierdzenia, czy jest niewłaściwa w sprawie skargi oraz do powiadomienia skarżącego o przesłaniu skargi właściwemu organowi. Rada Gminy nie posiada kompetencji do przekazania ww. uprawnienia Komisji Rady oraz Przewodniczącemu Rady Gminy.
Z § 3 ust. 3 Regulaminu wynika, że Komisja skarg, wniosków i petycji prowadząc postępowanie wyjaśniające sprawie skargi, o której mowa w § 3 ust. 1, występuje odpowiednio do Wójta Gminy albo do właściwego kierownika gminnej jednostki organizacyjnej z wnioskiem o zajęcie stanowiska w terminie 14 dni. Ustęp 4 powołanego przepisu stanowi, że Komisja skarg, wniosków i petycji, po uzyskaniu stanowiska, o którym mowa w § ust. 3 oraz po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, zajmuje stanowisko w sprawie i proponuje Radzie gminy sposób rozstrzygnięcia skargi, wniosku albo petycji przygotowując w tym zakresie projekt uchwały. Postanowienia te są sprzeczne z art. 18b ust. 1 i ust. 3 u.s.g., albowiem Rada Gminy nie była uprawniona do zobowiązywania Wójta Gminy ani właściwego kierownika gminnej jednostki organizacyjnej do zajmowania stanowiska w przedmiocie skargi, a tym bardziej do wyznaczania tym podmiotom określonego terminu. Regulamin powinien dotyczyć wyłącznie trybu pracy Komisji, a nie podmiotów zewnętrznych. Co więcej, z § 3 ust. 4 Regulaminu wynika, że komisja skarg, wniosków i petycji zajmuje stanowisko po uzyskaniu stanowiska, o którym mowa w ust. § 3 ust. 3. Z postanowienia tego zdaje się więc wynikać, że uzyskanie stanowiska Wójta albo właściwego kierownika gminnej jednostki organizacyjnej stanowi warunek sine qua non zajęcia stanowiska co do skargi przez komisję skarg, wniosków i petycji. Ponadto, w § 3 ust. 4 zostało także wskazane, że komisja zajmuje stanowisko w sprawie, jednak nie wiadomo, czy stanowisko to ma zostać podjęte w formie uchwały, czy też w jakiejś innej formie.
Postanowienia § 4 Regulaminu wykraczają poza delegację z art. 18b u.s.g., albowiem regulują (zgodnie z "tytułem" tego przepisu) zasady rozpatrywania i załatwiania skarg, wniosków i petycji przez radę gminy.
Zarzucono, że Rada Gminy przyjmując uchwałę w zakresie dotyczącym określenia zasad i trybu działania komisji skarg, wniosków i petycji nie wypełniła zakresu spraw przekazanego jej przez ustawodawcę do uregulowania w uchwale. Rada Gminy nie ustaliła w uchwale trybu i zasad działania komisji skarg, wniosków i petycji. Zdaniem organu nadzoru przepisy Statutu w tym zakresie powinny obejmować kwestie postępowania dotyczącego merytorycznego opiniowania skarg, wniosków i petycji, czy efekt końcowy tego postępowania przed Komisją. Tymczasem, postanowienia dotyczące zasad procedowania i trybu pracy komisji (§ 3) są niezgodne z prawem.
Dalej podniesiono, że w § 1 ust. 1 Regulaminu wskazano, że w postępowaniu przed komisją skarg, wniosków i petycji zastosowanie mają odpowiednio przepisy "Regulaminu Pracy Komisji Rady Gminy Kamienica Polska" stanowiące załącznik Nr 3 do Statutu. Pozostawienie w obrocie prawnym wyłącznie tego przepisu Regulaminu, zdaniem organu nadzoru, nie będzie jednak czyniło zadość art. 18b u.s.g., jako że Statut Gminy powinien określać tryb i zasady działania komisji skarg, wniosków i petycji w sposób wyczerpujący.
