III SA/GD 841/22

III SA/Gd 841/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-02-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Bartłomiej Adamczak /sprawozdawca/
Janina Guść /przewodniczący/
Jolanta Sudoł
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 146 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 15
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść, Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Protokolant: Starszy asystent sędziego Konrad Milczanowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2023 r. sprawy ze skargi M. S. na akt Dyrektora Zespołu Szkół Łączności im. Obrońców Poczty Polskiej w Gdańsku z dnia 26 października 2022 r., nr ZSŁ.071.1739.WW.22 w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za udzielenie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony akt, 2. zasądza od Dyrektora Zespołu Szkół Łączności im. Obrońców Poczty Polskiej w Gdańsku na rzecz skarżącego M. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
M.Ś. (zwany dalej także jako: "wnioskodawca" lub "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na akt Dyrektora Zespołu Szkół [...] w G.(dalej również jako: "organ" lub "Dyrektor") z dnia 26 października 2022 r. (nr ZSŁ.071.1739.WW.22) w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za udzielenie informacji publicznej, wnosząc o jego uchylenie, a także zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wedle norm przepisanych, w tym za opłaty kancelaryjne.
Wydanemu aktowi skarżący zarzucił naruszenie:
1/ art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do informacji publicznej, poprzez nieprawidłowe nałożenie opłaty za dostęp do informacji publicznej, stanowiące faktyczne ograniczenie tego prawa;
2/ art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 - dalej w skrócie jako: "u.d.i.p."), w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że zasadą jest bezpłatność dostępu do informacji publicznej, poprzez nieuzasadnione - gdyż niemające charakteru wyjątku od zasady -nałożenie opłaty za dostęp do informacji publicznej;
3/ art. 15 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę do nałożenia opłaty za dostęp do informacji publicznej, poprzez nieuzasadnione nałożenie opłaty spowodowane niewystąpieniem "dodatkowych kosztów", o których stanowi ten przepis.
W uzasadnieniu skargi skarżący w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy, wskazując w tym zakresie, że w dniu 12 października 2022 r. złożył, za pośrednictwem poczty elektronicznej, wniosek o udostępnienie następującej informacji publicznej, tj. udostępnienie następujących informacji:
1/ protokołów z posiedzeń Rady Pedagogicznej wraz z załącznikami, w okresie od 03.09.2022 r. włącznie do 11.10.2022 r.,
2/ protokołów dotyczących kontroli wykonanych przez Kuratorium Oświaty w okresie od 03.09.2022 r. do 11.10.2022 r.,
3/ faktur za dokonane zakupy środków czystości i higieny, odzieży ochronnej w okresie od 03.09.2022 r. do 11.10.2022 r.
Skarżący wskazał, że w dniu 26 października 2022 r. zostało mu doręczone pismo, w którym poinformowano go, że w sprawie wyznaczono opłatę za udostępnienie informacji publicznej w wysokości 43,02 zł, po zaokrągleniu 43 zł. W przedmiotowym piśmie wyodrębniono następujące opłaty: ksero materiałów do celów anonimizacji 3 strony (0,93 zł), praca nad anonimizacją 22 stron (36,85 zł), skanowanie 24 stron (4,74 zł), niszczenie dokumentów 3 stron (0,50 zł).
Następnie skarżący – odwołując się do orzecznictwa i doktryny – wskazał, że ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej (art. 15 ust. 1 u.d.i.p.) następuje w drodze aktu stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającego jej wysokość, który stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") i podlega kontroli sądowoadministracyjnej.
Odnosząc się do zaskarżonego aktu skarżący wskazał, że zasadą jest nieodpłatne udostępnianie informacji publicznej, co wynika z konieczności realizacji postanowień Konstytucji RP, która przyznaje prawo do informacji każdej osobie, która to prawo zechce zrealizować.
Wyjaśniając natomiast swoje stanowisko w zakresie wadliwości zaskarżonego aktu skarżący podniósł, że nałożona na niego opłata nie spełnia warunków z art. 15 ust. 1 u.d.i.p., bowiem nie ma charakteru dodatkowego. Realizacja złożonego przez niego wniosku jest wnioskiem zwyczajnym, jego realizacja wymaga wyłącznie skserowania 3 stron, poddania anonimizacji 22 stron, zeskanowania 24 stron i zniszczenia 3 stron dokumentów, w związku z czym nie pociąga za sobą dodatkowych kosztów.
Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego skarżący wskazał, że użytego w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. sformułowania "dodatkowe koszty" poniesione przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie należy utożsamiać z kosztami każdej dodatkowej aktywności organu bądź jego pracowników (np. konieczność wykonania dodatkowej pracy, jak chociażby wyszukania określonych we wniosku informacji, czy zeskanowania dokumentów). Koszty dodatkowe nie są wszelkimi kosztami związanymi z udostępnieniem informacji publicznej, ale wydatkami rzeczywiście poniesionymi ponad koszt funkcjonowania podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji, związanymi z realizacją wskazanego we wniosku sposobu udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji. Kosztem dodatkowym udostępnienia informacji publicznej musi być koszt wykraczający poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu zobowiązanego i może być ustalony dopiero na gruncie zawisłego przed organem wniosku, albowiem ma charakter zindywidualizowany. Ponadto ewentualne opłaty muszą mieć charakter należycie uzasadniony (zob. wyroki WSA: w Lublinie z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 201/21; we Wrocławiu z dnia 7 czerwca 2022 r., sygn. akt IV/Wr 648/21 oraz w Poznaniu z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 50/22).
Nie sposób zgodzić się zatem ze stanowiskiem organu, że realizacja jego wniosku wymaga poniesienia kosztów wykraczających ponad koszt funkcjonowania podmiotu. Czynności, których wymaga spełnienie wniosku są podstawowymi czynnościami związanymi z udostępnianiem informacji publicznej, a ich zakres jest wąski.
Ponadto organ nie wskazał w powiadomieniu, z czego wynika ustalona opłata za anonimizację w kwocie 36,85 zł. Treść zaskarżonego pisma nie pozwala na zweryfikowanie rzeczywistej kwoty opłaty.
Niezależnie od powyższego skarżący podniósł, że podmioty zobowiązane (w tym Dyrektor Zespołu Szkół Łączności w Gdańsku im. Obrońców Poczty Polskiej) mają prawną i instytucjonalną możliwość uniknięcia ponoszenia kosztów związanych z dostępem do informacji publicznych. Możliwość tę stanowi udostępnianie informacji publicznych w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP) na podstawie art. 8 ust. 2 i 3 u.d.i.p. Co istotne, informacje udostępnione w BIP nie muszą być udostępniane na wniosek (co wynika a contrario z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacja publiczna, która nie została udostępniona w BIP, jest udostępniana na wniosek). Udostępnianie informacji publicznych w BIP pozwala uniknąć dodatkowych kosztów, bowiem informacje publiczne mogą być sukcesywnie udostępniane w BIP. Z tej możliwości jednakże nie skorzystano.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zespołu Szkół Łączności w Gdańsku wniósł o jej oddalenie.
Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ wskazał, że w reakcji na wniosek skarżącego w dniu 26 października 2022 r. wysłał do niego powiadomienie, że zgodnie z artykułem 15 ust. 2 w zw. z ust. 1 u.d.i.p. koszty związane z udostępnieniem danych publicznych wyniosą 43 zł za poddanie anonimizacji i przygotowanie. W dniu 8 listopada 2022 r. wnioskowane dane zostały udostępnione w formie wskazanej we wniosku czyli na adres mailowy. W dniu 28 listopada 2022 r. została wystawiona faktura na kwotę 43 zł z terminem płatności na 30 grudnia 2022 r. Faktura została wysłana pocztą, którą skarżący odebrał 5 grudnia 2022 r.
W dniu 22 listopada 2022 r. skarżący przesłał "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" w zakresie usunięcia naruszenia prawa oraz uchylenia aktu ustalającego wysokość opłaty, natomiast w dniu 6 grudnia 2022 r. zostało wysłane pismo organu informujące o podstawach prawnych naliczenia opłaty w związku z udostępnieniem informacji publicznej.
