III SA/Gl 1009/23

III SA/Gl 1009/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-03-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-11-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Małgorzata Herman /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Dyrektor Szpitala
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 16 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Referent Magdalena Janik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2024 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w P. na decyzję Szpitala Miejskiego w Rudzie Śląskiej Sp. z o.o. w Rudzie Śląskiej z dnia 18 września 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Szpitala Miejskiego w Rudzie Śląskiej Sp. z o.o. w Rudzie Śląskiej na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wnioskiem z 31 lipca 2023 r. Fundacja [...] w P. (dalej: Fundacja, strona skarżąca) zwróciła się do Szpitala Miejskiego w Rudzie Śląskiej sp. z o.o. (dalej: Szpital, organ administracji) o doręczenie wykazu zawierającego liczbę świadczeń określonych w art. 4a ustawy z dnia 7 stycznia 1993 r. o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży (Dz. U. 1993 r. Nr 17, poz. 78 ze zm.) wykonanych na terenie Szpitala, z wyszczególnieniem dla wskazanego czasookresów: całego roku 2016, 2017, 2018, 2019, 2020, 2021, 2022 oraz od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 30 czerwca 2023 r. w tym o dokładne wyszczególnienie ile zabiegów wykonano w oparciu o określone w ww. ustawie przesłanki tj.:
- art. 4a ust. 1 pkt 1 (łącznie z rozpoznaniem oraz podaniem wieku abortowanych dzieci),
- art. 4a ust. 1 pkt 2 (do dnia 26 stycznia 2021 r. tj. do czasu jego obowiązywania (łącznie z rozpoznaniem oraz podaniem wieku abortowanych dzieci),
- art. 4 a ust. 1 pkt 3 (łącznie z podaniem wieku abortowanych dzieci).
W ocenie Fundacji informacje, których się domaga są informacjami prostymi, niewymagającymi przetworzenia. Jednocześnie podkreśliła, że w wypadku gdyby informacje te należały do grupy informacji przetworzonych, to ich uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Fundacja jako organizacja społeczna może realnie wpływać na funkcjonowanie odpowiednich organów np. poprzez przeprowadzanie obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej. Ponadto wnioskowane informacje posłużą w toku dalszych prac i działalności ustawodawczej. Do wniosku strona skarżąca dołączyła zaświadczenie z 31 sierpnia 2017 r. wystawione przez posłankę A. S. o prowadzonej wzajemnej współpracy.
Pismem z 16 sierpnia 2023 r. Szpital, uznając że przedmiotem wniosku jest informacja publiczna przetworzona, wezwał Fundację do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem żądanych informacji. Podkreślił, że na dzień złożenia wniosku nie dysponuje gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności połączonych
z zaangażowaniem środków osobowych oraz finansowych, w efekcie czego powstaje nowy, przetworzony dokument.
W odpowiedzi Fundacja zaznaczyła, że informacje o które wnosi w większości stanowią część sprawozdania z działalności, jakie jednostki lecznicze składają corocznie Ministrowi Zdrowia. Wystarczające byłoby zatem samo przekazanie np. kserokopii formularzy sprawozdawczych. Uzupełnienia wymagałaby jedynie informacja w zakresie rozpoznania i wieku abortowanych dzieci.
Odnosząc się natomiast do kwestii szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji podkreśliła, że zgodnie z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 865/14 fakt współpracy
z posłem na Sejm RP i regularne składanie obywatelskich inicjatyw ustawodawczych jest wystarczające do stwierdzenia istnienia istotnego interesu publicznego.
Zaskarżoną decyzją z 18 września 2023 r. nr [...] Szpital odmówił w całości udzielenia informacji publicznej objętej wnioskiem z 31 lipca 2023 r.
