III SA/Gl 100/24

III SA/Gl 100/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-03-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Gołuch
Anna Apollo /przewodniczący sprawozdawca/
Barbara Orzepowska-Kyć
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono akt nadzoru
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 40
art. 90; art. 91
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 241; art. 243; art. 244; art. 247 w zw. z art. 238
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.), Sędzia WSA Adam Gołuch, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant Referent Magdalena Janik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2024 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 29 listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie uchwały w sprawie przekazania wniosku według właściwości uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.
Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z 29 listopada 2023 r. nr [...] Wojewoda Śląski, na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm. dalej określanej skrótem u.s.g.) stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Z. z 30 października 2023 r. w sprawie przekazania wniosku według właściwości, w całości, jako sprzecznej z art. 238 § 1 w związku z art. 247 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", w związku z art. 2 ustawy z 2 kwietnia 1997 r. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm.).
Uzasadniając swoje stanowisko stwierdził, że na sesji w dniu 30 października 2023 r. Rada Miejska w Z. przyjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przekazania wniosku według właściwości. W podstawie prawnej tej uchwały wskazano m.in. art. 243 K.p.a.
W ocenie organu nadzoru, uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem art. 238 § 1 w zw. z art. 247 K.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP. Zgodnie bowiem z art. 243 K.p.a. jeżeli organ, który otrzymał wniosek, nie jest właściwy do jego rozpatrzenia, obowiązany jest w ciągu siedmiu dni przekazać go właściwemu organowi. O przekazaniu wniosku zawiadamia się równocześnie wnioskodawcę. Jednocześnie zgodnie z art. 247 K.p.a. Do wniosków stosuje się odpowiednio przepisy art. 230, 237 § 2 i art. 238.
Skarga lub wniosek uruchamiają jednoinstancyjne, samodzielne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończące się czynnością faktyczną - zawiadomieniem. Uproszczony charakter postępowania wnioskowego koncentruje się przede wszystkim na sposobie prowadzenia postępowania poprzedzającego przekazanie skarżącemu informacji o tym, czy jego wniosek został uznany za zasadny, bezzasadny czy też bezprzedmiotowy.
Zawiadomienie o załatwieniu wniosku w trybie postępowania wnioskowego w formie uchwały przez rade gminy powinno obowiązkowo zawierać wszystkie elementy wymienione w art. 238 § 1 w zw. z art. 247 Kpa, w tym również uzasadnienie faktyczne i prawne. Zawarcie w uzasadnieniu uchwały wyczerpującego i prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego jest zatem obowiązkiem organu. Tego rodzaju akt wydany przez Radę Miejską winien zatem w pełni przedstawiać wszystkie przesłanki, które doprowadziły do jego powzięcia. W przypadku odmownego załatwienia wniosku, organ musi zawsze w sposób niebudzący wątpliwości wykazać bezzasadność czy też bezprzedmiotowość.
W ocenie organu, z analizy kwestionowanej uchwały wynika, że Rada Miejska w Z. stwierdziła swoją niewłaściwość do rozpatrzenia wniosku i wniosek mieszkańca przekazała Burmistrzowi Miasta Z. celem podjęcia stosowanych działań. Jednakże, mając powyższe na uwadze, uchwała powinna zawierać elementy wymienione w zdaniu pierwszym art. 238 § 1 K.p.a., tj. oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazanie, w jaki sposób skarga (wniosek) została załatwiona, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do załatwienia skargi (wniosku) lub, jeżeli zawiadomienie sporządzone zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym oraz elementy wymienione w zdaniu drugim art. 238 § 1 K.p.a., tj. uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o treści art. 239 K.p.a. W ocenie organu nadzoru przedmiotowa uchwała zawiera jedynie elementy wymienione w zdaniu pierwszym art. 238 § 1 K.p.a. Uchwała nie zawiera natomiast żadnego uzasadnienia prawnego ani faktycznego, z jakiego powodu Rada Miejska uznała się za niewłaściwą.
