III SA/Gl 1005/21

III SA/Gl 1005/21 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2021-11-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-08-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Dorota Fleszer
Magdalena Jankiewicz /przewodniczący/
Piotr Pyszny /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
III OSK 599/22 - Wyrok NSA z 2023-01-27
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 148,  art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 713
art. 91 ust. 1 i 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer Asesor WSA Piotr Pyszny (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Miasta Ruda Śląska na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 25 czerwca 2021 r. nr NPII.4131.1.686.2021 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali i pomieszczeń tymczasowych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy 1) uchyla zaskarżone rostrzygnięcie nadzorcze w zakresie dotyczącym § 6 pkt 2 uchwały Rady Miasta Ruda Śląska z dnia 26 maja 2021 r., nr PR.0007.76.2021; 2) oddala skargę w pozostałym zakresie; 3) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z 25 czerwca 2021 r., nr NPII.4131.1.686.2021 Wojewoda Śląski (dalej również jako organ, organ nadzoru) stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Ruda Śląska z 26 maja 2021 r., nr PR.0007.76.2021 w sprawie określenia zasad wynajmowania lokali i pomieszczeń tymczasowych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta Ruda Śląska (dalej jako uchwała) w części określonej w:
- § 6 pkt 2 uchwały, jako sprzecznej z art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 pkt 1, ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 611 – dalej jako ustawa o ochronie praw lokatorów) w zw. z art. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 – dalej jako Konstytucja RP),
- § 16 ust. 3 i 4 uchwały z art. 21 ust. 3 w zw. z art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów w związku z art. 7 Konstytucji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda Śląski przywołał treść powołanych wyżej przepisów i na tej podstawie wskazał, że uchwała winna kompleksowo i szczegółowo regulować wskazane w upoważnieniu ustawowym kwestie, w sposób dostosowany do potrzeb lokalnej społeczności. Jakkolwiek katalog problematyki podlegającej regulacji uchwałą jest otwarty, to jednak organ uchwałodawczy musi baczyć, by nie tworzyć norm sprzecznych z regulacją ustawową. Podniósł również, iż przepisy uchwały winny być formułowane w sposób jasny, precyzyjny i poprawny. Wymóg jasnego sformułowania treści przepisu oznacza, nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy mogą oczekiwać przepisów niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznanych uprawnień. Organ uchwałodawczy nie może nadto przekraczać kompetencji ustawowych, które wyznaczają zakres regulacji. W ocenie organu nadzoru Rada Miasta Ruda Śląska nie wypełniła ciążących na niej obowiązków w sposób prawidłowy.
Wojewoda Śląski wskazał, że zgodnie z art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów Rada Miasta winna określać wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą stosowanie obniżek czynszu. Przepis § 6 pkt 2 jest w tym zakresie nieprecyzyjny, ponieważ przewiduje podwyższenie o 60% wysokości dochodu jednakże bez formułowania dodatkowych przesłanek. Z tak sformułowanego przepisu nie wynika kiedy należy uznać, iż wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniająca udzielenie obniżek stawek czynszu jest równa tej wskazanej w § 4 ust. 2 uchwały, a kiedy wysokość ta jest podwyższona o 60%.
