III SA/GL 1101/05

III SA/Gl 1101/05 - Postanowienie WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2006-01-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-11-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Henryk Wach /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6230 System oceny zgodności, certyfikacja
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach, , , po rozpoznaniu w dniu 6 stycznia 2006 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Firmy "A" cywilna - I.M. S. & L. M., Zakład w [...] na akt [...]Ośrodek Badań i Certyfikacji Spółka z o.o. w K. z dnia [...]r. w przedmiocie certyfikacji p o s t a n a w i a: odrzucić skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z [...]r. notyfikowana jednostka certyfikująca - [...]Ośrodek Badań i Certyfikacji Spółka z o.o. w K. wznowił postępowanie w sprawie certyfikacji, zakończone rozstrzygnięciem z [...] r. nr [...], utrzymującym w mocy wcześniejsze rozstrzygniecie tej jednostki z [...] r. nr [...].
Wskazany organ, kolejnym swoim rozstrzygnięciem z [...]r. po przeprowadzeniu postępowania, co do przyczyn wznowienia postępowania oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej.
Odpis tego rozstrzygnięcia doręczono stronie skarżącej [...] r. z pouczeniem, iż służy od niego odwołanie do sądu powszechnego.
[...]r. do jednostki certyfikującej wpłynęła skarga Firmy "A" Spółka cywilna - I.M. S. & L. M., Zakład [...]na decyzję z [...] r., którą przekazano do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach [...]r.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik jednostki certyfikującej wniósł o jej odrzucenie podnosząc, iż zaskarżono nie istniejącą decyzję.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Natomiast według art. 52 § 1 i 2, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.
Sąd odrzuca skargę postanowieniem również na posiedzeniu niejawnym, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne (art. 58 § 1 pkt. 6, art. 58 § 3).
Ta regulacja prawna oznacza, że strona może wnieść skargę jedynie wówczas, kiedy wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia.
Zgodnie z art. 1 pkt. 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), normuje on postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, jak również postępowanie przed innymi podmiotami, gdy są one z mocy prawa powołane do załatwiania takich spraw.
Zgodnie z art. 127 § 1 do 3 tej ustawy, od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, które rozpoznaje organ wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.
Z kolei, art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł dowiedzieć się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa.
Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy ma ustalenie, jaki status prawny posiada jednostka certyfikująca, o jakiej mowa w art. 5 pkt. 7 obowiązującej od dnia 1 stycznia 2003 r. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie zgodności (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2087 ze zm.), jak również to, jaki charakter prawny posiadają wydawane przez nią rozstrzygnięcia. Należy przypomnieć, że w procesie oceny zgodności uczestniczą producenci, ich upoważnieni przedstawiciele, importerzy, jednostki certyfikujące, jednostki kontrolujące oraz laboratoria (art. 4 tej ustawy).
Według art. 5 pkt. 7, 8, 9 i 13, jednostką certyfikującą jest niezależna od producenta lub importera wyrobu jednostka dokonująca certyfikacji, przez co należy rozumieć jej działanie wykazujące, że należycie zidentyfikowany wyrób lub proces jego wytwarzania są zgodne z zasadniczymi lub szczegółowymi wymaganiami. Z kolei, certyfikat zgodności to dokument wydany przez notyfikowaną (zgłoszoną Komisji Europejskiej) jednostkę certyfikującą, potwierdzający, że wyrób i proces jego wytwarzania są zgodne z zasadniczymi wymaganiami. Według art. 7 ust. 2 tej ustawy, pozytywny wynik oceny zgodności z zasadniczymi wymaganiami dokonywanej przez notyfikowaną jednostkę certyfikującą stanowi podstawę do wydania producentowi lub jego upoważnionemu przedstawicielowi certyfikatu zgodności, co z kolei daje uprawnienie producentowi do wystawienia deklaracji zgodności i umieszczeniu oznakowania CE na wyrobie.
Zgodnie z art. 21 ust. 4 ustawy, minister właściwy do spraw gospodarki ogłasza w Monitorze Polskim informacje o notyfikowanych jednostkach certyfikujących. W rozdziale 4 ustawy uregulowano natomiast zakres kompetencji Centrum Akredytacji, które akredytuje i sprawuje nadzór nad, między innymi, jednostkami certyfikującymi. Działający przy centrum Komitet Odwoławczy rozpatruje odwołania w sprawach odmowy udzielania, zawieszenia, cofnięcia lub ograniczenia zakresu akredytacji (art. 36). Z kolei, w rozdziale 6 - System kontroli wyrobów wprowadzonych do obrotu - uregulowano szczegółowo tę problematykę stanowiąc w art. 42, że w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
W ocenie Sądu, definicje legalne zawarte w art. 5 pkt. 7, 8, 9 11 i 13 wskazanej ustawy wyznaczają zakres i przedmiot postępowania w sprawie certyfikacji wyrobu, kompetencje podmiotu prowadzącego to postępowanie – notyfikowanej jednostki certyfikującej oraz sposób zakończenia tego postępowania poprzez wydanie certyfikatu zgodności tj. dokumentu potwierdzającego zgodność lub też, a contrario – nie wydanie certyfikatu zgodności - a to w sytuacji, kiedy wyrób nie jest zgodny z zasadniczymi wymaganiami i wydanie w tym wypadku dokumentu negatywnego wyniku oceny zgodności. Adresatem każdego z tych rozstrzygnięć jest producent, jego upoważniony przedstawiciel lub importer.