Uzasadniając swoje rozstrzygniecie stwierdził, że jest podmiotem wykonującym zadania publiczne związane z ochroną zdrowia, pokrywającym koszty udzielonych świadczeń zdrowotnych ze środków publicznych, a zawnioskowane przez Fundację informacje stanowią informacje publiczne w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 908 ze zm., dalej u.d.i.p.). W dalszej kolejności organ uznał jednak, że informacje których domaga się strona skarżąca są informacjami przetworzonymi. Wymagają one bowiem odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania, które wiąże się z przeprowadzeniem czynności analitycznych w oparciu o dane źródłowe związane z pozyskaniem danych z systemów Szpitala oraz dokumentacji medycznej (uwzględniając dane i tajemnice prawnie chronione). Ponadto wiążą się
z koniecznością zaangażowania personelu medycznego, który musi dokonać weryfikacji żądanych informacji pod kątem medycznym rozpoznań wstępnych
i końcowych stany zdrowia pacjentów, wieku itp., które liczą od kilku do kilkudziesięciu stron. Natomiast okoliczności powołane przez skarżącą nie wykazują, by interes, na który się powołuje był interesem "szczególnie istotnym" i aby
w jakikolwiek sposób odnosił się do "interesu publicznego", który ze swej istoty powinien wykraczać poza prywatne i indywidualne próby określonych ustaleń. Opisywana z kolei przez wnioskodawcę "zdolność do przeprowadzenia inicjatywy ustawodawczej", sprowadza się w istocie do przysługującej każdemu podmiotowi możliwości związanej z uzyskaniem podpisów przez wymaganą ustawowo grupę obywateli pod projektem. Brak zatem podstaw do uznania, że uzyskanie żądanych informacji stwarza realną możliwość wykorzystania ich do poprawy funkcjonowania Szpitala, Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, organów administracji
i lepszej ochrony interesu publicznego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego tj:
- art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji odmowę udzielenia informacji publicznej,
- art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że żądane informacje nie mają związku z interesem publicznym,
- art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez uznanie, że żądane informacje są tajemnicą ustawowo chronioną i stanowią tajemnicę przedsiębiorcy,
2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj: art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, a także jego dowolną ocenę.
W uzasadnieniu skargi, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zaakcentowała, że czynności organu takie jak selekcja i analiza są zwykłymi zabiegami związanymi z rozpatrywaniem wniosku o udzielenie informacji publicznej i nie noszą cech przetwarzania informacji. W wyniku ich stosowania nie powstaje bowiem żadna nowa informacja. Ponadto informacje statystyczne odnoszące się do przedmiotu działalności podmiotu leczniczego i trybu wykonania przez niego zadań w ramach prowadzonej działalności, z uwzględnieniem poszczególnych rodzajów świadczeń. Skarżąca zwróciła jednocześnie uwagę, że ustawowy termin udzielenia informacji publicznej może zostać przedłużony do dwóch miesięcy zatem udostępnienie informacji publicznej we wskazanym przez stronę zakresie nie spowoduje utrudnienia w codziennym funkcjonowaniu organu.
Odnosząc się do spełnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego wskazała, że zmierzanie do poprawy standardów opieki prenatalnej, opieki nad dzieckiem w prenatalnej fazie rozwoju i opieki nad dzieckiem urodzonym przedwcześnie stanowi realne i konkretne działanie dla dobra ogółu i jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ponadto przeprowadzanie inicjatyw ustawodawczych, wbrew twierdzeniom organu administracji, trudno uznać za działalność służącą partykularnym interesom prywatnym, są one bowiem przeprowadzane wyłącznie w obszarze zagadnień mieszczących się w statutowych celach działalności organizacji. Zatajanie natomiast przed częścią opinii publicznej istotnych dla niej informacji jest pogwałceniem zasady równego traktowania i zasady transparentności.
