III SA/Gd 872/16

III SA/Gd 872/16 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2017-02-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2016-09-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Anna Orłowska /sprawozdawca/
Jolanta Sudoł
Paweł Mierzejewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
II OSK 1558/17 - Wyrok NSA z 2018-01-31
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 642
art. 13 ust. 1, 2, 4
Ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "A" na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 23 września 2015 r. nr [...] w przedmiocie zamiaru połączenia filii nr [...] i nr [...] Miejskiej Biblioteki Publicznej w [...] oraz zmiany jej statutu 1. stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Gminy Miasta [...] na rzecz Stowarzyszenia "A" 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu 23 września 20[...] r. Rada Miasta G. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zamiaru połączenia filii nr [...] i filii nr [...] Miejskiej Biblioteki Publicznej w G. oraz zamiaru dokonania zmiany statutu Miejskiej Biblioteki Publicznej w G. w części dotyczącej zakresu działania i lokalizacji filii oraz oddziałów Biblioteki.
Uchwałę podjęto na podstawie art. 13 ust. 1, 2 oraz 4 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz.U. 2012, poz. 642 ze zm.).
W uchwale określono, że Gmina Miasta G. ma zamiar dokonać połączenia filii Biblioteki z dniem 30 czerwca 2016 r. (§ 1 uchwały). W § 2 uchwały wskazano, że w wyniku połączenia powstanie filia nr [...] Miejskiej Biblioteki Publicznej w G. znajdująca się przy ul. [...] 3 w G..
Stowarzyszenie A. w dniu 2 września 2016 r. wniosło do Sądu skargę na uchwałę Rady Miasta G. z dnia z dnia 23 września [...] w sprawie zamiaru połącznia filii Biblioteki. Stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie nieważności uchwały, podnosząc zarzuty naruszenia prawa obejmujące:
- naruszenie art. 58 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego poprzez próbę obejścia przepisów ustawy o bibliotekach, w tym w szczególności - art. 13 tej ustawy, poprzez faktyczną likwidację biblioteki nie zaś jej połącznie,
- naruszenie art. 13 ust. 3 ustawy o bibliotekach poprzez zaniechanie wykonania obowiązku podania do publicznej wiadomości informacji o swoim zamiarze na 6 miesięcy przed dniem wydania aktu o połączeniu, podziale lub likwidacji biblioteki wraz z uzasadnieniem,
- naruszenie art. 11 b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niezastosowanie,
- naruszenie art. 20 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez niedopełnienie wymogów formalnych związanych ze zwołaniem posiedzenia Rady Gminy i ustaleniem jego porządku obrad i tym samym:
- naruszenie art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z § 17. 1 Statutu Miasta G. poprzez nieprawidłowe przyjęcie porządku obrad i dopuszczenie do rozpatrywania projektów uchwał przedkładanych przez podmioty nieuprawnione,
- naruszenie art. 42 ustawy o samorządzie gminnym poprzez zaniechanie publikacji uchwały stosownie do wymogów określonych w tym przepisie,
- naruszenie art. 50 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niezastosowanie.
Stowarzyszenie wskazało, że z treści zaskarżonej uchwały i jej uzasadnienia wynika, że rzeczywistym celem podjęcia uchwały jest likwidacja filii nr [...] Biblioteki Publicznej w G. i przekazanie opuszczonego przez tę filię lokalu Zrzeszeniu B. Podkreślono, że wbrew stanowisku przedstawionemu w uzasadnieniu uchwały, filia nr [...] jest tętniącą życiem biblioteką, dogodnie usytuowaną dla mieszkańców dzielnic K. i W.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie lub ewentualnie – o jej oddalenie - ponieważ ww. uchwała była już wcześniej zakarżona przez Stowarzyszenie ( Sąd na mocy postanowienia z dnia 11 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 579/16 odrzucił skargę Stowarzyszenia na ww. uchwałę z uwagi na brak wezwania przez skarżącego Rady Miasta G. do usunięcia naruszenia prawa). Niezależnie od tego, w ocenie organu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W tym zakresie wskazano, że Stowarzyszenie nie miało legitymacji do zaskarżenia uchwały w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, z powodu braku interesu prawnego. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ podkreślił, że uchwała nie dotyczy likwidacji filii biblioteki ale jest realizacją pierwszego etapu podjętego na podstawie art. 13 ust. 1, 2, i 4 ustawy o bibliotekach, a więc uzewnętrznia jedynie zamiar połączenia dwóch bibliotek (filii).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, określona w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 zwana dalej p.p.s.a.), obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz - innych niż określonych w art. 3 pkt.5 aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. (art. 3 § 2 pkt.5 i 6 ustawy). Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. 2016 r., poz. [...]66 ze zm.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.).Stosownie do art. 153 p.p.s.a .ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.
