III SA/GL 106/21

III SA/Gl 106/21 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2021-04-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Barbara Brandys-Kmiecik
Magdalena Jankiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Jużków
Symbol z opisem
6266 Jednostki pomocnicze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III OSK 6683/21 - Wyrok NSA z 2023-02-09
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 713
art. 91 ust.1 i ust. 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik Sędzia WSA Małgorzata Jużków po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Lyski z dnia 28 września 2020 r., nr RG.0007.201.2020 w przedmiocie nadania statutu jednostce pomocniczej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w § 16 ust. 1 w zakresie słów: "co najmniej 20" i w ust. 2, 2) w pozostałym zakresie skargę oddala.
Uzasadnienie
Skargą z 11 stycznia 2021r. Wojewoda Śląski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na uchwałę Rady Gminy Lyski nr RG.0007.201.2020 z 28 września 2020 r. w sprawie nadania statutu sołectwu Zwonowice.
Uchwała została podjęta, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 35 art. 40 ust. 2 pkt 1, art. 41 ust. 1 oraz art. 42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm., dalej u.s.g.) po przeprowadzeniu konsultacji społecznych z mieszkańcami.
W skardze Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Podniósł, że zadaniem organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest pełna realizacja upoważnienia ustawowego, wyczerpująca zakres przekazanych przez ustawodawcę uprawnień. Niespełnienie którejkolwiek z przesłanek zawartych w upoważnieniu skutkuje zawsze bezwzględną nieważnością uchwały, co zdaniem organu nadzoru zachodzi w przedmiotowej uchwale.
Uchwalony statut sołectwa nie reguluje wszystkich wymaganych prawem zagadnień. Rada Gminy Lyski, w ocenie organu nadzoru, nie zrealizowała upoważnienia ustawowego z art. 35 ust. 3 pkt 3 ustawy, ponieważ nie precyzuje w statucie zadań organu jednostki pomocniczej, jakim jest zebranie wiejskie. Jedynie w § 17 Statutu Rada posłużyła się lakonicznym sformułowaniem, że "Zebranie wiejskie: 1) podejmuje uchwały w sprawach należących do zadań sołectwa; 2) rozpatruje inne sprawy ważne dla sołectwa." W uchwale brak jest określenia w sposób precyzyjny i wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań zebrania wiejskiego.
Wojewoda zakwestionował również treść § 8 pkt 12 Statutu, na mocy którego zobligowano sołtysa do uczestniczenia w pracach rady gminy bez prawa udziału w głosowaniu. Ustawodawca w art. 37a ustawy o samorządzie gminnym przyznaje sołtysowi takie uprawnienie, a nie nakłada na niego obowiązku. To zatem od swobodnego uznania sołtysa zależy, czy weźmie on udział pracach rady gminy, czy też nie będzie w nich uczestniczył. Rada gminy nie może zatem przekształcać uprawnień ustawowych określonych podmiotów w ich obowiązek prawny.
W myśl § 8 pkt 2 statutu: "Do zadań sołtysa należy zwoływanie i przewodniczenie radzie sołeckiej" oraz § 9 ust. 4 statutu "Sołtys zwołuje posiedzenia rady sołeckiej, jak również przewodniczy jej obradom." Wg organu można zatem domniemywać, iż w skład rady sołeckiej wchodzi oprócz członków rady także i sołtys.
Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Ustawodawca nie precyzuje na czym "wspomaganie" sołtysa ma polegać. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że rada sołecka nie należy do kategorii organów sołectwa. Jest jedynie organem wspomagającym i opiniodawczo-doradczym sołtysa. Wobec powyższego sołtys nie może wchodzić w skład rady sołeckiej i być przewodniczącym tej rady. Przyjęte przez Radę Gminy ww. zapisy ustalające sołtysa przewodniczącym rady sołeckiej naruszają ww. przepis art. 36 ust. 1 ustawy.
Skoro zarówno funkcje uchwałodawcze, jak i wykonawcze ustawodawca powierza innym organom (zebranie wiejskie, sołtys) oraz stwierdza, że rada "wspomaga" sołtysa, to należy przyjąć, że rada sołecka nie ma samoistnych kompetencji. Jest organem doradczym i opiniodawczym sołtysa i ma charakter służebny wobec sołtysa. Rada Gminy w § 9 ust. 7 statutu ustaliła, że do zadań rady sołeckiej należy m.in.: wydawanie opinii i projektów stanowisk w sprawach dotyczących sołectwa (pkt 2), przygotowywanie projektów uchwał zebrania wiejskiego (pkt 3), współdziałanie w realizacji uchwał zebrania wiejskiego (pkt 4), przygotowywanie wniosków do projektu budżetu gminy (pkt 5), inicjowanie użytecznych dla sołectwa działań społecznych (6).
Z uwagi na brak samoistnych kompetencji, zdaniem organu nadzoru, ww. regulacje zawarte w statucie dotyczące rady sołeckiej nie są prawidłowe i pozostają w oczywistej sprzeczności z ustawą o samorządzie gminnym. Organ powołał się na wyrok WSA w Bydgoszczy z 29 marca 2010r. sygn. akt II SA/Bd 121/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 985/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Zakwestionował także prawidłowość regulacji określonej w § 10 statutu: "Rada sołecka wyraża swoje zdanie w formie uchwał, które zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy jej składu."
W § 16 ust. 1 statutu przyjęto, że "Zebranie wiejskie jest uprawnione do podejmowania uchwał oraz przeprowadzania wyborów w obecności co najmniej 20 mieszkańców, uprawnionych do głosowania." W ocenie organu nadzoru, takim postanowieniem uchwały Rada przyznała zebraniu wiejskiemu kompetencję do przeprowadzania wyborów. Można domniemywać, że chodzi o dokonanie wyboru sołtysa oraz rady sołeckiej lub poszczególnych jej członków. Regulacja statutu w powyższym zakresie narusza przepis art. 36 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym "sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańcowi sołectwa uprawnionych do głosowania." Wykładnia gramatyczna i celowościowa przepisu art. 36 ust. 2 ustawy przesądza o tym, że prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawionym do głosowania. Przepis ten reguluje podstawowe zasady prawa wyborczego w odniesieniu do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Przydanie w przepisie rangi statutowej, w § 16 ust. 1 statutu, zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego, w sposób oczywisty pozostaje także w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 ustawy, w którym wyraźnie stwierdzono, że zebranie wiejskie jest w sołectwie organem uchwałodawczym, a wykonawczym - sołtys, natomiast działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Tym samym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. W tym zakresie organ powołał się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu: z 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 600/06; z 18 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 599/06; z 13 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Op 716/06 oraz z 15 września 2009 r. sygn. akt 595/06, II SA/Op 225/09).
