III SA/Gd 893/21

III SA/Gd 893/21 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2021-12-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Bartłomiej Adamczak
Jacek Hyla /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Mierzejewski
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Sygn. powiązane
I OSK 446/22 - Wyrok NSA z 2023-08-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2017 poz 1161
art. 4 pkt 11, art. 11 ust. 1, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Protokolant Specjalista Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi T. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 30 sierpnia 2021r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 30 sierpnia 2021r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) utrzymało w mocy decyzję Starosty (...) z dnia 21 grudnia 2020 r. ustalającą T. O. opłatę w wysokości dwukrotnej należności tj. 346 947,90 zł. z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych i gruntów rolnych o powierzchni 0,5411 ha sklasyfikowanych jako grunty rolne zabudowane klasy Br–R lll a, z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków działka, nr (...) , położonej w obrębie (...), gmina (...).
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Starosta (...) otrzymał wiadomość o nakazaniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) rozbiórki węzła betoniarskiego znajdującego się na działce geodezyjnej nr (...) , położonej w obrębie (...), gmina (...) wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę "na terenie oznaczonym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako 83.RU o przeznaczeniu: teren obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych i hodowlanych.
W konsekwencji Starosta (...) zawiadomił T.O. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie przestrzegania przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm., powoływanej dalej jako ustawa) w związku z budową i użytkowaniem węzła betoniarskiego nr (...) , położonej w obrębie (...), gmina (...).
Po przeprowadzeniu dowodów z opinii biegłego, mającej na celu określenie powierzchni gruntów rolnych zajętych pod wybudowany węzeł betoniarski oraz po dokonaniu oględzin nieruchomości i dopuszczeniu dowodu z umowy dzierżawy fragmentu działki nr (...) Starosta (...) wydał określoną powyżej decyzję.
Odwołanie od niej złożył T.O. , wskazując na naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy poprzez ustalenie opłaty wobec podmiotu, który nie jest sprawcą wyłączenia gruntu z produkcji. Skarżący wskazał, że wykorzystał teren objęty dzierżawą zgodnie z zawartą umową, a zatem nie może ponosić z tego tytułu żadnej odpowiedzialności.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) pismem z dnia 15 marca 2021 r. wezwało pełnomocnika strony do złożenia wyjaśnień, a mianowicie wskazania sprawcy wyłączenia gruntu rolnego z produkcji rolnej (działki nr (...) położonej w obrębie (...), gmina (...)) o pow. 0,544 ha. Do dnia wydania decyzji przez organ odwoławczy nie złożono żadnych wyjaśnień.
Kolegium wskazało, że pojęcie wyłączenia gruntów z produkcji zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 11 ustawy jako rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Wbrew zarzutom odwołującego się, nie doszło do niewłaściwego zastosowania art. 28 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 11 ustawy. Wyłączenie gruntów z produkcji nastąpiło z naruszeniem przepisów ustawy, tj. bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy. Wyłączone grunty nie byty objęte miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który by przeznaczał je do użytkowania innego, niż rolnicze.
Organ podkreślił, że grunty są jednym z najważniejszych elementów środowiska. Ich ustawowa ochrona jest konieczna dla zachowania ich w stanie pożądanym z punktu widzenia ochrony środowiska. Skuteczność tej ochrony jest uwarunkowana istnieniem instrumentów zapewniających realizację ustanowionych w tym zakresie zakazów i nakazów. Na gruncie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jednym z tych instrumentów jest ustalenie opłaty w wysokości dwukrotnej należności w razie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami ustaw (art. 28 ust. 1).
Wyłączenie z produkcji rolnej jest czynnością faktyczną, która w świetle art. 11 ust. 1 ustawy nastąpić może tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. Nie ulega wątpliwości, że odwołujący się nie posiadał zezwolenia na wyłączenie gruntów spod produkcji rolnej. Ponadto, działka nr (...) położona jest na terenie oznaczonym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako teren obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych i hodowlanych oraz została sklasyfikowana w ewidencji gruntów jako grunt rolny klasy Br-Rllla.