W niniejszej sprawie przedmiotem ponownego zaskarżenia Stowarzyszenia A. w G. jest uchwała Rady Miasta G. z dnia 23 września [...] w sprawie zamiaru połączenia filii nr [...] i filii nr [...] Miejskiej Biblioteki Publicznej w G. oraz zamiaru dokonania zmiany statutu Miejskiej Biblioteki Publicznej w G. w części dotyczącej zakresu działania i lokalizacji filii oraz oddziałów Biblioteki.
Skarżące Stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie nieważności uchwały względnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego Stowarzyszenia kosztów postępowania.
Wnosząc skargę Stowarzyszenie powołało art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym [...], zgodnie z którym: każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (ust.1). Przywołany art. stanowi następnie:
2. Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił.
2a. Skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę.
3. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym.
4. W sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 94; zgodnie z którym:
1. Nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.
2. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio.
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych naruszeń, np. podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury jej uchwalenia czy ogłoszenia.(por. komentarz T. Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska "Postępowanie ...." [...] : "przytoczone unormowania uzasadniają przyjęcie, że przesłanki nieważności aktów samorządu terytorialnego nie pokrywają się z przyczynami nieważności decyzji i postanowień z art. 156 kpa, w związku z czym na podstawie argumentacji a contrario należy przyjąć, że każde istotne naruszenie prawa aktów organów gmin, powiatów, województwa oraz związków gmin i związków powiatów oznacza ich nieważność). Kwestia "istotności" naruszenia prawa pozostawiona jest do oceny sądu administracyjnego.
Przystępując do rozważania nad okolicznościami faktycznymi i prawnymi niniejszej sprawy, na wstępie należało zbadać, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Sąd ustalił, iż na gruncie niniejszej sprawy wszystkie warunki formalne zostały spełnione. Nie budzi wątpliwości, iż skarżona uchwała jest aktem z zakresu administracji publicznej podlegającym kognicji sądów administracyjnych. Stosownie do 2 i 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. z 2012 r. poz. 64 z późn. zm. - dalej również "ustawa"), biblioteki i ich zbiory stanowią dobro narodowe oraz służą zachowaniu dziedzictwa narodowego.
Biblioteki organizują i zapewniają dostęp do zasobów dorobku nauki i kultury polskiej oraz światowej, a prawo korzystania z bibliotek ma charakter powszechny, na zasadach określonych w ustawie. W zakresie nieuregulowanym ustawą do bibliotek stosuje się odpowiednio przepisy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Biblioteka może stanowić samodzielną jednostkę organizacyjną albo wchodzić w skład innej jednostki.. Biblioteka stanowiąca samodzielną jednostkę organizacyjną działa na podstawie aktu o utworzeniu biblioteki oraz statutu nadanego przez organizatora. Biblioteki publiczne, a takimi – zgodnie z ustawą, są biblioteki jednostek samorządu terytorialnego, służą zaspokajaniu potrzeb oświatowych, kulturalnych i informacyjnych ogółu społeczeństwa oraz uczestniczą w upowszechnianiu wiedzy i kultury (art. 18 ustawy). Ich organizowanie i prowadzenie objęte są ochroną zgodnie z omawianymi przepisami ustawy, a ochrona tak ważnego przedmiotu należącego do dziedzictwa kulturowego może uzasadniać sprawowanie nad nim nadzoru przez właściwe organy państwowe.
Przepis art. 40 ust. 1 u.s.g. reguluje kompetencję rady gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego, a takim jest bez wątpienia zaskarżona uchwała Rady Gminy. Zgodnie z tym przepisem, na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego wydawane są bowiem między innymi, w zakresie:
1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych;
2) organizacji urzędów i instytucji gminnych;
3) zasad zarządu mieniem gminy;
4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Nadanie bądź zmiana statutu miejskiej bibliotece publicznej – a takie rozstrzygnięcie zawiera § 1 ust. 3 zaskarżonej uchwały – mieszczą się zatem w w/w kategoriach aktów prawa miejscowego.
