III SA/Gl 10/25

III SA/Gl 10/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-07-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-01-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Gołuch
Barbara Brandys-Kmiecik
Magdalena Jankiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
Hasła tematyczne
Celne prawo
Służba celna
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 1948
art. 165 ust. 7
Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Adam Gołuch, Protokolant Ewelina Cyroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2025 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 29 października 2024 r. nr 2401-IPK-2.1110.495.2024.4 w przedmiocie ustalenia warunków pełnienia służby oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 29 października 2024r. nr 2401-IPK-2.1110.495.2024.4 Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach utrzymał w mocy propozycję złożoną skarżącemu S. S. stanowiącą decyzję ustalającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno - Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w K.
Rozstrzygnięcie to zostało wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy przedstawionej stronie propozycji z 24 maja 2017 r. o nr [...], złożonej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach.
W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 572), art. 169 ust. 4 i 5 ustawy z 16 listopada 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016r., poz. 1948 ze zm.) oraz art. 276 ust. 6 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 615 ze zm.).
W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania.
Przypomniał, że pismem z 24 maja 2017r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach złożył skarżącemu propozycję określającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w K., która została przez skarżącego przyjęta 29 maja 2017 r.
Z zaproponowanymi warunkami służby skarżący się nie zgodził i w piśmie z 06 czerwca 2017 r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy wyrażając brak zgody na zaproponowane stanowisko starszego specjalisty Służby Celno-Skarbowej oraz będącą jego konsekwencją wysokość zaproponowanego uposażenia zasadniczego, które zostało obniżone w stosunku do uprzednio pobieranego.
W ocenie strony było to działanie niezgodne z prawem i niesprawiedliwe, ponieważ nie tylko godziło w przebieg dotychczasowej służby i rozwój kariery zawodowej, ale również nosiło znamiona nierównego traktowania i dyskryminacji.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z 11 sierpnia 2017 r. DIAS utrzymał w mocy złożoną propozycję, która stała się przedmiotem skargi do sądu administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z 13 lutego 2018 r. o sygn. IV SA/GI 1017/17 uchylił zaskarżoną decyzję DIAS z 11 sierpnia 2017 r. stwierdzając, że organ winien w sposób przejrzysty, jawny i transparentny wykazać, że przy składaniu funkcjonariuszowi propozycji służby zastosował kryteria z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS oraz, że nie może sięgać po inne, pozaustawowe okoliczności. Kasacja od tego orzeczenia została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 stycznia 2019 r. o sygn. I OSK 1961/18.
Po powtórnym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z 19 kwietnia 2019 r. DIAS ponownie utrzymał w mocy złożoną stronie propozycję, jednak również ta decyzja zastała uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, z 4 września 2019 r. o sygn. III SA/GI 655/19 z uwagi na konieczność należytego i wyczerpującego przedstawienia motywów rozstrzygnięcia odnoszących się indywidualnie do kryteriów określonych w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS. Wywiedziona od niego skarga kasacyjna została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 25 listopada 2022 r. o sygn. III OSK 2557/21.
W wyniku trzeciego już rozpatrzenia sprawy, decyzją z 18 kwietnia 2023 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach utrzymał w mocy złożoną stronie propozycję ustalającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno - Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej. Również ta decyzja została zakwestionowana, a Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 lutego 2024 r. sygn. akt III SA/Gl 529/23 ją uchylił uznając wydane rozstrzygnięcie za błędne, gdyż naruszające art. art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. oraz 153 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organ nie zrealizował wytycznych zawartych w poprzednich wyrokach sądów administracyjnych.
Nie wskazał przesłanek związanych z przyjęciem zasady, że proponowane uposażenie będzie wynosiło 6 000 zł + 50% nadwyżki ponad tę kwotę. Nie podał w uzasadnieniu decyzji danych dot. kwalifikacji i uposażenia innych funkcjonariuszy. Obniżając dotychczasowe uposażenie nie wskazał wyczerpująco motywów rozstrzygnięcia. W dalszym ciągu nie przedstawił ani oceny, ani wyjaśnień, ani zestawień zatrudnienia i wynagrodzeń pracowników w nowej strukturze DIAS. Dlatego nie jest możliwe porównanie przebiegu służby, zaangażowania i kwalifikacji skarżącego i innych funkcjonariuszy wykonujących te same zadania. Nie udzielił odpowiedzi na pytanie dlaczego skarżący nie mógł zachować dotychczasowego uposażenia i stanowiska i czy możliwe było, aby nawet przy niższym stanowisku służbowym mieściło się ono w granicach określonych rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z 28 lutego 2017r. ws. uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno – Skarbowej.
W konsekwencji Sąd uznał, że po raz kolejny sprawa nie została należycie wyjaśniona, oceniona oraz uzasadniona, co stanowi naruszenie przepisów Kpa i uzasadnia uchylenie decyzji.
Od wyroku tego nie została wniesiona skarga kasacyjna, zatem stał się on prawomocny.
Zaskarżonym w niniejszej sprawie orzeczeniem z 29 października 2024r. DIAS po raz czwarty utrzymał w mocy złożoną skarżącemu propozycję.
W uzasadnieniu przypomniał, że pismem z 24 maja 2017 r. DIAS działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.), złożył stronie propozycję określającą warunki pełnienia służby poprzez wskazanie rodzaju służby, stopnia służbowego, stanowiska służbowego, jednostki organizacyjnej KAS, komórki organizacyjnej, miejsca pełnienia służby oraz składników uposażenia. Te z kolei wskazywały uposażenie zasadnicze, dodatek za stopień służbowy i dodatek za wieloletnią służbę.
Powyższa propozycja warunków pełnienia służby zawierała:
1. rodzaj służby - służba stała,
2. stopień służbowy - podkomisarz,
3. stanowisko służbowe - starszy specjalista Służby Celno-Skarbowej, zaliczane do kategorii stanowisk specjalistycznych,
4. jednostka organizacyjna KAS – [...] Urząd Celno-Skarbowy w K.,
5. komórka organizacyjna - Szósty Referat Realizacji (B.)
6. miejsce pełnienia służby - B. ul. [...]
7. uposażenie - uposażenie zasadnicze wg mnożnika 2,017 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej,
- dodatek za stopień służbowy wg mnożnika 0,572 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej,
- dodatek za wieloletnią służbę w wysokości wynoszącej po dwóch latach służby 2% miesięcznego uposażenia zasadniczego; dodatek ten wzrasta o 1% za każdy następny rok służby aż do osiągnięcia 20% uposażenia zasadniczego po 20 latach służby oraz 0,5% za każdy następny rok służby - łącznie do wysokości 25% po 30 latach służby.
Zaproponowane warunki, po ich przyjęciu, obowiązywały od 01 czerwca 2017r.
Wojewódzki Sad Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku z 19 lutego 2024 r. podkreślił, że w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 4 września 2019 r. zobowiązał organ, aby ponownie rozpatrując sprawę należycie i wyczerpująco przedstawił motywy rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji, odnosząc się indywidualnie do kryteriów określonych w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS. Natomiast NSA oddalając skargę kasacyjną od wyroku, podzielił stanowisko sądu I instancji, że zaskarżona decyzja nie zawierała właściwego uzasadnienia, które pozwoliłoby ustalić dlaczego funkcjonariusz otrzymał stanowisko i uposażenie niższe od dotychczasowego. W przypadku reorganizacji i zmiany warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza organ winien dokonać oceny przebiegu dotychczasowej służby oraz kwalifikacji i osiągnięć funkcjonariusza, a przedstawiona propozycja służby na nowych warunkach powinna być wynikiem tej oceny w odniesieniu do konkretnego funkcjonariusza.
Sąd stanął na stanowisku, że organ administracyjny winien w sposób przejrzysty, jawny i transparentny wykazać, że przy składaniu funkcjonariuszowi propozycji zastosował kryteria z art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Dlatego stwierdził, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80,107 § 3 k.p.a. oraz 153 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a.
Dokonując jednak ponownej oceny zarzutów postawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 06 czerwca 2017 r., zaskarżoną decyzją DIAS uznał, iż uzasadnionym będzie utrzymanie w mocy złożonej propozycji.
Na wstępie, po zapoznaniu się z aktami osobowymi, w tym kartami zakresu obowiązków oraz zaświadczeniami potwierdzającymi odbyte szkolenia, DIAS przedstawił chronologicznie stanowiska, jakie skarżący dotąd zajmował, komórki, w jakich pełnił służbę oraz zakresy obowiązków i uprawnień na poszczególnych stanowiskach (str. 5-12 zaskarżonej decyzji), a tych danych skarżący nie kwestionuje.
Następnie organ wskazał jakie kursy i szkolenia odbył skarżący w okresie służby. (Str. 12-14 zaskarżonej decyzji).
Organ przypomniał, że przed wejściem w życie ustawy o KAS, skarżący czasowo wypełniał obowiązki w Referacie Grup Mobilnych 2 w C., w Wydziale Zwalczania Przestępczości w Izbie Celnej (w okresie od 27.01.2017 r. do 28.02.2017 r., na stanowisku służbowym: ekspert Służby Celnej, stopień służbowy: podkomisarz celny).
Do zakresu obowiązków na stanowisku eksperta Służby Celnej w Referacie Grup Mobilnych, zgodnie z kartą zakresu obowiązków i uprawnień z 27.01.2017r. należało:
- kontrola paliw w zbiornikach pojazdów samochodów lub innych środków przewozowych,
- kontrola przestrzegania przepisów prawa celnego oraz innych przepisów związanych z przewozem i wywozem towarów w obrocie między obszarem celnym Wspólnoty Europejskiej a państwami trzecimi,
- kontrola przestrzegania przepisów prawa podatkowego w zakresie produkcji,
przemieszczania i zużycia wyrobów akcyzowych oraz w zakresie stosowania i oznaczania tych wyrobów znakami akcyzy,
- kontrola ruchu drogowego w trybie i przypadkach określonych w ustawie Prawo o ruchu drogowym,
- kontrola wywozu i przywozu na terytorium RP towarów podlegających ograniczeniom lub zakazom.