Zdaniem organu, za nieprawidłową należy również uznać regulację zawartą w § 16 ust. 3 Statutu, który stanowi, że "Uchwały zebrania zapadają zwykłą większością głosów w głosowaniu jawnym, chyba że Statut stanowi inaczej." Ustawodawca stanowiąc poszczególne regulacje dotyczące funkcjonowania sołectwa wskazał wprost, jakie uchwały zebrania wiejskiego podejmowane są w głosowaniu tajnym. Zastrzeżenie ustawodawcy w tym zakresie dotyczy wyłącznie wyboru sołtysa i rady sołeckiej, o czym stanowi art. 36 ust. 2 ustawy. Jest to niewątpliwie przepis szczególny, który stanowi wyjątek od zasady jawności głosowania zebrania wiejskiego. Powyższe oznacza, że rada gminy stanowiąc statut sołectwa nie jest władna do zawierania w jego treści zapisu upoważniającego do określania w treści statutu wyjątków od zasady jawności głosowania, albowiem jest to wyłączna kompetencja ustawodawcy. Organ nadzoru stanął na stanowisku, że sposób głosowania na zebraniu wiejskim nie jest czysto technicznym sposobem podejmowania uchwał, lecz ma doniosłe znaczenie dla zapewnienia jawności podejmowania rozstrzygnięć przez ten organ. W tym sensie zasada jawności życia publicznego nie może być rozumiana wąsko, tj. jako jawność obrad zebrania wiejskiego, lecz możliwie szeroko, a zatem również jako jawność głosowań. Wprawdzie w ocenianym statucie rada gminy nie określiła innych niż przewidziane przez ustawodawcę przypadków głosowania tajnego przez zebranie wiejskie, nie zmienia to jednak faktu, że samo zawarcie w treści § 16 ust. 3 statutu fragmentu "chyba że Statut stanowi inaczej", powoduje, że może on określać wyjątki od zasady jawności głosowania, co narusza zawarte w art. 35 ust. 1 w związku z art. 35 ust. 3 pkt 3 ustawy upoważnienie rady gminy do ustalenia organizacji organów jednostki pomocniczej.
Powyższy przepis przewiduje dopuszczalność określenia w treści statutu innych jeszcze przypadków, kiedy to zebranie wiejskie może głosować w sposób tajny. Zdaniem organu nadzoru przyznanie tak szerokiej swobody co do sposobu głosowania na zebraniu wiejskim, w bliżej nieokreślonych uregulowaniach statutowych, prowadzi również do naruszenia zasady jawności życia publicznego, wynikającej z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa, określonej w art. 2 Konstytucji. W konsekwencji postanowienie § 16 ust. 3 w fragmencie "chyba że Statut stanowi inaczej", w ocenie organu nadzoru istotnie narusza prawo.
Zdaniem organu nadzoru Rada gminy nie była również uprawniona do wprowadzenia w § 26 ust. 2 pkt 3 Statutu sołectwa unormowania pozwalającego na odwołanie sołtysa lub członka rady sołeckiej w sytuacji, gdy osoby te utraciły zaufanie społeczne, gdyż pojęcie to jest nieostre i nieobjęte definicją zarówno statutową, jak i ustawową. Natomiast akt prawa miejscowego, jako źródło prawa powszechnie obowiązującego, nie może zawierać norm niedookreślonych, czy niedefiniowalnych, z których zaistnieniem wiążą się określone w jego treści sankcje. Sytuacja taka bowiem wprowadza uznaniowość w stosowaniu normy prawnej i nie pozwala na jednoznaczne określenie standardów w zakresie postępowania zgodnego z jej dyspozycją.
W rozdziale 7 Statutu, "Nadzór nad działalnością sołectwa", Rada podjęła próbę uregulowania dyspozycji wynikającej z przepisu art. 35 ust. 3 pkt 5 ustawy, z którego to przepisu wynika, że statut jednostki pomocniczej określać ma w szczególności zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Treść § 32 ust. 5 Statutu budzi zastrzeżenia organu nadzoru. Stosownie do ww. przepisu "Wójt wstrzymuje wykonanie decyzji lub uchwały organu sołectwa sprzecznej z prawem i przekazuje temu organowi wskazania dotyczące zakresu koniecznych zmian lub wskazuje na konieczność uchylenia decyzji lub uchwały". Organ nadzoru wskazał, że powyższy zapis jest nieprecyzyjny, albowiem nie jest wiadome, jaki będzie skutek podjęcia przez organ sołectwa decyzji lub uchwały sprzecznej z prawem (tj. np. czy zostanie stwierdzona jej nieważność, czy zostanie uchylona). Takie konstruowanie przepisów prawnych, zwłaszcza w aktach prawa miejscowego, jest niedopuszczalne z punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji.
Jednocześnie organ nadzoru zauważył, że żaden przepis Statutu nie nakłada obowiązku doręczenia wójtowi decyzji sołtysa, jedynie w § 7 ust. 1 Statutu wskazano, że "Uchwały i opinie zebrania wiejskiego sołtys przekazuje wójtowi". Ponadto nie wskazano terminu, w jakim należy dokonać tych czynności. Podkreślić należy, że statut sołectwa, jako akt prawa miejscowego winien być zredagowany w sposób czytelny, jasny i precyzyjny, nie mający zapisów rodzących trudności interpretacyjne. Z tych przyczyn wadliwie została wypełniona delegacja z art. 35 ust. 3 pkt 5 ustawy.
Organ nadzoru wskazał również, że stosownie do § 32 ust. 2 Statutu "Wójt gminy i wyznaczeni przez niego pracownicy mają prawo żądania niezbędnych informacji i danych dotyczących funkcjonowania sołectwa. Mogą ponadto uczestniczyć w posiedzeniach organu sołectwa".
Powyższa regulacja w zakresie dotyczącym pracowników urzędu istotnie narusza art. 33 ust. 1-3 ustawy w zw. z art. 7 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych. Zgodnie z art. 33 ust. 1 i 2 ustawy wójt jest kierownikiem urzędu wykonującym uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu, jak również organem właściwym do nadania w drodze zarządzenia regulaminu organizacyjnego, który określa organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy. W związku z tym osoby zatrudnione w urzędzie podlegają zwierzchnictwu służbowemu wójta. Wynika to również z uregulowań art. 7 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych, w którym określono, że czynności z zakresu prawa pracy w urzędzie jednostki samorządu terytorialnego wobec pozostałych pracowników urzędu oraz wobec kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych wykonuje m.in. wójt, burmistrz, prezydent miasta. W ocenie organu nadzoru wyłącznie wójt, jako pracodawca wykonuje czynności w sprawach z zakresu prawa pracy oraz uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu gminy, a zatem tylko on może decydować o zakresie obowiązków pracowników tego urzędu i organizować pracę poszczególnych pracowników.
W ocenie organu nadzoru, powyżej szczegółowo opisane uchybienia w przedmiotowej uchwale należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Istotne naruszenie prawa w uchwale to takie naruszenie, które powoduje, że akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia, i wynika wprost z porównania treści przepisu z ocenianą regulacją, co – zdaniem organu - nastąpiło w niniejszej sprawie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 marca 2017 .sygn. akt II SA/Wa 2197/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 859/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 9 stycznia 2019 sygn. akt II SA/Gd 693/18; publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
W ocenie organu nadzoru, przedmiotowa uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa, a konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości wynika przede wszystkim z braku uwzględnienia w uchwale wszystkich elementów obligatoryjnych wskazanych przez ustawodawcę w art. 35 ust. 3 oraz w art. 48 ust. 1 ustawy.
W odpowiedzi na skargę, Gmina wniosła o oddalenie skargi.
Nie zgodziła się z zarzutem skarżącego, iż w uchwale nie zrealizowano upoważnienia ustawowego z art. 35 ust. 3 pkt 3 ustawy. Zadania jednostki pomocniczej stanowią katalog otwarty. Gmina, jej jednostki organizacyjne, a także jednostki pomocnicze, jakimi są sołectwa, działają w sferze zadań, które dla gminy wyznacza art. 6 i 7 ustawy o samorządzie gminnym. Według art. 6 ustawy do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Natomiast art. 7 ust. 1 ustawy wprowadza kategorię zadań własnych gminy, które zostały bardzo szeroko zdefiniowane jako zaspokajanie potrzeb wspólnoty. Przepis ten posługuje się sformułowaniem "w szczególności", wymieniając w punktach zadania własne gminy. Taka kategoryzacja zadań własnych gminy może mieć także zastosowanie w ustalaniu zakresu zadań jednostki pomocniczej, bowiem jej zadania są określone ramami ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie Rady Gminy Lyski, ustawa o samorządzie gminnym nie obliguje rady gminy do przekazania jednostce pomocniczej zadań i kompetencji w pewnym konkretnym zakresie, stanowiącym katalog zamknięty. Art. 35 ustawy stanowi jedynie, iż rada gminy określa w statucie jednostki pomocniczej zadania jej organów, zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji. Dlatego Gmina nie zgodziła się z twierdzeniem skarżącego, że uchwała została pozbawiona elementu obligatoryjnego wpływającego na legalność całego aktu prawnego.
