III SA/Gl 1099/23

III SA/Gl 1099/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-03-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Pawlyta
Małgorzata Herman
Marzanna Sałuda /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6146 Sprawy uczniów
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Oświata
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2230
art. 90t  ust. 1  pkt  2
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman, Asesor WSA Adam Pawlyta, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 marca 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Jasienica z dnia 25 maja 2023 r. nr LIV/704/23 w przedmiocie określenia szczegółowych warunków, form i trybu przyznawania nagród Wójta Gminy Jasienica za wyniki w nauce, osiągnięcia edukacyjne, sportowe i artystyczne dla uczniów szkół podstawowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
Wojewoda Śląski (dalej: organ nadzoru) pismem z 17 listopada 2023 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na uchwałę Rady Gminy Jasienica z dnia 25 maja 2023 r. nr LIV/704/23 w sprawie określenia szczegółowych warunków, form i trybu przyznawania nagród Wójta Gminy Jasienica za wyniki w nauce, osiągnięcia edukacyjne, sportowe i artystyczne dla uczniów szkół podstawowych w Gminie Jasienica (Dz. Urz. Woj. Śl. Poz. 4652, dalej: uchwała) wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucił sprzeczność z art. 90t ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2022 r., poz. 2230, dalej: u.s.o.)
Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie wskazanych powyżej art. 90t ust. 1 pkt 2 i ust. 4 u.s.o. a także art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40, dalej: u.s.g.). Regulamin szczegółowych warunków, form i trybu przyznawania nagród ujęty jest w załączniku nr 4 do uchwały. W rozdziale 1 do tego załącznika rada gminy ustanawia nagrodę Wójta Gminy Jasienica jako wsparcie edukacji uzdolnionych uczniów uczęszczających do szkół podstawowych na terenie gminy. Nagroda ma charakter motywacyjny i stanowi formę wyróżnienia i wspierania edukacji uczniów wykazujących się szczególnymi osiągnięciami w nauce, szczególną aktywnością i umiejętnościami w sporcie lub twórczości i działalności artystycznej.
W rozdziale 2 uchwały określona jest jej forma mająca charakter wyłącznie rzeczowy (statuetka, dyplom, medal, pomoc edukacyjna). Wysokość przyznawanych nagród uzależniona jest od wysokości środków przeznaczonych na ten cel w budżecie gminy oraz od ilości uczniów kwalifikujących się do ich przyznania. Nagroda przyznawana jest do 200 zł na każdego ucznia a formy nagród w danym roku szkolnym są ustalane przez wójta gminy Jasienica.
Zasady i tryb przyznawania nagród określone są w rozdziale 3. Nagrodę za wyniki w nauce przyznaje się uczniom klas VIII szkoły podstawowej a nagrodę za szczególne osiągnięcia edukacyjne, sportowe i artystyczne mogą otrzymać uczniowie klas IV- VIII szkoły podstawowej. Rozdział 3 wymienia kryteria przyznania poszczególnych nagród, jednak w każdym wypadku wymagana jest co najmniej dobra ocena z zachowania.
Rozdział 4 określa zasady zgłaszania kandydatów. Uczniów do nagrody mogą zgłaszać dyrektorzy szkół po uprzednim uzgodnieniu z radą pedagogiczną, wójt może przyznać nagrodę z własnej inicjatywy.
Tryb rozpatrywania wniosków i wręczania nagród reguluje rozdział 5. Przewiduje on rozpoznanie i opiniowanie wniosków o przyznanie nagrody przez powołaną w tym celu przez wójta komisję a następnie wydanie przez wójta decyzji, od której nie przysługuje odwołanie. Rozdział ten przewiduje również, że wniosek niekompletny, złożony po terminie lub niespełniający kryteriów określonych w regulaminie pozostawia się bez rozpatrzenia.