Pełnomocnik organu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie. Dodatkowo wskazał, że A. S. nie uzyskała w ostatnich wyborach parlamentarnych mandatu, a zatem argumentacja dotycząca jej współpracy z Fundacją stała się nieistotna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie pozostaje poza sporem, że adresat wniosku, jako osoba prawna, w której Miasto Ruda Śląska posiada 100% udziałów, jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.), a zadane pytanie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Osią sporu między stronami jest natomiast dokonana przez organ kwalifikacja żądanej przez Fundację informacji publicznej jako informacji przetworzonej,
a w konsekwencji ocena, czy zachodziły uzasadnione podstawy do wydania przez podmiot zobowiązany decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia informacji przetworzonej. Stanowi ona jedynie w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej, w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wykładni pojęć "informacja prosta" i "informacja przetworzona" dokonało orzecznictwo sądowe. Pod pojęciem informacji prostej rozumie się informację, której nie można przypisać cech przetworzenia. Jest to informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada i nie jest to związane z koniecznością poniesienia kosztów lub znacznego nakładu pracy trudnego do pogodzenia z bieżącym funkcjonowaniem jednostki, przy czym anonimizacja informacji nie czyni jej przetworzoną, a jedynie przekształconą. Natomiast informacja przetworzona w chwili złożenia wniosku nie istnieje. "Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste" (tak NSA w wyroku z 26 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 833/15, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http:// orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu). Chodzi tu więc o taką informację, która dopiero zostanie wytworzona w oparciu o kryteria zawarte we wniosku o udostępnienie informacji (por. wyrok WSA w Gliwicach z 11 lipca 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 378/23). Na trudność zakreślenia granicy pomiędzy informacją publiczną przetworzoną a informacją prostą, udostępnioną po wykonaniu w odniesieniu do niej pewnych czynności umożliwiających jej udostępnienie, zwraca się uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dostrzegając, że powyższy problem pojawia się m.in. wówczas, gdy wnioskodawca żąda przedstawienia mu wielu informacji prostych. W tym zakresie dominuje stanowisko, które Sąd orzekający w sprawie podziela, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia informacji wskazanej we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11 oraz z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 416/12).
W niniejszej sprawie organ zakwalifikował żądaną informację jako informację przetworzoną wskazując, że udostępnienie danych, o które zwróciła się Fundacja wymaga przeprowadzenia szeregu czynności analitycznych w oparciu o dane źródłowe, a także zaangażowania pracowników, którzy będą musieli zweryfikować dane w oparciu o indywidualną dokumentację medyczną. Stanowisko organu zaprezentowane w zaskarżonej decyzji jest, w ocenie Sądu, co najmniej przedwczesne.
Przede wszystkim, na co trafnie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 18 stycznia 2024 r. III SA/Gl 989/23, dane statystyczne dotyczące liczby corocznie przeprowadzonych zabiegów przerywania ciąży gromadzone są na podstawie ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 773), z zachowaniem jej art. 10 i 54. Sprawozdawczość prowadzona jest w związku z realizacją "Programu badań statystycznych statystyki publicznej" na dany rok. Sprawozdania te są zatem źródłem danych o wykonanych zabiegach. Corocznie w drodze rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów określane są wzory formularzy sprawozdawczych, objaśnienia co do sposobu ich wypełniania oraz wzory kwestionariuszy i ankiet statystycznych stosowanych w badaniach statystycznych ustalonych w programie badań statystycznych statystyki publicznej na dany rok. W formularzach MZ-24 oraz MZ-29 prezentowane są dane obejmujące zabiegi przerywania ciąży w podziale na przedział wiekowy kobiet oraz przyczynę dokonania zabiegu (tj. z powodu zagrożenia życia lub zdrowia matki, w wyniku badań prenatalnych, w wyniku czynu zabronionego). Formularz MZ-24 obejmuje roczne sprawozdania o przerywaniu ciąży wykonywanych w placówkach ambulatoryjnej opieki zdrowotnej, natomiast formularz MZ-29 stanowi sprawozdanie z działalności szpitala ogólnego. Dodatkowo, co należy podkreślić obowiązujące w latach 2017-2022 wzory formularzy w przypadku przerwania ciąży w wyniku badań prenatalnych wymagały wskazania, w związku z wystąpieniem jakiej wady genetycznej lub somatycznej, przerwanie ciąży nastąpiło. Powyższe wskazuje, że dane statystyczne, co do wykonanych zabiegów przerywania ciąży są gromadzone w każdym szpitalu na podstawie ustawy o statystyce publicznej. Aktualnie obowiązujący art. 4a ust. 1 ustawy z dnia 7 stycznia 1993 r. o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz.1575) stanowi, że przerwanie ciąży może być dokonane wyłącznie przez lekarza, w przypadku gdy ciąża stanowi zagrożenie dla życia lub zdrowia kobiety ciężarnej oraz gdy zachodzi uzasadnione podejrzenie, że ciąża powstała w wyniku czynu zabronionego. Mając jednakże na uwadze ramy czasowe złożonego przez Fundację wniosku należy zwrócić uwagę, że obecne brzmienie art. 4a ust. 1 jest wynikiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 22 października 2020 r. sygn. akt K 1/20, którym to uznano za niezgodny z art. 38 w związku z art. 30 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej art. 4a ust. 1 pkt 2 dopuszczający możliwość przerwania ciąży w sytuacji, gdy badania prenatalne lub inne przesłanki medyczne wskazują na duże prawdopodobieństwo ciężkiego i nieodwracalnego upośledzenia płodu albo nieuleczalnej choroby zagrażającej jego życiu.