W art. 37a ustawy mowa jest o prawie do udziału w sesjach rady gminy, nie zaś o obowiązku. Treść § 8 ust. 12 statutu stanowi jedynie powtórzenia zapisów ustawowych w tym zakresie i nie wprowadza jakiejkolwiek sankcji dla przewodniczącego związanej z brakiem udziału w sesjach rady gminy.
Odnośnie zarzutu dotyczącego § 8 ust. 2 (winno być: § 8 pkt 2 –przyp. Sądu) i § 9 ust. 4 statutu Gmina podniosła, że zgodnie z ustawą rada sołecka wspomaga działalność sołtysa, zatem winien on uczestniczyć w jej obradach. Nie zgodziła się ze stwierdzeniem organu nadzoru, jakoby powyższy zapis tworzył domniemanie, że w skład rady sołeckiej wchodzi oprócz członków rady także i sołtys.
Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego dotyczącego w § 9 ust. 7 statutu, w którym to Rada Gminy Lyski ustaliła zakres zadań rady sołeckiej oraz § 10 statutu, o treści "Rada sołecka wyraża swoje zdanie w formie uchwał, które zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy jej składu", Gmina wskazała, że rada sołecka nie ma uprawnień do samodzielnego działania i może być określana wyłącznie jako podmiot o uprawnieniach doradczych oraz opiniodawczych, co jednak nie oznacza, że nie może posiadać żadnych kompetencji wspierających działanie organów gminy czy jednostki pomocniczej. Zatem określenie w statucie kompetencji rady sołeckiej oraz sposobu realizacji przez nią zadań nie pozostaje sprzeczne z dyspozycją art. 35 ustawy.
Odnośnie § 16 ust. 1 Statutu Gmina stwierdziła, że nie jest on sprzeczny z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy. Sformułowanie dotyczące "przeprowadzania wyborów w obecności co najmniej 20 mieszkańców, uprawnionych do głosowania" odnosi się jedynie do dokonywania wyboru sołtysa oraz rady sołeckiej lub poszczególnych jej członków.
Ww. przepis statutu jedynie dookreśla okoliczności, w jakich dokonuje się wyborów, a nie stanowi o nadaniu zebraniu wiejskiemu uprawnień elekcyjnych. Stanowi w tym zakresie regulację o charakterze technicznym, określającą, że czynności elekcyjne będą podejmowane na zebraniu mieszkańców, które odbędzie się w jednym czasie we wskazanym konkretnie miejscu. Zatem jest tylko regulacją techniczną. Nadto zarzut organu nie uwzględnia faktu, że zebranie wiejskie to w istocie zgromadzenie mieszkańców sołectwa, zamieszkujących stale na terenie sołectwa. Tym samym, to właśnie podczas zebrania wiejskiego, ci spośród mieszkańców, którzy wykazali się zainteresowaniem udziałem w wyborze m.in. sołtysa dokonują tych czynności.
Co do zapisu § 16 ust. 3 statutu, stanowiącego, że "Uchwały zebrania zapadają zwykłą większością głosów w głosowaniu jawnym, chyba że Statut stanowi inaczej", Gmina stwierdziła, że nie można go uznać za istotne naruszenie prawa, mogące skutkować nieważnością całego statutu, gdyż Rada Gminy nie określiła w statucie innych, niż przewidziane przez ustawodawcę, przypadków głosowania tajnego.
Gmina podzieliła natomiast zastrzeżenia Wojewody odnośnie postanowienia § 26 ust. 3 statutu, pozwalającego na odwołanie sołtysa lub członka rady sołeckiej w sytuacji, gdy osoby te utraciły zaufanie społeczne, gdyż jest ono obarczone jest wadą legislacyjną. Wprowadza bowiem pojęcia nie doprecyzowane i nieostre znaczeniowo, co powoduje zbyt duży luz interpretacyjny.
W odniesieniu do postanowienia § 32 ust. 5 statutu stanowiącego, że "Wójt wstrzymuje wykonanie decyzji lub uchwały organu sołectwa sprzecznej z prawem i przekazuje temu organowi wskazania dotyczące zakresu koniecznych zmian lub wskazuje na konieczność uchylenia decyzji lub uchwały", Gmina przyznała, że zapis ten może zostać uznany za nieprecyzyjny w zakresie braku wskazania skutków podjęcia przez organ sołectwa decyzji lub uchwały sprzecznej z prawem. Jednak, zdaniem Gminy, ww. postanowienie nie stanowi istotnego naruszenia prawa skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w całości, a przedmiotowe postanowienie zostanie doprecyzowane w takcie prac nad nowym statutem.
Dalej Gmina podniosła, że postanowienie § 32 ust. 2 statutu: "Wójt gminy i wyznaczeni przez niego pracownicy mają prawo żądania niezbędnych informacji i danych dotyczących funkcjonowania sołectwa. Mogą ponadto uczestniczyć w posiedzeniach organu sołectwa" nie powinno zostać zaliczone do kategorii istotnych naruszeń prawa. Zgodnie bowiem z art. 33 ust. 1 i 2 ustawy wójt jest kierownikiem urzędu wykonującym uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu, w związku z tym osoby zatrudnione w urzędzie podlegają zwierzchnictwu służbowemu wójta, tym samym kwestionowane przez skarżącego postanowienie statutu nie jest sprzeczne z przywołanym powyżej przepisem ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - zwanej dalej "P.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty lub uchwały podejmowane przez jednostki samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie sołectwa Zwonowice).
Zasadniczy przedmiot sporu w przedmiotowej sprawie, choć nie został wyrażony wprost, sprowadza się do ustalenia granic samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. W szczególności chodzi o ocenę, czy zapisy statutu muszą być kazuistycznie umocowane w regulacji ustawowej, czy też należy przyjąć, że ustawowe upoważnienie do kształtowania treści statutu jest generalne, a nie kazuistyczne.
Jak wynika z treści skargi, Wojewoda stanął na stanowisku, że zgodne z prawem są tylko takie zapisy statutowe, które wyraźnie zostały w ustawie przewidziane, drugim założeniem jest, że organ j.s.t. winien zrealizować delegację ustawową w pełnym zakresie. Zatem każdy przepis statutu gminy, dla którego nie można wskazać szczegółowej, wyraźnej podstawy prawnej jest nieważny, podobnie jak uchwała, która nie realizuje upoważnienia ustawowego w pełnym kształcie.
Możliwy jest jednak i drugi pogląd sprowadzający się do uznania, że brak ustawowego uregulowania określonych kwestii ustrojowych tzw. milczenie ustawodawcy, nie oznacza generalnie zakazu wypowiadania się na dany temat w statucie. Zgodnie z tym stanowiskiem ograniczenie, o którym mowa w art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, powinno wynikać wprost z ustawy. (Tak Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod redakcją P. Chmielnickiego, Warszawa 2007, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, str. 65 i nast., Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod redakcją R. Hausera oraz Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, Wydawnictwo C.H. Beck, str. 18 i nast. - oraz orzecznictwo sądowe: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 7 maja 2008 r. sygn. II SA/Go 169/08, wyrok WSA w Krakowie z 24 października 2007 r. sygn. III SA/Kr 625/07).
