III SA/GD 75/21

III SA/Gd 75/21 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2021-07-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Janina Guść
Jolanta Sudoł /sprawozdawca/
Paweł Mierzejewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III OSK 6721/21 - Wyrok NSA z 2023-02-02
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 920
art. 15 ust. 1, art. 79
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1842
art. 15 zzx
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 147 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Pomorskiego na uchwałę Rady Powiatu Tczewskiego z dnia 27 października 2020 r., nr XXIV/161/2020 w sprawie przyjęcia Programu Współpracy Powiatu Tczewskiego z Organizacjami Pozarządowymi oraz Podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na 2021 rok 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Powiatu Tczewskiego na rzecz strony skarżącej Wojewody Pomorskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Uzasadnienie
Rada Powiatu Tczewskiego w dniu 27 października 2020 r. podjęła uchwałę nr XXIV/161/2020 w sprawie przyjęcia Programu Współpracy Powiatu Tczewskiego z Organizacjami Pozarządowymi oraz Podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na 2021 r.
W podstawie prawnej uchwały Rada powołała art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 920 ze zm.; dalej jako: "u.s.p.") w związku z art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1057 ze zm.).
W § 2 przedmiotowej uchwały określono, że wchodzi ona w życie z dniem jej podjęcia.
Wojewoda Pomorski, działając na podstawie art. 81 ust. 1 u.s.p. w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; daje jako: "p.p.s.a."),wniósł na powyższą uchwałę Rady Powiatu Tczewskiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.
Zaskarżając uchwałę w całości i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności Wojewoda podniósł zarzut istotnego naruszenia prawa poprzez naruszenie art. 15 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.s.p. w związku z art. 15 zzx ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842; dalej jako: "ustawa o przeciwdziałaniu COVID"), poprzez podjęcie uchwały w trybie korespondencyjnym poza sesją, podczas gdy z analizy wyżej wymienionych przepisów należy wyprowadzić wniosek, że uchwały rady powiatu mogą być zgodnie z prawem przyjęte jedynie na sesji, i to niezależnie od tego czy rada obraduje w trybie zwykłym czy korespondencyjnym.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że XXIV sesja Rady Powiatu odbyła się 27 października 2020 r. w trybie korespondencyjnym. Podstawą do przeprowadzenia sesji w tym trybie był art. 15zzx ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu COVID, zgodnie z którym w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego oraz działające kolegialnie organy: wykonawcze w jednostkach samorządu terytorialnego, w związkach jednostek samorządu terytorialnego, w związku metropolitalnym, w regionalnych izbach obrachunkowych, samorządowych kolegiach odwoławczych oraz w organach pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego mogą zwoływać i odbywać obrady, sesje, posiedzenia, zgromadzenia lub inne formy działania właściwe dla tych organów, a także podejmować rozstrzygnięcia, w tym uchwały, z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie (zdalny tryb obradowania) oraz art. 15zzx ust. 2, zgodnie z którym obradowanie w zdalnym trybie zarządza osoba uprawniona do przewodniczenia danemu organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego oraz innemu organowi działającemu kolegialnie.
Radnych Rady Powiatu Tczewskiego zawiadomiono o sesji pismem Wiceprzewodniczącej Rady Powiatu z dnia 19 października 2020 r. zawierającym informację, że sesja rozpocznie się 27 października 2020 r. (wtorek) o godzinie 14.00 i prowadzona będzie w trybie korespondencyjnym. Pismo zawierało również porządek obrad, którego pierwszym punktem było otwarcie sesji. Do pisma załączono także niezbędne materiały oraz harmonogram przygotowania korespondencyjnej sesji. Zgodnie z harmonogramem, radni mieli możliwość zadawania pytań drogą e-mailową w dniach 20-25 października 2020 r. Do dnia 26 października 2020 r. udzielano odpowiedzi na pytania radnych również drogą e-mailową. W dniu 26 października 2020 r. przewodniczący właściwych komisji przekazywali opinie komisji dotyczące