III SA/Gd 914/18

III SA/Gd 914/18 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2019-02-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2018-11-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jacek Hyla /przewodniczący/
Janina Guść /sprawozdawca/
Jolanta Sudoł
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 1486/19 - Wyrok NSA z 2020-05-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 195
art. 5 ust. 4, art. 7 ust. 1, art. 2 pkt 19
Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2019 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 października 2018 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 24 lipca 2018 r. nr[...]., 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. K. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 26 września 2017 r. Wójt Gminy S. przyznał A. K. świadczenie wychowawcze na pierwsze i drugie dziecko w rodzinie - O. K. i J. K. - na okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r.
Ponieważ wniosek strony o przyznanie świadczenia został uwzględniony w całości, organ odstąpił od uzasadnienia decyzji. Z przedmiotowego wniosku oraz dołączonych do niego dokumentów wynika, że w skład rodziny wchodzą małżonkowie A. i G. K., posiadający gospodarstwo rolne i ich dwie małoletnie córki – J. oraz O., która legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności.
W czasie pobierania świadczenia, A. K. poinformowała organ o zmianach dotyczących sytuacji dochodowej rodziny. Zgodnie z przedłożonym zaświadczeniem wystawionym przez pracodawcę, A. K. została zatrudniona na stanowisku kucharza na postawie umowy zlecenia od dnia 21 maja 2018 r. do 20 listopada 2018 r., uzyskując za czerwiec 2018 wynagrodzenie w wysokości 1800 zł brutto (1347, 56 zł netto). A. K. wskazała jednocześnie, że na sytuację dochodową rodziny wpływ ma także okoliczność, że z dniem 1 lipca 2017 r. rozwiązana została umowa dzierżawy gruntu rolnego o powierzchni 7, 39 ha. W konsekwencji areał gruntów rolnych, który jest w uprawie w ramach prowadzonego gospodarstwa rolnego zmniejszył się do 7, 8 ha.
Decyzją z dnia 24 lipca 2018 r. Wójt Gminy S. zmienił własną decyzję z dnia 26 września 2017 r. w ten sposób, że z dniem 1 lipca 2018 r. uchylił prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko O. K. W pozostałej części pierwotna decyzja została pozostawiona bez zmian.
Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. 2016, poz. 195 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia także jako ustawa, zgodnie z którym, w przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko, jeśli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 1200 zł.
Powodem zmiany decyzji było stwierdzenie przez organ, że przy uwzględnieniu nowych okoliczności sprawy, wskazanych przez stronę, dochód na osobę w rodzinie przekroczył kryterium dochodowe, określone w ww. przepisie, wynosząc - zgodnie z obliczeniami organu -1436, 05 zł.
Organ wskazał, że dla okresu świadczeniowego 2017/2018 r. rokiem bazowym jest rok 2016 r., w którym dochodem rodziny był dochód z gospodarstwa rolnego, który miesięcznie na osobę wyniósł 1099, 16 zł. Obecnie do tej kwoty zgodnie z art. 7 ust. 3 cyt. ustawy należało jednocześnie doliczyć 336, 89 zł (która stanowi podzielony na cztery osoby w rodzinie, dochód A. K. z tytułu zatrudnienia za czerwiec 2018 r. (1347, 56: 4 = 336, 89 zł.).
Odnosząc się do zgłoszonego przez stronę faktu rozwiązania umowy dzierżawy, organ uznał, że nie ma on wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 5 cyt. ustawy, w przypadku ustalania dochodu gospodarstwa rolnego przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się miesięczny dochód równy 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Ponieważ jednak art. 2 pkt 19 cyt. ustawy nie wymienia "dochodu z gospodarstwa rolnego nieopodatkowanego podatkiem dochodowym" jako "dochodu utraconego", w sprawie nie można było uwzględnić zmniejszonego areału gruntów rolnych w 2016 r., ponieważ dochód był osiągany w roku bazowym.