Odnosząc się do zarzutów skargi Dyrektor wskazał natomiast, że działał w granicach prawa i na podstawie zarządzenia określającego wysokość kosztów udostępniania informacji publicznej (vide: zarządzenie Dyrektora 13/2022/2023). Podkreślił, że prace nad dokumentami w postaci anonimizacji wykonywała nauczycielka języka polskiego w osobie M. T. poza godzinami pracy, a nadto sekretarka szkoły w osobie A. G. , która dokonywała kserowania i skanowania dokumentów. Nad przygotowaniem wniosku dla skarżącego pracowały zatem aż 3 osoby, co oznacza znaczące obciążenie dla pracy szkoły, której zadaniem statutowym jest kształcenie młodych ludzi.
Dyrektor nadmienił także, że M.Ś. od 1 września 2022 r. do 26 października 2022 r. (niecałe 2 miesiące) złożył do szkoły 4 wnioski o udostępnienie informacji publicznej z czego pierwszy z żądaniem przesłania ponad 420 skanów zanonimizowanych dokumentów. Tak częste składanie wniosków poddaje wątpliwość, że informacje te uzyskiwane są dla do celów publicznych.
W replice na odpowiedź na skargę z dnia 3 lutego 2023 r. skarżący wskazał, że argumentacja przedstawiona przez organ jest bezpodstawna. Zwrócił uwagę, że funkcjonowanie dokumentów takich jak Zarządzenie Dyrektora 13/2022/2023 spotkało się ze sprzeciwem Naczelnego Sąd Administracyjnego, który w wyroku z dnia 4 listopada 2021 r. (sygn. akt III OSK 437/21) stwierdził, że w drodze rozumowania a contrario z przepisów art. 7 ust. 2 i art. 15 ust. 1 u.d.i.p. wynika, iż opłaty za udostępnienie informacji publicznej nie mogą być wprowadzone w formie generalnego cennika bądź stawek ryczałtowych. Akt taki, nawet jeśli "symuluje" akt o charakterze wewnętrznym adresowanym do podległego organowi aparatu pomocniczego, wykazuje cechy abstrakcyjności i generalności, i w rzeczywistości adresowany jest i kształtuje sytuację podmiotu zewnętrznego względem administracji. Treść takiego aktu bez względu na użyte sformułowania zawsze w sposób bezpośredni lub pośredni wskazywać będzie na określoną wysokości opłat pobieranych za udostępnienie informacji publicznej w określonej formie, czy w określony sposób i w ten sposób determinować będzie sytuację administracyjnoprawną jednostki w zakresie dostępu do informacji publicznej. Sytuacja prawna jednostki w zakresie dostępu do informacji publicznej posiada zupełną i zamkniętą regulację prawną wynikającą z przepisów Konstytucji i ustaw zwykłych. Brak jest podstaw prawnych do jej uszczegóławiania aktami niższej rangi.
Skarżący podkreślił także, że wspomniane przez organ Zarządzenie zostało wydane dnia 25 października 2022 r., tj. prawie 2 miesiące po złożeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Nawiązując do przedstawionych przez organ informacji dotyczących osób pracujących nad przygotowaniem wniosku skarżący wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem przedstawionym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 października 2004 r. (sygn. akt IV SA/Wr 505/04), ustalenie stawki opłaty za godzinę pracy pracownika, który w imieniu podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej wykonuje pracę dodatkową związaną z przygotowaniem informacji publicznej, jest niezgodne z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Stanowisko to znalazło także potwierdzenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 września 2014 r. (sygn. akt II SA/Sz 508/14), w którym uznano, że brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do naliczania dodatkowych kosztów za czas pracy.
Zgodnie z treścią art. 15 ust. 1 u.d.i.p. podmiot zobowiązany uprawniony jest wyłącznie do nałożenia na wnioskodawcę dodatkowych i rzeczywistych kosztów udostępnienia informacji, a obie przesłanki muszą wystąpić łącznie. Jeżeli chodzi o rzeczywistość poniesionych kosztów, w sprzeczności z tym stoi wprowadzanie zarządzeń podobnych do wprowadzonego przez organ, co zostało opisane powyżej. W kwestii "dodatkowości", jak wskazuje się w doktrynie, podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej może obciążyć wnioskodawcę właściwie tylko takimi kosztami, które wynikają z treści wniosku, w którym określono specyficzny, wymagający poniesienia dodatkowych kosztów ponad zwykłą działalność podmiotu, sposób udostępnienia informacji lub jej formę (zob. komentarz do art. 15 u.d.i.p. [w:] M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2018). W ocenie skarżącego realizacja jego wniosku nie wymagała podjęcia działań ponad zwykłą działalność organu.