Konsekwencją wniosku o stwierdzenie nieważności § 1 pkt 9 uchwały, jest również konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego § 1 pkt 3 uchwały w zakresie dotyczącym § 10 ust. 4 Statutu Gminy Kamienica Polska, § 1 pkt 5 uchwały w zakresie dotyczącym § 24 pkt 1 pkt 4a Statutu Gminy Kamienica Polska, gdyż powołane przepisy odwołują się do zakwestionowanego Regulaminu;
ad. 11)
Przepis § 2 ust. 1 Załącznika nr 2 do uchwały stanowi powtórzenie art. 23 ust. 3 u.s.g., zgodnie z którym klub radnych tworzy co najmniej 3 radnych;
ad. 12)
Z kolei, przepis § 3 ust. 2 Załącznika nr 2 do uchwały jest sprzeczny z art. 19 ust. 2 zd. 1 u.s.g. W art. 19 ust. 2 zd. 1 u.s.g. zostały wskazane obowiązki przewodniczącego rady i wynika z niego, iż zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. W ocenie organu nadzoru nałożenie na Przewodniczącego Rady Gminy obowiązku prowadzenia rejestru klubów stanowi naruszenie art. 19 ust. 2 zd. 1 u.s.g., jak również wykracza poza delegację z art. 23 ust. 4 u.s.g.. Rada Gminy była bowiem uprawniona do określenia zasad działania klubów radnych, a zasadą taką nie jest nałożenie na Przewodniczącego Rady Gminy prowadzenia rejestru klubów radnych;
ad. 13)
Zdaniem organu nadzoru, regulacja § 3 ust. 3 Załącznika nr 2 do uchwały wykracza poza delegację z art. 23 ust. 4 u.s.g.
W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy Kamienica Polska wniosła o oddalenie skargi. Wskazała, że podejmując przedmiotową uchwałę Rada Gminy nie naruszyła przepisów wymienionych w zarzutach skargi i działała w granicach obowiązującego prawa. Ponadto, wskazała, że Uchwała Nr 226/XXXIX/2014 Rady Gminy Kamienica Polska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Kamienica Polska była kilkukrotnie zmieniana (DZ. URZ. WOJ. SLA 2014.5390), kolejnymi uchwałami z 3 czerwca 2016 r., z 5 października 2016 r., z 25 września 2017 r., z 3 grudnia 2018 r. oraz z 31 maja 2019 r., a zarówno statut jak i późniejsze zmiany nie były kwestionowane przez organ nadzoru.
Rada Gminy odniosła się do wszystkich podniesionych zarzutów, wskazując i wyjaśniając ich bezzasadność. Wskazała przy tym, że statut gminy był wielokrotnie zmieniany kolejnymi uchwałami. W ocenie Rady Gminy zakwestionowane uregulowania nie są sprzeczne z prawem. Odnośnie powtórzeń przepisów u.s.g., wyjaśniła, że nie modyfikują zapisów ustawowy, a zakaz powtórzeń nie ma charakteru bezwzględnego i może być dopuszczalne, o ile czyni akt prawa miejscowego w pełni czytelnym i zrozumiałym
W dniu 10 marca 2020 r., odbyła się przed Sądem rozprawa, na której strona skarżąca nie stawiła się. Organ nadzoru nie odniósł się również do treści doręczonej odpowiedzi na skargę.
Wójt Gminy Kamienica Polska, mimo prawidłowo doręczanej przez Sąd korespondencji (skarga, zawiadomienie o terminie rozprawy), nie złożył odpowiedzi na skargę i nie uczestniczył w rozprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm, dalej: p.p.s.a.), w tym także na akty uchwalane przez organy stanowiące gmin.
Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej: u.s.g.), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednak nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą lub zarządzeniem organu gminy oznacza ich nieważność (por. T. Woś (w:) T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762).