Wskazane uchybienie organ nadzoru uznał za istotne, uzasadniające stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały.
W skardze skierowanej do sądu administracyjnego Gmina Miasto Z. zarzuciła rozstrzygnięciu nadzorczemu rażące naruszenie następujących przepisów prawa:
1) art. 243 K.p.a. poprzez błędne uznanie, iż instytucja przekazania wniosku organowi właściwemu do jego rozpatrzenia jest tożsama z instytucją załatwienia wniosku w rozumieniu art. 223 1 i art. 244 2 K.p.a., a co za tym idzie znajdują do niej zastosowanie postanowienia art. 247 K.p.a. i dalej - stosowane odpowiednio — przepisy art. 230, art. 237 § 2 i art. 238 K.p.a.;
2) art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, przez przyjęcie, że uchwała Nr [...] Rady, Miejskiej w Z. z dnia 30 października 2023 roku w sprawie przekazania [pic] wniosku według właściwości:
a) jest sprzeczna z prawem;
b) narusza w sposób istotny przepisy prawa, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności;
3) naruszenie przepisów art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez sporządzenie niewłaściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia nadzorczego;
4) naruszenie art. 7 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez niedostateczną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez uznanie, że uchwała jest tożsama z zawiadomieniem o sposobie załatwienia wniosku;
5) naruszenie art. 6, art. 8 i art. 10 K.p.a. poprzez ograniczenie, a wręcz uniemożliwienie udziału strony w postępowaniu;
6) naruszenie art. 77 oraz art. 7 K.p.a. polegające w szczególności na braku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, braku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, braku oceny dokonanej na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, ponadto uchybienie to wyrażało się także w pominięciu szeregu znanych faktów;
7) naruszenie art. 80 K.p.a. przez wydanie rozstrzygnięcia pomimo braku wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego;
8) naruszenie art. 2, art. 7, art. 83 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.
Wskazując na powyższe uchybienia Skarżące Miasto w myśl art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 roku poz. 1634 ze zm., dalej określanej skrótem P.p.s.a.) wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz o obciążenie Wojewody Śląskiego kosztami postępowania w sprawie.
W ocenie Skarżącego, wbrew twierdzeniom zawartym w treści uzasadnienia ww. rozstrzygnięcia nadzorczego instytucja przekazania wniosku organowi właściwemu, którą — co oczywiste — poprzedzać będą czynności faktyczne, polegające na ustaleniu organu właściwego w sprawie, nie jest i nigdy nie będzie rozpatrzeniem lub załatwieniem wniosku w rozumieniu art. 223 § 1 i art. 244 § 2 K.p.a. Rozpatrzeniem lub załatwieniem wniosku nie jest i nie będzie także, będące następstwem badania właściwości, stwierdzenie niewłaściwości danego organu do rozpatrzenia i załatwienia danego wniosku.
W tym miejscu wskazać należy treść z art. 223 I Kpa, który stanowi, iż organy państwowe, organy samorządu terytorialnego i inne organy samorządowe oraz organy organizacji społecznych - rozpatrują oraz załatwiają skargi i wnioski w ramach swojej właściwości.
Dlatego też, przekazanie wniosku organowi właściwemu do jego rozpatrzenia jest — tylko i wyłącznie czynnością materialno - techniczną, a co za tym idzie, nie znajdują do niej zastosowania przepisy art. 230, art. 237 2 i art. 238 K.p.a.
Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadzić będzie do pozostającego w oczywistej sprzeczności z art. 223 1 i art. 242 1 K.p.a. poglądem, jakoby do rozpatrywania oraz załatwiania wniosków uprawnione były również i takie podmioty, które nie są właściwe ze względu na przedmiot wniosku.