W złożonym odwołaniu A. K. zaskarżyła decyzję organu w części dotyczącej odmowy przyznania świadczenia na pierwsze dziecko, wnosząc o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. W ocenie odwołującej się organ naruszył art. 7 ust. 5 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, ponieważ nie uwzględnił zmniejszonego areału gruntów rolnych, które są obecnie w uprawie (7, 8277 ha). W ocenie skarżącej, w sprawie brak jest podstaw do łączenia jej dochodu uzyskiwanego na podstawie umowy z zlecenia od maja 2018 r. z dochodem z gospodarstwa rolnego liczonym według stanu faktycznego z 2016 r. Zasadnym było bowiem uwzględnienie dochodu z gospodarstwa rolnego tylko do dnia 1 lipca 2017 r.
Decyzją z dnia 2 października 2018 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekło o:
- uchyleniu w całości decyzji Wójta Gminy S. z dnia 24 lipca 2018 r.,
- uchyleniu decyzji Wójta Gminy S. z dnia 26 września 2017 r. nr w części dotyczącej prawa A. K. do świadczenia wychowawczego na O. K. za okres od 1 lipca 2018 r. do 30 września 2018 r.,
- odmowie A. K. prawa do świadczenia wychowawczego na O. K. od dnia 1 lipca 2018 r. do 30 września 2018 r.,
- pozostawieniu w pozostałym zakresie decyzji Wójta Gminy S. z dnia 26 września 2017 r. nr [...] bez zmian.
Organ wskazał, że wniesione przez stronę odwołanie było nieuzasadnione, zaskarżoną decyzję należało jednak uchylić i orzec merytorycznie, co do istoty sprawy.
W uzasadnieniu wskazano, że w roku bazowym 2016 r. rodzina posiadała gospodarstwo rolne o powierzchni 20, 4733 ha przeliczeniowych. Zgodnie zaś z treścią Obwieszczenia Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 22 września 2017 r. (M.P. 2017, poz. 884) przeciętny dochód z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego wynosił w 2016 r. 2577 zł. Uwzględniając treść art. 7 ust. 5 cyt. ustawy, organ I instancji prawidłowo ustalił dochód rodziny w roku bazowym na kwotę 1099, 16 zł na osobę.
Z uwagi na fakt uzyskania z dniem 21 maja 2018 r. dochodu z tytułu umowy zlecenia, na postawie art. 7 ust. 3 cyt. ustawy konieczne było uwzględnienie otrzymanej kwoty netto dochodu za czerwiec 2018 r. w dochodzie rodziny, a umowa zlecenia została zawarta na okres do dnia 10 listopada 2018 r., to jest do końca okresu świadczeniowego 2017/2018.
Organ wskazał, ze z treści art. 7 ust. 3 cyt. ustawy wynika, że ponownie ustalając dochód rodziny, należało do kwoty miesięcznego dochodu rodziny z roku bazowego czyli do kwoty 4396, 64 zł dodać kwotę netto uzyskiwanego przez stronę w czerwcu dochodu czyli 1347, 56 zł. Uzyskana w ten sposób suma tj. 5744, 20 zł stanowi dochód rodziny, co w przeliczeniu wynosi 1436, 05 zł na osobę w rodzinie. Tak wyliczony dochód jest zatem większy od kryterium dochodowego 1200 zł określonego w art. 5 ust. 4 cyt. ustawy.
Organ stwierdził, że zgodnie z art. 18 ust. 6 ustawy, w przypadku gdy uzyskanie dochodu powoduje utratę prawa do świadczenia, świadczenie nie przysługuje od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu. Dlatego też zasadnym było odmówienie prawa do oświadczenia na O. K. począwszy od dnia 1 lipca 2018 r. Kolegium wskazało, że powyższe następuje poprzez zmianę decyzji organu I instancji z dnia 26 września 2017 r., przyznającej stronie prawo do świadczenia wychowawczego, z uwagi na zmianę sytuacji dochodowej, w trybie art. 27 ust. 1 cyt. ustawy, który to przepis stanowi, że bez zgody strony organ może uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczenia, jeżeli zmianie uległa sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny.
Odnosząc się do treści odwołania, organ wskazał, że podniesiony przez stronę zarzut naruszenia art. 7 ust. 5 cyt. ustawy jest niezasadny. Przepis ten określa zasadę ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego, która odnosi się do dochodu rodziny z roku bazowego, którym w niniejszej sprawie jest rok 2016 r. Jednocześnie ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, w tym art. 2 pkt 19 cyt. ustawy, nie przewiduje utraty dochodu z gospodarstwa rolnego.