Jak wynika natomiast z porównania treści obligatoryjnego dla Szpitala formularza statystycznego MZ-29 w poszczególnych latach objętych wnioskiem z treścią wyżej przywołanego art. 4a ust. 1 ustawy o planowaniu rodziny sporządzane zestawienia statystyczne pokrywają się w zasadzie z wymienionymi w tej ustawie przesłankami oraz odpowiadają w znacznym zakresie żądaniom Fundacji. Podkreślić przy tym należy, że Szpital nie jest zobowiązany do zachowania w tym zakresie tzw. tajemnicy statystycznej, o której mowa w art. 10 ustawy o statystyce publicznej. Obowiązek ten bowiem, z mocy art. 12 ustawy skierowany jest do konkretnych adresatów, tj. osób wykonujących czynności w imieniu i na rzecz statystyki publicznej, do których nie należy Szpital (por. wyrok NSA z 17 września 2021 r., II OSK 73/21).
Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, że dane statystyczne objęte obligatoryjnymi zestawieniami sporządzanymi na formularzach sporządzonych przez Ministerstwo Zdrowia nie są informacjami przetworzonymi, przed udostępnieniem których należy badać przesłankę szczególnie istotnego interesu publicznego (por. wyrok WSA w Gliwicach z 31 lipca 2018 r. sygn akt IV SA/Gl 498/18). Są to informacje proste, którymi organ dysponuje i winien je udostępnić na wniosek bez stawiania dalszych żądań. Poza zakresem tego zestawienia pozostają jedynie wnioskowane informacje w zakresie rozpoznania i wieku abortowanych dzieci. W tym wypadku udostępnienie informacji lub wydanie decyzji o odmowie ich udostępnienia ze względu na niewykazanie szczególnej istotności dla interesu publicznego nastąpić może dopiero po rozważeniu wystąpienia tej przesłanki w zakresie tych informacji, co do których wykazano, że mają charakter informacji przetworzonych.
W świetle powyższego, zdaniem Sądu, Szpital niezasadnie uznał, że żądana informacja - jako całość - stanowi informację publiczną przetworzoną.
W konsekwencji zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p., a naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy.
Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni dokonaną powyżej ocenę prawną i podejmie czynności mające na celu ustalenie, które z żądanych informacji mają charakter informacji prostych, które należy udostępnić. W szczególności jako informację prostą zakwalifikuje informację wprost ujawnioną w sporządzonych zestawieniach statystycznych. Dopiero po zdefiniowaniu informacji prostych organ stwierdzi, czy wniosek obejmuje również informacje przetworzone i stosownie do tych ustaleń podejmie dalsze kroki w celu załatwienia tej części wniosku.
Z powodów wyżej wyjaśnionych niemożliwe było uwzględnienie zawartego
w skardze żądania zobowiązania organu do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej. Załatwienie wniosku wymaga bowiem uprzedniego dokonania ustaleń
w tym zakresie.
Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., jak w pkt 2 sentencji wyroku.