Równocześnie Skarżący wskazał na odmienność regulacji obowiązujących w ramach postępowania uproszczonego (przepisy Działu VIII Kpa) zawartych w art. 243 K.p.a. (przekazanie wniosku) i w art. 231 § 1 K.p.a. (przekazanie skargi) od regulacji obowiązującej w ramach postępowania jurysdykcyjnego (Dział II Kpa) art. 65 ust. 1 zdanie drugie K.p.a. (dot. obowiązku sporządzenia uzasadnienia). Oraz to, że żaden inny przepis prawa nie obligował Rady Miejskiej w Z. do sporządzenia uzasadnienia kwestionowanej uchwały. Zaś obowiązku takiego nie sposób też wywieść z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Zasadność uznania aktu organu gminy za sprzeczny z prawem musi być wykazana w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego w sposób nie budzący wątpliwości poprzez wyjaśnienie, w czym to naruszenie się wyraża i na czym polega oraz wyjaśnienie sensu przepisów, które w ocenie organu nadzoru zostały naruszone. Z tych względów przyjęto w praktyce, że zamieszczenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wyczerpującego i prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego jest obowiązkiem organu nadzoru.
Wojewoda Śląski zarzucając przedmiotowej uchwale Rady Miejskiej w Z. wadliwość uznał, że Rada Miejska w Z. naruszyła w sposób istotny prawo. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie wykazuje niezbędnej istotności opisywanego naruszenia prawa. Uzasadnienie wystąpienia w przedmiotowej uchwale Rady Miejskiej w Z. istotnego naruszenia prawa jest nader syntetyczne i stanowi powtarzaną w zasadzie w każdym rozstrzygnięciu nadzorczym regułę bez uzasadnienia faktycznego i prawnego twierdzenia o istotności naruszenia prawa.
W ocenie Skarżącego, autor Rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Z. z 30 października 2023 roku w sposób nieuprawniony utożsamił przedmiotową uchwałę z "zawiadomieniem o sposobie załatwienia wniosku", o którym mowa w art. 244 § 2 K.p.a.
Wreszcie Skarżący wskazał na fakt zakreślenia przez organ nadzoru prawnego Wojewody Śląskiego pozornego terminu do składania wyjaśnień w sprawie, jako iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania, zakreślające ww. termin na dzień 29 listopada 2023 roku doręczono stronie w dniu 28 listopada 2023 roku. Okoliczność ta pozbawiła stronę możliwości przedstawienia w postępowaniu własnych racji, co stanowi jaskrawe ograniczenie jej ustawowych praw.
W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddaleni. Podtrzymał w całości swoje stanowisko w sprawie.
W jego ocenie, konstrukcja uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego, była w przekonaniu organu nadzoru — bardzo czytelna. W pierwszej kolejności wskazano przepisy prawa, na podstawie których podjęto kwestionowana uchwałę. Następnie przedstawiono błędy, jakie —w przekonaniu organu nadzoru - popełniła Rada Miejska podejmując przedmiotową uchwałę. Z konkluzji uzasadnienia wynika, że uchwała nie spełniła wymogów określonych w przepisie art. 238 § 1 w zw. z art. 247 K.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP, co stanowi istotne naruszenie prawa. Organ nadzoru również podkreślił, że wskazane naruszenie prawa przesądzało o konieczności wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego w całości. Tym samym rozstrzygnięcie nadzorcze spełnia wszystkie wymagania określone prawem: zawiera uzasadnienie prawne przywołane we wstępie rozstrzygnięcia nadzorczego, jak również później w samym uzasadnieniu przepisy prawa, które narusza kwestionowana uchwała, umotywowaną ocenę stanu faktycznego a także związek zachodzący pomiędzy tą oceną a treścią przyjętego rozstrzygnięcia oraz uzasadnienie faktyczne — wyjaśnienie organu nadzoru dlaczego zarzuca kwestionowanej uchwale brak legalności poprzez przytoczenie faktów, które organ nadzoru uznał na stwierdzone.