Organ nadzoru domaga się stwierdzenia nieważności całej uchwały gdyż w jego ocenie nie wypełnia ona delegacji ustawowej z przepisu art. 90t ust. 4 u.s.o. Rada gminy stanowiąc treść Regulaminu nie określiła bowiem zakresu (granic) pomocy czyli jej wysokości, natomiast scedowała na wójta ustalenie zakresu udzielanej pomocy, a także swobodę w wyborze, która z form nagrody będzie przyznawana w danym roku szkolnym. Organ nadzoru stanął na stanowisku, że wartość nagród rzeczowych powinna zostać określona precyzyjnie w uchwale przez wskazanie kwoty, stanowiącej równowartość nagrody, jaką otrzyma osoba uprawniona za swoje osiągnięcia, bądź przez określenie sposobu jej wyliczenia. Jednakże wartości, które posłużą temu wyliczeniu muszą być możliwe do ustalenia przez adresata tej uchwały na każdym etapie jej obowiązywania i stosowania.
Ponadto w ocenie organu nadzoru rada gminy przekroczyła granice upoważnienia ustawowego zawartego w art. 90t ust. 4 u.s.o., wprowadzając dodatkowe kryterium przyznania nagrody w postaci oceny z zachowania podczas gdy w świetle uregulowań art. 90t ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 4 u.s.o., jedynym dopuszczalnym kryterium przyznania pomocy na wspieranie edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży są ich uzdolnienia; takim kryterium może być średnia uzyskanych ocen, tytuł laureata albo finalisty konkursu czy też osiągnięcia artystyczne czy sportowe. Rada nie może natomiast wprowadzać żadnych dodatkowych kryteriów m.in. związanych z oceną z zachowania.
W ocenie organu nadzoru rada gminy w sposób sprzeczny z prawem określiła podmioty uprawnione do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie nagrody na podstawie kwestionowanej uchwały (dyrektorzy szkół). Organ nadzoru podkreślił, w tym miejscu, że nagrody objęte regulacją przedmiotowej uchwały, przyznawane są w formie decyzji administracyjnej, a zatem w oparciu o regulacje ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej jako: "k.p.a.". Z tej z kolei okoliczności wywiódł wniosek, że stroną postępowania o przyznanie nagrody w oparciu o art. 90t ust. 4 u.s.o., a w konsekwencji jedynym podmiotem uprawionym do wystąpienia z wnioskiem o jej przyznanie jest uczeń, działający osobiście lub poprzez przedstawiciela ustawowego. W świetle powyższego podkreślił, że dyrektorzy szkół nie posiadają przymiotu strony w omawianym postępowaniu.
Organ nadzoru wskazał ponadto, że rada gminy sposób sprzeczny z prawem postanowiła w rozdziale 5 ust. 4, że od decyzji wójta w sprawie przyznania nagrody nie przysługuje odwołanie. Zwrócił uwagę, że prawo zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w I instancji stanowi element urzeczywistniania tzw. sprawiedliwości proceduralnej i jest jedną z podstawowych zasad procedury administracyjnej, wobec czego rada gminy dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisów o dwuinstancyjności postępowania. Naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być oceniane jako rażące naruszenie prawa).