Przedmiotem skargi i kontrolą Sądu objęte zostały liczne regulacje zawarte w uchwale Rady Gminy Kamienica Polska Nr 7/II/2018 z dnia 3 grudnia 2018 r. w sprawie zmiany Uchwały Nr 226/XXXIX/2014 rady Gminy Kamienica Polska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Kamienica Polska z późniejszymi zmianami. W podstawie prawnej powołano art. 18 ust. 2 pkt 1 i art. 22 ust. 1 i ust. 2 u.s.g.
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z uchwałą NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. I OPS 3/12 "W postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r. nr 270 ze zm.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta) chyba, że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłyby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej). NSA dalej stwierdził, że podmiotem władzy publicznej jest gmina, mająca osobowość prawną. Ma zatem zdolność sądową, dokonuje czynności w postępowaniu sądowym przez organy albo osoby upoważnione do dokonywania czynności w jej imieniu. W strukturze gminy organami są rada jako organ stanowiący i wójt (burmistrz, prezydent) jako organ wykonawczy, zadania i kompetencje tych organów są ustawowo określone i rozdzielone i nie powinny być, bez szczególnego uzasadnienia, przenoszone między nimi. Z ustawy o samorządzie gminnym wynika, że organem który reprezentuje gminę na zewnątrz, w sferze publiczno i cywilnoprawnej, jest wójt a jego kompetencje w tym zakresie nie są zawężone ani ograniczone. Pogląd, iż gmina nie ma jednego organu, który reprezentuje ją na zewnątrz nie jest uprawniony. Takie stanowisko nie oznacza jednak, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym – w szczególnych sytuacjach, na gruncie konkretnej sprawy – w sprawach ze skarg na uchwały rady gminy gmina nie może być reprezentowana w postępowaniu sądowym przez przewodniczącego rady.
W niniejszej sprawie, mimo prawidłowo wysyłanej korespondencji, Wójt Gminy Kamienica Polska nie zajął żadnego stanowiska w sprawie. Odpowiedzi na skargę udzieliła Rada Gminy Kamienica Polska reprezentowana przez Przewodniczącego. Organ nadzoru nie odniósł się do kwestii reprezentacji Gminy w tym postępowaniu jak również do treści pisma (odpowiedzi na skargę) Rady Gminy. W tym stanie rzeczy Sąd przyjął, że Wójt Gminy mimo prawidłowych powiadomień dobrowolnie nie brał czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu.
Zaskarżona uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 10 grudnia 2018 r. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od doręczenia uchwały lub zarządzenia. W przedmiotowej sprawie, w ustawowym terminie organ nadzoru nie podjął żadnych czynności nadzorczych zmierzających do stwierdzenia nieważności przepisów uchwały, które weszły w życie i były stosowane. Dopiero po upływie blisko roku, organ nadzoru w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g. zaskarżył sporną uchwałę w znacznej części do sądu administracyjnego. Sądowi z urzędu wiadomo, że organ nadzoru następnie wniósł do tut. Sądu skargę w przedmiocie stwierdzenia nieważności w całości Uchwały Nr 226/XXXIX/2014 Rady Gminy Kamienica Polska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Kamienica Polska, która nieprawomocnym wyrokiem z dnia 23 marca 2020 r. została oddalona, pod sygn. III SA/Gl 45/20. W tym przypadku organ zareagował po czterech latach obowiązywania aktu prawa miejscowego. Organ nadzoru nie jest wprawdzie związany żadnym terminem zaskarżenia uchwały do Sądu, jednak w świetle tak licznych i obszernych zarzutów podniesionych w rozpoznawanej sprawie opieszałość organu jest niezrozumiała.
Organ nadzoru kwestionując w obszernym zakresie uregulowania uchwały uznał, że jej postanowienia w istotny sposób naruszają prawo, co czyni uzasadnionym wniosek o stwierdzenie ich nieważności.
Uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Ani przepisy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ani ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu niż zgodność zaskarżonego aktu organu gminy z przepisami prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.
W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Zatem sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem musi być oczywista i bezpośrednia (por: wyrok WSA w Warszawie z 21 marca.2007, sygn. IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813).
