III SA/GL 1044/24

III SA/Gl 1044/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-09-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Barbara Brandys-Kmiecik /przewodniczący sprawozdawca/
Dorota Fleszer
Marzanna Sałuda
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1327
art. 15g, 15 gg
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędzia WSA Dorota Fleszer, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2025 r. sprawy ze skargi P. G. (G.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 4 listopada 2024 r. nr SKO.OG-COVID/41.12/37/2024/16124 w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu ze środków publicznych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Urzędu Pracy w K. z dnia 19 sierpnia 2024 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącego 7417 (siedem tysięcy czterysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 4 listopada 2024r., nr SKO.OG/41.12/37/2024/16124 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach – po rozpatrzeniu odwołania P. G. (dalej: Skarżący, Strona) - utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. (dalej też: WUP) z 19 sierpnia 2023r., nr [...], w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty pobranego dofinansowania.
Jako podstawę prawną wskazało art. 15 gg ust. 1-29 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciw-działaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1327 ze zm.; dalej: ustawa COVID-19 lub specustawa covidowa), a także art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej k.p.a.).
W uzasadnieniu SKO wskazało, że rozpatrując pozytywnie wniosek Strony prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą: P. G. Przedsiębiorstwo Produkcyjno – Handlowo – Turystyczne [...] z siedzibą w P., WUP przekazał w 3 równych transzach tytułem dofinansowania - łącznie 121.923,87 PLN. Dofinansowanie to dotyczyło wynagrodzeń i składek na ubezpieczenia społeczne 20 pracowników (według listy przedstawionej organowi), za trzy miesiące od lipca do 30 września 2020r. Składając wniosek o dofinansowanie Strona, złożyła także oświadczenie, że znane są jej obowiązki wynikające m.in. z art. 15gg ust. 19 specustawy covidowej, dotyczące rozliczenia dofinansowania w terminie 30 dni od zakończenia okresu pobierania świadczeń.
Podkreśliło SKO także, że 12 października 2020r. Strona przekazała WUP m.in.: formularz rozliczeniowy, wykaz pracowników na dzień składania wniosku, potwierdzenia przelewów wynagrodzeń, potwierdzenie przelewów zaliczek na poczet podatku dochodowego do Urzędu Skarbowego i składek do ZUS za okres lipiec - wrzesień 2020r.
W wyniku weryfikacji rozliczenia WUP stwierdził braki i uchybienia. Nadto na podstawie danych z Aplikacji Centralnej, WUP powziął informację o skorzystaniu przez przedsiębiorcę z pomocy na wynagrodzenia pracowników, o której mowa: w art. 31zo specustawy covidowej (za okres marzec - maj 2020r.). W konsekwencji powyższego, weryfikację rozliczenia Strony zakończono wynikiem negatywnym.
W konsekwencji Dyrektor WUP w K., po wszczęciu 1 lipca 2024r. z urzędu postępowania, decyzją z 19 sierpnia 2024r. orzekł o zwrocie dofinansowania wraz z należnymi odsetkami. Organ uznał, że w przypadku niemożności podwójnego finansowania, zwrotowi winno podlegać to ostatnie dofinasowanie wraz z odsetkami. Wskazał, że użyty w art. 15gg ust. 7 specustawy covidowej zwrot "takie same tytuły" należy rozumieć jako wynagrodzenia oraz składki na ubezpieczenia społeczne niezależnie od nazw miesięcy, za które są wypłacane z maksymalnym limitem, trzech miesięcy.
Strona w odwołaniu zakwestionowała zasadność orzeczonego zwrotu. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez zawężoną wykładnię przepisów; uznanie, że Przedsiębiorca nie rozliczył otrzymanego świadczenia.
