III SA/GL 1062/23

III SA/Gl 1062/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-01-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Gołuch /sprawozdawca/
Barbara Orzepowska-Kyć
Magdalena Jankiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
III OSK 1464/24 - Wyrok NSA z 2024-11-07
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1599
art. 31 ust. 1
Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 194
art. 7a ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tj
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Protokolant Referent Magdalena Janik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Gminy Piekary Śląskie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 29 września 2023 r. nr NPII.4131.1.992.2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie nagród za wybitne osiągnięcia sportowe i artystyczne 1) uchyla zaskarżony akt, 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewoda Śląski (dalej: Wojewoda, organ nadzoru), Rozstrzygnięciem nadzorczym z 29 września 2023 r. Nr NPII.4131.1.992.2023, stwierdził nieważność uchwały Nr LXVI/715/23 Rady Miasta Piekary Śląskie (dalej: skarżący, gmina), z dnia 29 września 2023 r. w sprawie nagród za wybitne osiągnięcia sportowe i artystyczne im. Pawła Świętka, w całości jako sprzecznej z art. 31 ust 1 i 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1599) oraz z art. 7a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. w Dz.U. z 2020 r. poz. 194).
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, że podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi m.in. przepis art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie, zgodnie z którym: "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa, w drodze uchwały, szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, o których mowa w ust. 1 i 2, biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy".
Z kolei zgodnie z przepisem art. 7a ust. 1 i 3 ustawy organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej: "1. Minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego oraz inni ministrowie, w odniesieniu do podległych im ośrodków i instytucji kultury, w uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, a także jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i przyznawać doroczne nagrody za osiągnięcia w dziedzinie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony kultury.
Minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, w drodze rozporządzenia, a organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, określą szczegółowe warunki i tryb przyznawania nagród, o których mowa w ust. 1 i 2, biorąc pod uwagę charakter działalności osoby fizycznej lub prawnej lub rangę osiągnięcia w zakresie twórczości artystycznej oraz upowszechniania lub ochrony kultury".
W ocenie Wojewody w świetle powyższych przepisów rada gminy nie dysponuje uprawnieniem do ustalania kręgu podmiotów. Natomiast Rada Miasta w przepisie w § 3 ust. 1 uchwały postanowiła, iż Nagrody za wybitne osiągnięcia sportowe i artystyczne są jednorazowymi wyróżnieniami indywidualnymi dla uczniów lub studentów, którzy mogą się poszczycić znaczącymi osiągnięciami sportowymi lub artystycznymi. Nagrodę przyznaje się niezależnie od sytuacji materialnej ucznia lub studenta.
W ocenie organu nadzoru, na tle treści powyżej przytoczonych przepisów ustaw należy stwierdzić, iż Rada Miasta zawęziła krąg podmiotów w sposób nieuprawniony. Zarówno bowiem z art. 31 ust. 1 ustawy jak i z art. 7a ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, wynikają ustawowe kryteria przyznawania nagród, tj. krąg podmiotowy, obejmujący każdą osobę fizyczną (nagrody sportowe) bądź każdą osobę fizyczną i prawną (nagrody artystyczne). Oznacza to, że zakres podmiotowy został ustawowo uregulowany i nie jest dopuszczalne jego modyfikowanie przez organ stanowiący gminy. Normy te nie zawierają żadnych ograniczeń, ani nie odsyłają do innych aktów prawa. Zatem jedynie kryterium bycia osobą fizyczną (nagrody sportowe) bądź każdą osobę fizyczną i prawną (nagrody artystyczne) posiadającą konkretne osiągnięcia powinno stanowić podstawę do przyznania nagrody. Szczegółowe warunki nagród za wybitne osiągnięcia sportowe i artystyczne powinny zostać ustalone w taki sposób, aby zapewnić realizację wsparcia dla podmiotów wskazanych przez prawodawcę bez ich różnicowania według innego niż określone w ustawach kryterium osiągnięć sportowych bądź artystycznych.
Nadto organ nadzoru zwrócił uwagę, iż z art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty stanowiącego podstawę prawną do uchwalania zasad przyznawania pomocy materialnej dla uczniów o charakterze motywacyjnym, w przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach. Wobec tego w systemie prawnym istnieje odrębna podstawa prawna do stanowienia o nagrodach wyłącznie dla uczniów.