Zdaniem Kolegium, nie ulega najmniejszych wątpliwości, że na działce nr (...) , położonej w obrębie (...), gmina (...) zostały dokonane czynności faktyczne polegające na wybudowaniu i użytkowaniu węzła betoniarskiego, w wyniku których rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntów. Decyzje organów nadzoru budowlanego, dokumentacja fotograficzna oraz dowód w postaci opinii biegłego mającej na celu określenie powierzchni gruntów rolnych zajętych pod wybudowany węzeł betoniarski w sposób jednoznaczny dowodzą istnienia na działce nr (...) węzła betoniarskiego. Istnienie tego węzła nie jest także kwestionowane przez odwołującego się. Dowody zebrane w sprawie uwidaczniają w sposób oczywisty, że czynności te w sposób trwały wyłączyły grunty rolne z produkcji rolnej.
Podnieść należy, że przepis art. 28 ust. 1 ustawy w sposób jednoznaczny konstruuje przesłanki ustalenia opłaty w podwójnej wysokości i nie pozostawia w tym względzie organowi administracji swobody (luzu decyzyjnego). O ile więc zostały ustalone okoliczności z art. 28 ust. 1 ustawy starosta zobowiązany jest do ustalenia opłaty w podwójnej wysokości, niezależnie od kwestii zawinienia.
Ustalenie podmiotu, który swoim zachowaniem grunt z użytkowania rolniczego, równoznaczne jest z ustaleniem "sprawcy" wyłączenia, w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy.
Umowa dzierżawy z 29 lipca 2020 r. fragmentu dziatki nr (...) wraz z dwoma aneksami została zawarta między właścicielem nieruchomości tj. Przedsiębiorstwem Produkcyjno – Usługowo – Handlowym "A" Spółka z o.o. a "Przedsiębiorstwem Wielobranżowym T.O. ". Z umowy wynika, że T.O. wykorzysta teren objęty urnową. do pracy mobilnego (nie związanego trwale z gruntem) węzła betoniarskiego wraz z osprzętem potrzebnym do jego pracy na utwardzonym gruncie oraz na utwardzony plac składowy pod kruszywo do produkcji betonu i plac do parkowania sprzętu budowlanego. Nie ulega wątpliwości, że to T.O. wybudował węzeł betoniarski oraz był jego użytkownikiem. W odwołaniu wskazywał on, że nie jest sprawcą wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, lecz nie złożył w tym zakresie żadnych wyjaśnień, pomimo wezwania go przez Kolegium do wskazania sprawcy wyłączenia gruntu z produkcji rolnej.
To, że właściciel nieruchomość w pośredni sposób wyraził zgodę na jej użytkowanie w sposób z sprzeczny z prawem nie wyłącza odpowiedzialność sprawcy, który dokonał faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. W art. 28 ustawy mowa jest o "sprawcy wyłączenia", a nie o właścicielu nieruchomości.
Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku T.O. , który podniósł, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego art. 28 ust. 1 ustawy poprzez ustalenie opłaty wobec podmiotu, który nie był sprawcą wyłączenia gruntu z produkcji. W skardze wskazano, że skarżący wykorzystywał teren objęty dzierżawą zgodnie z zawartą umową, a zatem nie może ponosić z tego tytułu żadnej odpowiedzialności.
Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zawartą w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy w pełnym jej zakresie. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Na organie odwoławczym ciąży obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107§ 3 k.p.a., przez wskazanie faktów. które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, dla których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej. a także przyczyn. dla których wnioskowanych dowodów nie przeprowadził i dlaczego nie uznał zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Zaskarżona decyzja wymogów tych nie spełnia.