W kwestii istotności naruszenia prawa odwołał się do stanowiska doktryny, zgodnie z którym za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru [pic]nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego.
Organ nadzoru w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wykazał [pic]wyraźną sprzeczność regulacji uchwały z przepisami prawa, zatem w przedmiotowej sprawie wystąpiło istotne naruszenie prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Przedmiotowa kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei kognicja sądów administracyjnych w zakresie badania skarg na akt nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego wynika z art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. Natomiast zgodnie z art. 148 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt nadzoru uchyla ten akt.
Przepis art. 148 P.p.s.a., jak również ustawy samorządowe, nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. W doktrynie przyjmuje się, że podstawą do uchylenia tego aktu powinno być każde naruszenie prawa, bez względu na jego materialnoprawny lub procesowy charakter (T. Woś, Komentarz do art. 148 w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz red. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, SIP Lex 2016; B. Dolnicki, J.P. Tarno, Przesłanki i forma orzeczeń w sprawach ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze [w:] Samorząd terytorialny w Polsce a sądowa kontrola administracji, SIP Lex 2012; zob. również wyrok NSA z 17 października 2008 r., I OSK 483/08 oraz wyrok NSA z 25 listopada 2015 r., I OSK 1942/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podkreślić należy, że sąd administracyjny nie sprawuje nadzoru nad działalnością gminną. Sąd administracyjny sprawuje jedynie sądową kontrolę administracji publicznej, w tym aktów i czynności podejmowanych przez organy nadzoru, a rozstrzygnięcie nadzorcze jest rodzajem aktu administracyjnego.
Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (ust. 1). Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 3). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).
Rozstrzygnięcia organu nadzorczego podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone, a podstawą do wniesienia skargi jest uchwala lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g.).
Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego należy na wstępie stwierdzić, że Wojewoda Śląski zachował trzydziestodniowy termin do wydania rozstrzygnięcia liczony, zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. 2 u.s.g. od dnia doręczenia mu uchwały. Nie jest to sporne w sprawie.
Dokonując następnie merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, w granicach zakreślonych przepisami prawa wskazać należy, że kryteria sprawowania nadzoru i przesłanki wydawania rozstrzygnięć nadzorczych określone zostały w ustawie o samorządzie gminnym i akcie normatywnym wyższej rangi, tj. w Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi zaś, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85). Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa (art. 86 u.s.g.).
W przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność zarządzenia organu gminy, kryterium zastosowania aktu nadzoru określone zostało w art. 91 ust. 1 u.s.g. Stosownie do tego przepisu nieważna jest uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem. Analiza postanowień art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. prowadzi do wniosku, iż sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa" (zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa).
Termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. Przez sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (vide wyrok NSA z 29 listopada 2006 r., I OSK 1287/06, LEX nr 320891). Sprzeczność z prawem uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do wydania aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał (zarządzeń), podstawy prawnej podejmowania uchwał (zarządzeń), przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zarządzeń) (por.m.in. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805). Sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem musi być oczywista i bezpośrednia (wyrok WSA w Warszawie z 21.03.2007, IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813).
Zauważyć przy tym należy, że rozstrzygnięcie nadzorcze z art. 91 u.s.g. stanowi podstawowy środek nadzoru. Zaliczany jest do grupy środków merytorycznych typu weryfikacyjnego. Ma charakter aktu administracyjnego, jest bowiem władczym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, opartym na przepisach prawa, skierowanym na wywołanie konkretnych skutków prawnych wobec konkretnego adresata. Akt ten podejmowany jest w sferze zewnętrznej: między organami nadzoru a gminą, nie ma zależności służbowej lub osobowej. Ma jednocześnie charakter deklaratoryjny (z pewnymi elementami konstytutywnymi) i działa ex tunc (wyrok NSA z 12.10.1990 r., SA/Lu 663/90, ONSA 1990/4, poz. 6). Stwierdzenie nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy oznacza, w istocie rzeczy, deklarację stanu prawnego (nieważności) ze względu na zaistnienie określonej przesłanki (sprzeczność aktu z prawem) przewidzianej przez ustawodawcę, z którą skutek taki prawo wiąże.(Bogdan Dolnicki (red.) ustawa o samorządzie gminnym, komentarz wydanie II, WKP 2018).