W końcowej części skargi jako sprzeczne z prawem organ nadzoru również uznał regulację dotyczące pozostawienia wniosku o przyznanie nagrody bez rozpatrzenia. W tym zakresie wskazał, że kwestię pozostawienia wniosku (podania) bez rozpatrzenia z powodu braków formalnych reguluje art. 64 § 2 k.p.a. W świetle tego przepisu rada gminy nie mogła postanowić, że złożenie wniosku, który jest "niekompletny" automatycznie powoduje pozostawienie go bez rozpatrzenia. W takim przypadku należy bowiem umożliwić wnioskodawcy uzupełnienie braków w odpowiednim terminie, Dopiero wówczas, gdy wnioskodawca nie zrealizuje wezwania, możliwe jest pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. Z kolei brak zachowania terminu do złożenia wniosku jak również brak spełnienia kryteriów określonych w Regulaminie stanowią podstawę do wydania decyzji o odmowie przyznania nagrody, kwestie te mają bowiem charakter materialnoprawnych przesłanek, które winien zbadać organ w toku postępowania administracyjnego dotyczącego nagrody przyznawanej na podstawie art. 90t ust. 4 u.s.o.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Jasienica pozostawił kwestię oceny legalności rozstrzygnięcia do uznania Sądu. Zwrócił jednakże uwagę na zachowanie trybu konsultacji społecznych przy stanowieniu uchwały który jest precyzyjny i ma przejrzysty charakter.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz 1634, dalej określanej skrótem: "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 p.p.s.a., według którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola sądu obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (przez prawo miejscowe należy rozumieć akty prawa powszechnie obowiązującego, stanowione przez terenowe organy administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego, obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły). W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Takim przepisem jest art. 94 ust. 1 u.s.g. stanowiący, że nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g., albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Innym przepisem szczególnym jest art. 90 ust. 4 u.s.g. stanowiący, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ponieważ sąd rozpoznający skargę stosuje te same kryteria oceny zgodności z prawem co organ nadzoru, dlatego też ten ostatni przepis ma zastosowanie również w postępowaniu przed sądem administracyjnym.
Skarga jest zasadna.
Organ nadzoru jako wzorzec ustawowy wskazał art. 90t ust. 4 u.s.o. Przepis ten jest konsekwencją uregulowania przyjętego w art. 90t ust. 1 pkt 2 u.s.o., zgodnie z którym jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć regionalne lub lokalne programy wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. Natomiast art. 90t. ust. 4 u.s.o. stanowi, że w przypadku przyjęcia takiego programu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (w tym wypadku rada gminy) określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze.
Godzi się podnieść, że uchwała tym przedmiocie jest aktem prawa miejscowego wydanym na podstawie upoważnienia określonego w ustawie szczególnej. Takie akty prawa miejscowego są objęte dyspozycją art. 40 ust. 1 u.s.g. Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy należy do jej wyłącznej właściwości, co oznacza, że nie może ona scedować tych kompetencji na inny podmiot.
Wobec powyższego Sąd podziela zastrzeżenia wojewody co do rozdziału 2 załącznika nr 4 do uchwały. Rozdział ten określa rodzaj pomocy jako nagrody rzeczowe i wymienia ich rodzaje (statuetka, dyplom, medal, pomoc dydaktyczna) ale kompetencję co do wyboru rodzaju konkretnego nagród pozostawia wójtowi przy czym ustalenie to ma się dokonywać każdorazowo w odniesieniu do konkretnego roku szkolnego. Co więcej przepis w tym zakresie (rozdział 2 ust. 4 załącznika do uchwały) ma niejasny charakter, stanowi bowiem, że "formy nagród w danym roku szkolnym ustalane są przez Wójta Gminy Jasienica". Literalne rozumienie tego przepisu wskazywałoby, że oprócz samego regulaminu stanowionego przez radę gminy będzie wydawany dodatkowy akt prawny podpisany przez wójta, a dotyczący wyboru rodzaju nagród na dany rok szkolny. Taki akt miałby cechy aktu normatywnego, tymczasem art. 40 ust. 1 u.s.g. stanowi, że prawo stanowienia takich aktów przysługuje wyłącznie na podstawie upoważnienia ustawowego, co oznacza, że jakakolwiek subdelegacja zawarta w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalna.