Ponadto skarżący wskazał, że wspomniana przez organ informacja dotycząca złożenia 4 wniosków o udostępnienie informacji publicznej w ciągu niecałych dwóch miesięcy nie daje podstawy do stwierdzenia, że fakt ten poddaje w wątpliwość, iż informacje te uzyskiwane są do celów publicznych. Skarżący podkreślił, że informacje, o które się zwrócił stanowią przedmiot zagwarantowanego w art. 61 Konstytucji RP prawa do informacji.
W piśmie z dnia 7 lutego 2023 r. Dyrektor zwrócił uwagę m.in. że przekształcenie informacji i przeniesienie na inny nośnik generowało dodatkowe koszty, a proces ten wykonywał (ze względu na ochronę wrażliwych danych osobowych) nauczyciel, który nie ma w zakresie swoich obowiązków wykonywania tego rodzaju zadań i które realizował poza obowiązkowym czasem pracy. Szkoła natomiast, jako jednostka budżetowa pozbawiona jest dochodów własnych i nie dysponuje dodatkowymi środkami na pokrywanie wszystkich kosztów związanych z udostępnianiem informacji publicznej, dlatego w szczególnych i wyjątkowych przypadkach naliczane są zindywidualizowane opłaty, tj. gdy wykraczają one poza normalne koszty funkcjonowania jednostki, dotyczą wykonywania obowiązków poza przyjętym zakresem czasu pracy.
W odpowiedzi na ww. pismo skarżący podtrzymał swoje stanowisko o braku realnego i indywidualnego charakteru nałożonej na niego opłaty w oparciu o ryczałtowe stawki opłat wynikające z wprowadzonego cennika.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 - zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Stosownie do art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Do takich aktów – co wynika z poglądów doktryny oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego – należy zaliczyć powiadomienie o ustaleniu wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej, które zostaje wydane na podstawie art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Akt taki - stwierdzający obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalający jej wysokość, a więc nakładający skonkretyzowane zobowiązanie o charakterze finansowym – stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż wpływa w sposób prawnie wiążący na sytuację określonego podmiotu prawa (zob. pkt 4 komentarza do art. 15 u.d.i.p. [w:] I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie III, WK 2016; por. także np.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 459/07; wyrok WSA w Gdańsk z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 637/13; postanowienie NSA z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 228/15 czy wyrok NSA z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 923/21).
Przedmiotem niniejszej skargi był akt – powiadomienie Dyrektora Zespołu Szkół Łączności im. Obrońców Poczty Polskiej w Gdańsku z dnia 26 października 2022 r. ustalający – na podstawie art. 15 ust. 1 u.d.i.p. – opłatę obejmującą koszty związane z udostępnieniem na wniosek skarżącego informacji publicznej i określający wysokość tych kosztów na kwotę 43 zł.
Na wstępie należy wyjaśnić, że zasadą udzielania informacji publicznej jest bezpłatny dostęp do niej. Wynika to jednoznacznie z art. 7 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, z zastrzeżeniem art. 15. Przepis art. 15 ust. 1 u.d.i.p. pozwala bowiem podmiotowi zobowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej, który ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, pobrać od wnioskodawcy opłatę odpowiadającą wysokości tych kosztów. Koszty, o których mowa w tym przepisie, ustalane są zatem każdorazowo w konkretnej sprawie.