Był to jednak okres kilku tygodni, w trakcie których skarżący nie odbył wszystkich niezbędnych podstawowych i doskonalących szkoleń, istotnych w trakcie wypełniania zadań.
Po wejściu w życie ustawy KAS w okresie od 01.03.2017 r. do 31.05.2017r. pełnił on obowiązki w Izbie Administracji Skarbowej w Katowicach w Referacie Grup Mobilnych w C., Wydział Zwalczania Przestępczości, na stanowisku służbowym: ekspert Służby Celno-Skarbowej, stopień służbowy: podkomisarz. Na podstawie znajdującego się w aktach osobowych zaświadczenia Szkoły Policji w K. z 12 maja 2017 r. organ ustalił, że skarżący uczestniczył w dniach 11 -12 maja 2017 r. w doskonaleniu zawodowym lokalnym dla funkcjonariuszy Izby Administracji Skarbowej w zakresie taktyki i technik zatrzymywania oraz kontroli środków przewozowych.
Przed powstaniem Krajowej Administracji Skarbowej, w okresie istnienia Służby Celnej, skarżący zajmował stanowisko eksperta Służby Celnej, było określone na podstawie rozporządzenia Ministra Finansów z 2 marca 2010 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy celnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 36, poz. 199 ze zm.), w grupie XIII- XV uposażenia zasadniczego zaszeregowania stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych w granicach mnożnika kwoty bazowej 2,108-2,268 (zał. 1 i zał. 2 ww. rozporządzenia).
Stanowisko objęte przez stronę po powstaniu Krajowej Administracji Skarbowej należy do kategorii stanowisk specjalistycznych i jest ono określone na podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z 27 lutego 2017r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 444). Wynagrodzenie dla stanowiska starszego specjalisty Służby Celno - Skarbowej zostało określone w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej (Dz. U. z 2017 r., poz. 446) w granicach 1,707 - 2,134.
Mimo, iż w aktualnie obowiązujących rozporządzeniach określono stanowiska funkcjonariuszy z podziałem na kategorie, czego nie było w poprzednim rozporządzeniu, to sekwencje stanowisk funkcjonariuszy przed i po 1 marca 2017 r. są podobne, co prowadzi do wniosku, że stanowisko strony z datą przyjęcia propozycji służby z 24 maja 2017 r. uległo obniżeniu, co spowodowało także obniżenie uposażenia.
Zdaniem organu, obniżenie stanowiska i uposażenia było jednak obiektywnie uzasadnione.
Do zakresu obowiązków i zadań na stanowisku starszego specjalisty Służby Celno-Skarbowej w Szóstym Referacie Realizacji (B.), zgodnie z kartą zakresu obowiązków i uprawnień z 06.06.2017r. należało:
- wykonywanie kontroli celno-skarbowej,
- rozpoznawanie, wykrywanie, zapobieganie i zwalczanie przestępstw skarbowych i wykroczeń skarbowych, przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców,
- realizowanie niezbędnych czynności procesowych w granicach koniecznych dla zabezpieczenia śladów i dowodów przestępstwa skarbowego, wykroczenia skarbowego, przestępstwa lub wykroczenia,
- zatrzymywanie i przeszukiwanie osób, zabezpieczenie rzeczy oraz przeszukiwanie lokali mieszkalnych, pomieszczeń i innych miejsc, bagażu, ładunku, środków przewozowych i statków w trybie i przypadkach określonych w przepisach Kodeksu postępowania karnego,
- zatrzymanie i przeszukanie urządzeń zawierających dane informatyczne lub systemów informatycznych, w zakresie danych przechowywanych w tych urządzeniach lub systemach albo na nośnikach, w tym korespondencji przesyłanej pocztą elektroniczną w trybie i przypadkach określonych w przepisach Kodeksu postępowania karnego,
- konwój, o których mowa w ustawie o środkach przymusu bezpośredniego i broni palnej,
- nakładanie grzywien w drodze mandatu karnego za wykroczenia i wykroczenia skarbowe,
- obsługa urządzeń RTG,
- wykonywanie zadań z zakresu informatyki śledczej, niewymagających zastosowania złożonych narzędzi informatycznych, w tym pozyskiwanie i zabezpieczanie dowodów cyfrowych,
- szkolenie w zakresie stosowania środków przymusu bezpośredniego, technik i taktyk interwencji,
- współpraca z innymi izbami, służbami i organami w zakresie przeciwdziałania i zwalczania przestępczości w zakresie właściwości KAS,
- dokonywanie oględzin,
- zabezpieczanie zebranych dowodów,
- sporządzanie szkiców, kopiowanie, filmowanie, fotografowanie oraz dokonywanie nagrań dźwiękowych,
- nakładanie zamknięć urzędowych na urządzenia, pomieszczenia, naczynia oraz środki przewozowe,
- przeprowadzenie rewizji towarów, wyrobów i środków przewozowych, w tym z użyciem urządzeń technicznych i psów służbowych,
- konwoje i strzeżenia towarów,
- kontrola przesyłek pocztowych,
- realizowanie czynności zatrzymania osoby w trybie i przypadkach określonych w ustawie Kodeks Postępowania Karnego i ustawie o KAS,
- wykonywanie kontroli ruchu drogowego w trybie i przypadkach określonych w ustawie Prawo o ruchu drogowym,
- wykonywanie kontroli, o której mowa w ustawie o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów,
- nakładanie grzywien w drodze mandatu karnego za wykroczenia określone w Kodeksie wykroczeń, ustawie o transporcie drogowym, ustawie o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów.
Organ wskazał także, że z dniem 01.09.2020 r. skarżący został awansowany na stanowisko służbowe młodszego eksperta Służby Celno-Skarbowej, przedstawił także kolejne karty zakresu obowiązków i uprawnień, jakie odnosiły się do strony po tej dacie.
Wracając do propozycji złożonej skarżącemu w 2017r. organ wskazał, iż stosowne przeszkolenie na nowym stanowisku służbowym rozpoczął on dopiero po dacie przyjęcia propozycji służby, tj. po dniu 29.05.2017 r., o czym świadczy 16 złożonych do akt osobowych zaświadczeń, szczegółowo wymienionych na str. 20-21 zaskarżonej decyzji oraz świadectwo ukończenia studiów podyplomowych z zakresu zwalczania przestępczości ekonomicznej w Szkole [...] w W.
Zatem zdaniem DIAS przygotowanie do realizacji zadań w komórce kontrolnej na dzień składania propozycji służby było jeszcze niepełne, a więc nie dające podstawy do zaproponowania stanowiska spoza grupy stanowisk specjalistycznych. Ustalając wysokość uposażenia zaproponowanego w złożonej propozycji służby w kategorii stanowisk specjalistycznych, kierowano się następującymi zasadami:
1) uposażenie brutto zostało przeliczone z zastosowaniem mnożnika 2,017 (kwota bazowa wynosiła 1.873,84 zł X 2,017 = 3.779,60 zł brutto);
2) uwzględniono dodatek z tytułu wysługi lat - 23,5 % (według stanu na dzień 1 czerwca 2017r., 3.779,60 zł x 23,5% = 888,20 zł)
3) uwzględniono dodatek za stopień służbowy - 0,572 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej (1.873,84 zł x 0,572 = 1.071,84 zł);
4) ponieważ skarżący wykonywał obowiązki służbowe w komórce realizującej zadania kontrolne jako podstawowe zadania o charakterze ciągłym, biorąc pod uwagę m.in. rodzaj, stopień złożoności i uciążliwość wykonywanych zadań, przysługiwał mu dodatek kontrolerski w wysokości 15% przyznany na podstawie § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 oraz § 9 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z 26 kwietnia 2017r. w sprawie dodatku kontrolerskiego dla osób zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz. U. z 2017r., poz. 868) i ten składnik uposażenia został również uwzględniony przy składaniu propozycji. Warunki otrzymywania dodatku kontrolerskiego były i są takie same dla wszystkich funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, a kryteria jego przyznawania miały charakter obiektywny. Ostatnim etapem procesu ustalania uposażeń, zastosowanym w stosunku do wszystkich funkcjonariuszy było badanie, czy wyliczone uposażenie przekraczało kwotę 6 000 zł, w takiej sytuacji przyjęto, iż proponowane uposażenie będzie wynosiło 6 000 zł oraz 50 % nadwyżki powyżej tej kwoty, i w przedmiotowej sprawie zasada ta znalazła zastosowanie.
Natomiast zaproponowanie stanowiska starszego specjalisty Służby Celno-Skarbowej wynikało z faktu, że zadania wykonywane w komórkach Realizacji są przypisane do stanowisk z grupy stanowisk specjalistycznych.
Organ przedstawił schemat organizacji Krajowej Administracji Skarbowej, jaka powstała po reorganizacji z 2017r. W jej ramach funkcjonują m. in.: izby administracji skarbowej, urzędy skarbowe i urzędy celno - skarbowe wraz z podległymi oddziałami celnymi.
W związku z powyższym, w województwie [...] powstał [...] Urząd Celno - Skarbowy, w skład którego wchodziły Delegatury w K., R., C., B. W strukturze organizacyjnej Urzędu Celno - Skarbowego wyodrębniono Wydział Realizacji (CZR), który nadzorował sprawy realizowane przez Działy Realizacji od Pierwszego do Szóstego (CZR1), (CZR2), (CZR3), (CZR4), (CZR5), (CZR6).
