III SA/Gd 93/24

III SA/Gd 93/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-06-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Adam Osik
Bartłomiej Adamczak
Janina Guść /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1376
art. 4 pkt 8, art. 40 ust. 1-2, art. 29 ust. 3-4
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Asesor WSA Adam Osik, Protokolant: Starszy asystent sędziego Konrad Milczanowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi I. Spółka Akcyjna Spółki komandytowej z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 24 stycznia 2024 r. nr SKO/Gd 5913/22 w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz ustalenia opłaty 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 30 września 2022 r., nr ZDiZ-IDP.431.231.2022.2.BM.3172, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz I. Spółka Akcyjna Spółki komandytowej z siedzibą w G. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
I. Sp. Akcyjna Sp. komandytowa z siedzibą w G. wystąpiła do Zarządcy Dróg i Zieleni w Gdyni z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, na prawach wyłączności, w ciągu ulicy [...] (dz. nr [...] i [...], obręb [...], G.) w terminie od dnia 1 października 2022 r. do dnia 31 stycznia 2023 r. w celu utrzymania wjazdu tymczasowego (zjazd nr 1) na teren budowy.
Prezydent Miasta Gdyni, działając m.in. na podstawie art. 39, art. 40 ust. 1-5, art. 40 ust. 9-11 i 13, art. 40 ust. 15-16, art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1376), dalej powoływanej jako "u.d.p.", w zw. z § 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (t.j.: Dz. U. 2016 r., poz. 1264), uchwały nr XXIX/944/21 Rady Miasta Gdyni z dnia 28 kwietnia 2021 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 19 maja 2021 r., poz. 1837), decyzją z dnia 30 września 2022 r. nr ZDiZ-IDP.431.231.2022.2.BM.3172 zezwolił Spółce na zajęcie pasa drogowego (G., ul. [...], dz. nr [...] i [...], obręb [...], G.) - chodnik i pobocze o łącznej powierzchni 114 m² - w terminie od dnia 1 października 2022 r. do dnia 31 stycznia 2023 r. w związku z utrzymaniem tymczasowego zjazdu do budynku mieszkalnego na teren budowy.
W przedmiotowej decyzji Prezydent Miasta Gdyni oprócz ustalenia warunków zajęcia pasa drogowego ustalił również opłatę za zajęcie w wysokości 28.044 zł.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, po rozpatrzeniu odwołania Spółki, decyzją z dnia 24 stycznia 2024 r. nr SKO Gd/5913/22, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) powoływanej dalej jako "k.p.a.", w zw. z art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 4 oraz art. 40 ust. 4 u.d.p., utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję Prezydenta Miasta Gdyni.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w rozpoznawanej sprawie, Spółka wniosła o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w ciągu ulicy [...] w związku z utrzymaniem wjazdu tymczasowego na teren budowy.
W ocenie organu odwoławczego, nie ulega wątpliwości, że Spółka wnosiła o wydanie zezwolenia na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p. Wbrew zarzutom i sugestiom zawartym w odwołaniu Spółka nie wnosiła o wydanie zezwolenia na prowadzenie robót w pasie drogowym. Nie świadczy o tym przede wszystkim treść wniosku oraz uprzednio wydawane zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Mianowicie decyzjami z 30 września 2021 r., 2 kwietnia 2021 r. oraz z 15 marca 2021 r. Spółka uzyskała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym polegających na wybudowanie zjazdu z drogi publicznej. Oznacza to, że w oparciu o decyzję wydaną na podstawie art. 29 u.d.p. Spółka uzyskała zezwolenie na zjazd z drogi publicznej, a więc w związku z realizacją tego zezwolenia wystąpiła do zarządcy drogi o wydanie zezwoleń na prowadzenie robót budowlanych w pasie drogowym na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 1 u.d.p. Skoro kolejne dwa wnioski (z dnia 27 kwietnia 2021 r. oraz z 29 września
2022 r.) o uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego Spółka składa w innym celu, tj. na prawach wyłączności w związku z utrzymaniem wjazdu tymczasowego na teren budowy, to uznać należy, że zjazd z drogi publicznej już wybudowała, a więc zezwolenie na zajęcie pasa drogowego mogło zostać wydane na podstawie przepisu art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p.
Potwierdzeniem zasadności stanowiska, iż Spółka nie wnosiła o wydanie zezwolenia na podstawie przepisu art. 40 ust. 2 pkt 1 u.d.p., zdaniem organu odwoławczego, jest także fakt, iż Spółka nie załączyła do tego wniosku dokumentów (np. oświadczeń) wymaganych przepisami rozporządzenia z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego.
Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, że - wbrew zarzutom pełnomocnika - w rozpoznawanej sprawie nie mogły znaleźć zastosowanie przepisy art. 29 u.d.p., gdyż Spółka nie wnosiła o wydanie zezwolenia na prowadzenie robót budowlanych w pasie drogowym.
Organ odwoławczy nie podzielił także zarzutu, iż "utrzymanie tymczasowego zjazdu" nie mieści się w ramach żadnego z celów zajęcia pasa drogowego, dla których wymagane jest uzyskanie zezwolenia. W tym zakresie organ wskazał, że po pierwsze, art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p. jednoznacznie wskazuje, że mowa w nim o zajęciu pasa "na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3", czyli wszystkich innych celach niż wymienione w pkt 1-3. Zamiarem ustawodawcy było, aby każde zajęcie pasa drogowego na wyłączność było objęte zezwoleniem. Po drugie, gdyby przyjąć pogląd pełnomocnika Spółki, oznaczałoby to, że mogłoby dojść do zajęcia pasa drogowego, które nie podlegałoby pod wymóg uzyskania zezwolenia. Funkcja jaką pełni przedmiotowy zjazd - obsługi budowy poprzez zapewnienie dostępu do drogi publicznej - jest więc ściśle związana z realizacją inwestycji przez Spółkę. Jednocześnie cel zajęcia pasa jakim jest utrzymanie wjazdu na teren budowy, nie jest związany z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, zatem zajęcie pasa wymaga zezwolenia zarządcy drogi i niewątpliwie mieści się w kategorii "innych celów", o których mowa w przepisie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p.
Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowy zjazd zapewnia - tylko skarżącej Spółce będącej inwestorem - zjazd i dojazd do placu budowy. Innymi słowy, zjazd ten obsługuje prowadzoną przez Spółkę budowę, w tym ruch pojazdów zjeżdżających z terenu budowy i wjeżdżających na jej teren w ramach czynności związanych z jej realizacją. Inne podmioty, będące uczestnikami ruchu drogowego, z przedmiotowego zjazdu - w celu zjazdu i wyjazdu na teren budowy - nie korzystają. Odcinek ten jest tym samym wyłączony z normalnego, powszechnego użytkowania, mimo że nie jest wygrodzony.
Organ wskazał, że zjazd tymczasowy jest wykorzystywany wyłącznie przez Spółkę w celu zapewnienia obsługi budowy osiedla mieszkaniowego przez nią prowadzonej. Tym samym uprawnione jest w stanie faktycznym sprawy stwierdzenie, że zajmuje ona pas drogowy na prawach wyłączności. Zezwolenie to jest niezbędne "do dysponowania na wyłączność zjazdem z budowy osiedla mieszkaniowego". Istniejący stan rzeczy wyczerpuje zatem dyspozycję normy prawnej art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p.
Zdaniem organu odwoławczego, jeżeli Spółka wnosiła o wydanie zezwolenia na prawach wyłączności w związku z utrzymaniem wjazdu tymczasowego na teren budowy, to przyjąć należy, że wnioskowała o zajęcie pasa drogowego wyłącznie dla siebie, a to w związku zachowaniem wyłącznie dla siebie uprawnienie do korzystania z wjazdu z drogi publicznej na teren budowy.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku I. Sp. Akcyjna Sp. komandytowa domagając się uchylenia decyzji obu instancji oraz zwrotu kosztów postępowania, zarzuciła:
1. naruszenie prawa materialnego, tj.:
a) art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że istnienie wykonanego przez skarżącą zjazdu tymczasowego stanowi zajęcie pasa drogowego w rozumieniu powyższych przepisów, podczas gdy "utrzymywanie zjazdu tymczasowego" nie należy do żadnej kategorii "zajęcia pasa drogowego", dla których wymagane jest na podstawie ustawy o drogach publicznych zezwolenie,
b) art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że korzystanie ze zjazdu tymczasowego wykonanego przez skarżącą przez innych uczestników ruchu, a także zachowanie przez pas drogowy jego dotychczasowej funkcji nie wykluczają zajmowania przez skarżącą pasa drogowego na prawach wyłączności, podczas gdy ten rodzaj zajęcia występuje jedynie wówczas gdy dany odcinek pasa drogowego zostaje wyłączony z normalnego, powszechnego użytkowania,
c) art. 39 ust. 1 i 3 w zw. z art. 40 ust. 1 u.d.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez organ, że wyłącznie od skarżącej zależy, czy inne podmioty mogą korzystać z "tej części pasa", podczas gdy skarżąca nie jest uprawniona do swobodnego i dowolnego dysponowania przedmiotowym pasem drogowym w powyższy sposób, a korzystanie z przedmiotowej części pasa drogowego przez innych użytkowników nie wynika jakkolwiek z zezwolenia skarżącej, a z zachowania jego dotychczasowego sposobu użytkowania,