Co wymaga podkreślenia, przepis art. 15 ust. 1 u.d.i.p. nie nakłada na organ (dysponenta informacji publicznej) obowiązku ustalenia opłaty w wysokości odpowiadającej poniesionym (dodatkowym) kosztom, a jedynie daje taką możliwość. Obciążenie opłatą ma zatem charakter uznaniowy, co nakłada na adresata wniosku o udostępnienie informacji dysponującego żądaną informacją publiczną obowiązek starannego rozważenia, czy w konkretnym wypadku opłatę tę należy wymierzyć, a jednocześnie wykazania, że w wyniku udostępnienia informacji publicznej w sposób zgodny z wnioskiem, poniesione zostały "dodatkowe koszty".
Powyższe oznacza, że treść aktu stwierdzającego obowiązek uiszczenia opłaty za poniesione przez organ koszty związane z udostępnieniem żądanej informacji publicznej, musi w sposób wyczerpujący i klarowny wykazywać zasadność i realność poniesionych kosztów, tj. wskazywać, że określona tym aktem kwota opłaty znajduje należyte (przekonujące) uzasadnienie w okolicznościach sprawy, wskazujących – z jednej strony - na rzeczywiste poniesienie przez organ określonych kosztów, a - z drugiej strony - na konieczność dokonania przez organ takich czynności generujących określone wydatki, które można w okolicznościach danej sprawy uznać za "dodatkowe koszty" poniesione w związku z udostępnieniem wnioskowanej informacji publicznej.
W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że jako "dodatkowe koszty" udostępniania informacji na wniosek należy rozumieć rzeczywiste, ustalane każdorazowo przy realizacji danego wniosku i wykraczające poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu udostępniającego informację, dodatkowe koszty rzeczowe lub osobowe poniesione przez ten podmiot w związku z określonym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Przez "formę" należy rozumieć zarówno szczególny kształt utrwalenia informacji wymagający dodatkowych starań (np. przekształcenie posiadanych dokumentów w formę cyfrową i ich obróbka), jak i szczególny zakres ich udostępnienia, np. kompilację danych pochodzących z rozproszonych zbiorów (zob. T. R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie informacji publicznej, Warszawa 2002, s. 159-160). Innymi słowy kosztem dodatkowym związanym z udostępnieniem informacji publicznej jest wydatek rzeczywiście poniesiony ponad koszt funkcjonowania bazy technicznej i zasobów pracowniczych organu, związany z realizacją wskazanego we wniosku sposobu udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji. Wydatkami tym mogą być koszty osobowe (koszty pracy) lub koszty rzeczowe (wartość materiałów lub też nośników informacji), rzeczywiście (faktycznie) poniesione w związku z określonym sposobem udostępnienia informacji publicznej, wykraczające poza normalne (zwykłe) koszty funkcjonowania podmiotu zobowiązanego, które wynikają z postawionych przed nim zadań. Dotyczy to w szczególności takich sytuacji, które generują koszty wynikające z niestandardowych wniosków o udostępnienie informacji publicznej, a w szczególności z obszernych zakresowo żądań, które są kierowane do podmiotów niebędących stricte organami administracji publicznej, lecz innych podmiotów zobowiązanych, zarządzających publicznym majątkiem czy wykonujących zadania publiczne (np. szkoły), gdyż w takim przypadku może dochodzić do zaburzenia zwyczajowej proporcji pomiędzy normalnymi zadaniami podmiotów zobowiązanych a zadaniami związanymi z udostępnianiem informacji publicznej, co generuje po stronie tych podmiotów dodatkowe, niestandardowe koszty związane z udostępnieniem informacji publicznej. Koszty te z natury rzeczy mogą być różne przy realizacji konkretnych wniosków o udostępnienie informacji publicznej (por. pkt 2 komentarza do art. 15 u.d.i.p. [w:] I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, op. cit.; por. także: wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 662/16; wyrok NSA z dnia 4 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 437/21; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 923/21 czy wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 77/22).
W ocenie Sądu przekształcanie informacji przez przeniesienie na nośnik papierowy lub elektroniczny niewątpliwie generuje dodatkowe koszty, dlatego udostępnianie jej w taki sposób powinno łączyć się z ponoszeniem opłat. Często również przekształcenie informacji wiąże się z pozbawieniem danych chronionych odrębną ustawą, co z kolei angażuje środki materialne i osobowe podmiotu zobowiązanego do realizowania zadań innych niż te, do których został powołany (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 266/14 oraz wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 547/18).
