III SA/Gl 1011/04

III SA/Gl 1011/04 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2005-07-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2004-10-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Anna Apollo /przewodniczący/
Barbara Orzepowska-Kyć /sprawozdawca/
Krzysztof Targoński
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Asesor WSA Krzysztof Targoński Asesor WSA Barbara Orzepowska –Kyć (spr.) Protokolant Joanna Spadek po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącej kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Miasta w D. powołując się na art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 22 ust. 2 i 3 w związku z art. 7 d pkt 1 oraz art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.), § 44 ust. 1 i 2, § 46 ust 2 oraz § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38,poz.454), art. 104 § 1 i 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) odmówił wprowadzenia w operacie ewidencyjnym wnioskowanej przez B. P. zmiany powierzchni działki nr [...], położonej w D., stanowiącej współwłasność B. P. i A. G.. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że wykazana w ewidencji, powierzchnia działki została ustalona podczas założenia operatu ewidencji gruntów i budynków w D. w latach 1962-1968. Założenie operatu ewidencyjnego nastąpiło w myśl przepisów dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków oraz Instrukcji Ministra Rolnictwa z dnia 21 kwietnia 1955 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. Operat ten został wyłożony do wglądu zainteresowanym i obwieszczony w Dzienniku Urzędowym Województwa Katowickiego z dnia 10 maja 1968 r.
W dalszej części uzasadnienia decyzji Prezydent Miasta wskazał, że ustalił następujący stan faktyczny: od czasu założenia operatu ewidencyjnego do chwili wniesienia wniosku obecni właściciele działki, a także ich poprzednicy prawni, mimo dokonywanych w międzyczasie zmian podmiotowych, wynikających z postanowień Sądu Rejonowego, przenoszących własność nie wnosili zastrzeżeń do wykazanej w tym operacie powierzchni działki nr [...] określonej jako 0,0489 ha. Odnosząc się do kwestionowanej przez stronę czynności sprostowania powierzchni działki w dziale I księgi wieczystej KW [...] prowadzonej w Sądzie Rejonowym w D., Prezydent wyjaśnił, że po stwierdzeniu niezgodności oznaczenia nieruchomości w ewidencji i w księdze wieczystej wystąpił z wnioskiem do Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego o dokonanie oznaczenia nieruchomości w księdze zgodnie z oznaczeniem wykazanym w ewidencji gruntów na podstawie opisu i mapy z 1984 r. oraz wykazu zmian gruntowych. Na koniec Prezydent Miasta wskazał, że w prowadzonym początkowo w trybie administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym, na podstawie dokumentacji i map znajdujących się w zasobie geodezyjnym, ustalano granicę przedmiotowej nieruchomości. Obliczona w wyniku pomiaru w tak ustalonych granicach powierzchnia działki nr [...] jest zgodna z powierzchnią wykazaną w ewidencji. Prezydent Miasta zaznaczył także, że aktualnie w sprawie ustalenia granicy przedmiotowej nieruchomości toczy się postępowanie przed Sądem Rejonowym w D..
Od decyzji tej odwołanie wniosła B. P., podnosząc, że postępowanie administracyjne toczy się na skutek złożonego do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego pisma z [...] r. W odwołaniu zarzuciła organowi pierwszej instancji niestaranne prowadzenie postępowania w powyższej sprawie a także nieuwzględnienie i nie ustosunkowanie się do złożonych wyjaśnień i dokumentów. Zdaniem strony, powyższe działania naruszają przepisy art.7 i art. 8 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W związku z tym, powołując się na przepisy art.154, art.156 § 1, § 2 i § 7 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, wniosła o uchylenie i zmianę decyzji. Następnie w toku prowadzonego postępowania odwoławczego, pismem z dnia [...] r. strona skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko. Nadto zarzuciła organowi pierwszej instancji, że błędnie wykazuje, od czasu założenia operatu ewidencji gruntów, powierzchnię jej działki oznaczonej numerem [...] (489m2), stwierdzając przy tym, że źródłem tak wykazanej powierzchni jest mapa sporządzona w 1932 r. przez mierniczego B., który zdaniem strony błędnie wykreślił na tej mapie granicę jej działki. Uzasadniając swoją tezę wskazała na dołączony do akt sprawy "Wypis główny" aktu notarialnego nr [...] z 1926 r., w którym między innymi powołano się na plan sporządzony w dniu [...] r. przez mierniczego przysięgłego W. C., który to plan określa granicę oraz powierzchnię (560m2) przedmiotowej działki, należącej do poprzedników prawnych skarżącej. W związku z powyższym zażądała zobowiązania organu pierwszej instancji do założenia "prawdziwej ewidencji dla swojej działki" w trybie § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Ponadto zarzuciła organowi pierwszej instancji poświadczenie nieprawdy na dokumentach urzędowych, skierowanych do Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w D. w przedmiocie oznaczenia nieruchomości w dziale I księgi wieczystej nr [...] i wniosła powołując się na art.76 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego o przeprowadzenie dowodu z udziałem prokuratora przeciwko treści tych dokumentów.
Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, powołując się na art.138 § 1 pkt. 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu wyjaśnił, że treścią wniosku strony było żądanie dokonania zmiany powierzchni działki nr [...], polegającej na wpisaniu w miejsce wykazanej w operacie ewidencyjnym powierzchni wynoszącej 0,0489 ha, powierzchnię 0,0560 ha, wykazaną przed 2002 r. w dziale I księgi wieczystej nr KW [...] . Następnie wskazał iż przede wszystkim należy wyjaśnić, że postępowanie administracyjne, przeprowadzenia którego domagała się strona we wniesionym odwołaniu, t.j. uchylenia decyzji organu I instancji z mocy art. 154 Kpa, względnie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art.156 Kpa, jest postępowaniem nadzwyczajnym stosowanym wyłącznie w celu kontroli prawidłowości decyzji, które stały się ostateczne po uprzednim przeprowadzeniu postępowania zwykłego. Postępowanie nadzwyczajne jest więc zależne od postępowania prowadzonego w trybie zwykłym zakończonym wydaniem przez organ decyzji ostatecznej. Ponieważ w toczącym się postępowaniu odwoławczym tryb zwykły nie został wyczerpany (decyzja I instancji jest rozstrzygnięciem nieostatecznym), zastosowanie nadzwyczajnych środków zaskarżania jest niedopuszczalne. Podstawowym środkiem zaskarżania w postępowaniu administracyjnym jest odwołanie do organu li instancji. Podniósł, że złożone odwołanie jest rozpatrywane zgodnie z art. 15 Kpa z zastosowaniem przepisów dotyczących odwołań. Odnosząc się do postawionych przez stronę w zarzutów organ odwoławczy podkreślił, że rozpatruje i rozstrzyga sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Zgodnie zaś z art. 138 §1 Kpa zakres rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu odwoławczego wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy organu I instancji. Zatem w postępowaniu odwoławczym organ nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Następnie wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...] położona w D., w szczególności zaś dane ewidencyjne dotyczące jej powierzchni. Kwestionowana powierzchnia wymienionej działki została ustalona w czasie założenia operatu ewidencji gruntów w mieście D. w latach 1962-1968. Operat z założenia ewidencji uzyskał moc obowiązującą z chwilą obwieszczenia go w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] r. Zakładanie operatu ewidencji gruntów następowało w myśl przepisów dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32). Tryb postępowania w przypadku założenia ewidencji i zgłaszania zmian, do czasu ukazania się przepisów wykonawczych (zarządzenie Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. - MP nr 11,poz.98) normowały przepisy Instrukcji Ministra Rolnictwa z dnia 21 kwietnia 1955 r.(MP nr 38, poz.379). Na podstawie zgromadzonej dokumentacji organ drugiej instancji stwierdził, że materiałem wyjściowym na podstawie którego założono rejestr gruntów dla obszaru, w którym położona jest działka będąca przedmiotem postępowania była, kwestionowana przez stronę, wykonana przez mierniczego B. w roku 1932 mapa dla celów ewidencji oraz rejestr pomiarowy, w którym przedmiotowa działka, oznaczona wówczas nr [...], miała powierzchnię 463,9m2. Dla celów sporządzenia rejestru gruntów w myśl przepisów powołanego dekretu o ewidencji gruntów i budynków z 1955 r. powierzchnię działek wykazanych w rejestrze pomiarowym z 1932 r. obliczono ponownie sposobem mechanicznym (planimetrem) bez wykonania dodatkowych pomiarów terenowych. Wymienioną mapę przyjęto za mapę ewidencyjną, stanowiącą podstawę założenia jednostki rejestrowej gruntów, w której wykazano dane dotyczące powierzchni działek, w tym działki 2063, oznaczonej w nowej ewidencji numerem [...] o pow. 489m2. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podkreślił także, że w myśl powołanych wyżej przepisów art. 6 ust.1 dekretu z 1955 r. oraz § 12 wymienionej instrukcji Ministra Rolnictwa z1955 r., podstawę założenia rejestru gruntów mogły stanowić różne materiały mapowe i rejestry, wskazane w § 12 pkt 3 instrukcji (do takich materiałów zakwalifikowano wspomnianą mapę i rejestr z 1932 r), które zgodnie z § 13 należało uaktualnić w drodze wizji lokalnej. Przepis § 20 instrukcji dopuszczał także, w przypadku dysponowania takimi materiałami, wykazywanie w ewidencji działek gruntu, których powierzchnie były obliczone graficznie lub mechanicznie na podstawie danych z mapy bez dokonywania pomiarów terenowych. Organ odwoławczy wskazał, że w prowadzonym postępowaniu odwoławczym, z uwagi na braki w dokumentacji archiwalnej nie można jednoznacznie stwierdzić, czy w procesie zakładania ewidencji w latach 1962-1968 dopełniono wszystkich czynności od strony formalnej. Niemniej postawiony przez stronę zarzut dot. braku porównania mapy ewidencyjnej ze stanem na gruncie, w świetle zachowanej dokumentacji, a zwłaszcza znajdującej się w aktach kopii mapy ewidencyjnej z 1965 r., jest nieuzasadniony. Nie sposób też ustalić czy poprzednicy prawni skarżącej brali udział w ustalaniu stanu władania na gruncie. Zachowany, z przeprowadzenia tej czynności protokół jest niekompletny (brak strony z podpisami właścicieli władających). Organ odwoławczy podniósł, że nie ulega jednak wątpliwości, że fakt założenia operatu ewidencyjnego był podany do publicznej wiadomości drogą obwieszczenia w dzienniku urzędowym W.R.N w K. w dniu [...] r. Zdaniem organu odwoławczego, jeżeli poprzedni właściciel nieruchomości przy zakładaniu operatu ewidencyjnego stwierdziłby niezgodności lub omyłki to nic nie stało na przeszkodzie aby zgłosił żądanie sprostowania danych objętych tym operatem, stanowiącym dokument publiczny, który co do zawartych w nim danych był i jest jawny (art. 8 dekretu z dnia 2 lutego1955 r. o ewidencji gruntów i budynków oraz art.24 ust.2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. Nr 100, poz. 1086 z 2000 r. ze zm.). Skoro obecni właściciele przedmiotowej nieruchomości nie kwestionowali powierzchni tej nieruchomości, wykazanej w dokumencie "Opis i mapa", wydanego stronie przez organ prowadzący ewidencję gruntów w roku 1984 do założenia księgi wieczystej nr KW [...] , to w świetle przedstawionych faktów, zawarte we wniosku odwołania, żądanie usunięcia błędów w operacie ewidencji gruntów, zostało słusznie zakwalifikowane przez organ I instancji jako żądanie dokonania zmiany w tej ewidencji. Z kolei obowiązujące w dacie rozstrzygania sprawy administracyjnej przepisy prawa materialnego nie przewidują instytucji prostowania błędów. Aktualizacja danych objętych tym operatem następuje w trybie zgłaszania udokumentowanych zmian w oparciu o przepisy § 44 - 49 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Dokonanie żądanej przez stronę aktualizacji w zakresie powierzchni działki nr [...] w trybie przepisów rozdziału 2 rozporządzenia (§37), t.j założenia nowej ewidencji dla tej działki jest nieuzasadnione. Zaś w art. 22 ust.3 wymienionej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ustawodawca uprawnia starostę do żądania od podmiotów ewidencyjnych, aby zgłoszenie zmian danych ewidencyjnych poparli dokumentami geodezyjnymi i kartograficznymi a także innymi dokumentami niezbędnymi do wprowadzenia zmian.
Zdaniem organu drugiej instancji prowadzone w powyższej sprawie postępowanie wykazało, że zasadniczą kwestią wymagającą ustalenia jest prawidłowe określenie powierzchni nieruchomości, która jest efektem pomiaru uprzednio ustalonych granic tej nieruchomości. Przeprowadzony przez geodetę T. C. (kwestionowany przez stronę) pomiar kontrolny w dniu [...] r. w postępowaniu rozgraniczeniowym, wszczętym na wniosek strony, potwierdza jedynie prawidłowość ustaleń, co do stanu posiadania i powierzchni, dokonanych przy założeniu ewidencji. W postępowaniu tym, prowadzonym początkowo w trybie administracyjnym, granic prawnych nieruchomości nie ustalono z powodu istniejącego sporu granicznego, który został z urzędu przekazany przez organ I instancji do rozstrzygnięcia w postępowaniu nieprocesowym sądowi powszechnemu (sygn. akt Ns. 30/04). Reasumując, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego oświadczył, że organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków zarejestruje niezwłocznie zmianę dotyczącą oznaczenia działki nr [...] po uzyskaniu stosownych dokumentów.