Z Regulaminu organizacyjnego Urzędu Celno - Skarbowego wynikało, że zadaniem Wydziału Realizacji jest realizacja spraw przez Działy Realizacji od Pierwszego do Szóstego, do zadań których, z zastrzeżeniem ust. 2-6, należy w szczególności:
1) wykonywanie kontroli celno-skarbowej, o której mowa w art. 62 ust. 5 pkt 1-3 ustawy o KAS;
2) rozpoznawanie, wykrywanie, zapobieganie i zwalczanie przestępstw skarbowych i wykroczeń skarbowych, przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców;
3) zapewnianie ochrony fizycznej i technicznej osobom zatrudnionym albo pełniącym służbę w jednostkach organizacyjnych KAS, a w uzasadnionych przypadkach także innym osobom, organom i instytucjom państwowym;
4) realizowanie niezbędnych czynności procesowych w granicach koniecznych dla zabezpieczenia śladów i dowodów przestępstwa skarbowego, wykroczenia skarbowego, przestępstwa lub wykroczenia, w tym z wykorzystaniem technik kryminalistycznych w zakresie niezastrzeżonym do właściwości komórek, o których mowa w § 25 ust. 2 i § 26;
5) prowadzenie magazynu broni i amunicji;
6) zatrzymywanie i przeszukiwanie osób, zabezpieczanie rzeczy oraz przeszukiwanie lokali mieszkalnych, pomieszczeń i innych miejsc, bagażu, ładunku, środków przewozowych i statków w trybie i przypadkach określonych w przepisach ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego;
7) przeprowadzanie kontroli przewozu towarów na zasadach określonych w ustawie z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi;
8) konwój, o którym mowa w art. 4 pkt 3 lit. a oraz c-g ustawy z dnia 24 maja 2013 r. o środkach przymusu bezpośredniego i broni palnej;
9) nakładanie grzywien w drodze mandatu karnego za wykroczenia i wykroczenia skarbowe w zakresie niezastrzeżonym do właściwości komórek, o których mowa w § 25 ust. 2;
10) szkolenie w zakresie stosowania środków przymusu bezpośredniego, broni palnej, technik i taktyk interwencji;
11) współpraca z innymi izbami, służbami i organami w zakresie przeciwdziałania i zwalczania przestępczości w zakresie właściwości KAS;
12) wykonywanie następujących zadań:
a) dokonywanie oględzin,
b) zabezpieczanie zebranych dowodów,
c) sporządzanie szkiców, kopiowanie, filmowanie, fotografowanie oraz dokonywanie nagrań dźwiękowych,
d) nakładanie zamknięć urzędowych na urządzenia, pomieszczenia, naczynia oraz środki przewozowe,
e) przeprowadzanie rewizji towarów, wyrobów i środków przewozowych, w tym z użyciem urządzeń technicznych (RTG) i psów służbowych.
f) konwoje i strzeżenia towarów,
g) wykonywanie kontroli przesyłek pocztowych,
h) wykonywanie kontroli ruchu drogowego w trybie i przypadkach określonych w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym,
i) zatrzymywanie i kontrolowanie statków w rozumieniu ustawy z dnia 18 września 2001 r. - Kodeks morski i ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej,
j) przekazywanie do centralnej ewidencji pojazdów danych, o których mowa w art. 80b ust. 1 pkt 15,15a i 22 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, a w przypadku odczytu drogomierza pojazdu niezarejestrowanego także przekazywanie danych, o których mowa w art. 80b ust. 1 pkt 1 i 13 tej ustawy,
k) zatrzymywanie i zwracanie dowodów rejestracyjnych, o których mowa w art. 132 i 133 ustawy - Prawo o ruchu drogowym,
I) przeprowadzanie kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13ha ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w tym kontroli używanego w pojeździe urządzenia, o którym mowa w art. 13i ust. 3a tej ustawy,
m) przeprowadzanie kontroli prawidłowości wnoszenia opłaty za przejazd autostradą, o której mowa w art. 37a ust. 7 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym, w tym kontroli urządzeń lub systemów, o których mowa w art. 13i ust. 3a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych;
13) przeprowadzanie kontroli używanego w pojeździe urządzenia, o którym mowa w art. 13i ust. 3 oraz w art. 161 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych;
14) przeprowadzanie kontroli transportu drogowego na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym;
15) organizacja pracy laboratorium mobilnego;
16) możliwość dokonywania nabycia sprawdzającego;
17) dokonywanie tymczasowego zajęcia ruchomości;
18) wykonywanie innych zadań zleconych przez Naczelnika Urzędu.
2. Do zadań Pierwszego Działu Realizacji (CZRl) należały w szczególności zadania określone w ust. 1 pkt 1-6, pkt 8-11, pkt 12 lit. a-k, pkt 16-18.
3. Do zadań Drugiego Działu Realizacji (CZR2) należały w szczególności zadania określone w ust. 1 pkt 1-2, pkt 4-7, pkt 9, pkt 11-18.
4. Do zadań Działów Realizacji: Trzeciego i Czwartego (CZR3), (CZR4) należały w szczególności zadania określone w ust. 1 pkt 1-2, pkt 4-7, pkt 9, pkt 11-14, pkt 16-18.
5. Do zadań Piątego Działu Realizacji (CZR5) należały w szczególności zadania określone w ust. Ipkt 1-2, pkt 4-7, pkt 9-14, pkt 16-18.
6. Do zadań Szóstego Działu Realizacji Graniczny Port Lotniczy (CZR6) należały w szczególności zadania określone w ust. 1 pkt 1-2, pkt 4, pkt 6-7, pkt 9, pkt 11-14, pkt 16-18.
Organ wskazał, że stanowiska w grupie stanowisk eksperckich zaproponowane zostały tym funkcjonariuszom, którzy w ramach komórek realizacji wykonywali inne, bardziej złożone zadania. Przy ustalaniu struktury stanowisk, które zostały zaproponowane wszystkim funkcjonariuszom pełniącym służbę w komórkach realizacji, brano pod uwagę przede wszystkim zakres tych zdań. Natomiast przywołany przez stronę we wniosku art. 173 ust. 1 ustawy o KAS oraz zapisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z 27 lutego 2017 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (Dz. U. z 2017 poz. 444 ) nie znalazły zastosowania w procesie przedkładania propozycji. Proces ten został w całości uregulowany w ustawie wprowadzającej KAS, która nie zawierała w swej treści zapisu, iż funkcjonariuszowi który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej przysługuje stanowisko równorzędne do dotychczasowego. Podkreślić należy, że w art. 165 ustawy wprowadzającej KAS ustawodawca nie ograniczył w żaden sposób kompetencji organu co do ustalenia treści przedłożonej propozycji, w tym warunków pełnienia służby.
Mając zatem wyłączne prawo kształtowania stosunku służbowego DIAS złożył propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby, która uwzględniała posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby, a także miejsce zamieszkania - ze szczególnym uwzględnieniem dotychczasowego przebiegu służby. Wysokość przyznanego mnożnika kwoty bazowej została ukształtowana na poziomie 2,017 i nie odbiegała od mnożnika przyznanego funkcjonariuszom na podobnych stanowiskach, a zatem skarżący został potraktowany w taki sam sposób, jak inni funkcjonariusze.
Jednakże kluczowa była ranga i zakres zadań Referatu Realizacji i poziom skomplikowania tych zadań, w szczególności w porównaniu z zadaniami przydzielonymi innym komórkom organizacyjnym Urzędu Celno-Skarbowego. Priorytetowe i najbardziej złożone zadania, których wykonywanie wymaga specjalistycznej wiedzy z zakresu prawa podatkowego i celnego, która to wiedza wymaga ciągłego aktualizowania i pogłębiania, wraz z nieustannie dokonywanymi zmianami przepisów prawa, wykonywane były i są w pionie kontroli celno - skarbowej oraz w pionie orzecznictwa Urzędu Celno-Skarbowego. Poszczególne komórki wchodzące w skład pionu kontroli celno - skarbowej przeprowadzają np. kontrole celno - skarbowe w zakresie rzetelności deklarowanych podstaw opodatkowania, ujawniają i kontrolują niezgłoszoną do opodatkowania działalność gospodarczą, przeprowadzają kontrole celno - skarbowe źródeł pochodzenia majątku oraz przychodów nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach lub pochodzących ze źródeł nieujawnionych, badają ceny transakcyjne stosowane w transakcjach między podmiotami powiązanymi, prowadzą postępowania podatkowe w pierwszej instancji w sprawach objętych kontrolą celno - skarbową, prowadzą kontrole celno - skarbowe przestrzegania przepisów prawa celnego oraz innych przepisów związanych z przywozem i wywozem towarów w obrocie między obszarem celnym UE a państwami trzecimi, w szczególności przepisów dotyczących towarów objętych ograniczeniami lub zakazami, prowadzą kontrole celno - skarbowe przestrzegania przepisów prawa podatkowego w zakresie produkcji, przemieszczania i zużycia wyrobów akcyzowych a także przestrzegania przepisów regulujących urządzanie i prowadzenie gier hazardowych, itd. Do zadań poszczególnych komórek wchodzących w skład pionu orzecznictwa należy chociażby prowadzenie postępowań podatkowych w drugiej instancji w zakresie prowadzonych przez naczelnika urzędu postępowań prowadzonych w pierwszej instancji, orzecznictwo w zakresie trybów nadzwyczajnych w zakresie postępowania podatkowego, przygotowywanie projektów odpowiedzi na skargi do sądu administracyjnego oraz odpowiedzi na pisma procesowe, opracowywanie wniosków o wniesienie skarg kasacyjnych, udział w postępowaniu sądowym przed sądami administracyjnymi.
Kontrole prowadzone przez komórki pionu kontroli celno - skarbowej oraz będące ich następstwem postępowania mają charakter niestandardowy, każda sprawa dotyczy odmiennego stanu faktycznego i prawnego, generalnie wymagają one ustalenia zawiłych stanów faktycznych i rozstrzygania skomplikowanych problemów prawnych. Zgromadzenie materiału dowodowego w tego typu sprawach trwa czasem kilkanaście miesięcy, a jego ocena pod kątem zastosowania przepisów prawa podatkowego i celnego wymaga nie tylko znajomości tych przepisów, lecz także umiejętności ich interpretacji oraz znajomości aktualnego orzecznictwa. Powtarzalność przy dokonywaniu takich czynności może występować tylko wtedy, gdy kilka kontroli / postępowań dotyczy tego samego podatnika, w innych sytuacjach to się raczej nie zdarza. Decyzje opracowywane przez pracowników tych komórek z reguły zaskarżane są skargami wnoszonymi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a orzeczenia Sądu I instancji mogą być zaskarżone kasacyjnie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, co samo w sobie dowodzi, że decyzje te charakteryzują się wysokim stopniem skomplikowania i często dotyczą określenia zobowiązań o ogromnej wartości.
Organ stwierdził, że zadania komórek Wydziału Realizacji wchodzących w skład pionu zwalczania przestępczości ekonomicznej, choć oczywiście bardzo istotne dla KAS i UCS, to jednak, jeśli chodzi o ich rangę i poziom skomplikowania cechują się niższym poziomem trudności. Do zadań komórek Realizacji należy generalnie wykonywanie kontroli. Kontrole te prowadzone są poprzez dokonywanie jednolitych, powtarzalnych czynności, przy ich wykonywaniu nie występują zawiłe problemy prawne. Funkcjonariusze komórek Realizacji mogą wykonywać kontrole celno - skarbowe, ale tylko te, o których mowa w art. 62 ust. 5 pkt 1-3 ustawy KAS, czyli w bardzo ograniczonym zakresie w stosunku do komórek pionu kontroli celno - skarbowej. Niecodzienne sytuacje przy wykonywaniu tego typu czynności zdarzają się rzadko i dotyczą raczej niestandardowego zachowania kontrolowanego, niż konieczności rozwiązywania zagadnień prawnych.
W związku z tak znacznym zróżnicowaniem zadań wykonywanych przez poszczególne komórki UCS, zarówno co do rodzaju czynności podejmowanych przy ich wykonywaniu, poziomu trudności zadań, jak i konieczności intelektualnego zaangażowania, DIAS skonstruował w podległych mu jednostkach organizacyjnych politykę płacową w ten sposób, aby najlepiej wynagradzani byli pracownicy komórek wykonujących zadania o wyższym stopniu skomplikowania, cechujące się najwyższym poziomem trudności, czyli jeśli chodzi o UC-S - wykonywane przez komórki pionu kontroli celno - skarbowej i pionu orzecznictwa. Pracownicy i funkcjonariusze innych pionów, w tym komórek Realizacji, generalnie mają wynagrodzenia/uposażenia ustalone na niższym poziomie w stosunku do tych, o których mowa wyżej.
DIAS podkreślił, że trzeba mieć także na uwadze, iż funkcjonariuszom pełniącym służbę w komórkach Realizacji tylko jednostkowo zaproponowano stanowiska młodszych ekspertów, większość obejmuje stanowiska starszych specjalistów, a osobom na stanowiskach starszych specjalistów generalnie zaproponowano uposażenie przy zastosowaniu mnożnika w granicach 1,810-1,999, czyli na niższym poziomie mnożnika kwoty bazowej dla tego stanowiska, niższym niż zaproponowany stronie (2,017).
Na str. 27-32 Organ przedstawił też porównawcze zestawienie stanowisk i wynagrodzeń funkcjonariuszy obrazujące przebieg służby, doświadczenie i kwalifikacje innych funkcjonariuszy w poprzedniej i nowej strukturze, tj. przed powstaniem i po powstaniu KAS, wykonujących zadania w Referacie Realizacji.
Ponadto wskazał, iż przed powstaniem KAS skarżący pełnił służbę w Referacie Akcyzy i Gier, następnie czasowo jako funkcjonariusz w Referacie Grup Mobilnych w C., w Wydziale Zwalczania Przestępczości w Izbie Celnej w K. w okresie od 27.01.2017 r. do 31.03.2017 r. na stanowisku służbowym: ekspert Służby Celnej, stopień służbowy: podkomisarz celny. Po powstaniu KAS zachował status funkcjonariusza. Powyższe wskazuje, że nie mogło to pozostać bez wpływu na warunki złożonej propozycji. Zmiana charakteru wykonywanych zadań w stosunku do wykonywanych przed przyjęciem propozycji z bardziej na mniej skomplikowane spowodowały, że nie można było przyjąć prostego założenia, że jeśli pozwalały na to kwalifikacje funkcjonariusza i nie budzący zastrzeżeń przebieg dotychczasowej służby, to proponowane powinno być stanowisko i uposażenie na poziomie przed złożeniem propozycji.
Przeszkodą do uwzględnienia złożonego przez stronę środka odwoławczego był interes społeczny polegający na potrzebie zapewnienia sprawnej, efektywnej i skutecznej organizacji, m.in. poprzez dobór kadr gwarantujących osiągnięcie takich efektów.
Organ wyjaśnił także, że przed 01 marca 2017r., tj. przed powstaniem Krajowej Administracji Skarbowej, skarżący zajmował stanowisko eksperta Służby Celnej z uposażeniem ustalonym według mnożnika 2,321 (kwota bazowa wynosiła 1.873,84 zł x 2,321 = 4.349,20 zł brutto), dodatkiem stażowym 23,5% (brutto 4.349,20 zł x 23,5% = 1.022,06 zł) i stawką dodatku za stopień (mnożnik 0,572) 1.071,90 zł (kwota bazowa 1.873,84 zł x 0,572). Razem dawało to wynagrodzenie w kwocie brutto 6.443,16 zł.
Po przyjęciu propozycji z 24 maja 2017 r. objął stanowisko starszego specjalisty Służby Celno - Skarbowej z uposażeniem według mnożnika 2,017 (kwota bazowa wynosiła 1.873,84 zł x 2,017 = 3.779,60 zł brutto), dodatkiem stażowym 23,5% (według stanu na dzień 1 czerwca 2017r., 3.779,60 zł x 23,5% = 888,20 zł), stawką dodatku za stopień 0,572 (1.873,84 zł X 0,572 = 1.071,90 zł), dodatek kontrolerski 15% - 567,00 zł (3.779,60 zł x 15%). Razem dawało to wynagrodzenie w kwocie brutto 6.306,70 zł.
Po przyjęciu propozycji służby z 24 maja 2017 r., uposażenie uległo zatem zmniejszeniu o 136,46 zł brutto.
Organ przedstawił także szczegółowe dane dotyczące uposażenia skarżącego
od 01 stycznia 2018 r. i późniejsze aż do 31 grudnia 2024r., jednak ponieważ pozostają one poza granicami sprawy, określonymi treścią decyzji o przedstawieniu propozycji służby z 24 maja 2017r., Sąd nie dokonywał ich analizy.
Organ nie zgodził się z argumentacją jakoby skarżący został pozbawiony uposażenia zasadniczego, na które zapracował dotychczasową służbą, co miało charakter krzywdzący. Wyjaśnił, że trwający ówcześnie proces konsolidacji, wymagał zatwierdzenia struktury jak najlepiej odpowiadającej lokalnej specyfice regionu. Nadrzędnym celem bowiem było i jest nadal, pełniejsze wykorzystanie istniejących zasobów kadrowych i organizacyjnych jednak z zachowaniem przydzielonych limitów finansowych. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej był zatem zobligowany do zapewnienia właściwej obsady kadrowej, zarówno pod względem liczby pracowników i funkcjonariuszy, jak i doboru kadry. Brana była pod uwagę konieczność zapewnienia realizacji zadań jednostki zgodnie z kwalifikacjami i przebiegiem dotychczasowej pracy i służby; z uwzględnieniem limitu etatów funkcjonariuszy Służby Celno- Skarbowej i środków finansowych przeznaczonych na ich uposażenia.
DIAS stając w obliczu dokonanej reformy administracji celno - skarbowej i przeorganizowania jej struktur, musiał ukształtować politykę płacową w podległych mu jednostkach, z uwzględnieniem nałożonych na nie zadań. Skonstruowany system wynagrodzeń opracowany został przy założeniu, że zadania nałożone na pracowników/funkcjonariuszy są zróżnicowane zarówno co do ich charakteru, jak i poziomu trudności, system uwzględnia także kompetencje i umiejętności pracowników. Zgodnie z jego założeniami, świadczący pracę/pełniący służbę otrzymują wynagrodzenie/uposażenie adekwatne do wykonywanych przez nich zadań. A zatem spełnienia kryteriów, o których mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie można oceniać w oderwaniu od okoliczności wskazanych wyżej.
Dodatkowo organ wyjaśnił, że na poziom proponowanego uposażenia, oprócz okoliczności opisanych wyżej, wpływały też możliwości płacowe DIAS jako kierownika jednostki organizacyjnej, która zrzeszając funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej oraz zatrudniając pracowników, dysponuje ściśle określonym budżetem, nie dającym możliwości kształtowania dla świadczących służbę/zatrudnionych uposażeń/wynagrodzeń na poziomie górnej granicy mnożników kwoty bazowej przewidzianych dla danego stanowiska służbowego. Gdyby nie ograniczenia budżetowe, to mimo konieczności zróżnicowania wynagrodzeń/uposażeń, każdy z zatrudnionych mógłby zarabiać więcej. Jednakże, skoro uposażenie strony mieści się w granicach zakreślonych rozporządzeniem, o którym mowa wyżej, a zasady jego ustalenia zostały obiektywnie uzasadnione, to określone w propozycji uposażenie korzysta z prymatu legalności.
Z dniem 1 marca 2017 r., czyli z dniem wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, dotychczasowe izby administracji skarbowej wraz z urzędami skarbowymi, izby celne wraz z urzędami celnymi oraz urzędy kontroli skarbowej przeszły gruntowną transformację, w efekcie której powstały nowe jednostki organizacyjne wchodzące w skład Krajowej Administracji Skarbowej. Konsekwencją tej transformacji były też zmiany w strukturze zatrudnienia w dotychczasowych jednostkach organizacyjnych. Art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej zakładał składanie przez dyrektorów izb administracji skarbowej propozycji pracy oraz służby, z zastrzeżeniem jednak art. 170 ww. ustawy. Z art. 170 ust. 1 ww. ustawy wynika zaś, iż możliwe było niezłożenie żadnej propozycji, co wywoływało skutek w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Powołane przepisy nie zawierają w swej treści żadnej regulacji, która zakładałaby jakąkolwiek gwarancję zachowania dotychczasowego stanowiska służbowego oraz uposażenia. Oczywistym jest, że przy tak ogromnych zmianach organizacyjnych jakie miały miejsce w związku z powstaniem Krajowej Administracji Skarbowej, doszło również do licznych zmian w sferze osobowo-stanowiskowej, co musiało również znaleźć odzwierciedlenie w składanych funkcjonariuszom propozycjach służby.
W przypadku strony, kluczowym dla ukształtowania złożonej mu propozycji służby z 24 maja 2017 r. było dostosowanie warunków tej propozycji do świadczenia służby w komórce Realizacji. Jak już napisano wyżej, zadania Referatu Realizacji cechują się niższym stopniem skomplikowania i choć są one istotne, to jednak nie są priorytetowymi w Urzędzie Celno - Skarbowym, dodatkowo odbiegają poziomem ich trudności od tych wykonywanych przez stronę przed przyjęciem propozycji oraz od wykonywanych przez inne komórki, wobec czego nieuzasadnione byłoby przyjęcie założenia, że mimo tak istotnej zmiany w zakresie świadczenia służby, konieczne było zaproponowanie dotychczasowego stanowiska i uposażenia.
Wymienione w art. 165 ust. 7 kryteria odnosiły się nie tylko do etapu wyboru osób, którym DIAS przedstawił propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, ale także do etapu ustalenia nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby. Natomiast w tej konkretnej sprawie w warunkach przeprowadzanej gruntownej reformy Służby Celnej i Skarbowej interesem społecznym przemawiającym za ustaleniem stronie uposażenia zasadniczego na niższym poziomie niż dotychczasowe jest dostosowanie wysokości tego uposażenia do tego, które otrzymują funkcjonariusze pełniący służbę na takich samych stanowiskach. Ponadto, DIAS zobligowany był do zapewnienia właściwej obsady kadrowej z uwzględnieniem także limitu etatów funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej i środków finansowych przeznaczonych na ich uposażenia. Wiązało się to z opracowaniem odpowiednich założeń etatowych poprzez wyodrębnienie grupy pracowników cywilnych i funkcjonariuszy celno- skarbowych, co było ściśle powiązane z rodzajem wykonywanych przez nich zadań. Toteż założeniem było, aby obowiązki typowo urzędnicze wypełniane były przez pracowników cywilnych, zaś zadania tzw. "policyjne" przez funkcjonariuszy, co zostało uwzględnione przez Szefa KAS poprzez ustalenie limitu niezbędnej obsady funkcjonariuszy.
Ustawodawca nie zagwarantował funkcjonariuszom zachowania warunków pełnienia służby a nawet, że mają to być warunki odpowiednie, dlatego ustalając funkcjonariuszom, w tym stronie, nowe warunki służby Dyrektor Izby Administracji Skarbowej miał przede wszystkim na względzie cele reformy organów administracji celnej i skarbowej, wynikający z tego zmieniony zakres nowotworzonej służby i związane z tym nowe zasady kształtowania uposażeń i dodatków, ich wysokość, jak i nową siatkę stanowisk służbowych w zatwierdzonym przez Szefa KAS limicie w korpusie funkcjonariuszy. Przedłożona propozycja stanowiła w myśl art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby, mającą na celu właściwe przyporządkowanie funkcjonariusza w nowej strukturze administracji celno-skarbowej oraz zaspokojenie potrzeb Krajowej Administracji Skarbowej. Nadto sporna propozycja pełnienia służby została przedstawiona w oparciu o obowiązujące przepisy ustawy o KAS oraz przepisy wykonawcze, natomiast, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 01.07.2019 r. sygn. I OPS 1/19, "powołując nowy organ administracji skarbowej ustawodawca miał prawo określić nowe warunki pracy lub służby".
Organ podkreślił, że przepisy wprowadzające KAS nie tylko nie nałożyły na organy obowiązku przedstawienia dotychczasowym funkcjonariuszom propozycji służby, ale nie przewidziały też obowiązku zagwarantowania zachowania przez funkcjonariuszy dotychczasowych stanowisk służbowych, czy też uposażenia na niezmienionym poziomie.
W zakresie kompetencji organów pozostawione zostało takie ukształtowanie sytuacji kadrowej, aby realne stało się przeprowadzenie tak głębokiej reformy aparatu skarbowego. Jak wynika z akt sprawy, określenie nowego stanowiska następowało z uwzględnieniem przyszłych zadań realizowanych w danej komórce, gdyż zakres ich ustawowych zadań pokrywa się z doświadczeniem i kwalifikacjami posiadanymi przez skarżącego. W art. 165 ust. 7 ustawy wyraźnie wskazano, że przedkładana propozycja dotyczy nowych warunków służby. Oznacza to, że stosunek służbowy w dotychczas istniejącym kształcie (przed reformą) wraz z jego istotnymi elementami (stanowisko służbowe, uposażenie), w przypadku przyjęcia propozycji służby przekształcił się w nowy - art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy, a funkcjonariuszowi, o ile organ zachował wymagania określone w art. 165 ust. 7 ustawy, nie przysługiwało prawo do domagania się pozostawienia w służbie na dotychczasowych warunkach. Konsekwencją ustalenia nowego stanowiska służbowego było ustalenie uposażenia, które musiało mieścić się w granicach przewidzianych dla tego stanowiska. W rozpoznawanej sprawie uposażenie, chociaż niższe niż poprzednio, mieściło się w granicach określonych przez obowiązujące przepisy.
W świetle powyższego organ stwierdził, że podniesione argumenty nie mogą skutecznie wpłynąć obecnie na zmianę złożonej propozycji służby.
W skardze na to rozstrzygnięcie, skarżący zarzucił mu:
1. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez:
a) rażące naruszenie przepisów postępowania a to art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 11 Kpa w wyniku sporządzenia nieprawidłowego uzasadnienia, w sposób uniemożliwiający ocenę jego prawidłowości oraz utrudniający prawidłowe sformułowanie zarzutów, a przede wszystkim wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności pomimo, iż w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 13 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/GI 1017/17, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 1961/18, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 4 września 2019 r. sygn. akt III SA/GI 655/19, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 2557/21, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 19 lutego 2024 r. sygn. akt III SA/GI 529/23 których następstwem jest zaskarżona decyzja, Sądy te wyraźnie wskazały jakie kwestie organ powinien zawrzeć i szczegółowo wyjaśnić w uzasadnieniu swojej decyzji;
b) rażące naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 Kpa polegające na pominięciu przez organ wydanych w przedmiotowej sprawie orzeczeń sądów administracyjnych obu instancji, podczas gdy zgodnie z powołanym przepisem Organy administracji publicznej powinny stać na straży praworządności;
c) rażące naruszenie przepisów postępowania tj. art. 8 § 1 Kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej;
d) błędną wykładnię art. 165 ust. 7 w związku z art. 165 ust. 3 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948), które doprowadziło do przedstawienia skarżącemu propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej z obniżeniem zajmowanego dotychczas stanowiska służbowego oraz wysokością zaproponowanego mu uposażenia zasadniczego tj. nieuwzględnienie posiadanych kwalifikacji, a w szczególności przebiegu dotychczasowej służby.
e) ustalenie wysokości uposażenia zasadniczego wg. zasady, iż proponowane uposażenie zasadnicze będzie wynosiło 6 000 zł oraz 50% nadwyżki powyżej tej kwoty, które nie znajduje umocowania w żadnym przepisie prawa na podstawie którego złożono skarżącemu decyzję ustalającą warunki pełnienia służby.
f) naruszenie art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji RP polegające na arbitralnym obniżeniu przysługującego mu uposażenia, co narusza zasadę sprawiedliwości społecznej, a także zasadę zaufania obywatela do państwa i tworzonego prawa, wynikające z zasady demokratycznego państwa prawa oraz art. 60 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równego dostępu do służby publicznej.
W związku z powyższymi zarzutami, skarżący wniósł o:
1. uchylenie w części (określonej w punktach 3 i 7 złożonej mu propozycji służby tj. stanowiska starszego specjalisty Służby Celno-Skarbowej i uposażenia zasadniczego według mnożnika 2,017 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej) zaskarżonej decyzji i przedstawienie propozycji służby w Służbie Cełno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej zawierającej dotychczasowe propozycje rodzaju służby, stopnia służbowego, jednostki organizacyjnej KAS w której będzie realizował zadania, komórki organizacyjnej i miejsca pełnienia służby, lecz z zachowaniem dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego eksperta Służby Celno-Skarbowej i uposażania zasadniczego obliczanego wg. mnożnika 2,321 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej;
2. uwzględnienie przez organ niniejszej skargi w całości, na podst. art. 54 § 3 ppsa, poprzez uchylenie złożonej mu propozycji służby w części określonej w punktach 3 i 7 i przedstawienie propozycji służby zawierającej dotychczasowe propozycje rodzaju służby, stopnia służbowego, jednostki organizacyjnej KAS w której będzie realizował zadania, komórki organizacyjnej i miejsca pełnienia służby, lecz z zachowaniem dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego eksperta Służby Celno-Skarbowej i uposażania zasadniczego obliczanego wg. mnożnika 2,321 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej;
3. zasądzenie, na rzecz skarżącego, kosztów postępowania, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.
Na rozprawie skarżący wywodził jak w skardze, a pełnomocnik organu jak w odpowiedzi na skargę. Podniósł, że tuż przed konsolidacją skarżący służył w Referacie Grup Mobilnych, które przekształciły się w Referaty Realizacji i właśnie w jednym z nich skarżący kontynuował służbę. Większość funkcjonariuszy w tej komórce otrzymała stanowisko starszego specjalisty, tylko jeden otrzymał stanowisko młodszego eksperta, gdyż już wówczas posiadał wszystkie niezbędne szkolenia. Podkreślił, że zgodnie z zaleceniami Sądu, obecnie zaskarżona decyzja zawiera już materiał porównawczy warunków zatrudnienia skarżącego i innych funkcjonariuszy. Wskazał, że aktualnie skarżący awansował i zajmuje już stanowisko kierownicze z odpowiednio wyższym uposażeniem. Jednocześnie oświadczył, że nie jest w stanie wyjaśnić, z czego wynikał mechanizm obliczania wynagrodzeń funkcjonariuszy przyjęty jako 6 000 zł +50% nadwyżki. Podkreślił jednak, że zasada ta znalazła zastosowanie do wszystkich funkcjonariuszy a nawet pracowników KAS, a w jej opracowaniu musiały brać udział związki zawodowe i wyrazić na nią zgodę.
Skarżący oświadczył, że służbę w referacie Grup Mobilnych podjął na skutek polecenia służbowego, któremu musiał się podporządkować, ale wtedy zachował stanowisko służbowe i wynagrodzenie. Stwierdził, że w Referacie, do którego przeszedł młodszych ekspertów było więcej, niż tylko jeden wykazany w tabeli pod poz. 2.
Pełnomocnik organu podniósł, że do tabeli przyjęto funkcjonariuszy aktualnie pełniących służbę, a jednocześnie posiadających podobny staż pracy jak skarżący. Przeniesienie strony do Referatu Realizacji wiązało się z utrzymaniem przez niego statusu funkcjonariusza, gdyż w innych komórkach mógłby otrzymać jedynie propozycję zatrudnienia na podstawie umowy o pracę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, ze zm.) - dalej także: ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy).
Z powyższego wynika, że przy rozpoznaniu sprawy Sąd nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej czyli nie przyznaje lub odmawia przyznania określonych uprawnień, lecz jedynie ocenia wydaną decyzję. Po wtóre nie ocenia jej przy uwzględnieniu celowości, zasad słuszności czy współżycia społecznego, a jedynie legalności. Dlatego rozstrzygnięcie, czy przebieg dotychczasowej służby kwalifikuje skarżącego do wyższego stanowiska wykracza poza zakres kognicji Sądu badającego jedynie legalność działania administracji publicznej. (Podobnie np. wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 685/17). Rozstrzyganie w zakresie awansu czy zmiany stanowiska służbowego należy do sfery uznaniowej organu. Zatem Sąd nie mógł oceniać propozycji służby złożonej skarżącemu przez pryzmat tego, czy dotychczas zdobyte doświadczenie uprawniałoby go do pracy w innej komórce czy na wyższym stanowisku, a jedynie to, czy przy jej składaniu organ uwzględnił przesłanki wynikające z art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016r., poz. 1948).
Zgodnie z tym przepisem, Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. W ocenie Sądu przesłanki te tzn. posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby i dotychczasowe miejsce zamieszkania zostały uwzględnione przez organ przy składaniu propozycji służby, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia.
Drugim nizwykle istotnym elementem, który należy wziąć pod uwagę przy ocenie legalności zaskarżonego aktu jest to, że ustawodawca w ustawie wprowadzającej KAS pozostawił organom bardzo duży margines swobody. Jak wynika z wcyt. art. 165 ust. 7 ustawy, organ posiadał swobodę decyzji czy w ogóle złoży określonej osobie propozycję kontynuacji zatrudnienia w nowopowstającej KAS, a jeśli tak, to czy będzie to propozycja pracy (mniej korzystna z punktu widzenia trwałości i pewności zatrudnienia) czy propozycja służby. I taką propozycję służby skarżący otrzymał.
Kwestię tę rozważał NSA w wyroku o sygn. akt III OSK 370/21, w którym stwierdził, że "ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą kontynuację lub przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy przez przedstawienie funkcjonariuszowi przez właściwy organ w zakreślonym terminie do 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub nowe warunki pełnienia służby, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunku służby (jak również stosunku pracy). Właściwy organ został uprawniony do złożenia funkcjonariuszom, jak i pracownikom, zarówno propozycji służby, jak i propozycji zatrudnienia, przy czym ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 p.w. KAS przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. Użyty w art. 165 ust. 7 ww. ustawy zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Ustawodawca pozostawił właściwym organom także dalej idące prawo mianowicie prawo do niezłożenia pracownikom lub funkcjonariuszom żadnej propozycji (...)."
Nadto ustawa nie przyznaje funkcjonariuszowi prawa (roszczenia) domagania się od organu określonego stanowiska służbowego. Żaden przepis ustawy nie zawiera zapisu, że dotychczasowym funkcjonariuszom należy zaoferować stanowiska tożsame czy analogiczne do zajmowanych przed wejściem w życie reformy, ani nawet, że mają to być warunki odpowiednie. Jedynym ograniczeniem, jakie ustawodawca zdecydował się wprowadzić do ustawy, jest zapis art. 169 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym funkcjonariuszowi, który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, przysługuje stopień służbowy równorzędny do dotychczasowego. Również ta zasada w przypadku strony znalazła zastosowanie. Z powyższego a contrario wynika, że - w braku ograniczeń ustawowych - wszelkie inne warunki służby mogą ulec zmianie.
Wnioskując z powyższego a maiori ad minus, skoro organ może w ogóle nie przedstawić funkcjonariuszowi propozycji służby, ani nawet pracy, to tym bardziej może przedstawić mu propozycję określającą warunki mniej korzystne od dotychczasowych, co pośrednio znajduje potwierdzenie w treści art. 169 ust. 1 ustawy.
Kolejnym zagadnieniem, które zależy wziąć pod uwagę przy ocenie legalności decyzji jest fakt, że organowi jako kierownikowi zakładu pracy przysługują uprawnienia do kształtowania zasad organizacyjnych i sytuacji prawnej osób w nim zatrudnionych. Nie jest to oczywiście władztwo nieograniczone i przy jego wykonywaniu kierownik zakładu jest obowiązany przestrzegać zasad wynikających z przepisów prawa regulujących daną sferę stosunków. Tym niemniej skoro to ten podmiot ponosi odpowiedzialność za całokształt funkcjonowania danej struktury (urzędu, służby), realizację postawionych przed nią zadań i jej gospodarkę finansową, która determinowana jest ilością przyznanych środków budżetowych, to musi wszak dysponować pewną swobodą w zakresie podejmowanych decyzji, w tym także personalnych.
Natomiast omawiana reforma, w związku z którą skarżącemu przedłożono propozycję służby polegała na konsolidacji kilku struktur w jedną.
Zgodnie z art. 160 ust. 4 ustawy wprowadzającej KAS izbę administracji skarbowej połączono z, mającymi siedzibę w tym samym województwie, izbą celną i urzędem kontroli skarbowej. Zatem na DIAS ciążył obowiązek ukształtowania całej nowej służby w sposób zapewniający realizację jej różnorodnych zadań, wynikających z właściwości łączonych służb.
W wyroku o sygn. akt IV SA/Gl 1017/17 z 13 lutego 2018r. WSA wyraził pogląd, że konieczne jest wykazanie w decyzji przyczyn uzasadniających zmianę warunków na niekorzyść funkcjonariusza, jakie w danej sprawie tworzą interes społeczny, któremu należy przyznać pierwszeństwo przed interesem funkcjonariusza.
W ocenie Sądu orzekającego wspomniana wyżej konieczność zapewnienia realizacji zadań, co organ opisał m.in. na str. 38-39 decyzji – wskazuje na taki interes społeczny. Organ stwierdził tam, że "nadrzędnym celem było i jest nadal pełniejsze wykorzystanie istniejących zasobów kadrowych i organizacyjnych, jednak z zachowaniem przydzielonych limitów finansowych." Interes społeczny polegał także na "potrzebie zapewnienia sprawnej, efektywnej i skutecznej organizacji m.in. poprzez dobór kadr gwarantujących osiągnięcie takich efektów" (str. 33 decyzji II instancji). Przy czym skarżący znalazł się wszak w gronie funkcjonariuszy, zatem – zdaniem organu – jego osoba takie gwarancje daje.
Powyższe stanowi także uzasadnienie, dlaczego interes społeczny został przedłożony ponad interes funkcjonariusza.
Przyjęcie założenia przeciwnego musiałoby prowadzić do wniosku, że dobrem nadrzędnym jest interes funkcjonariusza, a nie służby, co – z puntu widzenia realizacji polityki celno – skarbowej państwa i ochrony interesu ogólnego - w ocenie Sądu – jest poglądem niemożliwym do zaakceptowania.
W tym miejscu należy się odwołać do poprzednich wyroków sądów administracyjnych obu instancji, wydanych w sprawie propozycji służby przedłożonej stronie.
Głównym powodem uchylania kolejnych decyzji DIAS były – ogólnie rzecz ujmując - braki uzasadnienia decyzji.