Odnosząc się do § 16 ust. 3 i 4 uchwały Wojewoda Śląski wskazał, że przepis ten wykracza poza regulację ustawową oraz zawiera dodatkowe kryteria wobec osób ubiegających się o lokal mieszkalny znajdujący się w budynkach wspólnot mieszkaniowych nieruchomości lub objętych obowiązkiem wniesienia kaucji mieszkaniowej. W § 16 ust. 3 uchwały bowiem wskazano, że w przypadku lokali mieszkalnych wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego Miasta Ruda Śląska znajdujących się w budynkach wspólnot mieszkaniowych nieruchomości lub objętych obowiązkiem wniesienia kaucji mieszkaniowej, osoba ubiegająca się o taki lokal legitymuje się stały źródłem utrzymania w postaci umowy o pracę, umowy o dzieło, umowy zlecenia, emerytury, renty lub prowadzonej działalności gospodarczej oraz nie posiada zaległości z tytułu opłat za lokal mieszkalny wchodzący w skład zasobu mieszkaniowego Miasta Ruda Śląska, o nieuregulowanym stanie prawnym będącego w posiadaniu Miasta Ruda Śląska, stanowiącego własność osób fizycznych będącego w posiadaniu Miasta Ruda Śląska oraz wynajmowanych przez nie od innych właścicieli celem podnajmowania. Z kolei w ust. 4 wskazano, że zasady określonej w ust. 3 nie stosuje się w przypadku lokali mieszkalnych nie wyposażonych w łazienkę lub wc, bądź też o powierzchni użytkowej nie przekraczającej 30 m2. Dochodzi zatem do zróżnicowania kryteriów w stosunku do osób ubiegających się o te lokale w odróżnieniu od osób ubiegających się o inny lokal z zasobu Miasta Ruda Śląska. Tymczasem z art. 4ust. 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów wynika, że osobami posiadającymi prawo najmu lokalu są osoby nie mające zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, mieszkające na terenie gminy, posiadające niskie dochody. Krąg osób, którym gmina winna stworzyć warunki do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych został określony przez ustawodawcę, zatem nie jest dopuszczalne wprowadzanie dodatkowych ograniczeń.
W skardze do tutejszego Sądu Rada Gminy zarzuciła naruszenie:
1). art. 21,ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie prowadzące do przyjęcia, że § 6 pkt 2 uchwały nie zawierając przesłanek obniżenia czynszu istotnie narusza prawo pomimo, że ustalanie obniżek czynszu w uchwale wydawanej na podstawie art. 21 ust. 3 pkt ww. ustawy wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego;
2). art. 21 ust. 3, art, 4 ustawy o ochronie praw lokatorów w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie prowadzące do przyjęcia, że § 16 ust. 3 i 4 uchwały zawiera ograniczenie w postaci dodatkowego kryterium wobec osób ubiegających się o lokal mieszkalny znajdujący się w budynkach wspólnot mieszkaniowych lub objętych obowiązkiem wniesienia kaucji mieszkaniowej, pomimo że uchwała takiego ograniczenia nie zawiera.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że § 6 pkt 2 wskazuje dwa przypadki (dwie wysokości) dochodu uprawniające do obniżki czynszu. Nie doprecyzowano w uchwale wysokości obniżek czynszu, gdyż jak wskazał Wojewoda Śląski w rozstrzygnięciu nadzorczym stwierdzającym nieważność uchwały Rady Miasta Ruda Śląska w tym samym przedmiocie z 25 marca 2021 r., materia ta winna podlegać regulacji uchwały podejmowanej w oparciu o art. 21 ust. 1 pkt 1ustawy o ochronie praw lokatorów, a zatem w wieloletnim programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy.
Wprowadzenie zaś dodatkowych wymogów co do osób ubiegających się o lokale wchodzące w skład wspólnot mieszkaniowych skarżąca uzasadniła tym, że są to lokale droższe w utrzymaniu, stąd dodatkowe wymagania wobec osób, które się o nie ubiegają.
W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:
Skarga okazała się zasadna, lecz jedynie w części.
Wskazać należy, że uchwała, której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zastąpiła uchwałę Rady Miasta Ruda Śląska z 25 marca 2021 r. nr PR.0007.41.2021, w sprawie określenia zasad wynajmowania lokali i pomieszczeń tymczasowych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Ruda Śląska. Również i wobec tej uchwały Wojewoda Śląski wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, którym stwierdził jej nieważność w całości. Sprawa ze skargi Rady Miasta Ruda Śląska na to rozstrzygnięcie nadzorcze zawisła przed tutejszym Sądem pod sygnaturą akt III SA/Gl 858/21 i została rozpoznana wyrokiem z 15 listopada 2021 r. W skardze złożonej w niniejszej sprawie Rada Miasta argumentowała, że podejmując nową uchwałę w tym samym przedmiocie dostosowała jej postanowienia do treści wymogów postawionych w rozstrzygnięciu nadzorczym wydanym wobec uchwały z 25 marca 2021 r.