Przywołany powyżej przepis art. 148 P.p.s.a. koresponduje z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o samorządzie gminnym. Wymaga przy tym podkreślenia – co wynika także pośrednio z porównania treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. oraz znajduje potwierdzenie w poglądach doktryny – że orzeczenie o nieważności uchwały organu gminy zapada w razie ustalenia, iż jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności przedmiotowej uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotny naruszeniem prawa (zob. Z. Kmieciak, Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną, Samorząd Terytorialny 1994, nr 6, s. 17-18).
Trafnie w tej kwestii zarówno Skarżący jak i organ nadzoru przytoczyły pogląd doktryny, że za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru [pic]nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.
W ocenie Wojewody Śląskiego istotne naruszenie prawa przez Radę Miasta Z. miało polegać na braku uzasadnienia uchwały o przekazania wniosku mieszkańca do załatwienia Burmistrzowi Miasta. Co w istotny sposób naruszało normy art. 238 K.p.a.
Stanowisko to jest błędne.
Wniosek złożony w trybie art. 241 k.p.a. jest swego rodzaju actio popularis do zgłoszenia przez obywatela pod adresem organu postulatów naprawczych. Zgodnie z art. 243 § 1 K.p.a. jeżeli organ, który otrzymał wniosek, nie jest właściwy do jego rozpatrzenia, obowiązany jest w ciągu siedmiu dni przekazać go właściwemu organowi. O przekazaniu wniosku zawiadamia się równocześnie wnioskodawcę. Zaznaczyć w tym miejscu należ, że przepis art. 65 § 1 K.p.a. (będący podstawą prawną wydania przez oba organu administracji postanowień) stanowi wyłącznie podstawę przekazywania według właściwości spraw indywidualnych załatwianych przez organy administracji w drodze decyzji, w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. Zatem przepis ten ma zastosowanie w sprawach, w których podmiot wnoszący podanie do organu jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 K.p.a.. Tymczasem składający wniosek takim interesem prawnym nie musi się wykazywać. Nie musi być strona postępowania. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje również orzekania w drodze postanowienia w przedmiocie wniosku opartego na art. 241 K.p.a., ani nie wskazuje w art. 243 środków zaskarżenia pisma w przedmiocie przekazania sprawy według właściwości (por. wyroki NSA z dnia 14 lipca 2010 r. w sprawie I OSK 117/10 oraz WSA w Warszawie z dnia 20 lutego 2006 r. w sprawie IV SA/Wa 2161/05).
Przepisy Dział VIII Rozdział 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie rozpatrywania wniosków zawierają bowiem autonomiczną regulację dotyczącą przekazywania niewłaściwie skierowanych wniosków - wspomniany art. 243 K.p.a., co wyłącza możliwość zastosowania regulacji ogólnych, w tym art. 65 § 1 K.p.a. Przekazanie wniosku stanowi więc czynność materialno-techniczną administracji. O której to czynności organ ma obowiązek zawiadomić wnioskodawcę. I nie jest to czynność zaskarżalna. Niemniej jednak wnioskodawczy niezadowolonemu ze sposobu załatwienia wniosku służy prawo wniesienia skargi na podstawie art. 246 K.p.a.
Z kolei zgodnie z art. 244 § 1. K.p.a. w sprawie terminu załatwiania wniosków stosuje się przepis art. 237 § 1. Zaś w świetle § 2 tego artykułu o sposobie załatwienia wniosku zawiadamia się równocześnie wnioskodawcę. Wreszcie, zgodnie z art. 247 K.p.a. do wniosków stosuje się odpowiednio przepisy art. 230, 237 § 2 i art. 238 K.p.a.