d) art. 40 ust. 4 w zw. z ust. 3 i 11 u.d.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że opłata za zajęcie pasa drogowego w celu "utrzymania tymczasowego zjazdu" jest uzasadniona, podczas gdy w braku podstaw do wydania zezwolenia w trybie ustawy o drogach publicznych również obciążenie skarżącej opłatą z tego tytułu nie ma podstaw prawnych;
2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., polegających na zaniechaniu wyczerpującego ustalenia okoliczności faktycznych sprawy poprzez uznanie, że złożenie wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przesądza o faktycznym zajmowaniu tego pasa, podczas gdy złożenie przez skarżącą przedmiotowego wniosku nie zwalnia organu z obowiązku ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy w celu załatwienia sprawy.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że samo złożenie wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie przesądza o faktycznym zajmowaniu tego pasa, a w szczególności nie zwalnia organu administracji z obowiązku ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy w celu jej załatwienia. To nie stan świadomości wnioskodawcy, jak zdaje się twierdzić organ, świadczy o charakterze zajęcia pasa drogowego, a obiektywne przesłanki znajdujące uzasadnienie w okolicznościach faktycznych, które powinny zostać ustalone przez organ administracji rozpatrujący daną sprawę. W niniejszej sprawie zjazd tymczasowy został zaprojektowany w taki sposób, aby dostosować go do istniejącego ciągu pieszo-rowerowego w celu umożliwienia dalszego korzystania z niego na dotychczasowych warunkach pomimo wykonania zjazdu, co wynika z dokumentacji projektowej znajdującej się w aktach niniejszej sprawy. Z uwagi zatem na zachowanie ciągu pieszo-rowerowego w przedmiotowym pasie drogowym nie sposób twierdzić, że skarżąca zajmuje pas drogowy na prawach wyłączności.
Skarżąca dodała, że zjazd tymczasowy nie różni się w zakresie swej funkcji od zjazdu lokalizowanego na czas nieokreślony, a sytuowanie obu obiektów podlega uzgodnieniu przez zarządcę drogi. W przypadku zaś tego drugiego nie budzi wątpliwości brak obowiązku uzyskiwania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu usankcjonowania istnienia przedmiotowego zjazdu, ani tym bardziej brak naliczania z tego tytułu opłat. W zakresie zjazdów realizowanych na podstawie decyzji lokalizacyjnych również przeprowadzany jest odbiór wykonanej nawierzchni przez zarządcę drogi, jak miało to miejsce w przypadku zjazdu tymczasowego objętego niniejszym postępowaniem, co podkreśla zbieżność procedur w obu sytuacjach. Niezrozumiałe jest zatem wprowadzanie rozróżnienia w zakresie konieczności uzyskiwania dodatkowych zezwoleń na zajęcie pasa po wybudowaniu zjazdu.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej powoływanej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Przepis art. 145 § 1 p.p.s.a., stanowi, że uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Przeprowadzone w oparciu o powyższe kryteria badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stanowiący podstawę prawną wydanej decyzji art. 40 ust. 1 u.d.p. stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast zgodnie z art. 40 ust. 2 zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Skarżąca jako właściciel nieruchomości przyległej do drogi publicznej uzyskała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej w związku z budową tymczasowego zjazdu, na teren budowy. Następnie Spółka wystąpiła z wnioskami o zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej, obejmującymi kolejne okresy czasowe w związku z utrzymaniem zjazdu czasowego z budowy.
Przepisy regulujące postępowanie dotyczące inwestycji polegającej na budowie lub przebudowie zjazdu z drogi publicznej na nieruchomość przylegającą do drogi przewidują zezwolenia na lokalizację zjazdu wydawanego na czas nieokreślony (art. 29 ust. 3 u.d.p.) lub określony (art. 29 ust. 4 u.d.p.) oraz przewidują konieczność uzyskania przed rozpoczęciem robót budowlanych zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym (art. 29 ust. 3 pkt 1b u.d.p.). Zgodnie z art. 29 u.d.p., budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Postępowanie to stanowi postępowanie odrębne od postępowania dotyczącego wydania przez zarządcę drogi zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 u.d.p. Odrębnie zostały także uregulowane kary za wybudowanie lub przebudowę zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi (art. 29a u.d.p.) i za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu (art. 40 ust. 12 u.d.p.).