Jeżeli zaś chodzi o koszty osobowe, to zarówno w doktrynie jaki i w orzecznictwie akcentuje się – z czym Sąd w składzie orzekającym w pełni się zgadza - że koszty pracy mogą być brane pod uwagę jednakże wtedy, gdy przygotowanie informacji wymaga pracy dodatkowej, poza godzinami pracy. Żaden bowiem przepis nie sprzeciwia się uprawnieniu odzyskania kosztu pracy związanej z udostępnieniem informacji, jeżeli jednak wykazane zostanie, że ów koszt przekracza normalne działanie pracownika w ramach wykonywania swoich obowiązków. Koszty osobowe (koszty pracy) mogą być zatem traktowane jako dodatkowe koszty w rozumieniu art. 15 ust. 1 u.d.i.p. tylko wówczas, jeżeli konieczność (potrzeba) zatrudnienia dodatkowej osoby do udzielenia informacji lub zapłacenia za nadgodziny pracownikowi wynika z realizacji wskazanych we wniosku szczególnej formy lub sposobu jej udostępnienia (por. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2018; zob. także: wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 547/18 oraz wyrok NSA z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 923/21).
Jednak by móc zasadnie żądać zwrotu kosztów udostępnienia informacji publicznej, podmiot do tego zobowiązany musi dokładnie wykazać poniesiony przez siebie koszt wiążący się ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji lub wykazać koszty związane z koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1266/14).
Kontrola zaskarżonego aktu nie daje - w ocenie Sądu – podstaw do przyjęcia, że stwierdzona nim wysokość poniesienia przez skarżącego opłaty za udostępnienie informacji publicznej (wniosek z dnia 12 października 2022 r.) dotyczy zwrotu "dodatkowych kosztów" poniesionych przez Zespół Szkół Łączności w Gdańsku w związku ze sposobem udostępnienia czy też koniecznością przekształcenia wnioskowanych przez skarżącego informacji.
Przede wszystkim należy zgodzić się ze skarżącym, że uzasadnienie zaskarżonego aktu jest niejasne. Organ co prawda podaje określone składniki składające się na poniesiony koszt przypisując im określoną wartość pieniężną oraz czasową ("koszt nakładów czasowych"), ale nie przedstawia w jaki sposób – obliczając koszty osobowe czy też materiałowe poszczególnych czynności ("ksero materiałów do celów anonimizacji", "praca nad anonimizacją", "skanowanie dokumentów", "niszczenie dokumentów") – dochodzi do wyliczenia określonych tam kwot, co uniemożliwia kontrolę – choćby pod względem rachunkowym - prawidłowości tych wyliczeń.
W uzasadnieniu powiadomienia o nałożonej opłacie brak jest też informacji w oparciu o jakie źródła (dane) zostały ustalone przyjęte ceny materiałów wykorzystanych przy udostępnianiu wnioskowanej informacji. Także nie wyjaśniono, na jakiej podstawie ustalono wartość czasu pracy pracownika oraz przyjęto czas poświęcany na wykonywanie wyszczególnionych czynności (anonimizację, kserowanie, skanowanie, niszczenie dokumentów). Odwołanie się w tym zakresie do bliżej nieokreślonych "danych GUS" uznać należy za niewystarczające.
Opłata za udostępnienie dokumentów wynikać musi z realnie poniesionych przez organ dodatkowych kosztów. Nie powinna zatem wynikać z przyjęcia jakiegokolwiek ryczałtowego sposobu jej ustalenia, np. na podstawie wydanego zarządzenia w sprawie taryfy opłat za udostępnienie informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 437/21). Jak wynika natomiast z wyjaśnień Dyrektora zawartych w odpowiedzi na skargę wysokość kosztów została ustalona na podstawie Zarządzenia nr 13/2022/2023 Dyrektora ZSŁ w Gdańsku z dnia 25 października 2022 r. w sprawie: Cennika kosztów związanych z udostępnianiem informacji publicznej przez ZSŁ w Gdańsku obowiązujący w IV kwartale 2022 r. W tym kontekście jedynie przykładowo należy stwierdzić, że brak jest podstaw do przyjęcia – jak stwierdzono w ww. Zarządzeniu (cenniku) – że "proces anonimizacji" wynosi 2,5 min/strona, gdyż uzależnione to każdorazowo być musi od okoliczności faktycznych istniejących w danym przypadku czyli od konkretnej treści analizowanego dokumentu i ilości zamieszczonych w nim danych podlegających konieczności zanonimizowania. Wysokość ustalonych każdorazowo kosztów dodatkowych związanych z procesem udostępniania informacji publicznej musi mieć charakter zindywidualizowany, odnoszący się zatem do konkretnie – a nie ryczałtowo – wygenerowanych w danym przypadku kosztów.