A. K. w skardze na powyższą decyzję podniosła zarzut naruszenia przez organ art. 7 ust. 5 ustawy, przytaczając argumentację podniesioną uprzednio w odwołaniu. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżąca podkreśliła, że w sprawie powinno zostać uwzględnione nie tylko to, że dochód rodziny zmienił się w związku z podjętym przez stronę zatrudnieniem, ale także na skutek zmniejszenia areału gospodarstwa rolnego (zmniejszenie dochodu rodziny).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie,
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z unormowania art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika nadto, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów Sąd stwierdził, że narusza ona prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 27 ust.1 ustawy, zgodnie z którym organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego.
Po pierwsze wskazać należy, że uchylenie lub zmiana w trybie art. 27 ust. 1 ustawy z 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo następuje w określonym celu, jakim jest zmiana ukształtowanego decyzją stanu prawnego. Zmiana lub uchylenie decyzji prowadzi do pozbawienia strony nabytego prawa do świadczeń.
Pozbawienie strony przyznanego jej decyzją prawa z mocą wsteczną nastąpić może wyjątkowo, jedynie w sytuacji, kiedy wyraźnie przewiduje to przepis prawa. W orzecznictwie wskazuje się, iż decyzja wydawana na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy ma charakter konstytutywny, w związku z tym, co do zasady, może wywoływać jedynie skutki ex nunc od chwili jej wydania na przyszłość i ukształtować w ten sposób na przyszłość nowy zakres uprawnień strony.
W orzecznictwie zajęto stanowisko, że uchylenie decyzji z mocą wsteczną i związane z tym pozbawienie strony prawa do wypłaconego jej już świadczenia, nastąpić może jedynie w sytuacji zaistnienia przesłanki, jaką jest instytucja świadczenia nienależnego pobranego, podlegającego zwrotowi. Brak jest natomiast podstaw do przyjęcia dopuszczalności pozbawienia strony przyznanego uprawnienia z mocą wsteczną w innych przypadkach (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 maja 2018 r. sygn. II SA/Go 234/18 i przywołane w nim orzecznictwo : wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. I SA/|Wa 1759/17, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 października 2017 r. sygn. II SA/Po 451/17 oraz wyroki NSA odnoszące się do tożsamej regulacji zawartej w art. 32 ust. 1 u.ś.r. z dnia 16 czerwca 2016 r. sygn. I OSK 15/15, z dnia 14 czerwca 2016 r sygn. I OSK 3157/14, z 24 lutego 2010 r. sygn. I OSK 1208/09, z 10 lipca 2009 r. sygn. I OSK 1501/08).
W decyzjach z dnia 24 lipca 2018 r.1 następnie z dnia 2 października 2018 r. organy uchyliły prawo do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko z dniem 1 lipca 2018 r. Uchylenie decyzji z mocą częściowo wsteczną nie jest prawidłowe.
Przepis art. 27 ust. 2 ustawy przewiduje uchylenia lub zmianę decyzji, na mocy której strona nabyła prawo do świadczenia wychowawczego, między innymi w sytuacjach gdy uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego oraz w sytuacji gdy osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze.
Instytucja świadczenia nienależnego została unormowana w art. 25 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym obecnie za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się:
1) świadczenie wychowawcze wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczenia wychowawczego albo wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego, jeżeli osoba pobierająca to świadczenie była pouczona o braku prawa do jego pobierania;
1a) świadczenie wychowawcze wypłacone w związku z zastosowaniem przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu - po ustaleniu, że wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 7 ust. 3a;
2) świadczenie wychowawcze przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą to świadczenie;
3) świadczenie wychowawcze wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 16 ust. 6, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń na rodzinę w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze;
4) świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia wychowawczego;
5) świadczenie wychowawcze wypłacone osobie innej niż osoba, która została wskazana w decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze, z przyczyn niezależnych od organu, który wydał tę decyzję.