Organ odwoławczy przyznał, że wytknięte organowi pierwszej instancji błędy formalne i nieścisłości w prowadzonym postępowaniu są zasadne. Organ drugoinstancyjny działając w trybie nadzoru " skargę strony w związku z przewlekłym prowadzeniem przez organ I instancji postępowania uznał za zasadną i podjął działania wynikające z przepisów art. 37 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów dotyczących poświadczenia nieprawdy na dokumentach urzędowych organ wyjaśnił, że kwestie wzajemnych relacji pomiędzy danymi z ewidencji gruntów a danymi wynikającymi z treści ksiąg wieczystych reguluje art.26 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. O księgach wieczystych i hipotece (jednolity tekst Dz.U. nr124,poz.1361 z 2001 r. z póź. zm.) oraz art. 21 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z powołanym art. 26 podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej są dane z ewidencji gruntów i budynków. Tryb postępowania w razie wystąpienia niezgodności danych z ewidencji gruntów i budynków z oznaczeniem nieruchomości w księdze wieczystej określa art. 27 powołanej ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Sprostowanie tych danych następuje na wniosek właściciela lub z urzędu na podstawie danych z ewidencji. Dokumenty urzędowe będące podstawą wpisów winny być zaopatrzone w klauzulę stwierdzającą ich przeznaczenie do wpisów w księdze wieczystej. Dokumenty te, dołączone do wniosku o sprostowanie, podlegają wyłącznie ocenie sądu. Postawiony zarzut poświadczenia nieprawdy w dokumencie " Opis i mapa" nie może być rozpatrywany w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, ponieważ organ odwoławczy związany jest z zakresem rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji. Przedmiotem zaś niniejszego postępowania jest prawidłowość wpisów w ewidencji gruntów i budynków. Niezasadnym jest również uwzględnienie żądania strony udziału prokuratora w przeprowadzeniu dowodu przeciwko treści dokumentu, stanowiącego podstawę dokonanej zmiany oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej. Dokument ten bowiem nie stanowił dowodu wpisu danych ewidencyjnych w operacie ewidencyjnym i nie mógł być brany pod uwagę w niniejszym postępowaniu. Wskazany zaś przez stronę przepis art. 76 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, udziału prokuratora nie przewiduje.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego B. P. wniosła o uchylenie decyzji. Podniosła te same zarzuty co w odwołaniu decyzji, akcentując, że organ odwoławczy błędnie zinterpretował jej skargę wniesioną [...] r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, kwalifikując ją jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji w trybie § 47 ust. 3 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Następnie wyjaśniła, że kwestionuje wiarygodność danych ewidencyjnych dotyczących spornej działki, które według niej nie są poparte dowodami pomiarowymi. Na końcu, wyraziła opinię, że w wydanej decyzji przez organ pierwszoinstancyjny nie zastosowano się do zaleceń organu drugiej instancji zawartych w postanowieniu z [...] r. co do niedopuszczalności łączenia niniejszej sprawy z postępowaniem rozgraniczeniowym.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.
Skarżąca złożyła do akt pismo procesowe z [...] r., w którym powtórzyła zarzuty podnoszone w toku postępowania administracyjnego. Dla potwierdzenia swoich zarzutów dołączyła do niego szereg dokumentów urzędowych.
Na rozprawie strona skarżąca dodatkowo wyjaśniła, że jej intencją nie było wprowadzenie zmiany w ewidencji jej działki ale sprawdzenie na jakiej podstawie założono ewidencję działki, czy sporządzona dokumentacja jest zgodna z przepisami. Domagała się także zmiany z urzędu wpisu w księdze wieczystej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją, czy decyzja wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony i im podobnych. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotowa skarga musiała odnieść skutek, bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo.
Zgodnie z art. 6 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego: "Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa". Z kolei art. 7 tej ustawy stanowi, że: "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli." Na mocy art. 227 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego: "Przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw". Odnosząc ten stan prawny do niniejszej sprawy, należy rozważyć, czy w rozpoznawanej sprawie organy administracji prawidłowo ustaliły przedmiot postępowania administracyjnego.
Postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją zostało zainicjowane pismem strony z [...] r., skierowanym do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Pismo to rozpoczyna się od słów: "Proszę o pomoc w rozwiązaniu mojego problemu i skontrolowanie przestrzegania przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w niżej opisanej sprawie." Następnie strona przedstawia stan faktyczny i swoje zarzuty wobec toczonych postępowań administracyjnych i sądowych. Urząd Wojewódzki w K. Wydział Rozwoju Regionalnego [...] przesłał pismo skarżącej do Prezydenta Miasta w D. i wskazał, że pismo należy potraktować jako: "wniosek strony o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. (Dz.U. Nr 38, poz. 454) , które powinno zakończyć się wydaniem stosownej decyzji. Nakazał również aby w postępowaniu wyjaśnić stronie różnice w powierzchni działki [...], wynikającej z zapisów w operacie ewidencyjnym i w dziale I księgi wieczystej nr KW [...] oraz w myśl art. 11 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy w uzasadnieniu do kończącej to postępowanie decyzji administracyjnej." W przypadku wszczętego postępowania rozgraniczeniowego nakazał rozważyć możliwość zastosowania art. 24 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego tj. wyłączenie pracownika z udziału w postępowaniu. Pismem z [...] r. Urząd Wojewódzki poinformował skarżącą o sposobie załatwienia sprawy.
Pismem z [...] r. Urząd Miasta w D. zawiadomił skarżącą, że na podstawie art. 61 § 1 i § 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w związku z § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków wszczęto na jej wniosek postępowanie administracyjne w sprawie aktualizacji danych w operacie ewidencji gruntów dotyczących powierzchni jej nieruchomości. Wynika stąd, że po otrzymaniu skargi organ administracji w ramach sprawowanego nadzoru nie przeprowadził żadnego postępowania administracyjnego. Tymczasem w pierwszym rzędzie organ winien ustalić, czy skarga miała za przedmiot naganne sytuacje, które już powstały, a strona która ją złożyła oczekiwała od organu podjęcia kontroli zaistniałych zdarzeń w toku zakończonych postępowań administracyjnych, czy też skarga była podaniem strony złożonym w trybie art. 61 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, który stanowi że: "Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu". W pierwszym przypadku organ nadzoru winien wdrożyć uproszczone postępowanie administracyjne celem ewentualnego naprawienia błędów i zaniedbań. Po zebraniu materiału dowodowego, mógł też rozważyć, czy skarga jest zasadna, czy zachodzą przesłanki wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, czy też okoliczności przedstawione w skardze nie znajdują potwierdzenia. Organ nadzoru bez wyjaśnienia faktycznej treści pisma z [...] r. potraktował je jako wniosek o wszczęcie postępowania w trybie art. 61 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i w tym postępowaniu nakazał organowi pierwszej instancji wyjaśnienie okoliczności podnoszonych przez stronę w skardze.
Naruszenie prawa przez organ nadzoru i organ drugiej instancji polegało więc na niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, nie zaś na naruszeniu art. 15 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, który stanowi że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Albowiem w działaniu organu nadzoru wbrew temu co twierdzi strona brak jest narzucenia trybu załatwienia sprawy. Organ nadzoru wskazał na konieczność wszczęcia postępowania na wniosek strony, albowiem błędnie zinterpretował treść pisma takiego działania nie można uznać za naruszające zasadę dwuinstancyjności.
Organ odwoławczy, do którego wpłynęło pismo inicjujące postępowanie administracyjne nie wyjaśnił treści tego pisma. W trakcie postępowania odwoławczego organ drugiej instancji nie rozważył całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, i mimo zgłaszanych przez stronę zastrzeżeń, co do przedmiotu postępowania, nie odniósł się do tych zarzutów. Strona w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w kolejnych pismach procesowych wskazywała, że chodziło jej o sprawdzenie na jakiej podstawie założono ewidencję jej działki, czy sporządzono dokumentację zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami i o dokonanie zmiany z urzędu powierzchni działki w księdze wieczystej. Wynika z tego, że pismo z [...] roku nie zostało załatwione zgodnie z wnioskiem. Przy rozpatrywaniu przez organ odwoławczy ponownie sprawy organ odwoławczy powinien mieć na uwadze między innymi przepis art. 227 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i pismo strony potraktować jako skargę na działanie organów administracji, która winna być rozpoznana przez organ nadzoru.
Wobec tego, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.