Również w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zakres regulacji statutowej nie jest określony w sposób kazuistyczny, a pozytywne upoważnienie do kształtowania treści statutu jest generalne, a nie kazuistyczne. Milczenie ustawodawcy nie oznacza zakazu wypowiadania się na dany temat w statucie (Ł. Złakowski w: R. Hauser, Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o samorządzie gminnym, s. 18-19; W. Kisiel – op. cit., s. 82-83; wyrok NSA z 21.11.2013 r., II OSK 1887/13, CBOSA; aprobowane przez A. Skoczylasa, W. Piątka w: red. M. Safjan, L. Bosek, Konstytucja RP. Komentarz, t. II, C.H. Beck 2016, s. 945, nb 18). Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z 25 maja 2017r. o sygn. akt I OSK 297/17.
Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie opowiada się za takim właśnie stanowiskiem.
Uzasadnienie powyższego stanowiska należy rozpocząć od uwag natury ogólnej, które wskażą kierunek wykładni przepisów ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 713) uwzględniający rolę i pozycję ustrojową samorządu terytorialnego.
Stosownie do art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej, zaś ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące (art.169 ust. 4 Konstytucji).
Zasada samodzielności samorządu terytorialnego stanowi podstawową i najistotniejszą cechę samorządu gminnego i dotyczy nie tylko sfery prywatnoprawnej, ale także publicznoprawnej. Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa i w tym zakresie jakakolwiek ingerencja podmiotu zewnętrznego (np. organu nadzoru) dopuszczalna jest tylko w przypadku wprost wskazanym w przepisie ustawy i musi być powiązana z prawem do ochrony tejże samodzielności. (Tak wyrok WSA w Warszawie z 29 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 2103/17).
Ta chroniona Konstytucyjnie samodzielność jest jednym z filarów demokratycznego, zdecentralizowanego i obywatelskiego Państwa.
Kolejnym dokumentem, jaki winien być uwzględniony przy analizie spornego zagadnienia jest Europejska Karta Samorządu Lokalnego przyjęta 15 października 1985 r. w Strasburgu przez Stałą Konferencję Gmin i Regionów Europy przy Radzie Europy, która weszła w życie z dniem 1 września 1988 r. Jest ona dokumentem Rady Europy, który reguluje status samorządów lokalnych w relacji do władz państwowych. Została ona ratyfikowana przez Polskę w 1994 r. i opublikowana w Dz. U. nr 124, poz. 607.
Art. 3 ust. 1 Karty definiuje samorząd lokalny jako prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców.
Artykuł 4 określający zakres działania samorządu lokalnego wskazuje, że:
2. Społeczności lokalne mają - w zakresie określonym prawem - pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy.
4. Kompetencje przyznane społecznościom lokalnym powinny być w zasadzie całkowite i wyłączne i mogą zostać zakwestionowane lub ograniczone przez inny organ władzy, centralny lub regionalny, jedynie w zakresie przewidzianym prawem.
Wreszcie stosownie do art. 8 ust. 3 kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić.
Zawężając rozważania do pozycji jednostki pomocniczej w kontekście wyżej omówionej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego wspomnieć trzeba, że rada gminy decydując się na utworzenie jednostki pomocniczej korzysta ze znacznego zakresu samodzielności przy regulacji statutu takiej jednostki. Ograniczona jest jedynie wyraźną treścią przepisów ustawowych oraz koniecznością uwzględnienia zasady, że jednostka pomocnicza nie jest jednostką samorządu terytorialnego. Samodzielność samorządu terytorialnego jest, w odróżnieniu od administracji rządowej, jedną z rudymentarnych zasad kreujących taki samorząd. Jednym z zakresów owej samodzielności jest także samodzielność w określaniu ustroju danej jednostki samorządu, a w przypadku gmin dodatkowo także ustroju jednostki pomocniczej. Można wręcz twierdzić, że w zakresie wykonywania zadania polegającego na określeniu ustroju wewnętrznego gminy, organy gminy (a w szczególności organ stanowiący gminy) korzysta z władztwa i ma prawo do przyjmowania takiej regulacji, która nie jest sprzeczna z przepisami ustaw. Wniosek ten wynika z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące, a podstawową ustawą regulującą ustrój samorządu jest ustawa o samorządzie gminnym. W myśl art. 3 ust. 1 u.s.g. o ustroju gminy stanowi jej statut, a z art. 35 ust. 1 u.s.g. wynika, że organizację i zadania jednostki pomocniczej (czyli w istocie ustrój tej jednostki) określa statut takiej jednostki (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1528/17).
Należy wskazać również na art. 94 Konstytucji, zgodnie z którym organ samorządu podejmuje akt prawa miejscowego "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie", a tym samym dysponuje większą samodzielnością prawotwórczą, aniżeli organ wydający rozporządzenie, który działa na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP).
Z powyższego, zdaniem Sądu, wynika, że stosownie do cytowanych zapisów zarówno Konstytucji, jak i ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego zasadą jest samodzielność społeczności lokalnych, a ingerencja innych organów władzy jest od tej zasady wyjątkiem i możliwa jest jedynie w zakresie określonym w ustawie i z zachowaniem zasady proporcjonalności. Jako wyjątek winna być wykładana ściśle, a wykładnia rozszerzająca nie jest dopuszczalna. Dotyczy to także decyzji o powołaniu do życia, a następnie określania zasad funkcjonowania jednostek pomocniczych. Zatem ingerencja organów nadzoru winna być ograniczona do tych przypadków, kiedy działalność organów jednostek samorządu w sposób oczywisty i jednoznaczny narusza obowiązujące przepisy rangi ustawowej, a nie wówczas, gdy wypowiada się w kwestiach objętych "milczeniem ustawodawcy". Innymi słowy może mieć miejsce wówczas, gdy naruszenie ma charakter istotny. Wynika to z art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g. Stosownie do ust. 1. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (...).
4. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
Analogiczne regulacje co do treści orzeczeń sądu administracyjnego zawiera art. 147 § 1 p.p.s.a.
W przedmiotowej sprawie Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności całej uchwały, zatem uwzględnienie skargi byłoby możliwe tylko wówczas, gdyby była ona dotknięta tak licznymi naruszeniami prawa o charakterze istotnym, że uniemożliwiałoby to stwierdzenie jej nieważności jedynie w części, czego jednak w przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził.
Zawarta w Słowniku języka polskiego PWN definicja przymiotnika "istotny" wskazuje, że jest to synonim pojęć:
1. «główny, podstawowy»
2. «duży, znaczny»
3. «rzeczywisty, prawdziwy».
Analizy znaczenia terminu "istotnego naruszenia prawa" dokonało także orzecznictwo sądowe. Stosownie do wypowiadanych w nim poglądów, za naruszenie istotne uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Jest to takie naruszenie, które powoduje, że akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia i wynika wprost z porównania treści przepisu z ocenianą regulacją (zob. wyrok WSA w Warszawie z 7 marca 2017r., sygn. akt II SA/Wa 2197/16, WSA w Opolu z 24 stycznia 2019r., sygn. akt II SA/Ol 859/18 czy wyrok WSA w Gdańsku z 9 stycznia 2019r., sygn. akt II SA/Gd 693/18, wszystkie dostępne w CBOSA).