W dacie wydawania przez organ decyzji przepis art. 27 ust. 2 ustawy przewidywał uchylenia lub zmianę decyzji, na mocy której strona nabyła prawo do świadczenia wychowawczego, między innymi w sytuacjach gdy uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego oraz w sytuacji gdy osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze. Okoliczność zmiany sytuacji rodzinnej lub dochodowej rodziny mającej wpływ na prawo do świadczenia jest okolicznością powodujących ustanie prawa do świadczenia wychowawczego. Zatem w sytuacji gdy zmiana taka zaistnieje a osoba pobierająca świadczenie była pouczona o braku prawa do jego pobierania, mamy jednocześnie do czynienia z sytuacją, w której świadczenie należy ocenić jako nienależne. Jedynie w takiej sytuacji można uznać za dopuszczalne orzeczenie o utracie uprawnienia z mocą wsteczną. W niniejszej sprawie mogła zaistnieć przesłanka wskazana w art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy. Organ nie dokonał jednak w decyzji ustaleń i oceny w tym zakresie.
Wskazać nadto należy, że organ wadliwie zinterpretował unormowanie art. 18 ust. 6 ustawy, zgodnie z którym w przypadku gdy uzyskanie dochodu powoduje utratę prawa do świadczenia wychowawczego, świadczenie nie przysługuje od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym dochód został osiągnięty.
Sformułowanie, że świadczenie nie przysługuje od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym dochód został osiągnięty, należy rozumieć zgodnie z jego treścią, z której wynika, że świadczenie to nie przysługuje dopiero od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym dochód został osiągnięty. W niniejszej sprawie, organ ustalił, że skarżąca uzyskała dochód w czerwcu 2018 r. Pierwszym miesiącem po miesiącu osiągnięcia dochodu był zatem lipiec a miesiącem następującym po nim sierpień 2018 r. Organ mógł zatem stwierdzić, że świadczenie nie przysługuje dopiero od sierpnia 2018 r.
Sąd uznał za uzasadniony podniesiony w skardze zarzut, że uwzględnienie przy ocenie dochodu rodziny wyłącznie zwiększenia się dochodu w wyniku uzyskiwania przez skarżąca wynagrodzenia za pracę z pominięciem utraty dochodu związanego ze zmniejszeniem się powierzchni gospodarstwa rolnego prowadzi do ustalenia dochodów rodziny w sposób oderwany od jej rzeczywistej sytuacji dochodowej i skutkuje brakiem symetrii w ustalaniu dochodu, bowiem dochód ten jest powiększany o nowe dochody uzyskane po roku bazowym, w okresie pobierania świadczenia, a nie jest pomniejszany o dochody, których rodzina, w okresie pobierania świadczenia już nie uzyskuje.
Ustawa z o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci wprowadziła do polskiego systemu prawnego świadczenie wychowawcze jako nową formę wsparcia pochodzącego z środków publicznych skierowanego do rodzin wychowujących dzieci. Jak wynika z uzasadnienia jej rządowego projektu miała ona zmniejszyć obciążenia finansowe rodzin związane z wychowywaniem dzieci, a tym samym zachęcać do podejmowania decyzji o posiadaniu większej liczby dzieci. Pośredni cel regulacji, według jej uzasadnienia, to potrzeba wsparcia głównie rodzin z dwojgiem lub większą liczbą dzieci. Uzasadnienie to wskazuje, że "...rodziny posiadające na utrzymaniu jedynie jedno dziecko są w większości zdolne do poniesienia ciężaru ekonomicznego związanego z jego wychowaniem i wykształceniem, zaś rozszerzenie zakresu świadczenia wychowawczego również na te rodziny wiązałoby się z nadmiernym obciążeniem budżetu państwa ze względu na ilość potencjalnych beneficjentów". Przepisy ustawy dzielą krąg podmiotów, którym przysługuje świadczenie wychowawcze w zależności od dwóch zasadniczych kryteriów. Pierwszym z nich jest ilość dzieci w rodzinie. Prawo do świadczenia wychowawczego na drugie i kolejne dziecko nie jest uzależnione od żadnych dodatkowych przesłanek. Natomiast krąg osób wychowujących jedno dziecko, lub ubiegających się o świadczenie na pierwsze z większej liczby dzieci podlega dalszemu podziałowi w zależności od uzyskiwanego dochodu. Prawo do świadczenia na pierwsze dziecko uzyskują w tym przypadku jedynie te osoby, które posiadają dochód nie wyższy niż 800 zł na osobę w rodzinie (lub 1200 zł jeśli dziecko w rodzinie jest niepełnosprawne).