Stosownie do art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo więc w akcie rangi ustawowej zawarte musi być upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych. Akty prawa miejscowego nie mogą być automatyczne, wydawane bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Formułując w zaskarżonej uchwale zamiar zmiany statutu Miejskiej Biblioteki Publicznej w G. w części dotyczącej zakresu działania i lokalizacji filii oraz Oddziałów Biblioteki, Rada Gminy uprawniona była do podejmowania rozstrzygnięć dotyczących statutu Miejskiej Biblioteki Publicznej w G. , bowiem biblioteki należą bowiem do kategorii gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej ( instytucji kultury). Użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które Ustanawiając na podstawie cytowanego przepisu akt prawa miejscowego w zakresie zasad organizacji gminnego obiektu użyteczności publicznej organ stanowiący gminy jest ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym, którego nie może w sposób dowolny naruszać lub modyfikować. Normy prawa miejscowego muszą bowiem ściśle mieścić się w granicach ustawowej delegacji, która w tym przypadku nie upoważnia do odstępstw od przepisów ogólnie obowiązujących (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 847/14, Lex nr 1647724).
Zgodnie z w przytoczonymi wyżej przepisami u.s.g, prowadzenie bibliotek publicznych należy do zadań własnych gminy. Reasumując – z punktu widzenia przedmiotu regulacji dokonanego zaskarżoną uchwałą, należy ona do aktów objętych kognicją sądów administracyjnych. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie, jako kontrola legalności, ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad organizowania i prowadzenia bibliotek. Nie może zaś ona dotyczyć celowości, czy słuszności rozstrzygnięć dokonywanych przez organizatora bibliotek.
Odnosząc się do wymogu wyczerpania przed złożeniem skargi trybu zaskarżenia uchwały, Sąd uznał iż także został on zachowany. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 101 u.s.g., złożone zostało przez Stowarzyszenie pismem z dnia 3 sierpnia 2016 r. [...]. Powyższe potwierdzają akta administracyjne sprawy (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa), akta sądowe (pismo UM w G. [...] k-51 akt sądu) oraz dokumenty załączone przez skarżącego do akt sprawy.
Mając na uwadze, iż odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa została wysłana stronie skarżącej zwykłym listem poleconym, bez zwrotnego potwierdzenia odbioru w dniu 2 września 2016 r.(informacja od organu w piśmie jw., akta sądu, k-51), a skarga wpłynęła do organu również w dniu 2 września 2016 r. (informacja od organu w piśmie jw., akta sądu, k-51), stwierdzić należało, iż skarga nadana przez stronę skarżącą w dniu 2 września 2016 r., złożona została w terminie przewidzianym w art. 53 § 2 p.p.s.a.(por.: wyrok NSA z dnia 27 lipca 2016 r. w sprawie I FSK 161/16 – " w przypadku skargi na akt lub czynność, /.../ skargę można wnieść najwcześniej następnego dnia, po dniu wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie czekając na doręczenie odpowiedzi organu na to wezwanie). W tym miejscu wyjaśnić należy, również w nawiązaniu do treści odpowiedzi na skargę – (pismo z dnia 28 września 2016 r., akta sądu, k-35 ), że strona skarżąca poinformowana została postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 lipca 2016 r. w sprawie sygn. akt III SA/Gd 570/16, że skarga strony – Stowarzyszenia A., odrzucona została z uwagi na nie poprzedzenie skargi wniesionej do tut. Sądu w dniu 27 maja 2016 r. wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, skierowanym do Rady Miasta G.. W uzasadnieniu do postanowienia z dnia 11 lipca 2016 r. Sąd wyjaśnił – po uzupełnieniu braków formalnych skargi na wezwanie Sądu o : wpis, odpis KRS-u i 3 egzemplarze skargi wniesionej do Rady Miasta G. w dn. 14 kwietnia 2016 r.: – cyt. "Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2016, poz.446) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Badając kwestię dopuszczalności skargi na tle ww. regulacji należy wskazać, że "wezwanie do usunięcia naruszenia", stanowi w tym przypadku bezwzględny warunek dopuszczalności skargi./..../ Stowarzyszenie nie wykazało, aby warunek ten został spełniony. W odpowiedzi na wezwanie Sądu o uzupełnienie braków formalnych skargi, Stowarzyszenie wyjaśniło, że w dniu 18 kwietnia 2016 r. złożyło za pośrednictwem Rady Miasta G. 3 egzemplarze pisma (datowanego na 14 kwietnia 2016 r.) wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały. Sąd wskazuje, że wniesienie skargi za pośrednictwem organu, który podjął zaskarżoną uchwałę, nie wypełnia warunku wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa musi być skierowane bezpośrednio do organu, który wydał uchwałę, do niego adresowane i złożone przed wniesieniem skargi do sądu. Celem warunku wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest bowiem umożliwienie organowi administracji publicznej przeprowadzenia samokontroli podjętego aktu bez konieczności kierowania sprawy na drogę sądową. W przedmiotowej sprawie strona skarżąca nie wykazała, aby zachowała wymagany przez przepisy tryb wniesienia skargi, którą z tej przyczyny Sąd uznał za niedopuszczalną. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 58 §1 pkt. 6 ustawy p.p.s.a odrzucił skargę". ( akta tut. Sądu w sprawie sygn. III SA/Gd 570/16- k- 82,83).