Oceniając zaskarżone przepisy uchwały według przedstawionych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie, nie można stwierdzić istotnych wad prawnych postanowień zaskarżonej części uchwały, a zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Ponadto Sąd z urzędu stwierdził, że Uchwałą Nr 75/XIII/2019 Rada Gminy Kamienica Polska z dnia 27 grudnia 2019 r. uchwaliła nowy Statut, który wszedł w życie 29 stycznia 2020 r. W § 3 tego aktu postanowiono, że traci moc uchwała Rady Gminy Kamienica Polska Nr 226/XXXIX/2014 z dnia 30 października 2014 roku w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Kamienica Polska wraz z późniejszymi zmianami. O tym fakcie żadna ze stron nie powiadomiła Sądu. Zatem zaskarżone przepisy spornej uchwały już nie obowiązują z mocą ex nunc, natomiast stwierdzenie ich nieważności wyeliminowałoby je z obrotu z mocą ex tunc. Nie powoduje to zatem bezprzedmiotowości postępowania, bowiem skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty podjęcia są dalej idące, niż uchylenie uchwały - wywierające skutki od daty uchylenia. Dlatego uchylenie uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na tę uchwałę, ponieważ Sąd posiada uprawnienia do stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc orzeczenia o jego wadliwości od chwili jego podjęcia (ex tunc). Wówczas uchwałę tę należy traktować tak jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć istotne znaczenie i co więcej trudne do przewidzenia następstwa dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu.
Organ nadzoru kwestionując w obszernym zakresie uregulowania uchwały uznał, że jej postanowienia w istotny sposób naruszają prawo, co czyni uzasadnionym wniosek o stwierdzenie ich nieważności. Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie nie podziela tego stanowiska. Przechodząc do oceny merytorycznej zgodności z prawem zaskarżonego aktu w świetle zarzutów zawartych w skardze jak i rozstrzygając w granicach sprawy należy stwierdzić, że zaskarżony i uchylony już akt prawa miejscowego nie zawiera istotnych wad prawnych.
Należy przy tym wskazać, że stanowienie prawa miejscowego podlega regułom określonym w rozporządzeniu z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. 2016, poz. 283). Każdy przepis powinna cechować precyzja i adekwatność wypowiedzi prawodawcy do jego zamiaru. Stanowienie przepisów wieloznacznych i niejasnych narusza konstytucyjną zasadę określoności przepisów prawa wywodzoną z zasady demokratycznego państwa prawnego z art. 2 Konstytucji RP. Precyzja i jednoznaczność tekstu prawnego, nie wyłączając aktu prawa miejscowego stanowi ideał (kierunek) do którego organy państwa, samorządu winny zmierzać. Jego osiągnięcie nie zawsze jest możliwe w praktyce. Zwrócił na to uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 7 listopada 2006 r., sygn. akt SK 42/05, opubl. OTK-A 2006/10/148 podkreślając, że w praktyce nie jest możliwe posługiwanie się w tekstach prawnych wyłącznie pojęciami całkowicie ostrymi, a pewien rozsądny poziom nieostrości nazw używanych w tekstach aktów normatywnych pozwala uniknąć nadmiernej kazuistyki i zapewnić elastyczność podczas stosowania prawa.
Podniesione w skardze zarzuty przede wszystkim dotyczyły sprzeczności postanowień uchwały ze wskazanymi przepisami u.s.g. polegającej na powtórzeniu lub nadinterpretacji przepisów tej ustawy.