Zwrócić należy także uwagę, że skoro skarżący złożył wniosek w formie elektronicznej, to tym samym żądał udostępnienia mu informacji w tej formie (czyli skanów wskazanych dokumentów – protokołów i faktur), a zatem – w ocenie Sądu - organ nie uzasadnił w wystarczającym stopniu z jakich powodów w poniesionych kosztach uwzględnił także wydatki związane z "kserem materiałów do celów anonimizacji" oraz "niszczeniem dokumentów". W ocenie Sądu w takim przypadku, możliwym i niewymagającym specjalnego oprogramowania komputerowego sposobem przygotowania informacji, a w konsekwencji też niegenerującym dodatkowych kosztów materiałowych i osobowych związanych z kopiowaniem i następnie niszczeniem papierowych dokumentów, wydaje się być obróbka (anonimizowanie) dokumentu w formacie cyfrowym, tj. po zeskanowaniu oryginału papierowego dokumentu i jego zamianie na formę cyfrową (z pominięciem kserowania i anonimiazacji papierowej kopii dokumentu). Z tego też powodu przyjąć należy, że organ niewystarczająco wykazał powody i konieczność poniesienia w tym zakresie kosztów przygotowania do udostępnienia skarżącemu wnioskowanej informacji.
Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie organ nie wykazał również, że wytworzenie żądanej informacji stanowiło dodatkowe, ponadwymiarowe zaangażowanie pracownika czy pracowników. Oczywistym jest, że wytworzenie informacji najczęściej wiąże się z dodatkowym nakładem pracy, jednak – jak już zasygnalizowano powyżej - nie stanowi to samo w sobie niejako automatycznie dla organu dodatkowego kosztu. Koszt dodatkowy kwalifikujący się do "odzyskania" przez organ w trybie art. 15 ust. 1 u.d.i.p. musi być kosztem rzeczywiście poniesionym. Kwestia ta jest o tyle istotna, że koszty osobowe (koszty pracy) mogą być traktowane jako dodatkowe koszty w rozumieniu art. 15 ust. 1 u.d.i.p. tylko wówczas, jeżeli zachodzi konieczność zatrudnienia dodatkowej osoby do udzielenia informacji lub zapłacenia za dodatkowe godziny pracy pracownikowi zatrudnionemu w organie, który to w ramach nadgodzin poza zakresem swoich obowiązków i podstawowego czasu pracy zostaje wytypowany do przygotowania i udostępnienia informacji publicznej zgodnie ze wskazanym we wniosku sposobem czy formą udostępnienia tej informacji. W takim jednak wypadku to na organie ciąży obowiązek wykazania, w sposób poddający się jakiejkolwiek kontroli, w tym kontroli sądowej, że konieczność dokonania analizy i zebrania danych objętych wnioskiem strony skarżącej o udzielenie informacji nie mogła być wykonana w ramach normalnych zasad funkcjonowania organu (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 12 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 342/21).
W niniejszej sprawie okoliczność poniesienia przez organ dodatkowych kosztów osobowych nie została w żaden sposób udokumentowana, gdyż brak jest w przekazanych aktach sprawy jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałaby okoliczność wykonania czynności związanych z udostępnieniem skarżącemu wnioskowanej informacji poza normalnym czasem pracy przez wskazaną osobę – pracownika (np. dodatkowej umowy na wykonanie tych czynności zawartej z konkretnym, imiennie wskazanym pracownikiem, karty pracy czy dowodu wypłaty takiego dodatkowego wynagrodzenia). Z wyjaśnień Dyrektora przedstawionych na rozprawie wynika natomiast, że "nauczycielka dokonująca anonimizacji dokumentacji podlegającej udostępnieniu nie otrzymała dodatkowego wynagrodzenia", a "organ jest związany planem finansowym i nie może dowolnie wydatkować środków przez zawarcie umowy zlecenia jeżeli środki takie nie zostały w planie finansowym przewidziane".