W zaskarżonej decyzji brak jest nawet kwoty, będącej[pic] przedmiotem sporu oraz wyliczeń tej kwoty. Brak też wyjaśnienia[pic] z uwagi na treść umowy dzierżawy z dnia 29 lipca 2020 r., dlaczego organ nie uznał, iż już wcześniej doszło do wyłączenia z produkcji rolniczej. Skarżący wskazał nadto, że Starosta (...) nie wydał jakiegokolwiek postanowienia dotyczącego przeprowadzenia dowodu (art. 77 § 2 k.p.a.). Nie wskazano jakiegokolwiek dowodu na podstawie którego ustalono klasę gruntu (Br-R III a). Nie wyjaśniono dlaczego tak określona klasa gruntu podlega opłacie.
Skarżący wskazał też, że był jedynie posiadaczem zależnym już uprzednio wyłączonego z produkcji gruntu i został umownie zobligowany co do sposobu wykorzystywania gruntu przez jego właściciela. Umowa dzierżawy została zawarta pomiędzy dwoma podmiotami gospodarczymi tj. pomiędzy właścicielem nieruchomości tj. a Przedsiębiorstwem Wielobranżowym T.O. . Z umowy dzierżawy wynika, że skarżący wykorzysta teren objęty umową do pracy mobilnego (nie związanego trwale z gruntem) węzła betoniarskiego wraz z osprzętem potrzebnym do jego pracy na utwardzonym gruncie oraz na utwardzony plac składowy pod kruszywo do produkcji betonu i plac do parkowania sprzętu budowlanego. Z treści umowy zatem jednoznacznie wynika, że teren był już przystosowany do celu dzierżawy. Skarżącemu "do głowy nie przyszło", że ma do czynienia z użytkiem rolnym. Jeśli już do wyłączenia doszło, to znacznie wcześniej.
Węzeł betoniarski powstał za wiedzą i zgodą właściciela nieruchomości. Szeroka koncepcja sprawstwa przyjęta w art. 28 ust. 1 ustawy obejmuje bowiem również sprawstwo w postaci świadomego tolerowania (godzenia się) przez właściciela gruntu (wydzierżawiającego) na stan w postaci ewentualnego wyłączenia gruntu rolnego z produkcji na skutek wybudowania węzła betoniarskiego przez dzierżawcę. Organ nie wyjaśnił dlaczego z jakiejkolwiek odpowiedzialności zwolniony jest w przedmiotowej sprawie właściciel nieruchomości (wydzierżawiający). Wyłączenie nie musi wiązać się z fizycznym wykonywaniem czynności, które doprowadziły do wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, ale z działaniami, które stworzyły możliwości do takiego wyłączenia. Bez wiedzy i zgody właściciela nieruchomości węzeł betoniarski oczywiście by nie powstał.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania węzła betoniarskiego i zdaniem skarżącego przedmiotowa sprawa także powinna zostać umorzona.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Pojęcie "wyłączenia z produkcji" zdefiniowane zostało w przepisie art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa i oznacza "rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów". Wyłączenie z produkcji jest zatem czynnością faktyczną, która w świetle przepisu art. 11 ust. 1 ustawy nastąpić może tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. W przeciwnym wypadku wyłączenie z produkcji narusza przepisy ustawy.
Konsekwencją takiego, niezgodnego z prawem, wyłączenia gruntu z produkcji rolnej jest ustalenie opłaty w wysokości dwukrotnej należności zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy. Podmiotem zobowiązanym do uiszczenia opłaty jest "sprawca" wyłączenia. Nie budzi wątpliwości, że sprawcą wyłączenia gruntów z rolniczego użytkowania jest osoba, która przez dokonane czynności faktyczne pozbawiła grunty ich zasadniczej funkcji polegającej na służeniu produkcji rolnej.
Określenie gruntów w ewidencji gruntów symbolem Br (grunty rolne zabudowane) przesądza o rolnym charakterze gruntu (zarówno w oparciu o rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 1390) jak i w oparciu o poprzednio obowiązujące rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego I Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2019r. poz. 393 ze zm.).
Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości co do tego, że wskutek budowy węzła betoniarskiego i utwardzenia terenu służącego jego funkcjonowaniu doszło do faktycznego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej. Skarżący zaprzeczał jednakże, by to on był sprawcą nielegalnego wyłączenia. Należy jednak podkreślić, że organ odwoławczy zwrócił się do niego o wskazanie, kto dopuścił się wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Brak odpowiedzi i jakiejkolwiek reakcji skarżącego na to pytanie podlegał ocenie przez organ administracji.
Ocenie tej podlegała także umowa dzierżawy znajdująca się w aktach administracyjnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości to, że sama czynność prawna, w której określa się inne niż rolnicze wykorzystanie gruntu rolnego nie stanowi jeszcze wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. Wyłączeniem takim jest, jak wskazano wyżej, dopiero czynność faktyczna rozpoczęcia użytkowania gruntu w sposób inny niż rolniczy. Zatem sprawcą wyłączenia nie jest w niniejszej sprawie wydzierżawiająca spółka, tym bardziej, że w umowie nie ma mowy o rozpoczęciu korzystania z gruntu w sposób inny niż rolniczy bez wymaganego zezwolenia. Dzierżawca gruntu rolnego, zamierzając wykorzystać go w celu innym niż produkcja rolna powinien zatem uzyskać wymaganą prawem zgodę na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej i na podstawie takiego zezwolenia mógłby legalnie podjąć działalność niezwiązaną z produkcją rolna, opisaną w umowie dzierżawy.
Przepis §2 ust. 2 umowy stanowi, że "wydzierżawiający zezwala dzierżawcy na posadowienie mobilnego węzła betoniarskiego wraz z osprzętem (....) utwardzenie terenu działki (w tym betonem też)... Wydzierżawiający wyraża zgodę na pozostawienie po zakończeniu umowy na przedmiocie dzierżawy wykonanych utwardzeń placu" .
Powyższy zapis umowy wskazuje na to, że to skarżący utwardził plac pod węzeł betoniarski i lokując na nim tenże węzeł, dokonał tym samym faktycznego wyłączenia gruntu oznaczonego symbolem Br z produkcji rolnej. Podkreślić należy w tym miejscu, że skarżący nie skorzystał w toku postępowania z możliwości złożenia szczegółowych wyjaśnień, które mogłyby potwierdzić jego twierdzenia, co do tego, że to nie on jest sprawcą wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej. Skarżący nie odpowiedział w szczególności w żaden sposób na skierowane do niego przez organ odwoławczy pytanie co do sprawcy wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, ani nie opisał stanu działki w dacie objęcia jej w posiadanie. Nie wskazał także na żadne dowody, mogące świadczyć o tym, że stan faktyczny przedstawiał się inaczej niż ustaliły to organy administracji.
Zaskarżona decyzja nie narusza także art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy, zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi rozpoznał sprawę ponownie w jej całokształcie, czemu dał wyraz w zaskarżonej decyzji.
W decyzji organu I instancji prawidłowo ustalono wysokość obciążającej skarżącego opłaty. Wskazano jasno i jednoznacznie sposób wyliczenia tej opłaty. Wobec braku zarzutu niewłaściwego ustalenia opłaty w odwołaniu organ odwoławczy do kwestii tej nie odniósł się szczegółowo, wskazując jedynie zasadę i podstawę prawną ustalenia opłaty. Stanowi to jedynie uchybienie w zakresie uzasadnienia decyzji, nie mające żadnego wpływu na wynik sprawy, skoro decyzja organu I instancji szczegółowo i prawidłowo wyjaśniła sposób obliczenia opłaty, a strona nie podnosiła w toku postępowania żadnych zarzutów w stosunku do dokonanego wyliczenia.
Końcowo należy wskazać, że umorzenie postępowania w przedmiocie rozbiórki węzła betoniarskiego – z powodu jego bezprzedmiotowości (wobec dokonania rozbiórki) nie pozostaje w związku ze sprawą dotyczącą opłaty z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej.
W tym stanie sprawy skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.