projektów uchwał. Tego samego dnia pracownicy Starostwa Powiatowego w Tczewie przekazali wszystkim radnym indywidualne karty do głosowania oraz przekazano drogą e-mailową godzinowy harmonogram odbioru kart. W dniu 27 października 2020 r. w godzinach 8-13 radni przekazali pracownikom Starostwa wypełnione indywidualne karty do głosowania nad uchwałami objętymi porządkiem obrad XXIV sesji Rady Powiatu. Następnie o godzinie 13.00 pracownicy Starostwa, pod nadzorem Wiceprzewodniczącej oraz w obecności przedstawiciela klubu Prawo i Sprawiedliwość, dokonali przeliczenia złożonych głosów. Z kolei o godzinie 14:00 Wiceprzewodnicząca rozpoczęła sesję, w trakcie której przedstawiła wyniki sesji korespondencyjnej. Na podstawie protokołu XXIV korespondencyjnej sesji Rady Powiatu oraz nagrania z sesji zamieszczonego w Biuletynie Informacji Publicznej można stwierdzić, że na sali obrad znajdowała się Wiceprzewodnicząca, która omówiła przebieg przygotowania do XXIV sesji Rady Powiatu oraz odczytała kolejne punkty porządku obrad. Następnie Wiceprzewodnicząca stwierdziła, że na podstawie odebranych kart do głosowania korespondencyjnego w sesji wzięło udział 22 radnych i został spełniony wymóg prawomocności obrad oraz wobec braku uwag do protokołu z XXII sesji Rady Powiatu uznała, że został on przyjęty. W dalszej kolejności Wiceprzewodnicząca referowała kolejne punkty porządku obrad. W odniesieniu do procedury podejmowania uchwał Wiceprzewodnicząca odczytywała tytuł uchwały, informowała o opiniach komisji oraz przedstawiała wyniki wcześniejszego głosowania korespondencyjnego, które pojawiały się również na ekranie. Po wyczerpaniu porządku obrad wiceprzewodnicząca zakończyła XXIV sesję Rady Powiatu.
Z powyższego opisu stanu faktycznego, zdaniem Wojewody, jednoznacznie wynika, że sesja Rady Powiatu rozpoczęła się w dniu 27 października 2020 r. o godz. 14.00. Wcześniejsze czynności należy określić jako przygotowanie do odbycia sesji w trybie korespondencyjnym. Tak zresztą określone one zostały w przesłanym radnym dokumencie zatytułowanym harmonogram przygotowania korespondencyjnej sesji. Wśród czynności podjętych przed sesją znalazło się m.in. otwarcie kopert zawierających wypełnione przez radnych karty do głosowania oraz przeliczenie złożonych głosów. W trakcie sesji, w odniesieniu do uchwał, wiceprzewodnicząca ograniczyła się wyłącznie do odczytania tytułu uchwały, poinformowania o wydaniu przez odpowiednie komisje oraz inne podmioty pozytywnych opinii, do stwierdzenia pojęcia uchwały i wskazania liczby głosów oddanych w głosowaniu korespondencyjnym. Imienny wykaz głosowania przez poszczególnych radnych został zaprezentowany na ekranie.
Zatem, zdaniem Wojewody, uchwała nr XXIV/161/2020 została podjęta poza sesją w momencie przeprowadzenia czynności otwarcia kopert zawierających karty do głosowania oraz przeliczenia złożonych głosów. W trakcie sesji wiceprzewodnicząca ograniczyła się jedynie do podania wyników głosowania, które już się odbyło.
Wojewoda podkreślił, że zgodnie z art. 15 ust. 1 u.s.p. rada powiatu obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego i tylko na sesjach rada powiatu może podejmować ważne uchwały. W komentarzu do ustawy o samorządzie powiatowym wskazano, że: "choć ustawa o samorządzie powiatowym w sposób wyraźny tego nie określa, rada powiatu może podejmować ważne prawnie rozstrzygnięcia należące do jej właściwości jedynie na sesji rady" (C. Martysz [w:] Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa 2020, art. 15). Powyższej reguły nie zmienia wybrany tryb obradowania. Nawet zatem jeżeli rada powiatu obraduje w zdalnym trybie obradowania (z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie), to jest obowiązana podejmować uchwały na sesji. Od tej zasady nie ma wyjątku.
Wojewoda zauważył przy tym, że art. 15zzx ustawy o przeciwdziałaniu COVID dopuszczający możliwość przeprowadzenia sesji korespondencyjnej może być interpretowany jako lex specialis wobec przepisów ustawy o samorządzie powiatowym, jednakże tylko w wąskim zakresie jego brzmienia. Pewnie ograniczenia sesji korespondencyjnej są naturalne, jak chociażby brak możliwości spełnienia wymogu jednoczesnej obecności radnych. Jednakże tak podstawowe zasady prowadzenia obrad i podejmowania uchwał jak głosowanie nad uchwałami jedynie na sesji muszą być bezwzględnie respektowane i nie może być od nich żadnych odstępstw.
