III SA/GL 1093/24

III SA/Gl 1093/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-07-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Dorota Fleszer /sprawozdawca/
Krzysztof Wujek /przewodniczący/
Małgorzata Herman
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 887
art. 7 ust. 1
Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Herman, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 lipca 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Pawłowice z dnia 27 lutego 2024 r. nr LV/561/2024 w przedmiocie ustalenia wysokości stawek za usługi na cmentarzu komunalnym stwierdza nieważność § 1 pkt 7 zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
Pismem z 2 grudnia 2024r. Wojewoda Śląski (dalej: Wojewoda) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr LV/561/2024 Rady Gminy Pawłowice z dnia 27 lutego 2024r. w sprawie ustalenia wysokości stawek za usługi na cmentarzu komunalnym w Pawłowicach w części określonej w § 1 pkt 7 jako sprzecznej z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 679; dalej: u.g.k.), w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2023 r. poz. 887 ze zm.; dalej: ustawa o cmentarzach).
W uzasadnieniu skargi Wojewoda zaznaczył, że uchwała zawiera katalog opłat, które miałyby być ponoszone przez podmioty korzystające z cmentarza komunalnego. Ustawa o gospodarce komunalnej zawiera ogólną regulację pozwalającą na ustanowienie na jej podstawie opłat za korzystnie z komunalnych urządzeń użyteczności publicznej, jednak znajduje ona zastosowanie o tyle, o ile inna ustawa nie określi zakresu opłat pobieranych na podstawie odrębnych przepisów. Takie odrębne przepisy zawiera ustawa o cmentarzach stanowiąca lex specialis w stosunku do ustawy o gospodarce komunalnej.
Zgodnie z art. 7 ust. 1-3 ustawy o cmentarzach:
1. Grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem lat 20.
2. Po upływie 20 lat ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione.
3.Przepisy ust. 1 i 2 nie mają zastosowania do chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok.
W ocenie Wojewody § 1 pkt 7 uchwały jest niezgodny z prawem. W przywołanym przepisie Rada Gminy postanowiła: Za usługi określone w pkt 2,3,4 w wypadku pochowania kolejnego zmarłego w trakcie 20 letniego okresu objętego opłatą, obowiązuje dodatkowa dopłata za każdy następny rok wykraczający poza okres objęty pierwotną opłatą. Dopłatę dokonuje się do pełnych 20 lat. Dopłata na każdy rok wynosi:
przy grobie ziemnym pojedynczym na podwójną głębokość 32,00 zł,
przy grobie ziemnym podwójnym 42,50 zł,
przy grobie ziemnym podwójnym na podwójną głębokość 46,00 zł.
Rada Gminy uregulowała wysokość stawek uiszczanych w przypadku pochowania kolejnego zmarłego w grobie ziemnym pojedynczym na podwójną głębokość, grobie ziemnym podwójnym oraz grobie ziemnym podwójnym na podwójną głębokość w trakcie 20-letniego okresu objętego opłatą wskazaną w § 1 pkt 2, 3 i 4 uchwały. Tymczasem użycie grobu do ponownego chowania przed upływem 20 lat, jest niezgodne z prawem tj. art. 7 ust. 1 ustawy o cmentarzach. Przepis ten zabrania ponownego pochówku przed upływem 20 lat od poprzedniego pochówku, a jedyny wyjątek od tej zasady stanowi art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach, zgodnie z którym art. 7 ust. 1 ustawy o cmentarzach nie stosuje się do chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok. Z tego wynika, że groby ziemne oraz groby murowane służące do pochowania zwłok jednej osoby nie mogą być użyte do ponownego pochówku przed upływem 20 lat. Kwestionowana regulacja uchwały dotyczy grobów ziemnych. Skoro art. 7 ust. 1 ustawy o cmentarzach zabrania użycia ich do ponownego pochówku przed upływem 20 lat, to w konsekwencji Rada Gminy w § 1 pkt 7 uchwały ustaliła opłatę za dokonanie nielegalnej czynności, co należy ocenić jako przekroczenie granic delegacji ustawowej i istotne naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej w związku z art. 7 ust. 1 ustawy o cmentarzach. Stwierdzenie nieważność uchwały wyłącznie w części § 1 pkt 7 uchwały pozwoli na doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi w całości.