Przywołany w odesłaniu z art. 247 K.p.a. art. 238 § 1 K.p.a. stanowi, iż zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi powinno zawierać: oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazanie, w jaki sposób skarga, odpowiednio wniosek, została załatwiona, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do załatwienia skargi, wniosku. Zawiadomienie o odmownym załatwieniu skargi, w rozpatrywanej sprawie wniosku, powinno zawierać ponadto uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o treści art. 239.
Przytoczony przepis reguluje treść zawiadomienia o zakończeniu uproszczonego postępowania zainicjowanego wnioskiem z art. 241 K.p.a. Tymczasem zawiadomienie o dokonaniu czynności materialno-technicznej przekazania wniosku, które winno nastąpić razem z przekazaniem wniosku, nie kończy tego postępowania. Odnosi się tylko do faktu przekazania wniosku do organu właściwego. Nie odnosi się wprost do całego wniosku, lecz tylko tych kwestii, które wpływają na ustalenie organu właściwego do jego załatwienia. Skoro intencją ustawodawcy było daleko idące odformalizowanie czynności przekazania wniosku do organu właściwego, w instrukcyjnym w istocie terminie 7 dni, to zaprzeczeniem tej intencji jest wykładnia przepisu, zaprezentowana przez organ nadzoru, prowadząca do stwierdzenia, że zawiadomienie o dokonaniu czynności materialno-technicznej przekazania wniosku powinno przybrać taką samą formę, co zawiadomienie o finalnym załatwieniu wniosku, kończące postępowanie zainicjowane tymże wnioskiem.
W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę odesłanie zawarte w art. 247 K.p.a. do art. 238 K.p.a. odnosi się do wniosków. Sposobem załatwienia wniosku, jak już wskazano, w świetle art. 244 § 2 K.p.a. jest zawiadomienie, którego treść reguluje art. 238 K.p.a. Skoro przekazanie wniosku do organu właściwego zostało szczegółowo uregulowane w art. 243 K.p.a., to odesłanie z art. 247 nie ma zastosowania.
W świetle powyższego nie ma racji organ nadzoru uznając, że Rada Miasta Z. w istotny sposób naruszyła prawo. A tylko stwierdzenie takiego naruszenia, w świetle regulacji z art. 91 ust. 1 u.s.g. pozwalałoby organowi nadzoru na ingerencję w działalności organu gminy.
Wobec powyższego za zasadne należało uznać zarzuty z pkt 1, 2 i 3 petitum skargi.
Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów proceduralnych art.7, art. 77, art. 80 K.p.a. to zauważyć należy, ż Skarżące Miasto w istocie nie uzasadniło tego zarzutu i nie wskazało jaki deficyt w sferze ustaleń faktycznych mógł mieć wpływ na wynik postępowania nadzorczego. Tym bardziej, ze spór, jaki zarysował się w sprawie jest sporem nie co do faktów, lecz co do prawa i jego wykładni.
Nadto rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody nie jest decyzją administracyjną, jest natomiast aktem administracyjnym szczególnego rodzaju. Przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego nie jest akt w sprawie indywidualnej z zakresu administracji, lecz orzeczenie o zgodności lub sprzeczności z prawem uchwał lub zarządzeń organów gminy. Wprawdzie zgodnie z art. 91 ust. 5 u.s.g. do postępowania nadzorczego stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a., nie oznacza to jednak, że wprost i bezpośrednio znajdują w tym postępowaniu zastosowanie art. 7 i art. 77 K.p.a.