Zwrócić należy także uwagę, że zaskarżona uchwała stanowi w rozdziale 3, że nagroda wójta wiąże się z wynikami w nauce lub też szczególnymi osiągnięciami edukacyjnymi, sportowymi i artystycznymi i w tym zakresie wymienia konkretne osiągnięcia. Jednocześnie nie wprowadza kryteriów przyznawania tych nagród. Zaskarżona uchwała wskazuje wprawdzie katalog osób uprawnionych do nagrody, ale rozdział 5 ust. 3 załącznika pozostawia kwestię wysokości nagrody dla każdej z osób do decyzji wójta, jakkolwiek podjętej na podstawie opinii powołanej w tym celu komisji (rozdział 5 ust. 2). W ocenie Sądu nagroda powinna być przyznawana w oparciu o przejrzyste i jednolite kryteria ustalone w uchwale wydanej na podstawie art. 90t ust. 4 u.s.o. Należy podkreślić, że zaskarżona uchwała dopuszcza zróżnicowane traktowanie uczniów w oparciu o niesprecyzowanie kryteria. Wprawdzie art. 90t ust. 4 u.s.o. pozostawia organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego swobodę w określeniu warunków pomocy i oznacza to, że możliwe jest zarówno jednakowe traktowanie wszystkich nagrodzonych niezależnie od konkretnego osiągnięcia jak i wprowadzenie klasyfikacji osiągnięć, ale kwestia ta winna być uregulowana w treści uchwały a nie scedowana na organ wydający decyzję. .
Do wyłącznej kompetencji rady gminy i zgodnie z dyspozycją art. 90t ust. 4 u.s.o. należy również określenie zakresu, pod którym to pojęciem mieści się także wartość pieniężna nagrody rzeczowej. Tymczasem w rozpoznawanej uchwale rada gminy ograniczyło się do posiadania górnej wartości nagrody dla jednego ucznia (200 zł). Poza tym wysokość przyznanych nagród uzależniła od danych zmiennych jak – wysokość środków przeznaczonych na ten cel w budżecie gminy i ilość uczniów kwalifikujących się do jej przyznania. Sąd podziela pogląd organu odwoławczego, że wysokość nagród winna być określona wprost albo przez odwołanie się do stałych kryteriów jej wyliczenia, przy czym kryteria te winny być możliwe do ustalenia przez każdego adresata normy. Należy podkreślić, ze nagroda ustanowiona uchwałą ma charakter motywacyjny, tj. stanowić zachętę do rozwijania zdolności i umiejętności. W sytuacji, gdy jej rodzaj i wysokość zależy od każdorazowego uznania, wysokości środków budżetowych i ilości uprawnionych osób prowadzi do sytuacji, w której takie samo osiągnięcie w różnych, nawet następujących po sobie, latach szkolnych może być nagrodzone w radykalnie odmienny sposób, co z cała pewnością nie spełni celu motywacyjnego. W tym kontekście ważne jest, aby każdy z zainteresowanych uczniów miał poczucie sprawiedliwości przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia.
Zgodzić należy się z organem nadzoru także, że nie można uzależniać przyznania pomocy dzieciom i młodzieży w formie stypendiów za wyniki w nauce i za szczególne osiągnięcia w konkursach, turniejach, i olimpiadach oraz zawodach sportowych od oceny z zachowania. Norma art.90t ust.1 u.s.o. nie wskazuje na inne kryteria, czy też cechy które pozwalałyby na rozróżnienie uczniów. Jedynie kategoria bycia uczniem uzdolnionym posiadającym konkretne osiągnięcia i wyniki w nauce powinna stanowić podstawę do wsparcia jego edukacji. Szczegółowe warunki udzielania stypendium powinny być ustalone w taki sposób, aby zapewnić realizację wsparcia uczniów uzdolnionych bez ich różnicowania według innych, niż określone w ustawie, kryterium "wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży.
Powyższe rozważania znalazły już odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyroki WSA w Olsztynie z 6 lipca 2021 r. sygn. Akt II SA/Ol 248/21, z 15 czerwca 2021 r. sygn.. akt II SA/Ol 273/21 czy wyrok WSA w Poznaniu z 6 lutego 2019 r. sygn.. akt IV SA/Po 1061/18).