Zdaniem Sądu kwestionowane normy prawne w większości nie naruszają prawa w sposób znaczny czy podstawowy (za wyjątkiem § 16 ust. 1 i 2 Statutu, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia), podobnie jak nie sposób dostrzec ich oczywistej sprzeczności z treścią jakiegokolwiek przepisu. Skoro zatem przepisy zawarte w statucie jednostki pomocniczej nie naruszają wprost i w sposób oczywisty żadnego z przepisów Konstytucji, u.s.g., czy innego aktu normatywnego, to nie można stwierdzić, że pozostają w wyraźnej sprzeczności z jakimkolwiek przepisem, ani też, że znacząco czy w sposób podstawowy naruszają prawo albo wykraczają poza "granice ustaw", o których mowa w art. 169 ust. 4 Konstytucji.
Przenosząc powyższe uwagi ogólne na stan faktyczny badanej sprawy przypomnieć trzeba, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 i 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) - dalej powoływana jako u.s.g.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g. organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności:
1. nazwę i obszar jednostki pomocniczej;
2. zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;
3. organizację i zadania organów jednostki pomocniczej:
4. zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;
5. zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.
Stosownie do treści art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych.
Jako pierwszy podniósł Wojewoda zarzut, że Rada Gminy nie zrealizowała upoważnienia ustawowego z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. poprzez zaniechanie określenia w Statucie zadań zebrania wiejskiego. Stwierdził, że w uchwale "brak jest określenia w sposób precyzyjny i wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu" zadań Zebrania. Przy czym nie wskazał żadnego przepisu, który nakazywałby określenie tych zadań "w sposób precyzyjny i wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu", co oznacza, że Rada takim zapisem nie naruszyła żadnego przepisu prawa, zatem stwierdzenie jego nieważności jest nieuzasadnione.
Zarzut ten uznać należy za nieuzasadniony także dlatego, że w § 17 Rada uchwaliła, że "Zebranie wiejskie:
1) podejmuje uchwały w sprawach należących do zadań sołectwa,
2) rozpatruje inne sprawy ważne dla sołectwa."
Cytowane zapisy to nic innego, jak właśnie określenie zadań Zebrania. Ustawa nie precyzuje zaś stopnia szczegółowości, z jaką mają one być ustalone.
Co do zobligowania sołtysa do udziału w pracach Rady Gminy bez prawa do udziału w głosowaniu (§ 8 pkt 12 Statutu), Sąd zauważa, że – stosownie do art. 37a u.s.g. – przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, bez prawa do udziału w głosowaniu." Faktem jest, że cytowany przepis daje sołtysowi prawo, (a nie nakłada obowiązek) uczestniczenia w pracach Rady Gminy, tym niemniej nie jest on obwarowany żadną sankcją. Zatem nawet niewypełnienie tego zalecenia nie wiąże się dla sołtysa z żadnymi negatywnymi konsekwencjami.
Wobec powyższego, zapis taki ocenić należy w kategoriach nieistotnego naruszenia prawa, a to nie upoważnia do stwierdzenia jego nieważności.
Co do § 8 pkt 2 statutu w brzmieniu: "Do zadań sołtysa należy zwoływanie i przewodniczenie radzie sołeckiej" oraz § 9 ust. 4 w brzmieniu, "Sołtys zwołuje posiedzenia rady sołeckiej, jak również przewodniczy jej obradom" organ stwierdził, że na ich podstawie "można domniemywać, że w skład rady sołeckiej wchodzi oprócz członków rady także i sołtys". Samo takie sformułowanie zarzutu wprost wskazuje, że zastrzeżenie Wojewody jest nieuzasadnione. Z jednej strony bowiem nie można domniemywać żadnego zapisu, który w Statucie się nie znalazł, tym bardziej takiego, który może być uznany za naruszenie prawa. Aby można było Radzie Gminy postawić zarzut naruszenia prawa musi ono być wyraźne. Z drugiej cytowane zapisy nie pozostają wprost sprzeczności z żadnym przepisem prawa, co wskazuje na bezzasadność zarzutu. Co więcej, treść cytowanych regulacji wcale nie prowadzi do wniosku, jaki wyciągnął Wojewoda. Statut mówi bowiem tylko o zwoływaniu rady sołeckiej i przewodniczeniu jej obradom, czyli wykonywaniu funkcji techniczno – organizacyjnych, np. ustalaniu czasu i miejsca zebrania, udzielaniu głosu osobom, które pragną go zabrać, ustalenie wyników głosowania nad uchwałami zebrania; w żaden sposób nie wynika zaś z niego, że sołtys ma prawo brać udział w czynnościach należących do zadań rady sołeckiej.
Kolejny zarzut organu nadzoru dotyczy rady sołeckiej. Zdaniem Wojewody nie ma ona samoistnych kompetencji, zatem § 9 ust. 7 Statutu w brzmieniu:
Do zadań rady sołeckiej należy m.in.:
1) współdziałanie z sołtysem w wykonywaniu jego zadań i kompetencji,
2) wydawanie opinii i projektów stanowisk w sprawach dotyczących sołectwa, 3) przygotowywanie projektów uchwał zebrania wiejskiego,
4) współdziałanie w realizacji uchwał zebrania wiejskiego,
5) przygotowywanie wniosków do projektu budżetu gminy,
6) inicjowanie użytecznych dla sołectwa działań społecznych,
- pozostają w sprzeczności z u.s.g.
Odnośnie powyższego zauważyć należy, że stosownie do art. 36 ust. 1 u.s.g. organem uchwałodawczym jest zebranie wiejskie, a wykonawczym – sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Jakkolwiek przepis ten nie stanowi wprost, że rada sołecka jest organem jednostki pomocniczej, to została ona wymieniona w jednostce redakcyjnej dotyczącej właśnie organów. Podobnej wykładni dokonał zresztą sam Wojewoda stwierdzając, że "rada sołecka (...) jest organem doradczym i opiniodawczym sołtysa". Natomiast art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. stanowi, że statut określa organizację i zadania organów jednostki pomocniczej. Zatem zasadnym było, aby zadania takie odnośnie rady sołeckiej zostały w statucie określone.
Po wtóre założyć należy, że skoro racjonalny ustawodawca przewidział istnienie jakiegoś organu, nawet o charakterze jedynie opniodawczo – doradczym, to zakładał, że będzie podejmować jakieś działania służące realizacji celu jego powołania. Skoro jest to organ wspomagający sołtysa czyli organ wykonawczy, to do jego zadań niewątpliwie i wprost należy współdziałanie z sołtysem w wykonywaniu jego kompetencji, współdziałanie w realizacji (czyli wykonaniu) uchwał zebrania wiejskiego czy przygotowywanie projektów uchwał zebrania wiejskiego. Nadto do zadań organu opiniodawczego niewątpliwie należy wydawanie opinii i projektów stanowisk (...). Natomiast odnośnie "inicjowania użytecznych dla sołectwa działań społecznych" wydaje się, że takie działanie nie wymaga szczególnego upoważnienia ustawowego i może to zrobić dosłownie każdy mieszkaniec gminy czy jej jednostki pomocniczej samodzielnie lub łącznie z innymi mieszkańcami.
Organ kwestionując § 10 Statutu w brzmieniu: "Rada sołecka wyraża swoje zdanie w formie uchwał, które zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy jej składu" zarzut ten powiązał z poprzednim, podnoszącym brak samoistnych kompetencji tego organu. Najpierw należy zauważyć, że kompetencja oznacza prawo do działania w określonym obszarze zagadnień, zatem "brak samoistnych kompetencji" oznacza właściwie, że –zdaniem Wojewody – brak jest sfer, w których rada może działać, co jest założeniem sprzeciwiającym się zasadzie racjonalności ustawodawcy, który taki organ jednak w u.s.g. powołał. Po wtóre, podnosząc ten zarzut, Wojewoda nie wskazał jednakże, jaki konkretny przepis prawa taka regulacja narusza, co – jak już wyżej Sąd stwierdził – jest konieczne dla uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa.