Stanowisko organu zawarte w wydanej decyzji znajduje oparcie w językowej wykładni unormowania art. 7 ust. 1 w związku z w art. 2 pkt 19 ustawy.
Przepis art. 7 ust. 1 ustawy stanowi, że w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego.
Pojęcie dochodu utraconego zostało unormowane w art. 2 pkt 19 ustawy. Przepis ten stanowi, że utratą dochodu jest utrata spowodowana
a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego,
b) 5 utratą zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych,
c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej,
d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej,
e) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 584, z późn. zm.),
f) utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej,
g) utratą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń lub utratą świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do świadczeń alimentacyjnych,
h) utratą świadczenia rodzicielskiego,
i) utratą zasiłku macierzyńskiego, o którym mowa w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników,
j) utratą stypendium doktoranckiego określonego w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r. poz. 572, z późn. zm.).
Zgodnie z definicją legalną dochodu wynikająca z art. 2 pkt 1 ustawy - dochodem jest dochód w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. Ustawa
z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm.) w art. 3 pkt 1 lit. c stanowi, że dochodem są między innymi dochody uzyskane z gospodarstwa rolnego.
W art. 7 ust. 5 ustawy wskazano, że w przypadku ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie, w drodze obwieszczenia, przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1892 oraz z 2018 r. poz. 1588 i 1669).
Powierzchnia gospodarstwa ma zatem znacznie dla obliczenia wysokości uzyskiwanego dochodu.
Dodatkowo wskazać należy, że zgodnie z art. 7 ust. 7 ustawy, ustalając dochód rodziny uzyskany przez dzierżawcę gospodarstwa rolnego oddanego w dzierżawę na zasadach, o których mowa w ust. 6, dochód uzyskany z gospodarstwa rolnego pomniejsza się o zapłacony czynsz z tytułu dzierżawy. Zatem w sytuacji gdy gospodarstwo rolne prowadzone jest na gruntach dzierżawionych, wielkość czynszu z tytułu dzierżawy ma znaczenie dla ustalenia dochodu rodziny.
Skoro uzyskiwanie dochodu z gospodarstwa rolnego, stanowiącego pochodną jego wielkości, wpływa na wysokość ustalanego dochodu i możliwość uzyskania świadczenia, również jego częściowa utrata, wynikająca ze zmniejszenia powierzchni gospodarstwa nie powinna pozostawać bez wpływu na ocenę prawa do świadczenia.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem potrzeb życiowych. Celem szeregu przepisów zawartych w ustawie jest ustalenie dochodów osoby ubiegającej się o pomoc państwa oraz jej rodziny wprawdzie w oparciu o dane z roku kalendarzowego poprzedzającego okres, na jaki ustalane jest prawo, jednakże w sposób jak najbardziej odzwierciedlający aktualny poziom dochodu takiej osoby oraz członków jej rodziny, uwzględniający dynamikę zmian w tej sferze (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 217/17). Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. I OSK 1728/17 przepisy określające przesłanki warunkujące uzyskanie prawa do świadczenia wychowawczego powinny być wykładane w sposób pozwalający realizować ustawowy cel tego świadczenia, tj. częściowe zaspokajanie potrzeb finansowych związanych z wychowaniem i opieką dziecka, a zatem zaspokajanie tych potrzeb w zakresie adekwatnym do aktualnej sytuacji finansowej osoby ubiegającej się o tego rodzaju świadczenie.
Mimo, że literalnie w art. 2 pkt 19 ustawy ustawodawca nie wskazał jako utraty dochodu utraty źródła dochodu jakim jest zmniejszenie dochodów uzyskiwanych z gospodarstwa rolnego, nie można zatem pominąć faktu utraty przez stronę dochodu z tego tytułu, ma to bowiem istotny wpływ na sytuację dochodową rodziny w okresie objętym wnioskiem o przyznanie świadczenia i prawo do uzyskiwania świadczenia wychowawczego.
Przepis art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm.), stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Art. 8 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, zaś zgodnie z art. 8 ust. 2 jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Z powyższych przepisów Konstytucji RP wywodzi się, że wykładnia prokonstytucyjna jest nie tylko prawem, ale i obowiązkiem każdego sądu. Nadto wykładnia celowościowa nakazuje przy interpretacji przepisów ustawy uwzględniać jej cel.