Powyższe naruszenie, w ocenie Wojewody, należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 15 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 u.s.p. w związku z art. 15zzx ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu COVID poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały w trybie korespondencyjnym poza sesją.
Zdaniem Wojewody, z art. 15 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 u.s.p. wynika, że uchwały rady powiatu zapadają zwykłą większością głosów w trakcie sesji, tj. obrad rady powiatu pod przewodnictwem przewodniczącego rady powiatu. Wprowadzenie przez ustawodawcę w ustawie o przeciwdziałaniu COVID (art. 15zzx ust. 1) możliwości odbywania sesji korespondencyjnych nie powoduje wyłączenia powyższej zasady i tym samym nie uprawnia rady powiatu do podejmowania uchwał poza sesją.
W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Tczewskiego wniosła o jej oddalenie, wskazując że zarzut Wojewody nie zasługuje na uwzględnienie.
Rada wyjaśniła - mając na uwadze, iż jej zdaniem, jedynym zarzutem Wojewody jest podjęcie przez nią zaskarżonej uchwały poza sesją, że żadna z ustaw samorządowych nie definiuje pojęcia sesji. W znaczeniu potocznym słowo "sesja" należy utożsamić z posiedzeniem dotyczącym określonej sprawy. W świetle definicji pojęcia "sesja" pojawia się od razu wątpliwość, jak i czy w ogóle możliwe jest zorganizowanie posiedzenia (spotkania) organu kolegialnego jednostki samorządu terytorialnego w sposób korespondencyjny. W uznaniu Rady odpowiedź na tak zadane pytanie jest negatywna. Tryb korespondencyjny działania organów kolegialnych polega na zastąpieniu właśnie wspólnego posiedzenia radnych wymianą korespondencji listownej. Tym samym w przypadku podjęcia takiego trybu działania organu nie dochodzi do spotkania wszystkich jego członków i tym samym do posiedzenia, czy tez sesji tego organu.
Przepis art. 15zzx ustawy o przeciwdziałaniu COVID należy rozumieć w ten sposób, iż wskazane w nim organy kolegialne mogą procedować i podejmować rozstrzygnięcia m.in. korespondencyjnie. Użyte pojęcia "sesji" lub "posiedzeń" należy rozumieć w nieco innym znaczeniu niż znaczenie językowe, a mianowicie jako pewnego rodzaju procedury, w wyniku których zapadają rozstrzygnięcia organów kolegialnych, a które wolą ustawodawcy mogą zostać zastąpione na czas obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego poprzez wymianę korespondencji.
Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej ustawę o przeciwdziałaniu COVID, zdaniem Rady, wynika zamiar ustawodawcy umożliwienia zdalnego procedowania organom kolegialnym w czasie zagrożenia epidemicznego, a nie na odbywanie jakiś odpowiedników "sesji" lub "posiedzeń" w trybie korespondencyjnym.
Zatem przepis art. 15zzx ustawy o przeciwdziałaniu COVID uznać należy za lex specialis w stosunku do przepisów ustaw samorządowych i tym samym przyznać mu pierwszeństwo przed innymi przepisami prawa, z którymi pozostaje on w sprzeczności. Kwestia ta jest o tyle istotna, iż ustawodawca w ustawie o przeciwdziałaniu COVID, oprócz zastrzeżenia możliwości pracy zdalnej lub korespondencyjnej organów kolegialnych jednostek samorządu terytorialnego nie przewidział żadnych szczegółów procedowania w tych trybach pozostawiając je do wypracowania w tych jednostkach.
W opinii Rady wszystkie podjęte działania w celu sprawnej organizacji i przeprowadzenia XXIV Sesji Rady Powiatu w trybie korespondencyjnym były zgodne z art.15zzx ustawy o przeciwdziałaniu COVID, jak również przepisami ustawy o samorządzie powiatowym. Wszyscy radni otrzymali materiały na sesję, obejmujące projekty wszystkich uchwał mających być przedmiotem procedowania, mieli możliwość zadawania pytań, komisje rady miały możliwość wyrażenia opinii w przedmiocie projektów uchwał (nie zgłoszono poprawek do projektów uchwał i zostały one pozytywnie zaopiniowane przez właściwe Komisje Rady Powiatu), wreszcie sesja była jawna w tym znaczeniu, iż jej wyniki z wszystkimi pytaniami radnych, opiniami i imiennymi wynikami głosowań zostały upublicznione na stronie internetowej Starostwa w postaci protokołu i zapisu audio-video z prezentacji wyników "sesji" przez wiceprzewodniczącą Rady.