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania Strony, utrzymało decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wydana została zgodnie przepisami prawa, w tym art. 15gg ust. 7, zgodnie z którym podmiot, o którym mowa w ust. 1 może otrzymać pomoc z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wyłącznie w przypadku, jeśli nie uzyskał pomocy w odniesieniu do tych samych pracowników w zakresie takich samych tytułów wypłat na rzecz ochrony miejsc pracy. Zaakcentowało, że z art. 15gg ust. 6 specustawy covidowej wynika, iż dofinansowanie wynagrodzenia i składek na ubezpieczenia społeczne może być maksymalnie udzielone na okres 3 miesięcy. Nadto aby wnioskodawca mógł otrzymać pomoc z FGŚP należy spełnić warunek nie uzyskania w stosunku do tych samych pracowników pomocy w zakresie tych samych tytułów wypłat na rzecz ochrony miejsc pracy. SKO podzieliło pogląd organu pierwszej instancji, prezentowany także przez judykaturę i doktrynę prawa administracyjnego, że przez pojęcie "takich samych tytułów wypłat" należy rozumieć "wynagrodzenie pracownika i składki na ubezpieczenia społeczne od wynagrodzenia". Powyższe oznacza, że zachodzi niemożność łączenia wypłaty z art. 15gg specustawy covidowej z innymi wypłatami (np. wynikającymi z art. 15g, czy też art. 31zo lub art. 15zzb tej ustawy) dotyczącymi tych samych tytułów wypłaty, niezależnie od tego, że okres którego miałaby dotyczyć wypłata przedmiotowego dofinansowania jest inny niż okres na jaki udzielono inne świadczenie. W takim wypadku (zbiegu realizacji obu świadczeń) dofinansowanie, o którym mowa w art. 15gg specustawy covidowej mogłoby zostać udzielone jedynie jako uzupełnienie do pełnych 3 miesięcy, gdyby dofinansowanie wynagrodzeń pracowników i składek na ubezpieczenia społeczne przyznane w ramach innych świadczeń określonych w tej ustawie, nie obejmowało 3 miesięcznego okresu. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca bowiem Strona wykorzystała maksymalny okres (3 miesięcy) na jaki możliwe było przyznanie pomocy. Przywołując regulacje prawne podkreśliło wadliwość złożonej dokumentacji i brak skorygowania rozliczenia mimo wezwania organu do usunięcia wskazywanych uchybień.
Kwestionując zasadność tego rozstrzygnięcia Strona wniosła skargę zarzucając naruszenie przepisów materialnych mających wpływ na wynik:
1. art. 15gg ust. 1, ust. 6 i ust 7 ustawy COVID poprzez dokonanie zawężającej wykładni, prowadzącej do wykluczenia Skarżącej z grona podmiotów mogących ubiegać się o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy;
2. art. 15g ust 1, ust. 6 i ust. 7 ustawy COVID poprzez błędną wykładnię prowadzącą
do ograniczenia Skarżącej przyznanego świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy, ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, na dofinansowanie;
3. art. 15g ust. 6 w ustawie COVID poprzez próbę zastosowania jego do innych instrumentów pomocy wskazanych w Ustawie COVID;
4. art. 15gg ust. 7a u stawy COVID-19, wyrażającą się w jego niezastosowaniu, podczas gdy zgodnie z przywołanym przepisem, który wyłącza możliwość otrzymania z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych pomocy, o której mowa w art. 15gg ust. 1 w przypadku, jeśli ubiegający się o tę pomoc uzyskał pomoc w odniesieniu do tych samych pracowników w zakresie takich samych tytułów wypłat na rzecz ochrony miejsc pracy - nie stosuje się do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek zakaźnych na ubezpieczenia społeczne pracowników, a zatem do pomocy, o której mowa w art. 31zo ust.1, chyba że zwolnienie dotyczy tych samych miesięcy;
5. art. 15gg ust. 19 ustawy COVID poprzez uznanie, że Skarżąca nie rozliczyła otrzymanego świadczenia;
6. art. 15gg ust. 20 ustawy COVID poprzez uznanie, że Skarżąca nie rozliczyła otrzymanego świadczenia;
7. naruszenie art. 15gg ust. 22 ustawy COVID poprzez przeprowadzenie kontroli i wydanie decyzji po terminie wskazanym w tymże przepisie.
Nadto zarzucono naruszenie przepisów procesowych oraz błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydanej decyzji, mający wpływ na treść, poprzez błędne ustalenie, że rozliczenie otrzymanych środków, złożone przez Skarżącą było jakoby niepoprawne, co miało się wyrażać w błędnym sporządzeniu kalkulatora rozliczeniowego w zakresie dotyczącym składek na ubezpieczenie, a także błędnym sporządzeniu formularza rozliczeniowego w zakresie składek na ubezpieczenie, podczas gdy przedmiotowe rozliczenie było zupełne i poprawne.
W konsekwencji zawnioskowała o uchylenie decyzji obu instancji w całości oraz zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu powołała się na orzecznictwo na poparcie zarzutów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując w całości prezentowane dotąd stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c p.p.s.a.).
Przeprowadzona w zakreślonych ramach kontrola sprawy wykazała, w ocenie Sądu, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, a skarga zasługuje na uwzględnienie.
Ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organy Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem dokonane zostały z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. Przesądzenie o prawidłowości przyjętych za podstawę zaskarżonego orzeczenia ustaleń faktycznych umożliwia więc ocenę procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego.