Podzielić należy także zarzuty organu nadzoru dotyczące rozdziału 5 odnoszącego się do trybu postępowania w sprawie nagród.
W pierwszej kolejności zauważyć przyjdzie, że rozdział 5 ust. 3 nazywa rozstrzygnięcie wójta w sprawie nagrody "decyzją". W ocenie Sądu spełnia ono wymogi decyzji administracyjnej, jest aktem jednostronnym o charakterze władczym, adresowanym do konkretnej osoby. W takim wypadku do decyzji takiej i postępowania zmierzającego do jej wydania należy, zgodnie z art. 1 pkt 1 k.p.a. stosować przepisy tego kodeksu wprost. Nie ma przy tym znaczenie, że upoważnienie do wydania takiej decyzji nie wynika z ustawy, skoro akty prawa miejscowego są, w granicach upoważnień ustawowych, źródłami prawa na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że jakiekolwiek modyfikacje postępowania względem przepisów kodeksu są w takim wypadku niedopuszczalne, jeżeli nie wynikają bezpośrednio z przepisów rangi ustawowej albo wyraźnego upoważnieni zawartego w takich przepisach.
Tymczasem uchwała wprowadza całkowicie autonomiczny tryb postępowania określony w rozdziałach 4 i 5. I tak prawo zgłaszania uczniów do nagrody przyznaje wyłącznie dyrektorom szkół po uprzednim uzgodnieniu z radą pedagogiczną, dopuszczając również możliwość przyznania nagrody przez wójta z własnej inicjatywy. Wnioski o przyznanie nagrody rozpoznaje i opiniuje powołana w tym celu przez wójta komisja, która przedstawia listę kandydatów do nagrody oraz proponowane nagrody. Decyzję w sprawie nagrody podejmuje wójt, nie przysługuje od niej odwołanie. Z kolei wniosek o przyznanie nagrody pozostawia się bez rozpoznania jeżeli został złożony po terminie, jest niekompletny lub nie spełnia kryteriów określonych w regulaminie. Wszystkie te regulacje rażąco naruszają przepisy k.p.a., co zostanie wykazane poniżej.
Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda interesu prawnego albo kto żąda postępowania ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W przedmiotowym postępowaniu taką osobą jest zainteresowany uczeń, bowiem to jemu – po spełnieniu określonych przesłanek – przysługuje prawa domagania się nagrody. Ponieważ chodzi tu o uczniów szkół podstawowych, zatem zgodnie z art. 30 § 3 k.p.a., w imieniu strony będzie działał jej przedstawiciel ustawowy (rodzic, opiekun). Natomiast dyrektor szkoła nie ma interesu prawnego w sprawie, bowiem beneficjentami nagród są uczniowie, nie szkoły. Należy zwrócić uwagę w tym miejscu, że pismo dyrektora szkoły jest określone jako wniosek, tj. oświadczenie woli zmierzające do wywołania oczekiwanego skutku po stronie adresata. To oznacza, że w istocie dyrektor szkoły jest uprawniony w myśl przepisów uchwały, po uzgodnieniu z radą pedagogiczną do dokonania wstępnej selekcji spośród uczniów spełniających ustawowe kryteria, co oznacza faktyczne pozbawienie możliwości ubiegania się przed zainteresowane osoby o uzyskanie nagrody. Należy również zauważyć, że kompetencje dyrektora szkoły i rady pedagogicznej są w sposób szczegółowy unormowane w ustawie z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 900) - tj. w jej art. 68 (odnośnie dyrektora) i art. 70 odnośnie rady pedagogicznej. Kompetencje te nie obejmują jakiegokolwiek udziału w postępowaniu dotyczącym nagród dla uzdolnionych uczniów, co więcej odnośnie dyrektora szkoły nie wynikają także z jego ogólnej funkcji, jaką jest zgodnie z art. 62 Prawa oświatowego, kierowanie szkołą. W istocie rola dyrektora szkoły w postępowaniu powinna się sprowadzać wyłącznie do udzielenia informacji, tj. oświadczenia wiedzy, na temat spełniania przez osoby ubiegające się o nagrodę kryteriów jej przyznania. W tym kontekście, jakkolwiek w związku z bezprawnością całego rozdziału 4 są to rozważania marginalne, podzielić należy zwrócić uwagę na ustęp 5 tego rozdziału ("złożenie wniosku o nagrodę, nie jest równoznaczne z jej przyznaniem"), który to zapis nie ma charakteru normatywnego, a jedynie potwierdza treść innych przepisów, również takie zdania nie powinny znajdować się w aktach normatywnych.