W odniesieniu do poszczególnych objętych skargą postanowień Statutu, Sąd stwierdził co następuje:
Ad. 1) Wojewoda wskazał, że Rada Gminy nie była uprawniona do połączenia obligatoryjnej komisji rewizyjnej i fakultatywnej komisji budżetu. Zmieniony § 8 ust. 1 Statutu stanowi zatem niedopuszczalną modyfikację art. 18 a u.s.g. Sąd nie podziela tego zarzutu. Rada Gminy zgodnie z nakazem wynikającym z ww. art. 18 a u.s.g. powołała komisję rewizyjną, której utworzenie jest obowiązkowe. Pomimo znaczącej pozycji, jaką zajmuje komisja rewizyjna, jej wola nie ma znaczenia rozstrzygającego ani wiążącego dla Rady gminy, bowiem to wyłącznie Rada Gminy (a nie komisja rewizyjna) podejmuje uchwałę w sprawie absolutorium i decyduje o jej ostatecznej treści. Uprawnienia kontrolne komisji rewizyjnej nie naruszają uprawnień kontrolnych innych komisji (§ 18 a ust. 4 u.s.g.) Zatem połączenie komisji rewizyjnej z komisją budżetu celem wzmocnienia zadań i funkcji kontrolnych, wprawdzie nie wynika wprost z treści ww. przepisu, ale nie stanowi wady istotnej. Organ nadzoru nie odniósł się do kwestii podniesionej w odpowiedzi na skargę, że odnośnie uregulowania komisji rewizyjnej i budżetu w Statucie oraz w kwestionowanej uchwale już w kadencji 2014-2018 Rada Gminy na podstawie Uchwały Nr 226/XXXIX/2014 z dnia 30 października 2014 roku Uchwałą Nr 3/III/2014 z dnia 8 grudnia 2014 roku powołała komisję rewizyjną i budżetu, w kadencji 2010-2014 oraz 2006-2010 Rada Gminy na podstawie Uchwały Nr 27/III/2003 z dnia 14 lutego 2003 roku Uchwałą Nr 3/II/2010 z dnia 21 grudnia 2010 roku oraz Uchwałą Nr 3/II/2006 z dnia 6 grudnia 2006 roku powołała komisję rewizyjną i budżetu, również w kadencji 2002-2006 na podstawie Uchwały Nr ł09/XII/96 z dnia 16 lutego 1996 roku Uchwałą Nr 4/1/2002 z dnia 19 listopada 2002 roku powołała komisję rewizyjną i budżetu. Zatem obie komisje działały już wcześniej, w sprawdzonej i akceptowanej przez organ nadzoru formie, która w ocenie Sądu nie stanowi niedopuszczalnej modyfikacji art. 18 a u.s.g. Odnośnie zakwestionowanych: pkt 3 uchwały, uchwały oraz pkt 5 uchwały oraz § 1 pkt 7 lit. a uchwały, organ nadzoru nie przedstawił żadnej argumentacji, nie przedłożył również Załącznika nr 3 do Statutu;
Ad. 2) zakwestionowany przepis uchwały wprawdzie w pierwszym zdaniu stanowi powtórzenie przepisu art. 23 ust.2 u.s.g., ale ma charakter porządkowy, nie można zarzucić istotnego naruszenia prawa, co więcej, dla czytelności norm w uzasadnionych przypadkach zachodzi konieczność przytoczenia treści ustawowych.
Ad..3)
Zapis zawarty w dodanym do § 8 statutu ust. 2a i ust. 2b nie stanowi istotnego naruszenia art. 20 ust. 6 u.s.g. Słowo "kolejny" i słowa "każdy kolejny" w tym przypadku oznaczają to samo. Gdyby posłużono się dosłownym brzmieniem tego przepisu, wówczas zarzucono by powtórzenie w miejsce modyfikacji ww. przepisu.
Ad. 4)
Organ nadzoru zarzuca, że postanowienia § 1 pkt 1 uchwały w zakresie zmieniającym § 8 ust. 5 i ust. 7 Statutu stanowią powtórzenie art. 41 a ust. 1 i ust. 3 ustawy. Z kolei, zmieniony § 8 ust. 6 Statutu stanowi modyfikację art. 41 a ust. 5 ustawy. Jednak w Statucie § 8 ma jedynie 5 ustępów. Nie wiadomo zatem, czy organ ma na myśli nowe brzmienie § 8 ust. 5-7 czy zmianę do pierwotnej wersji Statutu dokonaną jedną z wcześniejszych, a nie wskazanych uchwał.