Po trzecie odwołać się przyjdzie do cytowanego już art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., zgodnie z którym Statut określa organizację i zdania organów jednostki pomocniczej, czyli także rady sołeckiej. Po czwarte wreszcie, zauważyć należy, że rada jest ze swej istoty ciałem kolegialnym. Zatem w jakim innym trybie miałaby działać, niż poprzez podjęcie aktu wymagającego kolegialnego zajęcia stanowiska, w tym np. uchwały?
Kolejnym kwestionowanym zapisem uchwały jest § 16 statutu w brzmieniu: "Zebranie wiejskie jest uprawnione do podejmowania uchwał oraz przeprowadzania wyborów w obecności co najmniej 20 mieszkańców uprawnionych do głosowania." Wojewoda podniósł, że takim postanowieniem uchwały Rada przyznała zebraniu wiejskiemu kompetencję do przeprowadzania wyborów. Regulacja statutu w powyższym zakresie narusza przepis art. 36 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym "sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańcowi sołectwa uprawnionych do głosowania." Wykładnia gramatyczna i celowościowa przepisu art. 36 ust. 2 ustawy przesądza o tym, że prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawionym do głosowania. Zapis uchwały pozostaje także w sprzeczności z art. 36 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka.
Odnosząc się do wyżej kwestionowanych zapisów Statutu stwierdzić należy, że jako jedyne są one dotknięte istotnym naruszeniem prawa, choć z innych przyczyn, niż podniósł organ nadzoru.
Odnośnie kompetencji zebrania wiejskiego do dokonania wyborów, Sąd stanął na stanowisku, że zebranie uprawnienie takie posiada, gdyż – mimo użycia innego sformułowania - jest to w istocie grupa tożsama z "osobami fizycznymi mającymi status stałego mieszkańca sołectwa i uprawionymi do głosowania". Wniosek ten wynika z łącznej wykładni § 16 ust. 1 w zakresie, którego nieważności Sąd nie stwierdził w związku z § 11.
Zgodnie bowiem z § 11 statutu, prawo do udziału w zebraniu wiejskim mają wszyscy mieszkańcy sołectwa. Tym niemniej trzeba podkreślić, że odnośnie podejmowania uchwał i przeprowadzania wyborów § 16 ust. 1 precyzuje, że czynności te podejmowane są przez "mieszkańców uprawnionych do głosowania."
Zapis ten uzupełniony jest treścią § 18 ust. 2 Statutu, zgodnie z którym prawo wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej ma każda osoba, która w dniu wyborów ma ukończone 18 lat i stale zamieszkuje na obszarze sołectwa.
Zatem wcyt. §§ analizowane łącznie prowadzą do wniosku, że - zgodnie z regulacjami statutowymi - głosowania nad uchwałami i wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonują wszyscy stali mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania.
Powyższe wskazuje, że kwestionowany zapis nie narusza prawa poprzez fakt, że odwołuje się do zebrania wiejskiego.
Wadliwość dotyczy § 16 ust. 1 i 2 Statutu w zakresie, w jakim dla podejmowania uchwał i ważności wyborów przewiduje quorum w obu turach zgromadzenia mieszkańców. Co prawda w sytuacji, gdy racjonalny ustawodawca przekazał radzie gminy prawo do ustalenia zasad i trybu wyborów, to nie oznacza to, że nie może ona wprowadzać niczego, co nie posiada wyraźnego odniesienia w ustawie (np. quorum dla ważności wyborów), bo wówczas tak ogólnie sformułowana delegacja ustawowa byłaby w istocie martwa. Przeciwnie - biorąc pod uwagę samodzielność gminy – ma prawo wprowadzać takie regulacje zasad i trybu wyborów, jakie uzna za zasadne i celowe, o ile tylko nie naruszają przepisów bezwzględnie obowiązujących. Natomiast zasada, jaką ustawodawca uznał za ważną i istotną, i która – jako zapis ustawowy – niewątpliwie wiąże radę gminy przy uchwalaniu statutu jednostki pomocniczej przewidziana została w art. 36 ust. 2 u.s.g. stanowiącym, że sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Tych reguł kwestionowany zapis nie narusza. Tym niemniej należy wziąć pod uwagę, że § 16 winien być wykładany całościowo, a nie w oderwaniu od jego ust. 2.
O ile zatem wprowadzenie wymogu quorum na pierwszym zgromadzeniu jest dopuszczalne np. w celu zachęcenia mieszkańców do udziału w nim, o tyle zawarcie takiego ograniczenia także podczas następnego zebrania mogłoby skutkować niemożnością wyłonienia sołtysa i rady. Mogłoby to doprowadzić do sytuacji, gdy – w przypadku uczestniczenia w zgromadzeniu mniejszej liczby osób uprawnionych do głosowania niż 10 - istniejąca jednostka pomocnicza nie posiadałaby organu wykonawczego ani rady sołeckiej, które są obligatoryjne. Zatem zapis ten w zakresie, w jakim może prowadzić do tego skutku należy uznać za naruszający w sposób istotny art. 36 ust. 1 u.s.g.
§ 16 ust. 3 statutu w brzmieniu: "Uchwały zebrania zapadają zwykłą większością głosów w głosowaniu jawnym, chyba że Statut stanowi inaczej" – w ocenie organu nadzoru – narusza prawo poprzez wprowadzenie możliwości głosowania tajnego, podczas gdy ustawodawca wskazuje wprost, jakie uchwały zebrania wiejskiego podejmowane są w głosowaniu tajnym. Regulacje statutu stanowią zatem wyjątek od zasady jawności, do wprowadzenia którego rada Gminy nie jest umocowana, gdyż jest to wyłączna kompetencja ustawodawcy. Tym samym – zdaniem organu - doszło do naruszenia art. 35 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 u.s.g. Przyznał on jednocześnie, że w treści Statutu Rada nie określiła innych, niż przewidziane przez ustawodawcę przypadków głosowania tajnego przez zebranie wiejskie.
Odnośnie powyższego Sąd stanął na stanowisku, że art. 36 ust. 2 stanowiący o obowiązku głosowania tajnego w kwestii wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej określa minimum kwestii, jakie muszą być poddane głosowaniu tajnemu, co nie oznacza, że zasadą taką nie mogą być objęte inne jeszcze zagadnienia. Organ zarzucił w skardze, że Rada nie jest władna do zawierania w statucie zapisu upoważniającego do "określania w treści statutu wyjątków od zasady jawności głosowania", tym niemniej sam nie powołał konkretnego przepisu, w którym zasada ta znalazłaby swój wyraz normatywny. Odnośnie działalności rady gminy zauważyć należy, że stosownie do art. 11b ust.1 u.s.g. działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Stosownie zaś do art. 11a ust. 1 u.s.g. organami gminy są rada gminy i wójt (burmistrz, prezydent miasta). Treść powołanego przepisu jest jasna i ponad wszelką wątpliwość wynika z niego, że podmiotom innym niż w nim wymienione nie przysługuje przymiot organu gminy, nie dotyczą ich zatem żadne zakazy w zakresie ograniczenia jawności. Skoro ani sołtys, ani rada sołecka, ani wreszcie zebranie wiejskie nie są organami gminy, zatem zasada ta nie odnosi się do nich. Natomiast organ nie wskazał analogicznego przepisu, który wyrażałby zasadę jawności w odniesieniu do jednostek pomocniczych.