Podzielić należy także zarzuty organu co do rozdziału 5 a nawet należy zwrócić uwagę, że zastrzeżenia w tym zakresie są dużo szersze niż w skardze. Należy zwrócić uwagę, że choć decyzję w sprawie wydaje wójt, jednak wnioski o przyznanie nagrody rozpatruje i opiniuje powołana w tym celu komisja. Zwrócić należy uwagę, że uchwała bliżej nie określa charakteru tej komisji, tj. czy ma charakter stały, czy jest powoływana do konkretnego postępowania, kto wchodzi w jej skład, czy są jakieś szczególne kwalifikacje uprawniające do zasiadania w niej a także jaki jest tryb jej działania. Co więcej rozdział 5 rozdziela rozpoznanie sprawy od jej załatwienia. To komisja rozpatruje wniosek, a więc bada go pod względem merytorycznym i formalnym i wydaje opinię, natomiast w oparciu o rozpoznanie sprawy przez komisję wójt wydaje decyzję, nie będąc związany treścią opinii. Należy zwrócić uwagę, ze choć możliwe jest zasięgnięcie przez organ prowadzący sprawę opinii innego organu, a kwestię tę reguluje art. 106 k.p.a., jednak organem rozpoznającym sprawę winien być wyłącznie organ uprawniony i zobowiązany do wydania decyzji.
Sąd w całości podziela pogląd organu nadzoru o rażącej bezprawności rozdziału 5 ust. 4 załącznika do uchwały wykluczającego odwołanie od decyzji wójta. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie sądowe jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W ocenie Sądu niedopuszczalne jest ograniczanie praw stron postępowania przez przepis niższego rzędu niż ustawa szczególna.
Sąd w pełni przyznaje rację organowi co do rozdziału 5 ust. 6 dotyczący pozostawienia bez rozpatrzenia wniosku. Posługuje się on pojęciem wniosku "niekompletnego", jest to pojęcie zbieżne z niespełnianiem ustawowych wymagań. Taki wniosek podlega normie art. 64 k.p.a. co oznacza, że może być pozostawiony bez rozpatrzenia dopiero po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni. Z kolei pozostałe dwie wskazane w tym przepisie przesłanki a to" złożenie wniosku po terminie lub niespełniającego ustawowych kryteriów winno skutkować merytoryczną decyzją o odmowie przyznania nagrody.
Należy podkreślić w tym miejscu, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W sprawie skargą objęto całą uchwalę co skłoniło Sąd do zbadania również przepisów niezakwestionowanych w skardze.
I tak uwagę Sądu zwróciło ograniczenie kręgu uczniów ubiegających się o przyznanie nagrody do uczniów klas VIII (w zakresie nagrody za wyniki w nauce) oraz klas IV – VIII (W pozostałym zakresie). WSA w Olsztynie we wskazanym powyżej wyroku z 15 czerwca 2021 r., (sygn. akt II SA/Ol 273/21) wskazał, że "brak jest podstaw do wykluczenia możliwości ubiegania się o stypendium uczniów z klas I-III, jedynie w oparciu o kryterium przynależności do konkretnej klasy, wskutek czego doszło do ewidentnego naruszenie art. 32 Konstytucji RP, tj. zasady równości wobec prawa". Sąd orzekający podziela ten pogląd w takim zakresie, że art. 90t ust. 1 pkt 2 u.s.o. określa iż celem określonego na jego podstawie lokalnego lub regionalnego programu jest wspieranie edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży, niezależnie od ich wieku. Dlatego też za zasadne należy uznać objęcie programem również uczniów klas młodszych, jednakże dopuszczalne jest uzależnienie nagrody od etapu edukacji.