Ad. 5)
Dodany § 9 a w brzmieniu: Radni mają prawo kierować do wójta interpelacje i zapytania zgodnie z ustawą, ma charakter techniczno- porządkowy i wbrew zarzutom nie nakłada obowiązku stosowania przepisów ustawowych, a jedynie do ustawy odsyła co stanowi istotną różnicę.
Ad.6)
Wyszczególnienie załączników do statutu w postaci mapy geodezyjnej, wykazu jednostek organizacyjnych i wykazu jednostek pomocniczych absolutnie nie stanowi o udzieleniu kompetencji Radzie Gminy do określenia granic terytorialnych jednostki samorządu terytorialnego czy podstaw do stanowienia takich jednostek przez Radę Gminy jak błędnie twierdzi skarżący. Załączniki mają charakter wyłącznie informacyjny i w ocenie Sądu, nie ma przeciwwskazań, aby stanowiły integralną część statutu.
Ad. 7)
Regulacja § 1 pkt 6 uchwały wbrew zarzutom, nie jest sprzeczna z art. 20 ust. 1 b u.s.g. i art. 2 Konstytucji. Skarżący przeoczył, że o sposobie podejmowania uchwał przez radę gminy stanowi art. 14 u.s.g. W przypadku, gdy przeprowadzenie głosowania nie jest możliwe z przyczyn technicznych w sposób określony w art. 14 ust. 2 u.s.g., przeprowadza się głosowanie imienne. O tym stanowią wprowadzone zmiany w Załączniku Nr 2 do Statutu w § 2 ust. 17, 18 i 19. W ocenie Sądu, nie doszło do istotnego naruszenia prawa.
Ad.8)
Sąd nie znajduje podstaw do stwierdzenia nieważności § 1 pkt 8 uchwały odnoszącego się do Załącznika Nr 4, nowy zapis § 3 ust. 1 pkt 1 dotyczy kompetencji oraz zakresu obowiązków komisji rewizyjnej i budżetu. Jak już wcześniej zaznaczono, samo powtórzenie regulacji ustawowej nie zawsze jest naruszeniem prawa, w dodatku istotnym;
Ad.9)
Brak uzasadnienia i wykazania przez organ nadzoru istotnego naruszenia prawa co do zakwestionowanych zapisów § 1 pkt 3 i § 1 pkt 5 uchwały uniemożliwiają ocenę zajętego przez organ stanowiska;
Ad. 10)
Organ w całości zakwestionował §1 pkt 9 uchwały, którym dodano Załącznik Nr 4 a. W tym przypadku Sąd nie widzi podstaw do kwestionowania nazwy Regulaminu i jego treści. Tak jak wcześniej wskazano, powtórzenie przepisu ustawy w akcie prawa miejscowego niejednokrotnie ma swoje uzasadnienie i jest celowym zabiegiem o charakterze porządkowym. Postanowienie odnośnie rejestracji skarg, wniosków i petycji ma charakter porządkowy i nie wykracza poza kompetencje organu. Postanowienia Regulaminu są czytelne, jasne, stanowią logiczną całość i wbrew zarzutom nie naruszają art. 18 b u.s.g. Kwestionowane zapisy mają charakter organizacyjno- techniczny.
Ad. 11)
Sąd nie stwierdził wskazywanej sprzeczności pomiędzy § 2 ust. 1 Załącznika nr 2 do uchwały, zapis ten jest odzwierciedleniem art. 23 ust. 3 u.s.g., ale to nie oznacza sprzeczności i tym samym istotnego naruszenia prawa.
Ad. 12)
Brak także sprzeczności § 3 ust. 2 Załącznika nr 2 do uchwały z art. 19 ust. 2 zd. 1 i art. 23 ust. 4 u.s.g., w ocenie Sądu, Przewodniczący Rady Gminy może prowadzić rejestr klubów; taki zapis nie łamie żadnego nakazu, ani zakazu przewidzianego w ustawie;
Ad.13)
Wyłączenie finasowania klubu radnych z budżetu Gminy nie jest sprzeczny z art. 23 ust. 4 u.s.g., który stanowi, że zasady działania klubów radnych określa statut gminy.