W toku oceny legalności przedmiotowej uchwały organ nadzoru stwierdził, iż uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa.
Wojewoda wskazał też, że organ stanowiący gminy nie posiada upoważnienia do modyfikowania przepisów ustawowych. Modyfikacja (bądź uzupełnienie regulacjami stanowionymi przez organy jednostek samorządu terytorialnego przepisów ustawy) przepisów ustawy jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Modyfikacja przepisów ustawy może wypaczyć ich sens. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że zmodyfikowany przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, co może spowodować całkowitą lub częściową zmianę intencji prawodawcy. Na poparcie swego stanowiska organ przywołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych.
W skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze nr NPII.4131.1.992.2023 z dnia 29 września 2023 r., stwierdzające nieważność w całości Uchwały Nr LXVI/715/23 Rady Miasta Piekary Śląskie z dnia 31 sierpnia 2023 r. w sprawie nagród za wybitne osiągnięcia sportowe i artystyczne im. Pawła Świętka. Gmina Piekary Śląskie zarzuciła Wojewodzie Śląskiemu naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie oraz art. 7a ust. 1 i 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności artystycznej przez ich niewłaściwą wykładnię polegająca na uznaniu, że postanowienia uchwały Rady Miasta w sprawie nagród za wybitne osiągnięcia sportowe i artystyczne naruszają te przepisy.
Skarżąca zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze w całości.
Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
1) art. 31 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2048) oraz
2) art. 7a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 194 z późn. zm.), poprzez błędną wykładnię powyższych przepisów, polegającą na nieprawidłowym i sprzecznym z treścią powołanych norm prawnych uznaniu przez organ nadzorczy, że skarżąca podejmując uchwałę nr LXVI/715/23 Rady Miasta Piekary Śląskie z dnia 31 sierpnia 2023 r. w sprawie nagród za wybitne osiągnięcia sportowe i artystyczne im. Pawła Świętka, w związku z określeniem w uchwale szczegółowych wymogów ubiegania się o nagrodę, tj. określenia w § 3 ust. 1 uchwały osób uprawnionych do otrzymania nagrody poprzez wskazanie jako osób uprawnionych uczniów lub studentów, przekroczyła zakres delegacji ustawowej, co powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały, podczas gdy w istocie Rada Miasta Piekary Śląskie określiła w tym przepisie jedno z wielu kryteriów, od których spełnienia uzależnione jest przyznanie nagrody, co stanowi realizację przysługującej jej z mocy ustawy kompetencji do "określenia szczegółowych warunków (zasad) przyznawania nagród".
W oparciu o tak skonstruowane zarzuty skarżąca, w myśl art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.
W uzasadnieniu Gmina wskazała, że jest ono sprzeczne ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, które Rada wzięła pod uwagę podejmując uchwałę, będącą przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego, w tym przede wszystkim z treścią poglądu prawnego sformułowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 marca 2021 r., III SA/Gl 76/21 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 maja 2022 r., III OSK 5303/21. Jest to o tyle istotne, że oba te sądy administracyjne, oceniając jedną z wcześniej uchwalonych wersji uchwały w sprawie nagród za wybitne osiągnięcia sportowe i artystyczne im. Pawła Świętka, nie zakwestionowały zapisów uchwały dotyczących określenia kręgu podmiotów, którym może zostać przyznana nagroda za wybitne osiągnięcia sportowe i artystyczne im. Pawła Świętka, pomimo zakwestionowania prawidłowości tych zapisów przez organ nadzoru w rozstrzygnięciu nadzorczym nr NPII.4131.1.971.2020 z dnia 2 grudnia 2020 r., stwierdzającym nieważność Uchwały nr XXVII/313/20 Rady Miasta Piekary Śląskie z dnia 29 października 2020 r. w sprawie nagród za wybitne osiągnięcia sportowe i artystyczne im. Pawła Świętka.
W ocenie skarżącej organ nadzoru w zaskarżonym rozstrzygnięciu w sposób nadmierny ingeruje w kompetencję rady gminy jako podmiotu, który jest uprawniony do "określenia szczegółowych warunków (zasad) przyznawania nagród", w tym także kręgu podmiotów, którym na podstawie ww. uchwały Nr LXVF715/23 Rady Miasta Piekary Śląskie z dnia 31 sierpnia 2023 r. może zostać przyznana nagroda za wybitne osiągnięcia sportowe i artystyczne im. Pawła Świętka.