Sąd podziela wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że korzystanie z wykonanego już zjazdu tymczasowego z terenu budowy niewątpliwe nie mieści się w pojęciu prowadzenia robót w pasie drogowym (art. 40 ust. 2 pkt 1 u.d.p.) i brak jest także podstaw do zakwalifikowania takiego działania jako innego rodzaju zajęcia pasa drogowego, przewidzianego w art. 40 ust. 2 u.d.p. (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 grudnia 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 848/16, wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r. sygn. akt II GSK 389/15, wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2021 r. sygn. akt II GSK 2326/21). W szczególności nie można kwalifikować, jak chce tego organ, takiego stanu faktycznego jako zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.
Niewątpliwym jest, że w niniejszej sprawie strona nie domagała się zezwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na budowie zjazdu, lecz na zajęcie pasa drogowego w celu korzystania ze zajazdu.
We wniosku strona wskazywała, że chce zająć pas drogowy na prawach wyłączności a okoliczność ta była podkreślana przez organ. Wskazać należy, że zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności może mieć miejsce jedynie w czasie budowy zjazdu. Korzystanie z wybudowanego już zjazdu nie jest zajęciem pasa drogowego na prawach wyłączności. Zgodnie z art. 4 pkt 8 u.d.p zjazd to część drogi publicznej łączącą jezdnię z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym, stanowiącą bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 1 u.d.p. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zjazd, który jest częścią drogi publicznej, ma charakter publiczny, nawet jeżeli wjazd na teren nieruchomości ma ograniczony krąg osób. Właściciel nieruchomości, do której prowadzi zjazd nie ma uprawnień do zagrodzenia terenu zjazdu bądź zastosowania innego sposobu na wyeliminowanie z terenu zjazdu obecności innych osób poruszający się po drodze publicznej.
Korzystanie ze zjazdu nie podlega opłacie przez właściciela nieruchomości, do której zjazd prowadzi. Po realizacji zjazdu jest on wykorzystywany rzez uczestników ruchu drogowego na takich zasadach jak pozostała część drogi. Przepis art. 29 ust. 4 u.d.p., przewiduje, że ze względu na warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane lub zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 tej ustawy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. W przypadku zjazdów zlokalizowanych czasowo ustawodawca nie wprowadził w tym zakresie żadnej odmiennej regulacji. Podniesione w tym zakresie zarzuty skargi są zatem słuszne.
Wskazać także należy, że przy ustaleniu intencji strony nie ma decydującego znaczenia tytuł pisma, ani nawet dosłowne powołanie poszczególnych zawartych w nim zwrotów, ale ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt okoliczności sprawy. Nie ulega wątpliwości, że intencją skarżącej było uzyskanie zezwolenia zarządcy drogi na użytkowanie zjazdu z drogi publicznej i że strona w takiej sytuacji nie korzysta z tej części pasa drogowego jako jego wyłączny użytkownik.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2021 r. sygn. akt II GSK 2326/21, organ administracji powinien mieć zawsze na względzie, że obowiązujące przepisy prawa obligują organ do dbałości nie tylko o interes publiczny, ale także o słuszny interes strony. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Nie jest pożądane takie interpretowanie żądania strony, które naruszy jej słuszne interesy z powodu niedostatecznie jasno sformułowanego przez tę stronę podania. Należy tu zwrócić szczególną uwagę na zasadę wynikającą z art. 9 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy administracji publicznej czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Ponadto zgodnie z art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej winny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zasada pogłębiania zaufania do organów państwa zostaje naruszona, również kiedy organ nie informując strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania, dokonuje samodzielnej interpretacji żądań strony narażając ją na niekorzystne skutki prawne.
Na rozprawie strona wyjaśniała, że przyczyną złożenia wniosku nie jest przekonanie o konieczności uzyskiwania zezwolenia, lecz obawa przed wysoką karą za samowolne zajęcie pasa drogowego i chęć uzyskania orzeczenia sądowego przesądzającego tę kwestię, co wyjaśnia fakt wystąpienia z wnioskiem.
Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd, w związku z naruszeniem prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylił wydane w sprawie decyzje organów obu instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, organ, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., będzie związany dokonaną przez Sąd wykładnią przepisu prawa – art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., która uniemożliwia uwzględnienie złożonego wniosku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. 2018.265). Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 997 zł, na którą składają się: równowartość wpisu sądowego od skargi (500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).