A zatem wskazane przez organ mankamenty w zaskarżonych postanowieniach spornej uchwały nie mają charakteru wad istotnych.
Podzielić przy tym należy prezentowany w literaturze i zaakcentowany w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r. (II OSK 389/08) pogląd, o potrzebie szerszego ujmowania zakresu tzw. "samodzielności statutowej gminy", z uwzględnieniem istoty jednostki samorządu terytorialnego jako podmiotu o charakterze korporacyjnym oraz z uwzględnieniem sposobu określenia w ustawie o samorządzie gminnym zadań gminy (art. 6 u.s.g.) i konstytucyjnego ujęcia aktów prawa miejscowego jako aktów ustanawianych w granicach i na podstawie upoważnień zawartych w ustawie. Istotne jest, że Konstytucja nie przesądza jakie to ma być upoważnienie. Również w doktrynie podnosi się, że w zakresie spraw o charakterze korporacyjnym, samodzielność gminy musi być większa. Interpretacja przepisów ustawowych określających kompetencje w tym zakresie powinna uwzględniać istotę samorządu, cele dla których samorząd został powołany i pozostawać w zgodzie z wartościami które ma realizować a także – a może przede wszystkim - z zasadą subsydiarności (K.Bednarzewski, P.Chmielnicki, K. Kisiel, Prawo samorządu terytorialnego w Polsce, LexisNexis 2006, s. 52-54).
Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela więc kierunku wykładni ustawy o samorządzie gminnym przyjętego w skardze, a uznającego, że zgodne z prawem są wyłącznie te postanowienia statutu, których przedmiot został kazustycznie wskazany w ustawie. Jako akt prawa miejscowego statut podlega ogólnym regułom stanowienia aktów normatywnych podporządkowanych ustawie. Nie można więc kwestionować i pomijać generalnego upoważnienia rady gminy do kształtowania jej ustroju wynikającego z przepisów Konstytucji i ustawy samorządowej. W ten sposób zanegowane zostałoby ich znaczenie prawne, z którego wynika samodzielność gminy w zakresie kształtowania struktury organizacyjnej swoich organów tak by w maksymalny sposób wypełniała swoje zadania (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2005 r. I OSK 1122/04).
Przepis art. 169 ust. 4 Konstytucji stanowi, że statut musi mieścić się w granicach ustaw, nie może więc wprowadzać regulacji sprzecznych z ustawami. Interpretując przywołany przepis, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 1999 r. (II SA/1868/99, LEX nr 46739), stwierdził, że brak ustawowego uregulowania pewnej kwestii ustrojowej (milczenie ustawodawcy) nie oznacza generalnie wypowiadania się na ten temat w statucie. Pozbawienie jednostki samorządowej możliwości uzupełnienia ustawowych rozwiązań ustrojowych drogą regulacji statutowych byłoby równoznaczne z pozbawieniem art. 169 ust. 4 Konstytucji i art. 2 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym (w niniejszej sprawie odpowiednio art. 3 ust.1 u.s.g. – przyp. Sądu) normatywnej treści. Ograniczenie o którym mowa w art. 169 ust. 4 Konstytucji powinno zatem wynikać wprost w ustawy. Przenosząc powyższą tezę na grunt rozpoznawanej sprawy, wypada stwierdzić, że dla wykazania istotnej niezgodności z prawem kwestionowanych zapisów Statutu, należałoby wskazać konkretny nakaz lub zakaz ustawy, który został przez nie naruszony.