W związku z treścią wskazanego postanowienia, Stowarzyszenie A., w postępowaniu poprzedzającym wydanie wyroku w niniejszej sprawie, skierowało pismo wskazujące na naruszenia prawa w zaskarżanej uchwale do Rady Miasta G. (zawierające tożsame jak wcześniej zarzuty) i – ponownie wniosło skargę do tut. Sądu.
I tu – w odpowiedzi na zarzut podniesiony w odpowiedzi na skargę, że Stowarzyszenie utraciło możliwość ponownego wniesienia skargi wobec jej wcześniejszego odrzucenia z powodu braku uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa wyjaśnić należy, że skoro – jak słusznie wywiódł organ – skarżącemu przysługuje prawo wniesienia skargi po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, to skarżące Stowarzyszenie, po uzupełnieniu postępowania o wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, mogło wnieść skutecznie skargę do sądu, a w szczególności – uczyniło to po doręczeniu w/w postanowienia Sądu wyjaśniającego, że brak uprzedniego wezwania jest przyczyną, dla której skarga Stowarzyszenia odrzucona została postanowieniem Sądu z dnia 11 lipca 2016 r. na podstawie art. 58 § 8 pkt. 6 p.p.s.a.
Cytowany powyżej art. 101 ust. 2 u.s.g stanowi bowiem, że przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił.
Ponieważ art. 101 ust. 1 u.s.g. przyznaje legitymację do zaskarżenia uchwały każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, kolejnym etapem badania legitymacji skargowej Stowarzyszenia A. w G. było ustalanie tej okoliczności. W niniejszej sprawie wskazywany przepis, czytany był w powiązaniu z w/w postanowieniem Sądu, regulacjami dotyczącymi zdolności sądowej, która stanowi konieczną cechę danego podmiotu, pozwalającą na skuteczne przeprowadzenie ważnego postępowania przed sądem administracyjnym z jego udziałem w charakterze strony, czy uczestnika oraz określonymi w Statucie i KRS celami działalności statutowej Stowarzyszenia.
Skarżący winien był wykazać, że jego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przedmiotową uchwałą. (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r. Nr 1, poz. 2).
Skarżące Stowarzyszenie wyjaśniło, że celem jego działania jest, między innymi, ochrona dóbr kultury oraz historii G., a także – wspieranie inicjatyw mieszkańców i ich ruchów protestacyjnych. Jak wyjaśniono w skardze, 580 mieszkańców G. złożyło w Wydziale Kultury Urzędu Miasta G. swój sprzeciw przeciwko likwidacji Filii nr [...] Biblioteki Miejskiej w G., co dokumentuje lista osób i ich danych znajdująca się w aktach administracyjnych przedłożonych Sądowi przez Radę Miasta G.. Wśród sprzeciwiających się likwidacji filii biblioteki mieszkańców G. widnieją podpisy członków władz Stowarzyszenia, m.in. – T. K. (poz.26 ). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, na skarżącym, kwestionującym legalność zaskarżonego aktu, spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., [...] LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894). O uwzględnieniu skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (vide: wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., II OSK 618/11, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., [...] LEX nr 192482, wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., [...] Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., [...] publ.: ONSA z 1996 r. Nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05).