W jej ocenie kwestionowany § 1 pkt 7 uchwały nie pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawy o cmentarzach oraz postanowieniami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz.U. z 2008 r. nr 48, poz. 284; dalej: rozporządzenie), bowiem z treści kwestionowanego postanowienia wynika, że dochowanie nie dotyczy grobu pojedynczego, bowiem § 1 pkt 7 nie odsyła do § 1 pkt 1 uchwały, lecz wyłącznie do pkt 2, 3 i 4.
Przy interpretacji postanowień skarżonej uchwały należy wziąć również pod uwagę powszechnie obowiązujący akt prawny, jakim jest rozporządzenie. W § 10 ust. 1 rozporządzenia określono minimalne wymiary grobu ziemnego pojedynczego, który nie może zostać użyty przed upływem 20 lat od momentu pochowania zmarłego. Natomiast groby wskazane w § 1 pkt 7 uchwały to grób pojedynczy głębinowy, grób podwójny i grób podwójny głębinowy. Pierwsze pochówki w grobach głębinowych są realizowane przez Gminę zgodnie z wymogami § 11 ust. 2 rozporządzenia czyli co najmniej na 2,5 metra głębokości. Dzięki temu, iż pochówki spełniają wymagania § 11 pkt 2, korzystając z postanowienia § 11 ust. 1 rozporządzenia możliwe jest dochowanie kolejnych zwłok bez naruszania nietykalności zwłok pierwotnie pochowanych. Natomiast pochówek w grobie podwójnym ziemnym realizowany jest zgodnie z postanowieniem § 11 ust. 3 rozporządzenia, w których trumny składane są obok siebie. Dochowanie do istniejącego grobu kolejnej trumny ze zwłokami nie narusza nietykalności zwłok pierwotnie pochowanych.
Rada Gminy uchwalając opłaty wskazane w § 1 pkt 7 uwzględniła groby ziemne, w których jest możliwe dochowanie kolejnych zwłok. Wskazana opłata zapewnia 20 letni okres ważności grobu od momentu ostatniego pochówku w danym grobie. Dopłaty dotyczą przedłużenia okresu ważności danego grobu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne kontrolują zgodność z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Z kolei według art. 147 § 1 p.p.s.a. uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Natomiast zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465; dalej: u.s.g.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Stosownie zaś do art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.
Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku o istnieniu dwu rodzajów wad aktów stanowionych przez organ gminy - istotnych i nieistotnych. Do istotnych wad uchwały (analogicznie zarządzenia), skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał (zarządzeń), naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały (zarządzenia), naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, bądź zarządzeń (por. np. wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd327/95; wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97)
W tym miejscu zauważyć należy, że przez naruszenie prawa mające charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., w tym przez istotną sprzeczność, należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego a więc Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Za istotne naruszenie prawa uznać bowiem należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r.; sygn. akt P 9/02; publ. OTK-A 2003/9/100). Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym istotne naruszenie prawa to takie jego naruszenie, które m.in. polega na podjęciu uchwały o treści nie znajdującej właściwej delegacji ustawowej, czyli bez podstawy prawnej (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r.; sygn. akt II OSK 117/11; wyrok NSA z 17 listopada 2015 r.; sygn. akt II OSK 618/14 oraz wyrok NSA z 25 maja 2017 r.; sygn. akt II OSK 2462/15). Zatem rodzaje naruszeń, które należy zaliczyć do kategorii istotnych to naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa, LexisNexis 2006, s. 94-95 oraz przywołane tam orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego). Z kolei nieistotne naruszenia prawa obejmują naruszenia niedotyczące istoty zagadnienia. Nieistotne naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna nie mająca wpływu na istotną treść uchwały, jest więc mniej doniosłe niż inne wadliwości. Jako przykłady tego rodzaju uchybień wskazuje się nieodpowiednie oznaczenie uchwały, przywołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), oczywistą omyłkę pisarską lub rachunkową (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r.; sygn. II OSK 6864/21; wyrok NSA z 24 kwietnia 2025 r., sygn. akt III OSK 1792/23).
Przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został złożony przez stronę skarżącą, a Rada Gminy nie sprzeciwiła się temu w przepisanym terminie.