Sąd administracyjny rozpoznając sprawę nie może zatem poprzestać na wykładni językowej (gramatycznej) przepisu prawa, którego zastosowanie ocenia, jeśli mogłaby ona prowadzić do rezultatu niezgodnego z celem ustawy i regulacjami konstytucyjnymi. Rzeczą sądu administracyjnego jest dokonanie takiej interpretacji przepisów prawa, by wyinterpretowana z nich norma prawna dała się pogodzić zarówno z najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej w postaci Konstytucji jak i z celem danej regulacji (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 lutego 2019 r. sygn. III SA/Gd 889/16).
W ocenie sądu, na gruncie przepisów analizowanej ustawy należy przyjąć wykładnię, przy której zastosowaniu dochód z gospodarstwa rolnego należy traktować analogicznie do dochodów z tytułu zatrudnienia lub pozarolniczej działalności gospodarczej. Prowadzenie gospodarstwa rolnego ma bowiem na celu uzyskiwanie analogicznych, jak w tych przypadkach, dochodów, przy czym analizowana sytuacja wykazuje większą spójność z dochodem z pozarolniczej działalności gospodarczej, w związku z brakiem pracodawcy oraz faktem, że prowadzenie działalności rolniczej, jest w istocie prowadzeniem działalności o charakterze gospodarczym - w celu osiągnięcia zysku przez rolnika, który działa podobnie do podmiotu gospodarczego t.j. we własnym imieniu, w sposób zarobkowy, zorganizowany i ciągły (art. 3 ustawy z z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców Dz. U. z 2018 r. poz. 646).
Zmniejszenie dochodu związane ze zmniejszeniem się powierzchni gospodarstwa rolnego winno być zatem rozpatrywane analogicznie do przesłanki utraty dochodu przewidzianej w art. 12 pkt 19 e ustawy.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono stanowisko, iż przepis art. 2 pkt 19 lit. c ustawy nie może być wykładany literalnie, w kontekście problemu zmniejszenia wynagrodzenia nie mającego charakteru utraty zatrudnienia, gdzie przyjęto, że wykładni art. 2 pkt 19 lit. c ustawy nie można ograniczać wyłącznie do sytuacji, w której stosunek pracy ustał. Prowadziłoby to bowiem do nie-uzasadnionego zawężenia kręgu potencjalnych beneficjentów przewidzianego w tej ustawie świadczenia, co byłoby nie tylko sprzeczne z intencją ustawodawcy wyrażoną w art. 4 ust. 1 ustawy, lecz również z zasadą równości wynikającą z art. 32 Konstytucji RP. Stanowisko takie ugruntowane jest w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2017 r. sygn. I OSK 817/17, wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. I OSK 378/18, wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. I OSK 1728/17, wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. III SA/Kr 1380/17, wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. II SA/Ke 821/16, wyrok WSA w Warszawie sygn. I SA/Wa 256/18, wyrok WSA w Gorzowie z dnia 11 października 2018 r. sygn. II SA/Go 679/18, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 maja 2018 r. sygn. IV SA/Po 330/18, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. II SA/Po 106/17).
Słuszne przesłanki, jakie legły u podstaw takiej interpretacji art. 2 pkt 19 lit. c ustawy uzasadniają także uznanie zmniejszenia dochodów z tytułu zmniejszenia powierzchni gospodarstwa rolnego, za utratę dochodu w rozumieniu art. 2 pkt 19 lit. e ustawy.
W niniejszej sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego art. 7 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 19 ustawy, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozstrzygając sprawę organ, winien uwzględnić zawarte w niniejszym wyroku wskazania co do dalszego postępowania i ocenę prawną, a w szczególności przedstawioną przez sąd wykładnię art. 2 pkt 19 ustawy. Rzeczą organu będzie dokonanie ustaleń czy i kiedy doszło do zmniejszenia powierzchni gospodarstwa rolnego oraz w jakim zakresie, a następnie ocena, jaki wpływ ma ta zmiana na prawo skarżącej do pobierania świadczenia.
W związku z uwzględnieniem skargi, sąd na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie ze złożonym wnioskiem, zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania w wysokości 480 zł, tytułem zwrotu kosztów wynagrodzenia pełnomocnika – radcy prawnego, którego wysokość ustalono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2015 poz. 1804 ze zm.).
Orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.