Odpowiednie stosowanie określonego przepisu może polegać na jego zastosowaniu wprost albo z pewnymi modyfikacjami, usprawiedliwionymi odmiennością stanu "podciągniętego" pod dyspozycję stosowanego przepisu, bądź na niedopuszczeniu jego stosowania do rozpatrywanego stanu w ogóle. Ta niedopuszczalność może wynikać albo bezpośrednio z treści wchodzących w grę regulacji prawych, albo z tego, że zastosowania danej normy nie dałoby się pogodzić ze specyfiką i odmiennością rozpoznawanego stanu (zob. J. Warylewski (red.), Zasady techniki prawodawczej. Komentarz do rozporządzenia, Warszawa 2003, s. 503).
W literaturze przedmiotu powszechnie przyjmuje się, że pojęcie "odpowiednie zastosowanie przepisów" oznacza, że rozważając, które przepisy regulujące postępowanie administracyjne będą miały zastosowanie wprost, które z odpowiednimi modyfikacjami, a które w ogóle nie będą miały zastosowania, należy wziąć pod uwagę cechy charakterystyczne postępowania w sprawach nadzoru nad działalnością gminną. Odpowiednie stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego w tym postępowaniu nie może jednak w żaden sposób zmienić charakteru tego postępowania, ponieważ przy odpowiednim stosowaniu wszelkich przepisów prawa, modyfikacji mogą podlegać jedynie przepisy odpowiednio stosowane, a nie przepisy, które mają być przez nie uzupełniane (por. szerzej J. Nowacki, Analogia legis, Warszawa 1966, s. 146; B. Adamiak, J. Borkowski, Zakład administracyjny w postępowaniu administracyjnym, Studia Iuridica 1996, nr 32, s. 23 i n.; A. Błachnio-Parzych, Przepisy odsyłające systemowo (wybrane zagadnienia), PiP 2003, nr 1, s. 51).
W postępowaniu nadzorczym nie zbiera się materiałów i dowodów mających na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy, a zatem nie mają w nim zastosowania przepisy regulujące gromadzenie i przeprowadzanie dowodów, w tym wskazywana w skardze zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 K.p.a, zasada oficjalności postępowania dowodowego wyrażona w art. 77 K.p.a. i zasada oceny dowodów wyrażona w art. 80 K.p.a. To postępowanie polega na kontroli przez organ nadzoru aktu (uchwały lub zarządzenia) wydanego przez organ w sprawie z zakresu administracji publicznej. Stosowanie do postępowania nadzorczego odpowiednio Kodeksu postępowania administracyjnego należy rozumieć z uwzględnieniem tego "odpowiedniego" stosowania, jako unormowania pomocniczego wszędzie tam, gdzie u.s.g. nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego (por. wyrok NSA z 16 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 2940/16), tzn. z uwzględnieniem specyficznego charakteru postępowania nadzorczego.
Inaczej przedstawia się kwestia zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem stronie należy zapewnić możliwość czynnego udziału w sprawie , odpowiednio w postępowaniu nadzorczym.
Oceniając, czy przy wyznaczeniu terminu na złożenie wyjaśnień nie doszło do nadmiernego ograniczenia uprawnień jednostki samorządu terytorialnego do udziału w postępowaniu nadzorczym, należy mieć na uwadze fakt, że organ nadzoru związany jest relatywnie krótkim terminem na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego (30 dni od dnia doręczenia mu kwestionowanej uchwały lub zarządzenia). Wyznaczony Skarżącemu termin na zapoznanie się z aktami i złożenie wyjaśnień był rzeczywiście krótki, jednodniowy i pozbawił go czynnego udziału w tym postępowaniu oraz możliwości ustosunkowania się do argumentacji przedstawionej przez organ nadzoru w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego. Jednak Skarżący nie wykazał w skardze, że to istotne w ocenie Sądu, naruszenie przepisów postępowania, przy odmiennej interpretacji przepisów art. 244 § 2 i art. 238 K.p.a., prezentowanej przez organ nadzoru i Skarżące Miasto, miało wpływ na wynik postępowania nadzorczego.
W świetle powyższego, na podstawie art. 148 P.p.s.a orzeczono jak w sentencji.