Skarżąca stoi na stanowisku, że przysługuje jej kompetencja do ustanowienia nagrody, która dedykowana będzie określonej w uchwale kategorii osób fizycznych, tj. osobom fizycznym będącym mieszkańcami Piekar Śląskich, które równocześnie są uczniami szkoły podstawowej lub ponadpodstawowej albo studentami, kształcącymi się na studiach pierwszego lub drugiego stopnia albo na jednolitych studiach magisterskich, którzy nie ukończyli 26 roku życia.
Skarżąca zwraca nadto uwagę na kierunek wykładni przepisu art. 31 ustawy o sporcie, postulowany przez Naczelny Sąd Administracyjny. W uzasadnieniu wyroku z dnia 29 maj a 2018 r., II GSK 3660/17, NSA wyraził następujący pogląd prawny; "Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że jednostki samorządowe, stanowiąc prawo miejscowe na podstawie ustawy, są bardziej samodzielne niż inne organy wydające akty wykonawcze na podstawie upoważnienia ustawowego, w szczególności wówczas, gdy wykonują własne zadania samorządowe (art. 94 Konstytucji RP). Zadania własne jednostek samorządowych są finansowane z ich środków budżetowych (art. 216 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych). Jednostki samorządowe podejmują więc w tym zakresie działania we własnym imieniu i na własną (finansową) odpowiedzialność. Te prawne uwarunkowania należy uwzględniać przy wytyczaniu granic samodzielności jednostek samorządowych w zakresie stanowienia prawa miejscowego".
W ocenie skarżącej organ nadzoru dokonał błędnej wykładni treści § 3 ust. 1 Uchwały, albowiem przyjął, że Rada Miasta dokonała ingerencji w ustawowo określony krąg beneficjentów nagród za osiągnięcia sportowe lub artystyczne, modyfikując tym samym zapisy ustawowe. Skarżąca zdecydowanie odrzuca taki kierunek wykładni treści § 3 ust 1 Uchwały. Przepis § 3 ust. 1 Uchwały powinien być bowiem odczytywany i interpretowany jako wypełnienie przez radę gminy delegacji ustawowej, uprawniającej (i jednocześnie zobowiązującej) jednostkę samorządu terytorialnego do "określenia szczegółowych warunków (zasad) przyznawania nagród". Ustawodawca bowiem w art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie oraz w art. 7a ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wyraźnie przyznał organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego prawo do określenia szczegółowych warunków (zasad) przyznawania nagród.
Zdaniem skarżącej posiadanie statusu ucznia lub studenta stanowi jedno z wielu kryteriów, od których spełnienia uzależnione jest spełnienie przesłanek umożliwiających przyznanie nagrody, nie powoduje natomiast zawężenia kręgu podmiotów uprawnionych do nagrody.
Nadto skarżąca wskazała, że w sprawie zapisu dotyczącego kategorii podmiotów uprawnionych do nagrody, zawartego w Uchwale nr XXVII/313/20 Rady Miasta Piekary Śląskie z dnia 29 października 2020 r. w sprawie nagród za wybitne osiągnięcia sportowe i artystyczne im. Pawła Świętka, stanowisko zajął także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 marca 2021 r., III SA/Gl 76/21. Są ten wyraził następujący pogląd prawny "Wskazanie w art. 31 ust. 1 ustawy o sporcie, że nagrodę można ustanowić dla osób fizycznych oznacza tyle, że ustanawia się ją dla tej kategorii podmiotów, ale już nie osób prawnych czy innych jednostek organizacyjnych. I konsekwentnie, wskazanie w art. 7a ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, że nagrody można ustanowić dla osób fizycznych, prawnych i innych podmiotów oznacza, że nagrody te można ustanowić dla podmiotów z tej grupy, a już nie tylko dla osób fizycznych. Wnioskowanie, że w przepisach tych chodzi o każdą osobę fizyczna w gminie, która osiągnie sukces sportowy oraz o każda osobę fizyczna, która wykaże się osiągnieciami artystycznymi i kulturalnymi jest nieuprawnione. Treść tych przepisów nie uzasadnia takiego wniosku. W przysługującej gminie swobodzie określania warunków i trybu kształtowania nagród, o czym tu już była mowa, mieści się prawo ustanowienia nagród dla uczniów i studentów, a nie dla wszystkich osób fizycznych z gminy. (...) Skoro przepisy te nie stawiają warunku, by nagrody te były ustanawiane dla wszystkich osób fizycznych spełniających określone kryteria, to dobór konkretnych kryteriów uszczegółowiających warunki przyznania nagród jest prawem gminy. Warunek, o którym tu mowa nie jest sprzeczny z ogólnie pojętym porządkiem prawnym i jego przyjęcie nie stanowi naruszenia prawa."
Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrujący skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Gliwicach, w uzasadnieniu wyroku z dnia z dnia 13 maja 2022 r., III OSK 5303/21 stwierdził, co następuje: "Naczelny Sąd Administracyjny nie uznaje za uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie w tym zakresie, w jakim miałoby nastąpić przekroczenie upoważnienia ustawowego poprzez modyfikację zakresu podmiotowego osób uprawnionych do nagrody".
Wojewoda Śląski w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swe stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę przede wszystkim organ nadzoru wskazał, że ustawodawca w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie wprost stwierdził, że określając w drodze uchwały szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, należy brać pod uwagę dwa kryteria: po pierwsze znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego, po drugie - osiągnięty wynik sportowy. Wśród tych kryteriów nie ma innych przesłanek, ani nie zezwolono na ustalenie takich. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 listopada 2019 r., sygn. akt II GSK 1405/17, podkreślił, że z ustawowego kryterium przyznawania stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień określonego w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie, wynika, że krąg beneficjentów uprawnionych do stypendiów, nagród i wyróżnień nie został ograniczony podmiotowo. Beneficjentem więc może być każda osoba fizyczna. Z dalszej części orzeczenia i przedstawionej przez Sąd wykładni ww. przepisu wynika, że o stypendium sportowe ustanowione przez daną jednostkę samorządu terytorialnego mogą ubiegać się wszystkie osoby fizyczne zamieszkujące na terenie tej jednostki, osiągające określone wyniki sportowe. Zamiarem ustawodawcy było bowiem - jak argumentuje Naczelny Sąd Administracyjny - promowanie i wspieranie finansowo osób fizycznych uprawiających sport mający znaczenie dla danej jednostki samorządu terytorialnego, wyłącznie w oparciu o kryterium osiąganych wyników sportowych.
W ocenie organu nadzoru ustawodawca nie uzależnia więc dopuszczalności przyznania stypendium sportowego oraz innych świadczeń, od statusu związanego z wiekiem lub edukacją (uczeń, student), statusu zawodnika (amator, profesjonalny zawodnik sportowy) czy sytuacji materialnej (brak lub posiadanie dochodów z tytułu zatrudnienia), względnie od nienagannej postawy etycznej i moralnej. Są to wymogi, których ustawa nie przewiduje, a które bezpodstawnie zawężają krąg osób uprawnionych do uzyskania stypendium. Jeśli zatem, organ stanowiący gminy podejmuje uchwałę w oparciu o art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie, to pozbawiony jest możliwości wytyczania granic podmiotowych oddziaływania na adresatów norm zawartych w uchwale. Kryteria, które mają wpływ na krąg jej odbiorców, mogą się bowiem odnosić wyłącznie do osiąganych wyników sportowych oraz znaczenia danego sportu dla gminy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko.
Skarga Gminy Piekary Śląskie jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. w Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).
Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. w Dz.U. z 2023 r. poz. 359 – zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.
Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przypadku uwzględnienia skargi jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru Sąd na podstawie art. 148 p.p.s.a uchyla ten akt.
Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy unormowane są przez przepisy ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2020 r. poz.713 ze zm., dalej: u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (M. Stahl, Z. Kmieciak: "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).
Rozpoznając zagadnienie objęte sporem stron, Sąd nie podzielił stanowiska organu nadzoru. Nie ma ono bowiem, w ocenie Sądu, wyraźnych podstaw prawnych.
Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego zostało wydane z naruszeniem art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., ponieważ uchwała Rady Miasta Piekary Śląskie nie narusza wskazanych w nim przepisów art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie oraz z art. 7a ust. 1 i 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.