Zgodnie z treścią art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.), organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wskazany powyżej przepis Konstytucji RP stanowi jedną z podstawowych zasad działania organów administracji publicznej czyli zasadę praworządności. Wszelkie działania organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego muszą znaleźć oparcie w konkretnych regulacjach prawnych, przyznających jej określone kompetencje, których winna ściśle się trzymać. Działanie organu władzy publicznej bez wyraźnej podstawy prawnej bądź też z przekroczeniem wyrażonego w niej umocowania do dokonania określonych czynności nie może zostać uznane za legalne. Rada Gminy Kamienica Polska nie naruszyła w ocenie Sądu zakwestionowanymi postanowieniami uchwały, ustawy o samorządzie gminnym, a także ustawy zasadniczej. Nie dopuściła się w ocenie Sądu naruszenia prawa, w dodatku w stopniu istotnym powodującym nieważność jej postanowień ze skutkiem ex tunc. Rada Gminy wyczerpała zakres upoważnienia ustawowego poprzez uregulowanie wszystkich kwestii w akcie prawa miejscowego jakim jest statut. Należy mieć na uwadze, że uregulowanie to powinno być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjne i konkretne.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 7 Konstytucji. Wprowadzając do Statutu zaskarżone przez Wojewodę regulacje Rada Gminy Kamienica Polska nie działała bowiem bez podstawy prawnej. Jak już wskazano statut może normować wszystkie zagadnienia ustrojowe gminy nie normowane wyraźnie w ustawie, byleby nie był sprzeczny z przepisami ustawowymi. Wniosek taki wynika z samorządowego charakteru gmin, które w miarę samodzielnie winny normować swoją strukturę (Z. Leoński, Ustrój i zadania samorządu terytorialnego w Polsce. PDW Ławica, Poznań 1994). Powyższe znajduje potwierdzenie w art. 16 ust. 2 Konstytucji oraz w art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, w których przyznano społecznościom lokalnym prawo i zdolność do kierowania i zarządzenia zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców. Społeczności lokalne mają więc, w zakresie określonym prawem, pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy (art. 163 Konstytucji w związku z art. 4 ust. 2 EKSL). Także gmina, jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego, wykonuje wszystkie zadania samorządu, nie zastrzeżone dla innych jednostek (art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji). W bezpośrednim związku z przywołaną regulacją konstytucyjną pozostaje art. 6 u.s.g., w którym postanowiono, że do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej rozstrzyganie w tych sprawach należy do gminy. W katalogu zawartym w art. 7 ust. 1 u.s.g. ustawodawca określił jedynie przykładowy zakres tych zadań. Nie sposób nie zauważyć, że szereg tych zadań dotyczy wewnętrznego ustroju gminy. Mając na uwadze przywołane regulacje Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 14 lipca 2008 r. (sygn. III SA/Wr 210/08) zaaprobował pogląd według którego, gmina w tak ogólnie zakreślonych ramach ustawowych może załatwiać sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, według następujących zasad: gmina wykonuje lokalne zadania publiczne określone ustawowo nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów; gmina może też sama określać swoje zadania oraz podejmować się ich wykonania.
Podsumowując, Sąd nie dopatrzył się uchybień, które mogłyby skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej części uchwały w zakwestionowanym zakresie. W szczególności uchwała została podjęta przez właściwy organ, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 1 i art. 22 ust. 1 i ust. 2 u.s.g., Uchwalając przedmiotową uchwałę Rada działała "na podstawie" i "w granicach prawa", granic tych nie naruszając. W związku z powyższym Sąd w składzie orzekającym uznał, że podniesione w skardze zarzuty są pozbawione racji. Organ nadzoru akceptował Statut Gminy Kamienica Polska i wprowadzane do niego zmiany przez zaniechanie wydania rozstrzygnięć nadzorczych w ustawowym terminie. Zatem zakwestionowane przepisy Statutu obowiązywały i były stosowane do czasu uchwalenia nowego Statutu. Na marginesie należy dodać, że wyeliminowanie uchylonych już regulacji, z mocą ex tunc, mogłoby wywołać trudne do przewidzenia skutki.
Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Takich istotnych uchybień, które uzasadniałyby wyeliminowanie z mocą ex tunc zaskarżonej części uchwały, Sąd w przedmiotowej sprawie nie stwierdził.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.