Tym samym uznać należy, że zarzuty organu nadzoru były zasadne, osobną kwestią jest ocena, czy uznanie sprzeczności z prawem zakwestionowanych przepisów uchwały z 25 maja 2023 r. winno skutkować stwierdzeniem nieważności.
Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W judykaturze przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały (por.: wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, Nr 3, poz. 79). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (v. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 LEX nr 1392334). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Wszystkie organy władzy publicznej, w tym także jednostki samorządu terytorialnego przy wykonywaniu przyznanych im uprawnień działają wyłącznie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Ponieważ zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły, ściśle wiąże się to z wymogiem przestrzegania zasad określonych w art. 94 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem stanowienie prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego następuje na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego, która nie ma oparcia w upoważnieniu ustawowym lub wykracza poza jego granice, nie może stanowić źródła powszechnie obowiązującego prawa. Z tego względu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, wydając przepisy gminne, musi to czynić w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu i zawartych w nich upoważnień. Wszelka bowiem modyfikacja regulacji ustawowych przyjmująca postać rozwiązań nieprzewidzianych przez ustawodawcę, nakładania nieprzewidzianych prawem obowiązków, czy powtórzeń przepisów wyrażonych w aktach wyższego rzędu, świadczyć będzie o oczywistym naruszeniu reguł ustanowionych w art. 94 Konstytucji, a w rezultacie prowadzić do unieważnienia uchwały.
Przenosząc powyższe rozważania prawne do rozpoznawanej sprawy przyjąć należy, że stwierdzone przez organ nadzoru w skardze i podzielone przez sąd rozpoznający sprawę naruszenia prawa w zaskarżonej uchwale miały charakter istotny. Rada gminy bowiem nie zrealizowała w całości ustawowego upoważnienia przenosząc swoje wyłączne kompetencje na wójta. Określiła autonomiczny tryb postępowania pozostający w sprzeczności z przepisami rangi ustawowej. Wyszła również poza zakres ustawowego upoważnienia tworząc nieznane ustawie kryterium przyznania nagrody (ocena z zachowania) czy wyłączając część uczniów z katalogu osób uprawnionych do przyznania jakiekolwiek nagrody. Takie naruszenia mają charakter rażący także w świetle art. 7 Konstytucji RP zobowiązującego wszystkie organy władzy publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa.
Wskazany powyżej art. 147 § 1 p.p.s.a. nakłada na sąd administracyjny w razie istotnej sprzeczności z aktem prawa powszechnie obowiązującego obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części. Ta ostatnia kwestia nie jest wynikiem swobodnego wyboru, ale oceny wpływu zakwestionowanych uregulowań na cały zaskarżony akt, a także ich ujęcia w treści aktu i związku z innymi przepisami.
W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie zasadne jest stwierdzenie nieważności całej zaskarżonej uchwały z powodów wskazanych poniżej. Należy zwrócić uwagę, że stwierdzona istotna sprzeczność z prawem dotyczy niemal całego regulaminu przyznawania nagród. Co więcej mają wpływ na inne normy, np. określone w innych załącznikach wzory formularzy. Skala naruszeń wymaga uregulowania kwestii nagród przyznawanych przez Wójta Gminy Jasienica na nowo, dlatego zasadnym było, zgodnie z wnioskiem organu nadzoru, uchylenie całej zaskarżonej uchwały.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie.