III SA/GD 186/23

III SA/Gd 186/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-09-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Bartłomiej Adamczak
Janina Guść /sprawozdawca/
Paweł Mierzejewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Hasła tematyczne
Straż pożarna
Skarżony organ
Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1969
art. 38 ust. 1 pkt 1, art. 124n, art. 124j
Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Protokolant: Specjalista Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2023 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 1 marca 2023 r., nr [...] w przedmiocie przeniesienia na niższe stanowisko służbowe oraz obniżenia dodatku służbowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku z dnia 22 stycznia 2023 r., nr [...].
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 23 stycznia 2023 r. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w A. przeniósł z dniem 24 stycznia 2023 r. starszego ogniomistrza A. B. na stanowisko starszego ratownika Jednostki Ratowniczo Gaśniczej nr [...] w Komendzie Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w A.
Decyzję wydano w związku z orzeczeniem Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej przy Komendancie Głównym Państwowej Straży Pożarnej z dnia 11 stycznia 2023 r., nr OKD.0062.13.2022. Jako podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia wskazano art. 38 ust. 1 pkt 1, art. 36 ust. 1 i 2 oraz art. 124m ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 roku o Państwowej Straży Pożarnej (tj.:Dz. U. z 2022 r. poz. 1969), powoływanej dalej także jako "u.p.s.p." w związku z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 listopada 1997 r. w sprawie szczegółowej organizacji komisji dyscyplinarnych oraz szczegółowych zasad wykonywania kar dyscyplinarnych wobec strażaków Państwowej Straży Pożarnej (t.j.:Dz. U z 1997 r. Nr 144, poz. 968).
W uzasadnieniu wskazano, że powołane przepisy przewidują, że strażaka przenosi się na niższe stanowisko służbowe w razie wymierzenia kary dyscyplinarnej wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe. Taka kara została zaś wymierzona A. B. na mocy orzeczenia Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej przy Komendancie Głównym Państwowej Straży Pożarnej z dnia 11 stycznia 2023 r., nr OKD.0062.13.2022, wobec czego organ był tą sankcją związany. Wskazano, że niższe stanowisko służbowe, na jakie dokonano przeniesienia zostało wyznaczone z uwzględnieniem wykształcenia A. B., jego kwalifikacji, stażu służby, sytuacji kadrowej oraz potrzeb służby, istniejących w Komendzie Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w A.
Organ wskazał, że z uwagi na naruszenie dyscypliny służbowej w czasie czynności służbowych, za które wymierzono strażakowi karę dyscyplinarną, strażakowi obniżono dodatek służbowy do 50 % kwoty otrzymywanego przed obniżeniem dodatku służbowego na postawie § 5 ust. 4 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 września 2021 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (tj. Dz. U. z 2021 r. poż.1750 ze zm.). W decyzji zawarto szczegółowe wyliczenie uposażenia strażaka, przysługującego mu na niższym stanowisku służbowym.
W oparciu o art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz.U. z 2022 r., poz. 2000), powoływanej dalej jako "k.p.a.", decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, wskazując, że jest to uzasadnione interesem służby, w szczególności charakterem popełnionego przez funkcjonariusza przewinienia dyscyplinarnego oraz koniecznością niezwłocznego wdrożenia decyzji w życie z uwagi na sytuację kadrową oraz potrzeby służby istniejące w Komendzie Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w A., to jest zapewnienie ciągłości gotowości do prowadzenia działań ratowniczych oraz realizacji innych obowiązków przewidzianych przepisami prawa.
A. B. wniósł odwołanie od powyżej decyzji podkreślając, że wydane rozstrzygnięcie jest błędne, bowiem wskazane przez organ orzeczenie dyscyplinarne nie było w chwili wydania decyzji prawomocne. Odwołujący zakwestionował, by w sprawie zaistniały rzeczywiste podstawy do wymierzenia mu tak surowej kary dyscyplinarnej. W ocenie A. B., wymierzona kara i wydana decyzja stanowi wyraz negatywnego stosunku przełożonych do jego osoby, w tym prowadzonej przez niego działalności związkowej.
W wyniku wniesionego odwołania sprawa została rozpoznana przez Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, który na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją z dnia 1 marca 2023 r. nr 72/2023 utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Organ wskazał, że przeniesienie strażaka na niższe stanowisko służbowe stanowiło konieczną konsekwencję wydania wobec A. B. orzeczenia z dnia 10 października 2022 r., nr KD.0062.4.2022 przez Komisję Dyscyplinarną przy Pomorskim Komendancie Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej, wymierzającą strażakowi karę dyscyplinarną wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe, określoną w art. 117 ust. 1 pkt 3 u.p.s.p. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy orzeczeniem Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej przy Komendancie Głównym Państwowej Straży Pożarnej z dnia 11 stycznia 2023 r., nr OKD.0062.13.2022.
W uzasadnieniu wskazano, że w sprawie zastosowano właściwą podstawę prawną rozstrzygnięcia, to jest art. 38 ust. 1 pkt 1 u.p.s.p., który wskazuje na obligatoryjność przeniesienia na niższe stanowisko służbowe w wypadku wymierzenia kary dyscyplinarnej wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe. Wydana w sprawie decyzja jest tym samym decyzją ściśle związaną z wydanym wobec strażaka orzeczeniem dyscyplinarnym.
Organ odwoławczy wskazał, że stanowisko służbowe, na które przeniesiono strażaka, to jest stanowisko starszego ratownika, ustalono w oparciu o posiadane kwalifikacje i staż służby odwołującego się oraz potrzeby organizacyjne Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w A. Stanowisko to zgodnie rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 stycznia 2020 r. w sprawie stanowisk służbowych w jednostkach organizacyjnych Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2020 r., poz. 280) należy do grupy stanowisk podoficerskich w komendzie powiatowej lub miejskiej Państwowej Straży Pożarnej. Zgodnie z załącznikiem nr 3 do tego rozporządzenia stanowisko to należy do stanowisk zmianowych, a do jego zajmowania konieczne jest posiadanie kwalifikacji podoficerskich, o których mowa w art. 36 ust. 6 u.p.s.p. oraz posiadanie pięcioletniego stażu służby. A. B. posiada ukończony kurs podoficerski oraz ogólne kwalifikacje wyższe w postaci wykształcenia licencjackiego, a także co najmniej 17 letni staż służby. Tym samym strażak posiada kwalifikacje i staż konieczny do zajmowania stanowiska starszego ratownika. Podkreślono przy tym, że w regulaminie organizacyjnym jest to docelowe stanowisko przewidziane dla ratowników podoficerów w siatce organizacyjnej Jednostki Ratowniczo Gaśniczej Nr [...] Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w A. W tym zakresie powołano się dodatkowo na pismo Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w A. z dnia 17 lutego 2023 r. (nr PK.0754.11.2023.2), gdzie wskazano, że stanowisko, na które przeniesiono strażaka mieści się w medianie możliwego przeniesienia, które dopuszczają przepisy bez uszczerbku dla kwalifikacji i wykształcenia strażaka.
Organ wskazał, że przeniesienie na niższe stanowisko uzasadniało ustalenie nowego uposażenia. W tym zakresie organ odwoławczy przychylił się do stanowiska, że wymierzenie kary dyscyplinarnej wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe, w kontekście dokonanych rażących przewinień dyscyplinarnych, uzasadniało zastosowanie najwyższej dopuszczalnej 50% wysokości obniżenia dodatku służbowego.
Organ odwoławczy za uzasadnione uznał także nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, co uzasadniono zapewnieniem ciągłości gotowości do prowadzenia działań ratowniczych oraz realizacji innych obowiązków przewidzianych przepisami prawa, wpisującymi się w przesłankę ochrony zdrowia lub życia ludzkiego oraz ważnym interesem społecznym, polegającym na zapewnieniu sprawnej organizacji ochrony przeciwpożarowej na terenie miasta A.
Odnosząc się do argumentacji zawartej w odwołaniu, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że wydane w sprawie orzeczenie dyscyplinarne odwoławczej komisji dyscyplinarnej jest prawomocne. W tym zakresie wskazano, że Kodeks postępowania karnego mający zastosowanie w związku z treścią art. 124n ustawy u.p.s.p. przez orzeczenie prawomocne rozumie takie orzeczenie, od którego nie przysługuje zwykły środek odwoławczy to jest tzw. kontrola instancyjna (zażalenie lub apelacja). W tym kontekście wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wpływa zatem na cechę prawomocności tego orzeczenia. Kontrola instancyjna z wykorzystaniem zwykłego środka odwoławczego przewidzianego w art. 124f ustawy u.p.s.p. została zaś w sprawie niewątpliwie przeprowadzona. Przez pryzmat zastosowania art. 124n ustawy u.p.s.p. wydane w sprawie orzeczenie dyscyplinarne ma więc charakter prawomocny. Przewidziane w art. 124j ustawy u.p.s.p. prawo do złożenia skargi do sądu administracyjnego na orzeczenia kończące postępowania dyscyplinarne w drugiej instancji, nie tamuje prawomocności i wykonalności orzeczenia dyscyplinarnego.
Organ podkreślił, że wydane w sprawie orzeczenie dyscyplinarne, wbrew zarzutom strony, nie jest wadliwe. W tym zakresie wskazano, że katalog kar dyscyplinarnych został wymieniony w art. 117 u.p.s.p. Ustawodawca nie przewidział kompetencji komisji dyscyplinarnych do wykonania kary wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe przez te organy. W myśl § 4 pkt 1 oraz § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 listopada 1997 r. w sprawie szczegółowej organizacji komisji dyscyplinarnych oraz szczegółowych zasad wykonywania kar dyscyplinarnych wobec strażaków Państwowej Straży Pożarnej, karę tę wykonują natomiast przełożeni dyscyplinarni - w tym przypadku Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w A. Interpretacja treści tych przepisów prowadzi więc do wniosku, że sposób wykonania sankcji, to jest wybór niższego stanowiska służbowego, na które zostanie przeniesiony strażak, pozostaje w wyłącznej gestii przełożonego dyscyplinarnego. Organ zaznaczył, że przeniesienie takie oczywiście nie może być dowolne. Nowe, niższe stanowisko nadal musi bowiem uwzględniać stopień, wykształcenie i umiejętności strażaka w rozumieniu art. 36 ust. 1 i 2 u.p.s.p., a także realizować i odpowiadać na sytuację kadrową oraz potrzeby służby w danej jednostce Państwowej Straży Pożarnej.
Komisje dyscyplinarne nie posiadają wiedzy, co do tych okoliczności, a zatem w orzeczeniu dyscyplinarnym prawidłowo wymierzono sankcję wskazaną w art. 117 ust. 1 pkt 3 u.p.s.p., pozostawiając jej realizację organowi I instancji. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji wziął powyższe zasady pod uwagę i przeniósł skarżącego ze stanowiska ratownika specjalisty na stanowisko starszego ratownika, co w zakresie stażu służby, stopnia oraz wykształcenia A. B. zgodne jest z zakresem przewidzianym w § 3 oraz załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 stycznia 2020 r. w sprawie stanowisk służbowych w jednostkach organizacyjnych Państwowej Straży Pożarnej. W grupie tych stanowisk ustawodawca nie przewidział bowiem żadnych dodatkowych wymagań lub ograniczeń umożliwiających takie ukształtowanie sankcji dyscyplinarnej.
Nadto przeniesienie na przywołane stanowisko skutkowało zmianą grupy uposażenia strażaka w rozumieniu rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 września 2021 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej z grupy 7, na grupę 5 - co w kontekście mnożnika kwoty bazowej wskazanego w załączniku nr 1 do przedmiotowego rozporządzenia, powoduje zmianę w wysokości jedynie 50 zł. W ocenie organu, nie można więc mówić o jakiejkolwiek nadmiernej sankcji wobec strażaka lub "zemście" za jego działalność związkową. W ocenie organu odwoławczego, dolegliwość dyscyplinarna została wymierzona w ramach zakresu przewidzianego obowiązującymi przepisami oraz z uwzględnieniem charakteru przewinienia.
Odnośnie zarzutu pełnienia funkcji w ramach struktur związkowych wskazano, że A. B. nie wykazał wystąpienia o ochronę związkową do struktur funkcjonujących w Komendzie Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w A. Z kolei Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w A. nie potwierdził również istnienia organizacji związkowej, która reprezentowałaby A. B. i była reprezentatywna w kontekście art. 251 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 854).
Z uwagi na wniosek strony o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji organ przeanalizował zaskarżoną decyzję w kontekście przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., stwierdzając, że nie wystąpiły one w przedmiotowej sprawie.
Organ odwoławczy uznał za prawidłowe nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w oparciu o art. 108 k.p.a. W ocenie organu, w decyzji wskazano wystarczające uzasadnienie nadania wskazanego rygoru, to jest sytuację kadrową oraz potrzeby służby w postaci zapewnienia ciągłości gotowości do prowadzenia działań ratowniczych oraz realizacji innych obowiązków przewidzianych przepisami prawa. Z uwagi na cele funkcjonowania oraz charakter działań Państwowej Straży Pożarnej, prawidłowa obsada stanowisk, szybkie wdrożenie zmian organizacyjnych oraz adaptacja na stanowiskach służbowych niezbędne jest bowiem dla zapewnienia ciągłości oraz prawidłowości działań ratowniczych, to jest ochrony życia i zdrowia obywateli. Okoliczności te wpisują się w pojęcie ważnego interesu społecznego, o którym mowa w art. 108 k.p.a.
W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że okoliczności sprawy nie potwierdziły, aby wydanie decyzji było wyrazem, jak wskazano w odwołaniu, negatywnego stosunku przełożonych do strażaka.
Nadto organ stwierdził, że fakt zwolnienia A. B. ze służby w Państwowej Straży Pożarnej w związku ze złożonym raportem o zwolnienie ze służby na podstawie decyzji nr [...] Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w A. z dnia 2 stycznia 2023 r. nie wpływał na konieczność orzekania w zakresie wykonania orzeczenia dyscyplinarnego. Norma art. 124d ustawy u.p.s.p. stanowi bowiem, że w razie rozwiązania stosunku służbowego w toku postępowania dyscyplinarnego, postępowanie toczy się nadal. W tym kontekście uznano, że nawet po ustaniu służby strażaka skutek może odnieść prawomocnie wymierzona kara dyscyplinarna wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe, ze wszystkimi konsekwencjami z tym związanymi, a więc z konkretnym określeniem tego stanowiska, wskazaniem wysokości uposażenia, czy też miejsca pełnienia służby. Skoro ustawodawca daje możliwość kontynuowania postępowania dyscyplinarnego po ustaniu służby i wymierzenia strażakowi kary dyscyplinarnej, to tym bardziej dopuszcza jej wykonanie przez przełożonego nawet jeśli po wydaniu decyzji w I instancji strażak został zwolniony ze służby.
A. B. zaskarżył decyzję Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej nr 72/2023 z dnia 1 marca 2023 r. skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jej uchylenie i stwierdzenie jej nieważności, a także o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
Skarżący wskazał, że pełni funkcję [...] Związku Zawodowego, (dalej [...] ZZ), działającego przy Komendzie Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w A., tym samym jest on pracownikiem chronionym zgodnie z art. 32 pkt 8 ustawy o związkach zawodowych. Skarżący zaznaczył, że prowadzona przez niego działalność nie jest uznawana przez Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, ponieważ twierdzi on, że w województwie pomorskim istnieje tylko jeden związek zawodowy zrzeszający strażaków, to jest związek "Solidarność". Organ w toku postępowania nie załączył dokumentów w tym zakresie, ani nie ustalił faktów, co w ocenie skarżącego może się wiązać z naruszeniem art. 231 Kodeksu karnego, jak również poświadczeniem nieprawdy przez funkcjonariusza publicznego i odpowiedzialnością z art. 271 Kodeksu karnego. Zdaniem skarżącego, przeniesienie go na niższe stanowisko służbowe było niezasadne, ponieważ orzeczenie dyscyplinarne nie było prawomocne, nadto przeniesienie to miało na celu zemstę na osobie skarżącego ze względu na jego przynależność związkową.
Skarżący wskazał, że orzeczenie Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej zapadło w dniu 11 stycznia 2023 r., skarżący odebrał orzeczenie wraz z uzasadnieniem w dniu 26 stycznia 2023 r. i przysługiwało mu 30 dni na odwołanie się od tej decyzji. Skarżący stwierdził nadto, że orzeczenie dyscyplinarne było wadliwe, m.in. z uwagi na to, że nie wskazywało stanowiska, a na które skarżący powinien zostać przeniesiony.
W zakresie naruszenia art. 108 k.p.a. skarżący wskazał, że uzasadnienie zastosowania rygoru natychmiastowej wykonalności, jakie przedstawił organ było zbyt ogólne, a zatem faktycznie w sprawie nie wykazano powodów dla zastosowania wskazanej instytucji.
W ocenie skarżącego, niedopuszczalne było wydanie decyzji o przeniesieniu na niższe stanowisko służbowe, sprawa jest w toku, ponieważ orzeczenie Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej przy Komendancie Głównym Państwowej Straży Pożarnej, dotyczące skarżącego zostało zakwestionowane w drodze skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Skarżący wskazał, że w dniu 31 stycznia 2023 r. odszedł na emeryturę. Skarżący wyraził pogląd, że obniżenie dodatku w jego przypadku będzie odnosić skutek nie tylko w okresie 6 miesięcy, przewidzianym w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie uposażenia strażaków. Ponieważ skarżący przeszedł na emeryturę, będzie ono miało skutek "na stałe".
Skarżący wnosił o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji.
Nadto wniósł on o zobowiązanie Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w A. do wypłaty należnej nagrody rocznej za 2023 r., zawiadomienie Prokuratury lub Policji o możliwości popełnienia przestępstwa z art. 231 Kodeksu karnego oraz art. 271 Kodeksu karnego, stwierdzenie bezczynności organu, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie na jego rzecz sumy pieniężnej z tego tytułu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 145 § 1 p.p.s.a., stanowi, że uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, Sąd stwierdził, że wniesiona skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.
Zaskarżona decyzja dotyczy dwóch kwestii; przeniesienia skarżącego z dniem 24 stycznia 2023 r. na niższe stanowisko służbowe oraz przyznania uposażenia z obniżeniem dodatku służbowego.
Podstawę wydania decyzji w przedmiocie przeniesienia skarżącego na niższe stanowisko służbowe stanowił przepis art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej w związku z § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 listopada 1997 r. w sprawie szczegółowej organizacji komisji dyscyplinarnych oraz szczegółowych zasad wykonywania kar dyscyplinarnych wobec strażaków Państwowej Straży Pożarnej. Z przepisów tych wynika, że strażaka przenosi się na niższe stanowisko służbowe w razie wymierzenia kary dyscyplinarnej wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe.
Orzeczeniem Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej przy Komendancie Głównym Państwowej Straży Pożarnej z dnia 11 stycznia 2023 r. (sygn. akt: [...]), utrzymano w mocy orzeczenie o wymierzeniu skarżącemu kary dyscyplinarnej wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe.
Organ wskazał, że orzeczenie Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej przy Komendancie Głównym Państwowej Straży Pożarnej z dnia 11 stycznia 2023 r. (sygn. akt: [...]), którym orzeczono wobec skarżącego karę jest prawomocne. Przełożony dyscyplinarny jest związany orzeczoną sankcją i nie ma możliwości jej uznaniowej zmiany.
Skarżący kwestionował możliwość wydania zaskarżonej decyzji zarzucając brak przymiotu prawomocności orzeczenia Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej.
Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego w tym zakresie.
Za prawidłową należało bowiem uznać argumentację organu powołaną w zaskarżonej decyzji, że do oceny prawomocności wydanego orzeczenia znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania karnego.
Norma art. 124n u.p.s.p. stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale, w zakresie postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego. Kodeks ten posługuje się pojęciem prawomocności orzeczenia w art. 519, który stanowi, że od prawomocnego wyroku sądu odwoławczego kończącego postępowanie oraz od prawomocnego postanowienia sądu odwoławczego o umorzeniu postępowania i zastosowaniu środka zabezpieczającego określonego w art. 93a Kodeksu karnego może być wniesiona kasacja. Na gruncie prawa karnego wskazuje się, że sens pojęcia prawomocności orzeczenia polega na tym, iż wydaną decyzję procesową uważa się za ostateczne rozstrzygnięcie kwestii prawnej stanowiącej przedmiot postępowania zakończonego tą decyzją, a tym samym za ostateczne rozstrzygnięcie konfliktu warunkującego tę kwestię i za definitywnie i wiążąco ukształtowany stan prawny określony w tej decyzją (zob. M. Cieślak, Polska procedura karna. Podstawowe założenia teoretyczne, Warszawa 1971, s. 369; podobnie: J. Giezek, P. Kardas, O podstawach i podmiotach uprawnionych do wnoszenia kasacji w modelu polskiego procesu karnego – artykuł dyskusyjny, Pal. 2016/9, s. 29).
W ocenie Sądu, treść normy wskazującej, że w "zakresie postępowania dyscyplinarnego" stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego, należy interpretować w ten sposób, że przepisy tego Kodeksu znajdują zastosowanie nie tylko do czynności podejmowanych przez organy dyscyplinarne w toku tego postępowania ale także do skutków wydanego orzeczenia, w tym jego prawomocności. Wydanie orzeczenia dyscyplinarnego jest niewątpliwie etapem postępowania dyscyplinarnego i do oceny jego prawomocności należy stosować przepisy dotyczące postępowania dyscyplinarnego, a więc przepisy Kodeksu postępowania karnego. Odpowiednikiem wyroku sądu karnego I instancji jest orzeczenie komisji dyscyplinarnej, a odpowiednikiem wyroku sądu karnego II instancji rozpoznającego apelację, jest natomiast orzeczenie odwoławczej komisji dyscyplinarnej. Orzeczenie odwoławczej komisji dyscyplinarnej w chwilą jego wydania, analogicznie jak wyrok sądu karnego II instancji, uzyskuje zatem przymiot prawomocności.
Prawomocne orzeczenie odwoławczej komisji dyscyplinarnej może zostać na podstawie art. 124j u.p.s.p. zaskarżone do sądu administracyjnego. Okoliczność ta nie odbiera jednak temu orzeczeniu waloru prawomocności. Do orzeczenia dyscyplinarnego wydanego na podstawie przepisów u.p.s.p. nie znajduje bowiem zastosowania obowiązująca w postępowaniu administracyjnym reguła, zgodnie z którą decyzja ta staje się ostateczna, jeżeli nie przysługuje od niej środek odwoławczy, a prawomocna staje się w sytuacji, gdy nie przysługuje od tej decyzji prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Orzeczenie odwoławczej komisji dyscyplinarnej nie zostało przez ustawodawcę zrównane z decyzją administracyjną, która po upływie terminu do wniesienia odwołania lub po rozpatrzeniu odwołania uzyskuje walor ostateczności.
W ocenie Sądu, ustawodawca celowo w tym zakresie zamieścił w u.p.s.p. odwołanie do przepisów Kodeksu postępowania karnego, zamierzając zapewnić szybkie wykonanie orzeczeń dyscyplinarnych. Za przyjęciem takiej interpretacji stoi charakter analizowanej ustawy. Dotyczy ona służby w Państwowej Straży Pożarnej - zawodowej, umundurowanej i wyposażonej w specjalistyczny sprzęt formacji, przeznaczonej do walki z pożarami, klęskami żywiołowymi i innymi miejscowymi zagrożeniami. Specyfika tej służby i konieczność zapewnienia skuteczności tej formacji, przemawiają za koniecznością jej prawidłowej, sprawnej i szybkiej organizacji. Z punktu widzenia tych celów, za niewłaściwą uznać należy interpretację dopuszczającą odroczenie wykonania kary dyscyplinarnej do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego, które trwać może kilka lat. Za słuszną uznać należało argumentację organu, iż przyjęcie takiej interpretacji uniemożliwiałoby wykonalność orzeczeń dyscyplinarnych, z uwagi na krótkie terminy przedawnienia wskazane w art. 119 u.p.s.p.
Powyższa interpretacja znajduje dodatkowe potwierdzenie w rozwiązaniach przyjętych w postępowaniach dyscyplinarnych dotyczących innych służb mundurowych. Analogicznie kwestia prawomocności orzeczeń dyscyplinarnych została bowiem unormowana w art. 135o ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U z 2023 r. poz. 171), zgodnie z którym orzeczenie dyscyplinarne staje się prawomocne z upływem terminu do wniesienia odwołania, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub zażalenia, jeżeli go nie wniesiono, lub w dniu wydania orzeczenia lub postanowienia przez organ odwoławczy. Podobnie w ustawie z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. z 2023 r. poz. 1080) w art. 136bzf ust. 1 przewidziano, że orzeczenie dyscyplinarne staje się prawomocne z upływem terminu do wniesienia odwołania albo wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli go nie wniesiono lub w dniu jego wydania przez przełożonego dyscyplinarnego właściwego do rozpatrzenia odwołania. Brak jest, ocenie Sądu, podstaw by na gruncie u.p.s.p. kwestię prawomocności orzeczeń dyscyplinarnych traktować odmiennie.
Za niezasadny Sąd uznał także podniesiony przez skarżącego zarzut braku uzyskania stanowiska związku zawodowego, mimo takiego obowiązku, wynikającego z przynależności skarżącego do związku zawodowego i sprawowanej w nim funkcji.
Zgodnie z art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 23 maja 2003 r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2022 r. poz. 854) do praw związkowych funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz strażaków Państwowej Straży Pożarnej, a także pracowników Najwyższej Izby Kontroli stosuje się odpowiednio przepisy ustawy, z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z odrębnych ustaw. Jak wskazano w orzecznictwie sądów administracyjnych użyte art. 2 ust. 6 cyt. ustawy o związkach zawodowych sformułowanie "odpowiednio" oznacza, że przepisy ustawy o związkach zawodowych będą miały zastosowanie do strażaków Państwowej Straży Pożarnej, będących członkami związku zawodowego, tylko w takim zakresie, w jakim nie będzie to naruszało specyfiki stosunków służbowych w tej formacji. W ten sposób ustawodawca w zakresie ochrony strażaków pełniących funkcje związkowe założył konieczność uwzględnienia specyfiki stosunków służbowych w Straży Pożarnej, w szczególności zaś dyspozycyjności strażaka wobec przełożonych. Stosunkowi służbowemu nadano charakter stosunku administracyjnoprawnego, a więc takiego, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza. Stosunek służbowy strażaka cechuje się nierównością stron, podporządkowaniem i dyspozycyjnością. Jak wskazano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, dyspozycyjność ta nakazuje oceniać dopuszczalność jednostronnych zmian warunków służby funkcjonariusza Straży Pożarnej - związkowca, dokonywanych bez zgody odpowiedniej instytucji związkowej według kryteriów zobiektywizowanych, uwzględniających mobilność i skuteczność Straży Pożarnej (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2015 r. sygn. akt I O SK 138/14). Stąd ochrona wynikająca z art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych nie ma zastosowania w przypadku powierzenia stanowiska na podstawie art. 37a ustawy z 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Go 544/22). Przepisy o ochronie związkowej nie mogą zatem mieć w tym przypadku zastosowania, tym bardziej, że przeniesienie na inne stanowisko służbowe następuje w wykonaniu orzeczenia dyscyplinarnego, a ewentualny sprzeciw organizacji związkowej nie mógłby uniemożliwiać wykonania orzeczenia dyscyplinarnego. Przewidziana w at. 32 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych ochrona trwałości stosunku pracy działaczy związkowych nie dotyczy zatem skarżącego i organ nie był zobligowany do dokonywania ustaleń w tym zakresie.
W związku z tym, że zarzuty dotyczące naruszenia przez organ przepisów postępowania okazały się bezzasadne, Sąd dokonał oceny zaskarżonej decyzji w świetle przepisów prawa materialnego.
Przepis art. 38 ust. 1 pkt 1 u.p.s.p. stanowi, że strażaka przenosi się na niższe stanowisko służbowe w razie wymierzenia kary dyscyplinarnej wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe. Komisja Dyscyplinarna wymierzająca karę wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe nie wskazuje rodzaju tego stanowiska, kompetencje w tym przedmiocie przekazane zostały przełożonemu dyscyplinarnemu. Zgodnie z art. 124h u.p.s.p. po uprawomocnieniu się orzeczenia przewodniczący komisji dyscyplinarnej lub jego zastępca przesyła odpis orzeczenia Komendantowi Głównemu Państwowej Straży Pożarnej oraz przełożonemu dyscyplinarnemu, do którego należy wydanie decyzji o przeniesieniu na niższe stanowisko służbowe. Taki tryb postępowania wynika z § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 listopada 1997 r. w sprawie szczegółowej organizacji komisji dyscyplinarnych oraz szczegółowych zasad wykonywania kar dyscyplinarnych wobec strażaków Państwowej Straży Pożarnej, zgodnie z którym karę wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe wykonują przełożeni dyscyplinarni strażaka - w tym przypadku Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w A.
Zgodnie z § 6 cytowanego rozporządzenia karę wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe wykonuje się wobec strażaków:
1) powołanych na stanowisko służbowe - przez odwołanie z zajmowanego stanowiska i przeniesienie na stanowisko poprzednie lub z nim równorzędne,
2) mianowanych na stanowisko służbowe - przez przeniesienie na niższe stanowisko.
Skarżący został mianowany na stanowisko ratownika specjalisty aktem z dnia 19 czerwca 2017 r. Wykonanie kary winno zatem, zgodnie z § 6 pkt 2 cytowanego rozporządzenia nastąpić przez przeniesienie na niższe stanowisko.
Przepis art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy o PSP wskazuje na obligatoryjność przeniesienia na niższe stanowisko służbowe w wypadku wymierzenia kary dyscyplinarnej wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe. Obligatoryjność ta nie budzi wątpliwości. Obligatoryjność ta nie zwalnia jednak organu wydającego decyzję od przedstawienia wywodu, z którego będzie wynikać, że strażak został przeniesiony na niższe stanowisko służbowe oraz w przypadku wielości takich stanowisk niższych, dlaczego strażaka przeniesiono na takie a nie inne stanowisko służbowe.
Z orzeczenia Komisji Dyscyplinarnej wynikała kara przeniesienia na niższe stanowisko służbowe, co rozumieć należy jako przeniesienie na pierwsze możliwe bezpośrednio niższe stanowisko służbowe.
Organ I instancji przeniósł skarżącego na stanowisko starszego ratownika. Organ nie wyjaśnił dlaczego na takie a nie inne stanowisko przeniesienie nastąpiło. Nie wyjaśnił także czy stanowisko to jest stanowiskiem bezpośrednio niższym, czy stanowiskiem niższym o kilka stopni zaszeregowania. Organ nie wyjaśnił także czy istnieje jedno stanowisko niższe czy kilka stanowisk niższych, a jeżeli tak, dlaczego skarżący został przeniesiony właśnie na takie a nie inne stanowisko. Organ wskazał jedynie, że niższe stanowisko na jakie przeniesiono skarżącego zostało wskazane w oparciu o przesłanki przewidziane w art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o PSP. Przepisy te stanowią, że mianowanie lub powołanie strażaka na określone stanowisko służbowe w Państwowej Straży Pożarnej jest uzależnione od posiadanego wykształcenia, kwalifikacji oraz stażu służby albo pracy, a stanowiska służbowe dzieli się na oficerskie, aspiranckie, podoficerskie i szeregowe. Organ ograniczył się w tym zakresie do przytoczenia treści przepisu, nie dokonując żadnych ustaleń faktycznych ani nie rozważając ustalonego stanu faktycznego w kontekście zastosowania przywołanej nomy prawnej. W istocie taki sposób uzasadnienia decyzji powoduje, że kontrola prawidłowości wydanego aktu nie była możliwa.
Organ odwoławczy poczynił rozważania w tym zakresie. Ustalił on jakie kwalifikacje i staż pracy ma skarżący i wskazał, że organ I instancji w piśmie z dnia 17 lutego 2023 r. stwierdził, że jest stanowisko starszego ratownika mieściło się w medianie możliwego przeniesienia, które dopuszczają przepisy, bez uszczerbku dla kwalifikacji i wykształcenia strażaka. W ocenie Sądu, stwierdzenie to nie sanuje braków decyzji organu I instancji. Mediana jest wartością środkową pewnego zbioru. Ocena czy został ona ustalona właściwie wymaga określenia składników tego zbioru. Organ nie wyjaśnił czy stanowisko na jakie został przeniesiony skarżący jest stanowiskiem bezpośrednio niższej kategorii zaszeregowania, ani nie określił elementów zbioru na podstawie, którego wspomniana mediana została ustalona. Uniemożliwia to ocenę prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia.
Obligatoryjność wydania decyzji o przeniesieniu na niższe stanowisko służbowe w wykonaniu orzeczenia dyscyplinarnego nie zwalnia organu od uzasadnienia wyboru tego stanowiska. Powyższa wadliwość uzasadniała uchylenie zaskarżonej decyzji.
Nadto w wydanej decyzji ustalono odwołującemu się nowe uposażenie. W uposażeniu tym obniżono skarżącemu dodatek służbowy o 50 %. Podstawę takiego orzeczenia stanowił przepis § 5 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 września 2021 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. poz. 1750 ze zm.), zgodnie z którym przesłanką obniżenia strażakowi dodatku służbowego jest naruszenie dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono strażakowi karę dyscyplinarną - na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, w granicach od 10% do 50% kwoty otrzymywanego przed obniżeniem dodatku służbowego.
Wskazać należy, że w wydanej decyzji nie zawarto orzeczenia na jaki okres następuje obniżenie dodatku. Z wydanej decyzji wynika, że obniżenie dodatku ma charakter stały. Obniżenie takie było niedopuszczalne bowiem mogło ono nastąpić na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy. Wydana decyzja jest zatem w tym zakresie sprzeczna z prawem materialnym - normą § 5 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 września 2021 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej.
Sąd uznał za nieuzasadnione pozostałe podniesione w skardze zarzuty i wnioski.
Podkreślić należy, że w niniejszym postępowaniu, zainicjowanym skargą na decyzję w przedmiocie przeniesienia na niższe stanowisko służbowe, przedmiotem oceny Sądu nie mogło być orzeczenie Komisji Dyscyplinarnej wymierzające karę wyznaczenia na inne stanowisko służbowe.
Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji prawidłowo zastosował normę 124d u.p.s.p., zgodnie z którym w razie rozwiązania stosunku służbowego w toku postępowania dyscyplinarnego, postępowanie toczy się nadal. Decyzja organu I instancji została wydana w dniu 23 stycznia 2023 r. przed odejściem skarżącego na emeryturę a cytowany przepis uzasadniał wydanie decyzji przez organ odwoławczy. Zaznaczyć należy, że wynik postępowania dyscyplinarnego może mieć wpływ na wymiar uzyskanego przez skarżącego świadczenia emerytalnego w związku z czym celowe jest jego zakończenie.
W sprawie brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 1 pkt 2 k.p.a., z uwagi na rażące naruszenie prawa. Rażące naruszenie prawa występuje w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, a charakter tego naruszenia powoduje przy tym, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 1217/22). Naruszenie przez organ prawa w niniejszej sprawie nie miało takiego charakteru. Co do zasady bowiem, wydanie decyzji znajdowało podstawę w wydanym orzeczeniu dyscyplinarnym, a wady decyzji ocenić należało jako naruszenia prawa nie mające charakteru rażącego.
Brak było także podstaw prawnych do uwzględnienia żądań skargi dotyczących zobowiązania Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w A. do wypłaty należnej nagrody rocznej za 2023 r. oraz zawiadomienia Prokuratury lub Policji o możliwości popełnienia przestępstwa w związku z art. 231 Kodeksu karnego oraz art. 271 Kodeksu karnego. Przedmiotem niniejszego postępowania nie była kwestia nagrody rocznej, a podejmowane przez organ czynności w postaci wydania niekorzystnych dla skarżącego decyzji administracyjnych mieściły się w zakresie uprawnień orzeczniczych tych organów i brak jest podstaw do stwierdzenia, by mogły one wskazywać na popełnienie przez funkcjonariuszy przestępstw unormowanych w art. 231 i 271 Kodeksu karnego.
W sprawie brak było także podstaw do stwierdzenia bezczynności organu, w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie zostało zakończone decyzją ostateczną przed wniesieniem skargi i strona zaskarżyła wydane rozstrzygnięcie. Jak wskazał Naczelny Sad Administracyjny w uchwale z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W związku z tym wnioski skarżącego o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie na jego rzecz sumy pieniężnej nie zasługiwały na uwzględnienie.
Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą miały na uwadze wyrażone przez Sąd stanowisko i wskazania co do dalszego postępowania.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego dostępne jest w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).