Wreszcie należy podnieść także to, że członkowie zebrania wiejskiego, których art. 36 ust. 1 czyni organem uchwałodawczym w sołectwie, to po prostu stali mieszkańcy danej jednostki pomocniczej, osoby prywatne, nie piastujące żadnych funkcji publicznych, które nie posiadają kompetencji do gospodarowania mieniem komunalnym, i które – z racji tego, że nie pełnią funkcji publicznych - posiadają prawo do prywatności gwarantowane im przez art. 47 Konstytucji, stanowiący, że każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym, a w którym mieści się m.in. uprawnienie do swobodnej decyzji co do ujawnienia publicznie swoich przekonań. Natomiast zgodnie z art. 31 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko i wtedy, gdy są konieczne dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.
Fakt, że osoby wchodzące w skład zebrania wiejskiego nie pełnią funkcji publicznych odróżnia ich od radnych różnych szczebli samorządu terytorialnego, którzy piastują swe funkcje z wyboru, a kandydując zgodzili się na to, że ich działania będą jawne i poddane kontroli społecznej. Natomiast w niewielkiej społeczności jaką zwykle jest sołectwo, wprowadzenie głosowania tajnego w niektórych sytuacjach, np. w przypadku kwestii dotyczących choćby pośrednio zagadnień personalnych, światopoglądowych czy innych kontrowersyjnych w danym środowisku może być wręcz gwarantem swobodnego i nieskrępowanego aktu głosowania i służyć realizacji zasad demokracji nie mówiąc już o wzmiankowanym prawie do prywatności. Ustawowym prawem mieszkańców sołectwa jest prawo do głosowania, a ponieważ obowiązek jego jawności nie wynika z ustawy, to nie można go narzucić.
Wojewoda podniósł również, że omawiana regulacja statutu prowadzi do naruszenia zasady jawności życia publicznego, wynikającej z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa, określonego w art. 2 Konstytucji. Stosownie do art. 2 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Powyższy przepis nie formułuje wprost żadnych norm dotyczących jawności, zatem i w tym zakresie organ nadzoru nie wykazał, w jaki sposób przedmiotowa regulacja statutu narusza prawo i to w sposób istotny.
Przewidziana w § 26 ust. 2 pkt 3 statutu możliwość odwołania sołtysa lub członka rady sołeckiej w sytuacji, gdy osoby te utraciły zaufanie społeczne także spotkała się z zastrzeżeniami organu nadzoru. W ocenie Wojewody pojęcie to jest nieostre i nieobjęte definicją zarówno statutową, jak i ustawową, co pozwala na uznaniowość w stosowaniu tej normy i powoduje zbyt duży luz interpretacyjny, co jest niedopuszczalne.
Odnośnie tej kwestii podnieść trzeba, że nie można kwestionowanego przepisu interpretować w oderwaniu od ust. 1 § 26, zgodnie z którym sołtys oraz rada sołecka mogą zostać odwołani w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z powyższego wynika, że wspomniana utrata zaufania - jakkolwiek istotnie jest to sformułowanie nieostre – jest (obok dwóch innych) tylko wstępną przesłanką do poddania odwołania pod głosowanie, natomiast samo rozstrzygnięcie co do pozbawienia mandatu sołtysa lub członka rady sołeckiej podejmowane jest w trybie analogicznym do wyborów. Wówczas sami mieszkańcy swobodnie decydują, czy w ich ocenie sołtys lub członek rady sołeckiej utracił ich zaufanie lub z jakichkolwiek innych względów zasadne jest pozbawianie ich piastowanej funkcji, podobnie jak podczas wyborów swobodnie decydują, komu i dlaczego powierzyć funkcję sołtysa lub członka rady sołeckiej.
Wreszcie należy przypomnieć, że delegacja ustawowa do uchwalenia statutu zawiera otwarty katalog treści, jakie mogą się w nim znaleźć. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 3 statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: (...), z czego wynika, że wskazane w powołanym przepisie u.s.g. treści są obligatoryjne, ale nie są jedynymi, jakie rada może zawrzeć w statucie. Skoro zatem Rada Gminy przewidziała w statucie możliwość odwołania sołtysa, to oznacza to tylko, że skorzystała z przyznanej ustawą samodzielności w ustalaniu treści statutu. Natomiast Wojewoda – poza tym, że zakwestionował omawiany zapis jako nieostry – nie wskazał żadnego przepisu, który taką regulacją zostałby naruszony.
Kolejnym zakwestionowanym zapisem jest § 32 ust. 5 statutu, zgodnie z którym "Wójt wstrzymuje wykonanie decyzji lub uchwały organu sołectwa sprzecznej z prawem i przekazuje temu organowi wskazania dotyczące zakresu koniecznych zmian lub wskazuje na konieczność uchylenia decyzji lub uchwały". Organ nadzoru wskazał, że powyższy zapis jest nieprecyzyjny, albowiem nie jest wiadome, jaki będzie skutek podjęcia przez organ sołectwa decyzji lub uchwały sprzecznej z prawem (tj. np. czy zostanie stwierdzona jej nieważność, czy zostanie uchylona). Takie konstruowanie przepisów prawnych, zwłaszcza w aktach prawa miejscowego, uznał za niedopuszczalne z punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji. Jednocześnie zauważył, że żaden przepis Statutu nie nakłada obowiązku doręczenia Wójtowi decyzji sołtysa, jedynie w § 7 ust. 1 Statutu wskazano, że "Uchwały i opinie zebrania wiejskiego sołtys przekazuje wójtowi". Ponadto nie wskazano terminu, w jakim należy dokonać tych czynności. Natomiast statut sołectwa, jako akt prawa miejscowego winien być zredagowany w sposób czytelny, jasny i precyzyjny, nie mający zapisów rodzących trudności interpretacyjnych. Z tych przyczyn uznał, że wadliwie została wypełniona delegacja z art. 35 ust. 3 pkt 5 ustawy, zgodnie z którym statut jednostki pomocniczej określa zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.
Odnośnie tej kwestii Sąd stwierdził, że zagadnieniu nadzoru i kontroli poświęcony jest cały Rozdział 7 Statutu obejmujący § 32 i wszystkie jego postanowienia winny być analizowane i wykładane łącznie, a nie wyrywane z kontekstu, w jakim zostały użyte w akcie prawnym, jakim jest Statut. Stosownie do § 32 ust. 1 Statutu, organami kontroli i nadzoru nad działalnością organów sołectwa są rada gminy i wójt. Nadzór nad działalnością organów sołectwa sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Kontrola nad działalnością organów sołectwa jest sprawowana pod względem gospodarności, rzetelności oraz celowości. Nadto zgodnie z ust. 3 rada gminy kontroluje działalność organów sołectwa w zakresie bieżącej działalności sołectwa oraz w zakresie wykorzystania przyznanych do dyspozycji sołectwa środków finansowych oraz przekazanego do korzystania mienia, poprzez komisję rewizyjną.
Cytowana regulacja wskazuje zarówno jakie organy sprawują nadzór i kontrolę nad działalnością organów jednostki pomocniczej, jak i kryteria wg których są one sprawowane.
Z powyższego wynika, że nadzór nad decyzjami i uchwałami organów jednostki pomocniczej został uregulowany.