Przed przystąpieniem do kontroli zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że spełnione zostały wymogi formalne do wniesienia skargi przez organ nadzoru. Przedmiotową uchwałę Rada Gminy podjęła 27 lutego 2024 r. Została ona doręczona Wojewodzie 16 kwietnia 2024r. (przekazana przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Katowicach). W ustawowym 30-dniowym terminie nie zostało wydane rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność przedmiotowej uchwały. Następnie została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 7 marca 2024r. pod pozycją 1918. W związku z czym Wojewoda był uprawniony do wniesienia skargi na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g.
Zaznaczenia wymaga także, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie zaś do treści art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Gliwicach z 29 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1821/22).
Wskazać dalej należy, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest § 1 pkt 7 uchwały Nr LV/561/2024 Rady Gminy Pawłowice z dnia 27 lutego 2024r. w sprawie ustalenia wysokości stawek za usługi na cmentarzu komunalnym w Pawłowicach.
Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest to, czy do kompetencji Rady Gminy należało ustalenie wysokości stawki za usługę pochowania kolejnego zmarłego w trakcie 20 letniego okresu objętego opłatą. W ocenie Wojewody nie, ponieważ nie jest możliwe świadczenie takiej usługi na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy o cmentarzach. Przeciwne stanowisko zajmuje Rada Gminy, która oparła je na wykładni § 11 rozporządzenia. W tak zakreślonych granicach sporu rację należy przyznać Wojewodzie.
Jak bowiem wynika z brzmienia art. 7 ust. 1 ustawy o cmentarzach grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem lat 20. Jednocześnie art. 7 ust. 3 stanowi, że przepisy ust. 1 i 2 nie mają zastosowania do chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok. Literalna wykładnia przytoczonych przepisów nie budzi wątpliwości co do zakresu zawartego w niej zakazu. W konsekwencji ustalenie w § 1 pkt 7 uchwały wysokości stawki za usługę, która na gruncie art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach nie jest możliwa do realizacji stanowi o istotnym naruszeniu prawa.
Skarga jest zasadna jeszcze z jednego powodu. W ustawie o cmentarzach ustawodawca dopuszcza możliwość pobierania opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych wyłącznie w postaci opłat za pochowanie zwłok oraz odpowiadającej tym opłatom, opłaty za zastrzeżenie przeciw ponownemu użyciu grobu po upływie 20 lat. Sam charakter tego świadczenia jest związany ze złożeniem i pochowaniem ludzkich zwłok (art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach). (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 929/15; wyrok NSA z 20 października 2024 r., III OSK 242/23) Zatem - jak to stwierdził NSA w wyroku z 7 grudnia 2011 r., sygn. akt IIGSK 1022/10 - organ gminy może ustalać jedynie "opłaty za pochowanie zwłok" (art. 7 ust. 2), a nie jakiekolwiek opłaty związane z prowadzeniem cmentarza. Wobec tego Przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej będzie zatem – jak to zrobiła Rada Gminy – wprowadzenie w § 1 pkt. 7 uchwały dopłaty za każdy następny rok wykraczający poza okres objęty pierwotną opłatą.
Wymaga tutaj podkreślenia, że art. 7 ustawy o cmentarzach stanowi regulację szczególną wobec art. 4 u.g.k. i tym samym wyłącza dopuszczalność wydania w tym zakresie unormowania w akcie prawa miejscowego na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 3139/17; NSA w wyroku z 7 września 2017 r. sygn. akt II OSK 27/16; NSA w wyroku z 28 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 538/14; w wyroku z 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt 758/10; wyrok NSA z 14 marca 2024 r. sygn. akt III OSK 1704/22; wyrok NSA z 14.03.2024 r., III OSK 1704/22).
Stosownie natomiast do treści art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Zestawiając art. 4 u.g.k. z art. 7 ustawy o cmentarzach należy stwierdzić, że art. 7 tej ustawy zawiera w zakresie ustalania opłat lex specialis wobec art. 4 u.g.k.
Z tych też względów Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. 94 ust. 1 i ust. 2 u.s.g. stwierdził nieważność uchwały w części obejmującej § 1 pkt. 7.