Zasygnalizować również należy, że uzasadnienia wyroków w sprawach III SA/Gl 858/21 oraz III SA/Gl 1005/21 będą w swej treści tożsame w zakresie, w jakim Sąd omawia granice sądowej kontroli aktów prawa miejscowego i rozstrzygnięć nadzorczych. Jest to zabieg celowy i nie może świadczyć o wadliwości uzasadnienia wyroków.
Na wstępie podnieść należy, że kontrola działalności organów administracji publicznej sprawowana przez sąd administracyjny odbywa się według kryterium legalności (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Powyższej kontroli ustawowo poddane zostały m.in. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej jako ppsa). Przedmiotem oceny sądu musi być również ustalenie, czy rzeczywiście akt organu samorządu terytorialnego w sposób istotny narusza prawo. Kontrola sądu administracyjnego ma zatem charakter dwustopniowy: najpierw obejmuje badanie zgodności z prawem samego aktu, potem badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jej nieważność (zob. J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1991, nr 10, s. 48, Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z 26 listopada 2019 r., sygn.. akt II OSK 2736/19).
Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U.z 2020 r., poz. 713 – dalej jako usg), organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części, w razie stwierdzenia że jest ona sprzeczna z prawem. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 usg).
Z powyższego wynika, że istnieją dwie kategorie wad uchwał organów gminy (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa). W niniejszej sprawie Wojewoda Śląski stwierdził, iż doszło do istotnego naruszenia prawa i w tym zakresie ocenie Sądu podlega zasadność podjęcia aktu nadzoru.
Za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy) uznaje się wydanie aktu bez podstawy prawnej lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Wskazuje się, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się zatem naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102).
Przy ocenie stopnia naruszenia prawa znaczenie ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r., sygn.. akt P 9/02, w którym Trybunał uznał, że za istotne naruszenie prawa uznać należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Dalej w wyroku z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 845/18 WSA w Warszawie podkreślił, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Z kolei w wyroku z 18 października 2016 r., sygn. akt II GSK 1650/16, NSA wskazał, że w świetle art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy jest istotne naruszenie prawa, czyli takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa (wszystkie powołane tu wyroki sądów administracyjnych są dostępne w Bazie Orzeczeń na www.nsa.gov.pl).
Tak ukształtowane orzecznictwo sądów administracyjnych zmierza do ochrony zasady samodzielności gminy jako jednej z podstawowych zasad ustroju samorządu terytorialnego w Polsce. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zgodnie zaś z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. W odniesieniu do samorządu gminnego zasada ta znalazła wyraz w art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 29 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 125/18). Samodzielność gminy jest zatem zasadą konstytucyjną, podlegającą sądowej ochronie i ten fakt powinien wytyczać kierunek wykładni i stosowania przepisów prawa mających zastosowanie w postępowaniu nadzorczym.
Organ nadzoru zakwestionował § 6 pkt 2 uchwały, zgodnie z którym określa się wysokości dochodu gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o udzielenie obniżki stawki czynszu:
1). w § 4 ust. 2 niniejszej uchwały,
2). w § 4 ust. 2 niniejszej uchwały podwyższonego o 60%.
W poprzedniej wydanej w tym przedmiocie uchwale z 25 marca 2021 r. wskazano, że Prezydent Miasta udziela obniżki stawki czynszu w wysokości:
1). 30% najemcy spełniającemu kryteria dochodowe określone w § 8 ust. 3 niniejszej uchwały;
2). 50% najemcy spełniającemu kryteria dochodowe określone w § 7 ust. 1 pkt 4 niniejszej uchwały (...).
W rozstrzygnięciu nadzorczym wydanym do uchwały z 25 marca 2021 r. Wojewoda Śląski stanął na stanowisku, że warunki obniżenia czynszu winny stanowić przedmiot regulacji uchwały podejmowanej na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Uchwała, o której mowa w tym przepisie to wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, a nie uchwała w sprawie określenia zasad wynajmowania lokali i pomieszczeń tymczasowych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy. Materia poddana regulacji każdej z tych uchwał w odniesieniu do obniżek czynszu wynika z art. 21 ust. 2 pkt 4 i art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów.
Zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat i obejmować w szczególności zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu.