W rozumieniu art. 1 pkt. 1 i 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, notyfikowana jednostka certyfikująca jest zatem innym podmiotem powołanym z mocy prawa do załatwiania indywidualnej sprawy producenta, jego upoważnionego przedstawiciela lub importera rozstrzyganej poprzez wydanie pozytywnego wyniku oceny zgodności z zasadniczymi wymaganiami. Z woli ustawodawcy powierzono tutaj prowadzenie ogólnego postępowania administracyjnego innemu podmiotowi niż organ administracji publicznej sensu stricto.
Należy jednak rozważyć, czy wskazane rozstrzygnięcie przybiera postać decyzji administracyjnej, czy też jest to inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 1 pkt. 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
W poprzednio obowiązującym stanie prawnym – ustawa z dnia 3 kwietnia 1993 r. o badaniach i certyfikacji (Dz. U. Nr 55, poz. 250 ze zm.) w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, że certyfikacja jest rozstrzygnięciem państwowej jednostki administracyjnej powołanej z mocy prawa do załatwiania indywidualnych spraw określonych w tej ustawie w drodze decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 25 października 2000 r., sygn. akt IV SA 720/98). Od decyzji jednostki certyfikacyjnej przysługiwało odwołanie do Komitetu Odwoławczego przy Polskim Centrum Badań i Certyfikacji, co oznacza, że postępowanie administracyjne było dwuinstancyjne.
W obecnym stanie prawnym, podstawą prawną rozstrzygnięcia polegającego na wydaniu przez notyfikowaną jednostkę certyfikującą dokumentu potwierdzającego, że wyrób i proces jego wytwarzania są zgodne z zasadniczymi wymaganiami jest art. 7 ust. 2 i art. 5 pkt. 9 ustawy o systemie zgodności, natomiast w wypadku wydania negatywnego wyniku oceny zgodności podstawą prawną jest art. 7 ust. 2 tej ustawy, przy czym ustawa nie przewiduje dwuinstancyjności. To zaś oznacza, że ustalenie treści pojęcia pozytywnego wyniku oceny zgodności i a contrario - ustalenie treści pojęcia negatywnego wyniku oceny zgodności przesuwa się w kierunku innego aktu.
W doktrynie i orzecznictwie kładzie się nacisk na podstawę prawną decyzji, zarysowały się tutaj dwa stanowiska. Pierwsze – głosi, że podstawy prawnej nie można domniemywać, a o tym czy sprawa kwalifikuje się do załatwienia w drodze decyzji decydują przepisy prawa materialnego. Wszelkie niejasności regulacji materialnoprawnej nie mogą być eliminowane poprzez odwołanie się do treści art. 104 k.p.a. Inaczej mówiąc, aby wydać decyzję administracyjną trzeba dysponować wyraźną podstawą prawną, i to wynikającą z ustawy, a nie wyinterpretowaną w drodze wykładni. Drugie – opiera się na domniemaniu załatwienia sprawy w formie decyzji nawet tam, gdzie ustawa tego wyraźnie nie określa. Sprawa winna zostać zatem decyzyjnie załatwiona zawsze wtedy, kiedy ustawa nie zakazuje tej formy jej załatwienia.
Kolejnym istotnym zagadnieniem w tej sprawie jest określenie rodzaju postępowania administracyjnego w przedmiocie certyfikacji. Mając na uwadze poglądy doktryny i regulacje prawne zawarte w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego oraz w ustawie o systemie oceny zgodności należy stwierdzić, że nie mamy tutaj do czynienia z typowym administracyjnym postępowaniem jurysdykcyjnym, w efekcie którego powstaje konstytutywne rozstrzygnięcie administracyjne regulujące prawa i obowiązki adresata. Jest to regulacja nieautonomiczna, ponieważ reguluje jedynie szczątkowo charakterystyczne dla tego postępowania zagadnienia procesowe. Wprawdzie w zakresie nieuregulowanym brak jest w ustawie o systemie zgodności jednoznacznego odesłania do przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, lecz mają one zastosowanie w zakresie nieuregulowanym poprzez brak wyłączenia w art. 3 tej ustawy stosowania jego przepisów w sprawach certyfikacji.