Na gruncie rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z sytuacją, w której skarżące Stowarzyszenie A., mające w celach statutowych zapisany obowiązek troski i wspierania społeczności lokalnej miasta G. w zakresie m.in. ochrony dóbr kultury oraz historii miasta, uzyskało informację o zamiarze likwidacji jednej z filii Miejskiej Biblioteki Publicznej w G., służącej dobru licznych jej mieszkańców. Nie ulega wątpliwości, iż protesty mieszkańców G., zobrazowane dokumentem podpisanym przez około 500 mieszkańców ulic okalających miejsce usytuowania likwidowanej Filii Miejskiej Biblioteki Publicznej w G. stanowiły, zdaniem strony skarżącej, potrzebę uruchomienia działań przewidzianych w celach statutowych Stowarzyszenia.
Zaskarżając zatem uchwałę z dnia 23 września [...] strona skarżąca działała w przeświadczeniu, że kwestionowana uchwała narusza nie tylko obiektywny porządek prawny, lecz również – prawa czy uprawnienia strony skarżącej, w czym zapewne utwierdziła skarżącą treść cytowanego wyżej postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku informująca, że, cyt.: "Badając kwestię dopuszczalności skargi na tle regulacji art. 101 ust. 1 u.s.g należy wskazać, że "wezwanie do usunięcia naruszenia", stanowi w tym przypadku bezwzględny warunek dopuszczalności skargi. Oznacza to, że podmiot który wnosi skargę do sądu administracyjnego musi wykazać, że wcześniej zwrócił się do właściwego organu o zmianę lub uchylenie wydanego aktu w zakresie przez niego kwestionowanym. Stowarzyszenie nie wykazało, aby warunek ten został spełniony. W odpowiedzi na wezwanie Sądu o uzupełnienie braków formalnych skargi, Stowarzyszenie wyjaśniło, ze w dniu 18 kwietnia 2016 r. złożyło za pośrednictwem Rady Miasta G. 3 egzemplarze pisma (datowanego na 14 kwietnia 2016 r.) wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały. Sąd wskazuje, że wniesienie skargi za pośrednictwem organu, który podjął zaskarżoną uchwałę, nie wypełnia warunku wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa musi być skierowane bezpośrednio do organu, który wydał uchwałę, do niego adresowane i złożone przed wniesieniem skargi do Sądu. Celem warunku wezwania do usunięcie naruszenia prawa jest bowiem umożliwienie organowi administracji publicznej przeprowadzenia samokontroli podjętego aktu bez konieczności kierowania sprawy na drogę sądową. W przedmiotowej sprawie strona skarżąca nie wykazała, aby zachowała wymagany przez przepisy tryb wniesienia skargi, którą z tej przyczyny Sąd uznał za niedopuszczalną. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 58 § 1 pkt. 6 ustawy p.p.s.a odrzucił skargę".
Po dokonaniu w toku niniejszego postępowania kontroli zaskarżonej uchwały Rady Miasta G. Sąd stwierdził, że została ona podjęta z naruszeniem prawa.
W szczególności wskazać należy, że informacja o zamiarze połączenia filii biblioteki wraz z uzasadnieniem powinna być podana do publicznej wiadomości na 6 miesięcy przed dniem wydania aktu o połączeniu instytucji kultury ( art. 13 ust. 2 ustawy). Istotna jest data podania do publicznej wiadomości informacji z uwagi na znaczenie dla obliczania 6 miesięcznego terminu, który musi upłynąć przed dniem wydania aktu o połączeniu. Dochowanie tego warunku formalnego, jak i terminu, warunkuje prawidłowość całej procedury.
Tymczasem w zaskarżonej uchwale Rada Miasta G. już w dniu 23 września [...] postanowiła, że akt o połączeniu Filii nr [...] i Filii nr [...] Miejskiej Biblioteki Publicznej w G. zostanie podjęty po upływie 6 miesięcy od daty podania treści uchwały do publicznej wiadomości, zaś połączenie nastąpi "z dniem 30 czerwca 2016 r."