Zgodnie zaś z art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności (...) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą stosowanie obniżek czynszu.
Stanowisko Wojewody Śląskiego co do interpretacji cytowanych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, że w uchwale określającej zasady wynajmowania lokali określona winna zostać kwota dochodu gospodarstwa domowego uzasadniająca zastosowanie obniżki czynszu, a w wieloletnim programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy kwota obniżki, bądź sposób jej ustalenia. W uchwale z 26 maja 2021 r. Rada Miasta uwzględniła wskazania Wojewody Śląskiego co do zakresu regulacji uchwały. Efektem tego zabiegu jest przepis zgodny z wytycznymi Wojewody Śląskiego zawartymi w rozstrzygnięciu nadzorczym. Przepis w takiej formie odpowiada również regulacji ustawowej, ponieważ określa wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą stosowanie obniżek czynszu. Skoro zaś przepis uchwały odpowiada regulacji ustawowej nie zachodzi naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie jego nieważności. Oceniając z tej perspektywy rozstrzygnięcie nadzorcze Sąd doszedł do przekonania, iż jest ono w tym zakresie wadliwe. Wojewoda Śląski bowiem stwierdził nieważność przepisu, który odpowiada regulacji ustawowej i wskazaniom Wojewody zawartym w rozstrzygnięciu nadzorczym wydanym wobec uchwały z 25 marca 2021 r. w tym samym przedmiocie.
W wyroku III SA/Gl 885/21 Sąd wskazał, że przyjęta przez Radę Gminy w uchwale z 25 marca 2021 r. metodyka określenia w jednym akcie prawa miejscowego zarówno wysokości dochodu uzasadniającego obniżenie czynszu jak i procentowej wartości, o jaką czynsz winien zostać obniżony czyni omawianą regulację spójną i przejrzystą. Również w niniejszej sprawie Sąd ten pogląd podtrzymuje. Nie oznacza to jednak, że uchwała z 26 maja 2021 r. dotknięta jest wadą, albowiem pozostaje ona zgodna z regulacją ustawową. Stanowisko Sądu zaś wyrażone w uzasadnieniach obu wyroków pozostaje spójne.
Organ nadzoru ma jednak rację stwierdzając nieważność przytoczonego na wstępie § 16 ust. 3 i 4. Rzeczywiście Rada Miasta wprowadziła dodatkowe ograniczenie w dostępie do mieszkań, które nie wynika wprost z przepisu ustawy. Twierdzenie skarżącej, jakoby lokale wchodzące w skład wspólnot mieszkaniowych były droższe w utrzymaniu nie uzasadnia wprowadzenia dodatkowego warunku nieznanego ustawie, który dodatkowo prowadzi do zróżnicowania sytuacji osób wnioskujących. Wprowadzenie takiej regulacji modyfikuje w sposób niedopuszczalny postanowienia ustawy, która w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów jednoznacznie określa krąg osób uprawnionych do ubiegania się o lokal mieszkaniowy z gminnego zasobu. Wśród przesłanek, od spełnienia których jest uzależniony przydział mieszkania nie wymieniono takich, jakie wprowadza uchwała w jej § 16 ust. 3 i 4. Słusznie organ nadzoru uznał, że doszło w tym zakresie do istotnego naruszenia prawa poprzez przekroczenie kompetencji Rady Gminy, która bezpodstawnie wprowadziła dodatkowe, nieznane ustawie kryterium kwalifikujące do przyznania mieszkania.
W tych okolicznościach Sąd stanął na stanowisku, że rozstrzygnięcie nadzorcze należy uchylić jedynie w części dotyczącej § 6 pkt 2 uchwały, ponieważ w tym zakresie nie doszło do istotnego naruszenia prawa przez gminę. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd orzekł jak w sentencji z mocy art. 148 ppsa w zw. z art. 151 ppsa.
Rozstrzygnięcie o kosztach uzasadnia art. 200 ppsa, a na zasądzoną kwotę składają się koszty zastępstwa procesowego ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Jednocześnie uznając, iż skarżąca wygrała spór jedynie w części, Sąd miarkował wysokość wynagrodzenia pełnomocnika pomniejszając je o połowę.