Upoważnienie do ustanowienia i przyznawania nagród za wyniki sportowe i dorocznych nagród za osiągnięcia w dziedzinie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony kultury zostało przyznane gminom w sposób ogólny, szeroki i pozostawiający im sporo pola do wyboru własnych rozwiązań. W przypadku nagród sportowych ustawodawca wskazał, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa, w drodze uchwały, szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, o których mowa w ust. 1 i 2, biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy (art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie). W przypadku nagród artystycznych przepis art. 7a ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej stanowi z kolei, że... organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, określą szczegółowe warunki i tryb przyznawania nagród, o których mowa w ust. 1 i 2, biorąc pod uwagę charakter działalności osoby fizycznej lub prawnej lub rangę osiągnięcia w zakresie twórczości artystycznej oraz upowszechniania lub ochrony kultury. W obydwu tych przypadkach gminy mają prawo określić zasady i tryb przyznawania nagród, a jedyne ukierunkowanie przez ustawodawcę dotyczy konieczności uwzględnienia znaczenia danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągniętego wyniku sportowego, jak również rangę osiągnięcia w dziedzinie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony kultury. W każdym przypadku są to określenia nieostre i ocenne, a wypełnienie ich konkretną treścią jest prawem organu stanowiącego gminy.
Dla zakwestionowania uchwały organu stanowiącego gminy w trybie art. 91 ust. 4 u.s.g. konieczne jest wykazanie istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęty jest pogląd, w myśl którego do istotnych naruszeń przepisów prawa należy zaliczyć naruszenie tych przepisów, które wyznaczają kompetencję do podejmowania uchwał, podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisy prawa ustrojowego, przepisy prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok WSA w Krakowie z 21 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 648/13 i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych). W wyroku z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 845/18 WSA w Warszawie podkreślił, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Z kolei w wyroku z 18 października 2016 r., sygn. akt II GSK 1650/16, NSA wskazał, że w świetle art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy jest istotne naruszenie prawa, czyli takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa (wszystkie powołane tu wyroki sądów administracyjnych są dostępne w Bazie Orzeczeń na www.nsa.gov.pl). Tak ukształtowane orzecznictwo sądów administracyjnych zmierza do ochrony zasady samodzielności gminy jako jednej z podstawowych zasad ustroju samorządu terytorialnego w Polsce. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zgodnie zaś z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. W odniesieniu do samorządu gminnego zasada ta znalazła wyraz w art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (porównaj wyrok WSA w Gdańsku z 29 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 125/18).
Samodzielność gminy jest zatem zasadą konstytucyjną, podlegającą sądowej ochronie i ten fakt powinien wytyczać kierunek wykładni i stosowania przepisów prawa mających zastosowanie w postępowaniu nadzorczym.
Przechodząc zatem do oceny zarzutów postawionych w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Śląskiego Sąd stwierdza, że Rada Miasta Piekary Śląskie podejmując uchwałę nr LXVI/715/23 Rady Miasta Piekary Śląskie z dnia 31 sierpnia 2023 r. w sprawie nagród za wybitne osiągnięcia sportowe i artystyczne im. Pawła Świętka, w związku z określeniem w uchwale szczegółowych wymogów ubiegania się o nagrodę, tj. określenia w § 3 ust. 1 uchwały osób uprawnionych do otrzymania nagrody poprzez wskazanie jako osób uprawnionych uczniów lub studentów, nie przekroczyła zakresu delegacji ustawowej i tym samym nie nastąpiło istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały, ponieważ Rada Miasta Piekary Śląskie określiła w tym przepisie jedno z wielu kryteriów, od których spełnienia uzależnione jest przyznanie nagrody, co stanowi realizację przysługującej jej z mocy ustawy kompetencji do "określenia szczegółowych warunków (zasad) przyznawania nagród", zatem nie naruszyła art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie.