Przechodząc zatem do analizy zastosowanych w sprawie przepisów materialnych zauważyć przede wszystkim należy, że zgodnie z treścią art. 15gg ust. 7 ustawy COVID-19 podmiot, o którym mowa w ust. 1 może otrzymać pomoc z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wyłącznie w przypadku, jeśli nie uzyskał pomocy w odniesieniu do tych samych pracowników w zakresie takich samych tytułów wypłat na rzecz ochrony miejsc pracy. Zatem warunki przyznania owego dofinansowania wskazują, że dofinansowanie powyższe przysługuje podmiotowi, który nie uzyskał ze środków publicznych dofinansowania w odniesieniu do tych samych pracowników w zakresie takich samych tytułów wypłat.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy tutejszy Sąd nie podziela wykładni przytoczonego przepisu dokonanej przez organy I i II instancji, że użyte w art. 15gg ust. 7 ustawy COVID-19 sformułowanie pojęć "takich samych tytułów wypłat" należy rozumieć ogólnie jako "wynagrodzenie pracownika i składki na ubezpieczenia społeczne od wynagrodzenia".
W ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego akcentuje się, że z żadnego przepisu ustawy COVID-19 nie wynika, aby przyznanie pomocy na podstawie jednego przepisu tej ustawy eliminowało możliwość uzyskania dofinansowania na podstawie innej regulacji tego aktu, oczywiście w przypadku spełnienia wskazanych w przepisach warunków przyznawania takiej pomocy. Podczas interpretacji przepisów ustawy COVID-19 nie można pomijać celu ustawy, jakim jest ochrona miejsc pracy i pomoc przedsiębiorcom w tym zakresie, w tym zachowanie zasady sprawiedliwości podziału środków publicznych w szczególnym okresie pandemicznym. W ocenie NSA wykładnia systemowa i celowościowa oraz interpretacja przepisów ustawy COVID-19, uwzględniająca zasadę sprawiedliwości społecznej oraz zasadę równości, w pełni realizuje cele tej ustawy.
W wyroku z 27 kwietnia 2022r., o sygn. akt I GSK 251/22, NSA nie zgodził się z poglądem, że przyznanie dofinansowania na podstawie art. 15g ustawy COVID-19 na tych samych pracowników przez okres 3 miesięcy eliminuje możliwość przyznania świadczenia na innej podstawie, w tym w szczególności na podstawie przepisu art. 15zzb tej ustawy. Ponadto zawrócił uwagę, że żaden z przepisów ww. ustawy nie wskazuje, że omawiane przepisy (art. 15g i 15 zzb) wzajemnie się wykluczają, co oznaczałoby, że przyznanie świadczenia na podstawie jednego z nich eliminuje możliwość jego udzielenia na podstawie drugiego (por. wyroki NSA z dnia 2 marca 2022 r., sygn. akt I GSK 21/22, LEX nr 3333626, sygn. akt I GSK 19/22, LEX nr 3335287). Taka interpretacja byłaby niezgodna z art. 2 Konstytucji stanowiącym, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, czyli z zasadami demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej. W orzecznictwie Trybunały Konstytucyjnego w ujęciu art. 2 Konstytucji RP sprawiedliwość społeczna jest celem, który ma urzeczywistniać demokratyczne państwo prawne. Nie jest demokratycznym państwem prawnym państwo, które nie realizuje idei sprawiedliwości, przynajmniej pojmowanej jako dążenie do zachowania równowagi w stosunkach społecznych i powstrzymywanie się od kreowania nieusprawiedliwionych, niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejów dla wybranych grup obywateli (por. wyrok TK z dnia 12 kwietnia 2000 r., sygn. akt K 8/98, OTK 2000/3/87 oraz P. Tuleja, w: M. Safjan, L. Bosek (red.), Komentarz do art. 2 Konstytucji RP, Tom I, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016 r., s. 243).
Dalej NSA podkreślił, że najczęściej stosowane w orzecznictwie TK są formuły sprawiedliwości dystrybutywnej. Sprawiedliwość dystrybutywna dotyczy zasad i trybu rozdziału dóbr, korzyści czy przywilejów (por. P. Tuleja, w: M. Safjan, L. Bosek (red.), Komentarz do art. 2 Konstytucji RP, Tom I, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016 r., s. 245). Do tych kategorii można zaliczyć pomoc w postaci dofinansowania wynagrodzeń i składek ZUS. TK zauważa, że sprawiedliwość dystrybutywna pozostaje w ścisłym związku z zasadą równości: "Zasada sprawiedliwości społecznej wymaga, aby zróżnicowanie prawne podmiotów (ich kategorii) pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w ich sytuacji faktycznej jako adresatów danych norm prawnych. Wyrażona w ten sposób sprawiedliwość rozdzielcza oznacza, że równych traktować należy równo, podobnych należy traktować podobnie i nie wolno tworzyć takiego prawa, które różnicowałoby sytuacje prawną podmiotów, których sytuacja faktyczna jest taka sama (por. wyroki TK z dnia 16 grudnia 1997 r., sygn. akt K 8/97, OTK ZU nr 6 /1997, poz. 70, s. 502 i9 z 13 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 36/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 40, s. 243-244 oraz P. Tuleja, w: M. Safjan, L. Bosek (red.), Komentarz do art. 2 Konstytucji RP, Tom I, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016 r., s. 246).