W uzasadnieniu wyroku z 19 lutego 2024 r. Wojewódzki Sad Administracyjny w Gliwicach podkreślił, że w wyroku z 4 września 2019 r. WSA w Gliwicach zobowiązał organ, aby ponownie rozpatrując sprawę należycie i wyczerpująco przedstawił motywy rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji, odnosząc się indywidualnie do kryteriów określonych w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS. Natomiast NSA oddalając skargę kasacyjną od wyroku, podzielił stanowisko sądu I instancji, że zaskarżona decyzja nie zawierała właściwego uzasadnienia, które pozwoliłoby ustalić dlaczego funkcjonariusz otrzymał stanowisko i uposażenie niższe od dotychczasowego. W przypadku reorganizacji i zmiany warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza organ winien dokonać oceny przebiegu dotychczasowej służby oraz kwalifikacji i osiągnięć funkcjonariusza, a przedstawiona propozycja służby na nowych warunkach powinna być wynikiem tej oceny w odniesieniu do konkretnego funkcjonariusza.
Nadto w wyroku z Sąd zwrócił uwagę, że organ uchyla się od podania w uzasadnieniu decyzji danych dotyczących kwalifikacji i uposażenia innych funkcjonariuszy.
Oceniając zaskarżoną decyzję przez pryzmat uzasadnienia decyzji i wykazania w nim uwzględnienia przesłanek z art. 165 ust. 7 ustawy oraz porównania sytuacji skarżącego z innymi funkcjonariuszami Sąd orzekający stwierdził, że wskazaniom tym organ zadośćuczynił w sposób dostateczny.
Przedstawił dotychczasowy przebieg służby skarżącego, zajmowane przez niego stanowiska i zadania, jakie wykonywał, a także posiadane wykształcenie i odbyte szkolenia. Wskazał na zakres zadań, jakie zostały mu powierzone w związku z powstaniem KAS.
Analizując zakres obowiązków i zadań nałożonych na stronę od 6 czerwca 2017r. zauważyć można, że częściowo są one zbliżone do wykonywanych przez skarżącego funkcjonariusza już wcześniej, np. przewidzianych w karcie zakresu obowiązków i uprawnień z 12 sierpnia 2002r., przy czym zakres obowiązków przewidzianych w karcie z 6 czerwca 2017r. jest dużo szerszy, niż w zakresie z 12 sierpnia 2002r.
Tytułem przykładu wskazać można odpowiednio na:
- "wykonywanie kontroli celno – skarbowej" a z drugiej strony:
-- "sprawowanie dozoru celnego i kontroli celnej,
-- badanie dokumentów dotyczących obrotu towarowego z zagranicą",
- "rozpoznawanie, wykrywanie, zapobieganie i zwalczanie przestępstw i wykroczeń, w tym skarbowych i ściganie ich sprawców", a także "realizowanie czynności procesowych w granicach koniecznych dla zabezpieczenia śladów i dowodów przestępstwa i wykroczenia, w tym skarbowego", "zatrzymywanie i przeszukiwanie osób, lokali mieszkalnych i innych miejsc, bagażu, środków przewozowych" a "zwalczanie i ściganie przestępstw i wykroczeń w zakresie przewidzianym w Kks",
- "przeprowadzenie rewizji towarów, wyrobów i środków przewozowych, w tym z użyciem urządzeń technicznych i psów służbowych" a "przeprowadzenie rewizji celnej towarów i środków przewozowych oraz dokonywanie przeszukania terenów i pomieszczeń służących do ich przechowywania",
- "nakładanie zamknięć urzędowych na urządzenia, pomieszczenia, naczynia oraz środki przewozowe" a "nakładanie zamknięć celnych na towary celne, pomieszczenia lub środki przewozowe".
Również w zakresie obowiązków i uprawnień z 27 stycznia 2017r. znalazło się szereg zadań o charakterze kontrolnym: przestrzegania przepisów prawa celnego i innych związanych z obrotem towarowym pomiędzy Wspólnotą Europejską a państwami trzecimi, przestrzegania przepisów prawa podatkowego, kontrola wywozu i przywozu na terytorium RP towarów podlegających ograniczeniom lub zakazom. A przypomnieć należy, że jednym z zadań przypisanych stronie od 6 czerwca 2017r. było wykonywanie kontroli celno – skarbowej, wiążącej się przecież z przestrzeganiem przepisów prawa celnego i podatkowego. Natomiast do porównania nie mogły być przyjęte zakresy obowiązków i uprawnień obowiązujące od 14 maja 2004r., gdyż dotyczyły pracy skarżącego na stanowisku kierowniczym, zatem odnosiły się do zupełnie innego charakteru pracy.
Oczywistym jest, że zakres obowiązków i uprawnień skarżącego w okresie przed zmianą z 2017r. i po tej dacie nie jest identyczny, ale – jak już wyżej wskazano – przepisy ustawy nie dają funkcjonariuszowi roszczenia o zatrudnienie go na stanowisku tożsamym. Natomiast podobieństwo powierzonych zadań pozwala na przyjęcie, że przy ustaleniu ich zakresu organ wziął pod uwagę przesłankę wynikającą z art. 165 ust. 7 ustawy w postaci przebiegu dotychczasowej służby i posiadanych kwalifikacji.
W wyroku z 19 lutego 2024r. Sąd zwrócił uwagę na to, że organ nie przedstawił zestawień zatrudnienia i wynagrodzeń w nowej strukturze, dlatego nie jest możliwe porównanie przebiegu służby, doświadczenia, zaangażowania i kwalifikacji skarżącego i innych funkcjonariuszy. W przypadku badanej decyzji brak ten został uzupełniony. Na str. 27 – 32 organ przedstawił porównanie stanowisk i wynagrodzeń funkcjonariuszy przed i po wejściu z życie ustawy, którzy nadal pracują w KAS i o podobnym do skarżącego stażu pracy.
Wynika z niego - zdaniem Sądu - że obniżenie wynagrodzenia i zmiana stanowiska służbowego miały miejsce nie tylko w stosunku do skarżącego, a charakter tych zmian jest podobny. Przypomnieć należy, że przed powstaniem KAS skarżący zajmował stanowisko eksperta Służby Celnej z uposażeniem ustalonym wg mnożnika 2,321, a po jej powstaniu starszego specjalisty Służby Celno – Skarbowej z mnożnikiem 2,017.
Z tabeli wynika zaś, że istnieli funkcjonariusze, których stanowisko zmieniło się z eksperta albo młodszego eksperta Służby Celnej na starszego specjalistę Służby Celno – Skarbowej (poz.1, 4, 5, 6 tabeli), albo pozostało niezmienione – młodszy ekspert i starszy specjalista, ale obniżeniu uległo wynagrodzenie (poz. 2, 3). Przy czym w obu przypadkach współczynnik uposażenia był niższy niż skarżącego, nawet już po jego obniżeniu w związku z reformą KAS. Jest także funkcjonariusz, którego stanowisko i współczynnik wynagrodzenia nie uległo zmianie, ale zarówno stanowisko, jak i wynagrodzenie tego funkcjonariusza było niższe od zajmowanego przez stronę nawet po zmianie warunków służby, choć zauważyć trzeba i to, że posiada on wykształcenie średnie, podczas gdy skarżący ma wykształcenie wyższe. Porównanie to dowodzi jednak z jednej strony, że zmiana, jaka nastąpiła w stosunku do strony nie była odosobniona, a z drugiej, że przy ustalaniu nowego stanowiska i współczynnika uposażenia DIAS wziął pod uwagę kwalifikacje funkcjonariuszy, co przełożyło się na rodzaj powierzonego po zmianie stanowiska, jak i na wysokość uposażenia (niższego w przypadku wykształcenia średniego).
NSA w wydanym w tej sprawie wyroku z 25 listopada 2022r. stwierdził, że wynikające z reorganizacji obniżenie stanowiska służbowego nie powinno być wyłącznym powodem obniżenia wysokości uposażenia.
Oceniając realizację tego postulatu zauważyć trzeba, że i tę kwestię organ wyjaśnił w zaskarżonej decyzji wywodząc, że współczynnik uposażenia zaproponowany skarżącemu wynikał nie tyle z obniżenia stanowiska, ile z rodzaju powierzonych mu zadań i był do nich adekwatny, a także dostosowany do wynagrodzeń funkcjonariuszy pełniących służbę na takich samych stanowiskach.
W szczególności na str. 25. zaskarżonej decyzji, akapit 2. organ wyjaśniając kwestię zaoferowanego mnożnika wskazał, że "kluczowa była ranga i zakres zadań Referatu Realizacji i poziom skomplikowania tych zadań, w szczególności w porównaniu z zadaniami przydzielonymi innym komórkom." Wyjaśnił dalej, że priorytetowe i najbardziej złożone zadania wykonywane są w pionie kontroli celno – skarbowej i w pionie orzecznictwa, podczas gdy zadania komórek Wydziału Realizacji, w którym skarżący pełnił służbę, jeśli chodzi o rangę i poziom skomplikowania cechują się niższym poziomem trudności. W związku z tym DIAS "skonstruował w podległych mu jednostkach organizacyjnych politykę płacową w ten sposób, aby najlepiej wynagradzani byli pracownicy wykonujący zadania o wyższym stopniu skomplikowania, cechujące się najwyższym poziomem trudności, czyli jeśli chodzi o UCS – wykonywane przez komórki pionu kontroli celno – skarbowej i pionu orzecznictwa", a "pracownicy komórek Realizacji generalnie mają wynagrodzenia/ uposażenia ustalone na niższym poziomie" (str. 26 – 27 zaskarżonej decyzji). Na str. 40. decyzji DIAS podkreślił, że zaoferowanie skarżącemu uposażenia na niższym poziomie niż dotychczasowe wynikało z konieczności dostosowania jego wysokości do tego, jakie otrzymują funkcjonariusze pełniący służbę na takich samych stanowiskach. Znalazło to potwierdzenie w tabeli na str. 27-32, gdzie wskazano, że młodszy ekspert posiada mnożnik 2,002, starszy specjalista 1,973 oraz 2,024 (wszyscy posiadają wykształcenie wyższe i służą w Szóstym Referacie Realizacji) przy współczynniku strony wynoszącym 2,017.
Dla Sądu orzekającego wyjaśnienie to jest wiarygodne i uwzględniające zasadę równości wobec prawa.
Dodatkowo na str. 39 zwrócił uwagę, że na poziom zaproponowanego uposażenia wpływały też możliwości płacowe DIAS, który dysponuje ściśle określonym budżetem, nie pozwalającym na ustalanie uposażeń na poziomie górnej granicy mnożników kwoty bazowej.
Z powyższego wynika, że i w tym zakresie organ zastosował się do oceny NSA wyjaśniając, że wysokość wynagrodzenia nie wynika z obniżenia stanowiska.
Kolejnym wymagającym omówienia zagadnieniem jest przyjęcie zasady, że uposażenie funkcjonariuszy będzie przeliczane wg formuły 6 000 zł + 50% nadwyżki ponad tę kwotę.
Odnośnie tego zauważyć należy, że organ w żaden sposób dotychczas tego nie wyjaśnił. Dlatego Sąd uznał, że nieuzasadnione byłoby uchylanie decyzji z powodu niewyjaśnienia tej kwestii po raz czwarty i że po prostu przyjąć należy, że organ nie jest w stanie podać żadnej podstawy prawnej dla przyjętego sposobu obliczania wynagrodzeń. W przeciwnym razie po trzech poprzednich uchyleniach kolejnych decyzji zapewne by taką podstawę prawną przedstawił. Poza tym należy dążyć do załatwienia sprawy a bezcelowe i oczywiście bezzasadne byłoby zobowiązywanie organu do dokonania czynności (wskazania podstawy prawnej), której wskazać nie jest w stanie.
Pozostaje zatem ocenić, czy przyjęcie takiej zasady w tym konkretnym przypadku powoduje, że uposażenie funkcjonariusza zostało ukształtowane nieprawidłowo.
Zdaniem Sądu odpowiedź na tak postawione pytanie jest przecząca. Dla tej oceny nie jest bowiem miarodajne jakie wewnętrzne i robocze założenia przyjął organ, aby suma wynagrodzeń funkcjonariuszy nie przekroczyła puli środków przeznaczonych w budżecie na ich finansowanie lecz to, czy uposażenia poszczególnych funkcjonariuszy są zgodne zasadami określonymi w ustawie o KAS i rozporządzeniu ws. wynagrodzeń.
Wynagrodzeń funkcjonariuszy dotyczy art. 224 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947 ze zm.). Stosownie do niego, uposażenie funkcjonariusza składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia.
Zgodnie z art. 226 ustawy o KAS:
1. Funkcjonariusze otrzymują następujące dodatki do uposażenia zasadniczego:
1) dodatek za wieloletnią służbę;
2) dodatek za stopień służbowy w wysokości uzależnionej od posiadanego stopnia;
3) dodatek funkcyjny na stanowisku kierowniczym;
4) dodatki uzasadnione szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami i umiejętnościami;
5) dodatki uzasadnione szczególnymi warunkami pełnienia służby.
Art. 225 ustawy o KAS zawiera delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw finansów publicznych, który w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy miał określić wysokości uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy na stanowiskach służbowych, z zastosowaniem mnożników kwoty bazowej, uwzględniając charakter i rodzaje stanowisk służbowych w poszczególnych jednostkach organizacyjnych KAS.
W wykonaniu tej delegacji wydane zostało rozporządzenie Ministra Rozwoju i Finansów z 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz. U. z 2017r., poz. 446).
§ 2 rozporządzenia stanowi:
1. Ustala się mnożniki kwoty bazowej służące do ustalania wysokości uposażenia zasadniczego dla poszczególnych stanowisk służbowych funkcjonariuszy, określone w tabelach stanowiących załącznik do rozporządzenia.
2. Wysokość kwoty bazowej, o której mowa w ust. 1, określa ustawa budżetowa.
3. Wysokość uposażenia zasadniczego dla poszczególnych stanowisk stanowi iloczyn mnożnika, o którym mowa w ust. 1, i kwoty bazowej.
Z załącznika do rozporządzenia, tabela II "Izby administracji skarbowej, urzędy skarbowe, urzędy celno-skarbowe" wynika, że na mnożnik na stanowisku starszego specjalisty Służby Celno-Skarbowej wynosi od 1,707 do 2,134. W sytuacji, gdy mnożnik ustalony dla strony wynosi 2,017 oznacza to, że mieści się w widełkach określonych w rozporządzeniu, a więc został ustalony zgodnie z prawem. Już poza tym jest fakt, że pozostaje on w górnych granicach tego przedziału, tj. jest wyższy, niż średnia arytmetyczna tych wartości, która wynosi 1,921. To także prowadzi do wniosku, że ustalając mnożnik wynagrodzenia skarżącego powyżej średniej organ wziął pod uwagę okoliczności i warunki odróżniające skarżącego od innych funkcjonariuszy, którzy otrzymali uposażenia niższe (vide tabela str. 27 – 32, gdzie większość współczynników jest niższych i tylko jeden znacznie wyższy, choć niższy niż maksimum: wynosi 2,068 przy maksymalnej możliwej 2,134).
Natomiast organ wskazał, a skarżący tego nie kwestionował, że po przyjęciu propozycji związanej z powstaniem KAS jego uposażenie składało się z następujących składowych:
- kwota bazowa 1 873,84 zł (ustalona w ustawie budżetowej, a więc niezależna od DIAS) x mnożnik 2,017 + dodatek stażowy 23,5% +stawka dodatku za stopień + dodatek kontrolerski, co razem dawało wynagrodzenie brutto 6.306,70 zł i było niższe niż przed przyjęciem propozycji o 136,46 zł, a więc odbiegało od niego o ok. 2% czyli stosunkowo nieznacznie. Zdaniem Sądu świadczy to nie o tym, że zostało ustalone z pokrzywdzeniem strony, lecz przeciwnie: że nowy współczynnik został tak dobrany, aby zachować uposażenie skarżącego na zbliżonym poziomie.
Zatem uwzględniając, że uposażenie strony zawiera składniki określone w art. 226 ustawy o KAS a do jego wyliczenia zastosowano współczynnik przewidziany dla stanowiska strony w rozporządzeniu w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie naruszenia prawa.
Dlatego mimo, iż zarzut z pkt. 1 lit. e) skargi okazał się uzasadniony, to jednak nie mógł stanowić podstawy uchylenia decyzji. Naruszenie tam opisane polegające na przyjęciu zasady określenia wynagrodzenia 6 000zł + 50% nadwyżki nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż wysokość uposażenia strony została ustalona w oparciu o właściwe przepisy rangi ustawy i rozporządzenia i mieści się w wynikających z nich granicach.
Natomiast jako nieuzasadniony ocenił Sąd zarzut z pkt. 1 lit. f) dot. arbitralnego obniżenia uposażenia, co narusza m.in. zasadę równego dostępu do służby publicznej. Organ wykazał bowiem, że obniżenie uposażenia nie było arbitralne, lecz wynikało z rodzaju zadań, jakie zostały skarżącemu przydzielone i pozostawało w korelacji z uposażeniami innych funkcjonariuszy, a więc nie tyle naruszało, lecz właśnie realizowało zasadę równego dostępu do służby publicznej, skoro osoby wykonujące podobne zadania są podobnie wynagradzane.
Jako nieuzasadniony ocenił Sąd także zarzut z pkt. 1 lit. c) skargi. Organ zgromadził materiał dowodowy, który – z racji przedmiotu sprawy – obejmował materiały znane skarżącemu: akta osobowe strony obrazujące jej wykształcenie, ukończone szkolenia i dokumentację przebiegu służby. To, że skarżący nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu uprawnia go oczywiście do jego kwestionowania na drodze prawnej, co zresztą skarżący uczynił, ale samo w sobie nie uzasadnia zarzutu o prowadzeniu postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej.
Również bezzasadne okazały się zarzuty z pkt 1 lit. a) i b). Organ w stosunku do poprzednio wydanych decyzji rozbudował uzasadnienie swego rozstrzygnięcia, omówił szeroko kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby skarżącego, motywy przyznania mu uposażenia w określonej wysokości, co nie miało związku ze zmianą stanowiska, lecz charakterem nowych zadań, wyjaśnił sposób obliczenia tego uposażenia, przedstawił także zmiany, jakim podlegały warunki służby innych funkcjonariuszy z podobnym stażem. Tym samym wypełnił zalecenia wynikające z poprzednich wyroków sądów administracyjnych w sposób dostateczny.
Uzasadnienie decyzji prowadzi do wniosku, że – wbrew zarzutowi z pkt. 1 lit. d) skargi – przy przedstawianiu funkcjonariuszowi propozycji służby organ wziął pod uwagę jego kwalifikacje, jak i przebieg służby. Natomiast kwestia, czy nie umożliwiały one powierzenie skarżącemu stanowiska wyższego, wymyka się spod kontroli Sądu, gdyż nie istnieje żaden przepis, który mógłby stanowić wzorzec takiej kontroli. Innymi słowy brak przepisu, który stwarzałby dla funkcjonariusza roszczenie o zatrudnienie na określonym stanowisku, będącym odpowiednikiem dotychczas zajmowanego, aby Sąd mógł ocenić, czy przedłożona propozycja jest zgodna z takim przepisem tworzącym po stronie skarżącego określone prawo podmiotowe.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ppsa Sąd orzekł o oddaleniu skargi.
O kosztach Sąd nie orzekał, jako że sprawa korzysta z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych, a skarżący działał osobiście.