Ustalenie, że w przedmiocie certyfikacji nie mamy do czynienia ze sformalizowanym postępowaniem jurysdykcyjnym powoduje, że pozytywny wynik oceny zgodności (negatywny wynik oceny zgodności) nie może zostać uznany za decyzję administracyjną. Istotnym jest tutaj również to, że od tego rozstrzygnięcia nie przysługuje stronie odwołanie, ponieważ ustawa nie przewiduje organu odwoławczego wyższego stopnia.
Wprawdzie w literaturze prezentowany jest pogląd, że: do uznania za decyzję administracyjną nie ma rozstrzygającego znaczenia określenie danej formy działania organów administracji w przepisach prawnych, które operują rozmaitymi określeniami, jak np. decyzja, zezwolenie, pozwolenie, orzeczenie, zgoda, koncesja, cofniecie koncesji, zarządzenie, nakaz, wymiar podatku, przyznanie, ustalenie odszkodowania, wyłączenie, ustalenie warunków, ustanowienie, wynik kontroli, chociaż w każdym przypadku mamy do czynienia z kwalifikowanym aktem administracyjnym, jakim jest decyzja administracyjna. Do uznania określonego przejawu działalności organu administracyjnego za decyzję administracyjną wystarcza, że dane rozstrzygnięcie zawiera minimum niezbędnych elementów formalnych, do których zalicza się: oznaczenie organu, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ, jednakże w przypadku rozstrzygnięcia o nazwie pozytywny wynik oceny zgodności (negatywny wynik oceny zgodności) nie można pominąć tego, że każde postępowanie administracyjne, kończące się wydaniem decyzji jest, co do zasady dwuinstancyjne.
Reasumując, należy zatem stwierdzić, że:
1. w rozumieniu art. 1 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), notyfikowana jednostka certyfikująca - o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie zgodności (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2087 ze zm.) - jest innym podmiotem powołanym z mocy prawa do załatwiania indywidualnej sprawy producenta, jego upoważnionego przedstawiciela lub importera (art. 4 tej ustawy) rozstrzyganej poprzez wydanie aktu o nazwie pozytywny (negatywny) wynik oceny zgodności z zasadniczymi wymaganiami;
2. instytucja wyniku oceny zgodności z zasadniczymi wymaganiami została ukształtowana w taki sposób, że akt wydany w trybie art. 7 ust. 2 ustawy o systemie oceny zgodności nie podlega kontroli instancyjnej i nie może być wzruszony w trybie nadzoru przez organ administracji wyższego rzędu;
3. strona niezadowolona z aktu noszącego nazwę pozytywny (negatywny) wynik oceny zgodności z zasadniczymi wymaganiami nie może zwrócić się do notyfikowanej jednostki certyfikującej z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.);
4. przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie zgodności (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2087 ze zm.), będące przepisami szczególnymi w rozumieniu art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie przewidują sądowoadministracyjnej kontroli decyzji noszącej nazwę pozytywny (negatywny) wynik oceny zgodności z zasadniczymi wymaganiami;
5. skargę na akt noszący nazwę pozytywny (negatywny) wynik oceny zgodności z zasadniczymi wymaganiami można wnieść do sądu administracyjnego po uprzednim wezwaniu na piśmie notyfikowanej jednostki certyfikującej do usunięcia naruszenia prawa w trybie określonym w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że negatywny wynik oceny zgodności z zasadniczymi wymaganiami z dnia [...] r. został przez stronę skutecznie zaskarżony poprzez wniesienie w terminie czternastodniowym wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które nie zostało jednak uwzględnione, ponieważ aktem z [...] r. jednostka certyfikująca podtrzymała swoje stanowisko w sprawie. Po doręczeniu tego rozstrzygnięcia w sprawie strona nie wniosła w terminie trzydziestu dnia skargi do sądu administracyjnego za pośrednictwem jednostki certyfikującej. Negatywny wynik oceny zgodności z zasadniczymi wymaganiami z dnia [...] r. stał się zatem ostateczny.
Przedmiotem skargi jest jednak rozstrzygnięcie jednostki certyfikującej z [...] r. - nazwane decyzją. Z jej uzasadnienia wynika, że organ podtrzymał ponownie swoje stanowisko w sprawie.
Ten akt nie został jednak zaskarżony w trybie art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oznacza, że strona przed wniesieniem skargi nie wyczerpała przysługującego jej środka zaskarżenia w postaci wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
Z tego też powodu, na podstawie art. 58 § 1 pkt. 6, art. 58 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega odrzuceniu na posiedzeniu niejawnym.