Zwrócić należy uwagę, że czynności związane z udzieleniem informacji publicznej winny być w pierwszym rzędzie wykonywane w normalnym czasie pracy, jako jedno z podstawowych zadań organu (podmiotu wykonującego zadania publiczne), wynikające wprost z art. 61 Konstytucji RP. Przepis art. 15 ust. 1 u.d.i.p. nie stanowi bowiem podstawy prawnej do wykonywania czynności związanych z udostępnianiem informacji publicznej jako "czynności dodatkowych" w stosunku do normalnych zadań organu. O ile jednak w niniejszym przypadku udostępniania informacji publicznej można byłoby dać wiarę twierdzeniom organu, że zachodziła konieczność pracy w godzinach nadliczbowych (zwłaszcza, że Sądowi z urzędu wiadomo, że skarżący w zbliżonym czasie wystąpił do organu o udostępnienie zakresowo obszernej informacji publicznej - sygn. akt III SA/Gd 840/22), to jednak organ nie wykazał, iż poniósł przy realizacji niniejszego wniosku określone koszty związane z wypłatą wynagrodzenia pracownikowi za pracę w ponadnormatywnym wymiarze. W ocenie Sądu szkoła, będąca podmiotem wykonującym funkcje publiczne i zarządzającym majątkiem publicznym, a w konsekwencji zobowiązanym na podstawie u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej, powinna rozważyć możliwość zagwarantowania od organu prowadzącego tę szkołę, określonej puli środków budżetowych na realizację celów wskazanej ustawy, które mogą zostać wykorzystane w szczególności, gdy udostępnienie informacji publicznej wymaga poniesienia przez szkołę ponadnormatywnych nakładów osobowych.
Jedynie na marginesie Sąd pragnie zauważyć, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej odróżnia się informację prostą i informację przetworzoną, gdyż zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jak jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie, informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się suma informacji tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet co do zasady o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, obliczeń, zestawień, wyciągów, czy – tak jak w niniejszej sprawie - usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem takie informacje proste informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05). Nabiera to także dodatkowo istotnego znaczenie w przypadku, gdy wnioskodawca żąda udostępnienia informacji publicznej w znacznym zakresie, powodującym konieczność przygotowania (przetworzenia) przez organ dużej ilości dokumentów. W ocenie Sądu w takim przypadku organ uprawniony jest do sprawdzenia, jaki interes publiczny przemawia za udostępnieniem żądanej informacji i w związku z tym wezwania wnioskującego o wskazanie tego interesu.
Podsumowując, z uwagi na wskazany wyżej uznaniowy charakter obciążenia opłatą za udostępnienie informacji publicznej, podmiot obowiązany do udzielenia tej informacji winien każdorazowo starannie rozważyć, czy w konkretnym wypadku ustalenie opłaty jest uzasadnione, a ponadto zobligowany jest do wykazania, że w wyniku udostępnienia informacji publicznej, w sposób zgodny z wnioskiem, poniesione zostały dodatkowe koszty. Wysokość przedmiotowej opłaty winna odpowiadać kosztom rzeczywiście poniesionym, związanym ze sposobem udostępnienia informacji wskazanym we wniosku lub związanym z koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że zaskarżony akt został wydany z istotnym naruszeniem art. 15 u.d.i.p., ponieważ określał wysokość opłaty za udostępnienie informacji publicznej, która nie została przez organ wykazana jako odpowiadająca rzeczywistym, koniecznym, dodatkowym kosztom związanym ze sposobem i formą udzielenia informacji wskazanymi we wniosku skarżącego.
Z tej przyczyny, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaskarżony akt uchylił, o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od Dyrektora Zespołu Szkół Łaczności w Gdańsku na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu uiszczonego w sprawie wpisu sądowego od skargi.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organ w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).