Ponadto w ocenie Sądu skarżąca nie naruszyła art. 7a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 194 z późn. zm.), przekraczając zakres delegacji ustawowej w związku z określeniem w uchwale szczegółowych wymogów ubiegania się o nagrodę, tj. określenia w § 3 ust. 1 uchwały osób uprawnionych do otrzymania nagrody poprzez wskazanie jako osób uprawnionych uczniów lub studentów, ponieważ Rada Miasta Piekary Śląskie określiła w tym przepisie jedno z wielu kryteriów, od których spełnienia uzależnione jest przyznanie nagrody, co stanowiło realizację przysługującej jej z mocy ustawy kompetencji do "określenia szczegółowych warunków (zasad) przyznawania nagród", co nie powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały.
Twierdzenia, że w ten sposób doszło do istotnego naruszenia prawa nie da się przyjąć.
Główny zarzut organu nadzoru dotyczy zawężenia kręgu podmiotów uprawnionych do nagród sportowych i artystycznych do uczniów i studentów, co ma stanowić naruszenie art. 31 ust. 1 ustawy o sporcie (Jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i finansować okresowe stypendia sportowe oraz nagrody i wyróżnienia dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe) oraz art. 7a ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Nagrody mogą być przyznawane osobom fizycznym lub prawnym, a także innym podmiotom na podstawie oceny całokształtu działalności lub osiągnięć o istotnym znaczeniu). Zdaniem organu nadzoru ustawodawca przesądził, że nagrody te są adresowane do każdej osoby fizycznej w gminie, która osiągnie określony sukces sportowy oraz każdej osoby fizycznej i prawnej za ich osiągnięcia artystyczne i upowszechnianie ochrony kultury.
Sąd poglądu tego nie podziela. Wskazanie w art. 31 ust. 1 ustawy o sporcie, że nagrodę można ustanowić dla osób fizycznych oznacza tyle, że ustanawia się ją dla tej kategorii podmiotów, ale już nie osób prawnych czy innych jednostek organizacyjnych. I konsekwentnie, wskazanie w art. 7a ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, że nagrody można ustanowić dla osób fizycznych, prawnych i innych podmiotów oznacza, że nagrody te można ustanowić dla podmiotów z tej grupy, a już nie tylko dla osób fizycznych. Wnioskowanie, że w przepisach tych chodzi o każdą osobę fizyczną w gminie, która osiągnie sukces sportowy oraz o każdą osobę fizyczną, która wykaże się osiągnięciami artystycznymi i kulturalnymi jest nieuprawnione. Treść tych przepisów nie uzasadnia takiego wniosku. W przysługującej gminie swobodzie określania warunków i trybu kształtowania nagród, o czym tu już była mowa, mieści się prawo ustanowienia nagród dla uczniów i studentów, a nie dla wszystkich osób fizycznych z gminy. W graniach tej swobody gmina może również zamieścić warunek uzyskania nagrody, jakim jest bardzo dobra ocena ze sprawowania. Skoro przepisy te nie stawiają warunku, by nagrody te były ustanawiane dla wszystkich osób fizycznych spełniających określone kryteria, to dobór konkretnych kryteriów uszczegółowiających warunki przyznania nagród jest prawem gminy. Warunek, o którym tu mowa nie jest sprzeczny z ogólnie pojętym porządkiem prawnym i jego przyjęcie nie stanowi naruszenia prawa.
Zdaniem Sądu przedmiotowa uchwała Rady Gminy Piekary Śląskie nie narusza prawa, nie mówiąc już o tym, by naruszała prawo w sposób oczywisty i bezpośredni, prowadzący do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa. Nie ma mowy o tym, by zakwestionowana przez Wojewodę uchwała zastała wydana z naruszeniem art. 94 Konstytucji RP, to znaczy, by nie została wydana w granicach i na podstawie upoważnień zawartych w ustawie.
W ocenie Sądu Gmina podejmując przedmiotową uchwałę nie przekroczyła upoważnienia ustawowego określając zakres podmiotowy osób uprawnionych do nagrody ponieważ miała obowiązek określenia w tej uchwale szczegółowych zasad oraz trybu jej przyznania ponieważ organ stanowiący gminy miał prawo zdecydować, czy w ogóle ustanowić w gminie nagrodę sportową (art. 31 ust. 1 ustawy o sporcie), a kiedy się na to zdecydował to miał prawo określić szczegółowe zasady jej przyznawania.
Mając to wszystko na uwadze Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze na podstawie art. 148 p.p.s.a.
Orzeczenie o kosztach postępowania zostało wydane na podstawie art. 200 p.p.s.a.