Odnośnie nieprecyzyjnego sformułowania "wstrzymania wykonania decyzji lub uchwały" organu sołectwa sprzecznej z prawem zauważyć należy, że pojęcie wstrzymania wykonania aktu w nauce prawa nie jest nieostre. Oznacza po prostu, że nie przystępuje się do jego wykonania, czego nie należy utożsamiać z utratą mocy obowiązującej (uchyleniem) lub stwierdzeniem nieważności, jak to sugeruje w skardze Wojewoda. Natomiast dalsze kroki zmierzające do doprowadzenia uchwały lub decyzji do stanu zgodności z prawem określa ust. 7 § 32 statutu, zgodnie z którym w razie niepodjęcia przez organ sołectwa czynności określonych w ust. 5 (tj. niewprowadzenia koniecznych zmian lub nieuchylenia decyzji lub uchwały – przyp. Sądu) wójt występuje do rady gminy o stwierdzenie ich nieważności, co oznacza, że konsekwencje stwierdzonej niezgodności z prawem są określone bardzo jasno. Przy czym organy sołectwa mogą się nie zgodzić z decyzją wójta i zaskarżyć ją do rady gminy w terminie 14 dni od jej doręczenia (ust. 6).
Zatem jeżeli formą (przejawem) działalności organów sołectwa jest podejmowanie decyzji i uchwał, to ich analiza przez wójta pod kątem zgodności z prawem (ust. 4), połączona z możliwością wyeliminowania uchwały przez organ nadzoru i kontroli jakim jest rada gminy poprzez stwierdzenie ich nieważności (ust. 7), spełnia wymogi nałożone ustawą.
Faktem jest, że statut nie przewiduje terminów na dokonanie niektórych spośród czynności składających się na sprawowanie nadzoru i kontroli, ale poprzez ten fakt żaden przepis nie został naruszony w sposób istotny, co upoważniałoby do stwierdzenia nieważności takiej regulacji. Natomiast zasada wykładania przepisów prawa przy założeniu racjonalności ustawodawcy (uchwałodawcy), to jest w taki sposób, aby nadać im rozsądną i logiczną treść wskazuje, że winno to nastąpić niezwłocznie. Takie sformułowanie co prawda również jest nieostre, tym niemniej powszechnie używane w treści aktów prawnych, w tym także w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, np. w art. 41 ust. 2 i 3, art. 105 ust. 5, art. 181, art. 196 i innych.
Ostatni z zarzutów Wojewody dotyczy § 32 ust. 2 statutu, stosownie do którego wójt gminy i wyznaczeni przez niego pracownicy mają prawo żądania niezbędnych informacji i danych dotyczących funkcjonowania sołectwa. Mogą ponadto uczestniczyć w posiedzeniach organu sołectwa.
W ocenie organu zapis ten narusza art. 33 ust. 1-3 ustawy w związku z art. 7 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych, z których wynika, że wyłącznie wójt, jako pracodawca wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu, zatem tylko on może decydować o zakresie ich obowiązków i organizować ich pracę.
Odnośnie powyższego zarzutu, Sąd podziela pogląd Wojewody co do zwierzchnictwa wójta w stosunku do pracowników urzędu gminy, jednak stwierdza, że omawianym zapisem Statutu zasada ta nie została w żaden sposób naruszona.
Zauważyć bowiem należy, że pracownicy urzędu mają prawo do żądania informacji i danych dotyczących funkcjonowania sołectwa, o ile zostaną wyznaczeni przez wójta, który w ten właśnie sposób będzie realizował swoje uprawnienie jako kierownik urzędu gminy i zwierzchnik zatrudnionych w nim pracowników.
Nie sposób także nie dostrzec, że wyznaczenie przez wójta pracowników do żądania informacji o funkcjonowaniu sołectwa lub uczestniczenia w posiedzeniach jego organów również jest formą sprawowania kontroli nad działalnością jednostki pomocniczej.
Wreszcie organ stwierdził, że brak jest uwzględnienia w uchwale wszystkich elementów obligatoryjnych wskazanych w art. 35 ust. 3 i w art. 48 ust. 1 u.s.g.
Zarzutów tych Sąd nie podziela, gdyż statut zawiera regulacje odnośnie każdego z obligatoryjnych wymogów statutu, określonych w art. 35 ust. 3 u.s.g., czego dowodem jest, że praktycznie każdego z nich dotyczą zastrzeżenia organu (za wyjątkiem nazwy i obszaru jednostki pomocniczej, które również zostały uregulowane w statucie). Natomiast zarzutu braku uwzględnienia w uchwale art. 48 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu:
Jednostka pomocnicza zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporządza dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie. Statut ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia;
- organ nadzoru w ogóle nie uzasadnił, zatem odniesienie się do niego jest praktycznie niemożliwe. Można jedynie wyjaśnić, że cały Rozdział 6 (tj. §§ 27-31 Statutu) dotyczy właśnie zasad gospodarowania mieniem gminnym, zatem tak ogólnie sformułowany zarzut, że statut nie reguluje elementów obligatoryjnych wskazanych w art. 48 ust. 1 u.s.g. nie zasługuje na uwzględnienie.
Końcowo Sąd orzekający stwierdza, że aprobuje pogląd, że w statucie mogą zostać uregulowane wszystkie zagadnienia związane z funkcjonowaniem (ustrojem i wewnętrzną organizacją) danej gminy, o ile tylko nie naruszają przepisów prawa powszechnie obowiązującego (por. np.: wyrok NSA z 8 lutego 2005 r., OSK 1122/04, OwSS 2006/1/9; wyrok WSA z 24 października 2007 r., III SA/Kr 625/07, CBOSA; W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013 uw. 5 do art. 3; A. Wierzbica [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2018, uw. 1 do art. 3). Pozytywne upoważnienie do kształtowania treści statutu gminy jest generalne, a nie kazuistyczne (ustrój gminy reguluje jej statut – art. 3 ust. 1 usg). W efekcie, kompetencja samorządu do swobodnego, ale w granicach ustaw, stanowienia o swoim ustroju, oznacza że ograniczeniem dla treści statutu jest zasada, że nie może on wprowadzać regulacji sprzecznych z ustawą. Innymi słowy, gdy treść uchwalonego przez jednostkę samorządu terytorialnego statutu będzie sprzeczna z ustawą – statut dotknięty będzie wadą skutkującą jego nieważnością (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 144). Tylko takie rozumienie zakresu kompetencji uchwalania statutu prowadzi do możliwie najpełniejszego urzeczywistnienia konstytucyjnie gwarantowanej samodzielności gminy (por. wyrok WSA w Gorzowie, z 28 listopada 2018 r., II SA/Go 779/18, wyrok NSA z 8 lutego 2005 r., OSK 1122/04, CBOSA). W ocenie Sądu powyższe uwagi należy odpowiednio odnieść do statutów jednostek pomocniczych, co potwierdza użycie zwrotu "w szczególności" w art. 35 ust. 3 usg, znamionującego niewyczerpujący (niepełny) charakter wyliczenia. W rezultacie trafnie przyjmuje się, że przywołany przepis wskazuje jedynie elementy obligatoryjne – takie, które muszą być w każdym statucie jednostki pomocniczej uwzględnione (por. B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 3a do art. 35; wyrok NSA z 20 lutego 2019 r., II OSK 985/ 17, CBOSA).
Powyższa analiza prowadzi do wniosku, że o istotnym naruszeniu prawa można mówić tylko w odniesieniu do § 16 statutu i to tylko przy założeniu łącznej wykładni ust. 1 i 2, które mogą prowadzić do skutku, że organy jednostki pomocniczej nie zostaną wybrane, dlatego Sąd stwierdził nieważność uchwały w tej części, jaka mogłaby prowadzić do tego skutku. W pozostałym zakresie Sąd nie podzielił zastrzeżeń Wojewody, w związku z czym na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w tej części.