Skoro w zaskarżonej uchwale określono datę połączenia filii Biblioteki i dokonania zmiany jej statutu, a w uzasadnieniu wyjaśniono, z jakich przyczyn Rada postanowiła zlikwidować część Biblioteki oraz co zrobi z jej księgozbiorem i lokalem ("od połowy 2016 r. opuszczony przez filię nr [...] lokal będzie w całości wykorzystywany przez Zrzeszenie B.– cytat z uzasadnienia), a obie podane w uchwale daty wykluczają możliwość dochowania procedury likwidacji placówki zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy o bibliotekach, to staje się oczywiste, że zaskarżona uchwała w istocie przesądzała o likwidacji Filii nr [...] Miejskiej Biblioteki Publicznej w G., a oceniany akt podjęty został w celu obejścia restrykcyjnych przepisów o likwidacji i łączeniu bibliotek z innymi instytucjami kultury.
Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 2, 4 ,7 i 8 ustawy o bibliotekach, ich połączenie (a dotyczy to również filii, do których przepis stosuje się odpowiednio), podział lub likwidacja następuje po zasięgnięciu przez organizatora opinii jednostki sprawującej nadzór merytoryczny nad działalnością biblioteki, zaś biblioteki publiczne mogą być /../ łączone z innymi jednostkami kultury, tylko wtedy, gdy połączenie nie spowoduje uszczerbku w wykonywaniu dotychczasowych zadań.
Uzasadnienie kwestionowanej uchwały w miejscu, w którym ocenia, że likwidowana filia ma małą liczbę wypożyczeń, jest mało dogodnie usytuowana, a jej likwidacja "nie oznacza pozbawienia mieszkańców okolicznych osiedli możliwości korzystania a zasobów bibliotecznych niedaleko miejsca zamieszkania i nie powinna wpłynąć na poziom czytelnictwa" pozostaje w sprzeczności z oceną społeczną, skoro tak wiele osób zaangażowało się w "obronę" tej biblioteki kładąc swój podpis na dokumencie znajdującym się w aktach. Można założyć, że uczynili to nie wszyscy niezadowoleni z planów uchwałodawcy.
Z tej przyczyny wyżej cytowana ocena, wyrażona w uzasadnieniu do uchwały, nie odpowiada również wymaganiom z art. 13 ust. 2 i 7 ustawy, skoro z przepisów tych wynika, że organizator zamierzający zmienić statut biblioteki w części dotyczącej zakresu działania i lokalizacji filii oraz oddziałów winien rozważyć, czy nie spowoduje to uszczerbku w wykonywaniu dotychczasowych zadań biblioteki.
Co istotne, skoro Miejska Biblioteka Publiczna w G. wchodzi w skład ogólnokrajowej sieci bibliotecznej, a jednostką sprawującą nadzór merytoryczny nad jej działalnością jest Wojewódzka i Miejska Biblioteka Publiczna w G. (cyt. z uzasadnienia do uchwały), to zestawienie dat podanych w treści uchwały wyklucza możliwość realnego uzyskania i uwzględnienia opinii jednostki sprawującej nadzór merytoryczny nad działalnością Miejskiej Biblioteki Publicznej w G..
Wyrażona wyżej ocena jest zbieżna z informacjami zamieszczonymi w dokumencie pochodzącym od Rady Miasta G. – odpowiedzi na skargę z dnia 28 września 2016 r., - w którym podano, że po podjęciu i opublikowaniu uchwały zaczęły wpływać sygnały i zastrzeżenia od użytkowników Filii nr [...] Biblioteki, odbyły się cztery spotkania w tej sprawie i ostatecznie zadecydowano, że" filia nr [...] nie zostanie połączona z filią nr [...], a mieszkańcy dzielnicy będą mogli korzystać z wszystkich funkcji, jakie dotychczas spełniała Filia i Ośrodek".
Pomimo tych informacji i mimo, iż na pytanie Sądu Rada Miasta G. odpowiedziała, że nie podjęła uchwały uchylającej niniejszą, rozpatrywaną uchwałę nr [...] z dnia 23 września 2016 r., przedstawiciele Skarżącej oświadczyli na rozprawie, że de facto Filia nr [...] Miejskiej Biblioteki Publicznej w G. została zlikwidowana .
Mając powyższe na uwadze, a w szczególności fakt, że zaskarżona uchwała podjęta została z opisanymi wyżej naruszeniami przepisów ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz.U.2012 r., poz. 642 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. O kosztach orzeczono w myśl art.200 ustawy – p.p.s.a.