Wskazane przez TK reguły, wywiedzione z zasad konstytucyjnych: sprawiedliwości społecznej i równości znajdują zastosowanie podczas dokonywania wykładni przepisów prawa. Skoro art. 15 zzb ust. 12 ustawy COVID-19 interpretuje się w taki sposób, iż przedsiębiorca nie może otrzymać dofinansowania w części, w której te same koszty zostały albo zostaną sfinansowane z innych środków publicznych, a uprawnione jest uzyskanie dofinansowania wynagrodzeń i składek ZUS za dwa okresy trzymiesięczne, to także art. 15g ust. 18 ustawy COVID w zakresie zwrotu "takich samych tytułów wypłat" należy interpretować w taki sposób, iż uprawnione jest dofinansowanie wynagrodzeń i składek ZUS tych samych pracowników za inny trzymiesięczny okres.
Zatem NSA skonstatował, że art. 15g ust. 18 tej ustawy nie stoi na przeszkodzie do uzyskania przez przedsiębiorcę dofinansowania wynagrodzeń i składek ZUS pracowników na podstawie art. 15g tej ustawy, w sytuacji otrzymania już przez tego przedsiębiorcę dofinansowania wynagrodzeń i składek ZUS tych samych pracowników na podstawie art. 15zzb ustawy COVID-19, jeżeli dofinasowanie to dotyczyło innego okresu.
Mając powyższe na względzie zauważyć należy, że wprawdzie powyższy wyrok dotyczy innego przepisu ustawy COVID-19 niż zastosowany w niniejszej sprawie, to jednak regulacja norm jest podobna. Natomiast NSA konsekwentnie w swoich wyrokach prezentuje pogląd, że ustawa COVID-19 nie stoi na przeszkodzie do uzyskania przez przedsiębiorcę dofinansowania wynagrodzeń i składek ZUS pracowników na podstawie konkretnego artykułu tej ustawy, w sytuacji otrzymania już przez tego przedsiębiorcę dofinansowania wynagrodzeń i składek ZUS tych samych pracowników na innej podstawie tej ustawy, jeżeli dofinansowanie to dotyczyło innego okresu.
Podkreślić należy, że pojęcie tych samych kosztów nie jest tożsame z pojęciem takich samych kosztów, którym posługuje się art. 15 gg ust. 7 w/w ustawy, a na ich utożsamianie nie pozwalają ani rezultaty wykładni gramatycznej obu terminów, jak również tego rodzaju stwierdzenia nie sposób wywieść z ich wykładni systemowej i funkcjonalnej. Z tymi samymi kosztami mamy bowiem do czynienia wyłącznie w przypadku, gdy odnoszą się one do tych samych pracowników i tego samego okresu rozliczeniowego. Podstawą odmowy przyznania wsparcia, a właściwie określenia jego kwoty do zwrotu, na podstawie art. 15 gg ust. 7 mogłoby być więc wyłącznie stwierdzenie, że wnioskodawca uzyskał już pomoc na pokrycie kosztów wynagrodzeń i składek wskazanych we wniosku na konkretnych pracowników i za te same okresy rozliczeniowe, nieprzekraczające 3 miesięcy, których dotyczy wniosek. Z sytuacją tego rodzaju nie mamy jednak do czynienia na gruncie przedmiotowej sprawy. Pomiędzy bowiem tymi samymi kosztami a takimi samymi kosztami istnieje widoczna i znacząca różnica. Koszty takie same, to bowiem koszty rodzajowo jednorodne, ale jednak nie tożsame ze sobą.
W rozpoznawanej sprawie bowiem sporne dofinansowanie obejmowało okres 3 miesięcy począwszy od lipca 2020r. i za ten czasokres Strona żadnego uprzedniego wsparcia na utrzymanie pracowników nie otrzymała. Wcześniejsza pomoc udzielona była na wcześniejsze miesiące od marca do maja 2020r. na podstawie art. 31 zo specustawy covidowej. Zatem brak było podstaw do dyskwalifikacji zasadności wniosku Skarżącego przez organy.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ obowiązany jest uwzględnić przedstawioną powyżej wykładnię przepisów prawa; przeanalizować zakres, tryb i czasokres udzielonego wsparcia i wydać stosowne rozstrzygnięcie.
Podsumowując, Sąd stwierdził naruszenie prawa materialnego przez organy orzekające w tej sprawie, które skutkowało koniecznością uchylenia decyzji obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt a) w zw. z art. 134 p.p.s.a. O kosztach orzeczono stosownie do art. 205 § 1 p.p.s.a.