Rada podkreśliła, że sam sposób głosowania był transparentny, do liczenia głosów był dopuszczony przedstawiciel opozycji, a żaden z radnych nie zgłosił żadnych uwag odnośnie nieprawidłowego wskazania jego głosu w jakimkolwiek z przeprowadzonych głosowań (wyniki imienne głosowań zostały zaprezentowane na stronie internetowej).
W ocenie Rady, zarzut Wojewody sprowadza się wyłącznie do tego, że w porządku obrad i harmonogramie przygotowania korespondencyjnej sesji, stanowiących załączniki do pisma wiceprzewodniczącej Rady z dnia 19 października 2020 r. błędnie oznaczono, iż "sesja" odbędzie się w dniu 27 października 2020 r. o godz. 14.00, podczas gdy o tej godzinie zaprezentowano jedynie na wizji wyniki XXIV Sesji. Rzeczywiście z uwagi na nadzwyczajną sytuację, w jakiej odbywała się wskazana sesja, brak ustawowych wytycznych co do procedury obradowania w trybie korespondencyjnym, nieprawidłowo wskazano chwilę odbycia "sesji". W rzeczywistości 27 października 2020 r. o godz. 14.00 miało miejsce jedynie zaprezentowanie wyników XXIV Sesji, co zresztą znalazło swoje odzwierciedlenie w wystąpieniu Wiceprzewodniczącej, która już prawidłowo wskazała, że "przedstawia wyniki sesji", oraz w Protokole z XXIV korespondencyjnej sesji, w którym wskazano, iż 27 października 2020 r. o godzinie 14.00 miało miejsce przedstawienie wyników sesji korespondencyjnej, a nie sama sesja.
Zdaniem Rady, wskazane powyżej niefortunne sformułowanie, nie stanowi naruszenia prawa, gdyż żadna ustawa nie określa procedury korespondencyjnego obradowania Rady Powiatu, w szczególności takiej procedury nie zawiera ustawa o COVID. Przepisy prawa nie zawierają żadnego wskazania, co w przypadku procedury korespondencyjnej należy uważać za "sesję" w rozumieniu tradycyjnym, w jakim używają je ustawy samorządowe. Nie ma bowiem w tym przypadku żadnego spotkania radnych, z którym można by to pojęcie powiązać. Rada stoi na stanowisku, że w przypadku procedury korespondencyjnej nie ma de facto "sesji", a przepisy prawa jej dotyczące należy stosować odpowiednio, uwzględniając specyfikę obowiązującego stanu zagrożenia epidemicznego i art. 15zzx ustawy o przeciwdziałaniu COVID.
Rada zgodziła się, że takie wskazania daty i godziny otwarcia "sesji" w materiałach do XXIV Sesji Rady Powiatu było logicznie nieuzasadnione i mylące, jednakże nie naruszało prawa. Jeśli bowiem jakąś czynność wykonywaną w ramach procedury korespondencyjnej można by utożsamiać z sesją sensu stricto, to powinien być moment oddania i przeliczenia głosów przez radnych, a nie odczytanie wyników sesji przez prowadzącego procedurę.
Rada zauważyła, że nawet gdyby uznać wskazaną nieprawidłowość w nazywaniu poszczególnych etapów procedury korespondencyjnej "sesją" za naruszenie prawa, to mogłoby to stanowić jedynie nieistotne naruszenie prawa, nieskutkujące nieważnością podjętej uchwały. Przedmiotowa pomyłka nie mogła bowiem wpłynąć w żaden sposób na wyniki głosowań któregokolwiek z radnych, a wszystkie wymogi stawiane przez przepisy prawa dotyczące procedury podejmowania uchwał i sesji, jakie mogły być zachowane w przypadku procedury korespondencyjnej, zostały zachowane.
Niezależnie od powyższego Rada wskazała, odwołując się do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., że Wojewoda błędnie przyjął, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego.
W piśmie procesowym z dnia 30 marca 2021 r. Wojewoda podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniósł o przeprowadzenie rozprawy, precyzując jednocześnie, że prawidłową podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.
W treści tego pisma Wojewoda wyjaśnił, że zaskarżona uchwała została podjęta poza sesją, w momencie przeprowadzenia czynności otwarcia kopert zawierających karty do głosowania oraz przeliczenia głosów. W trakcie sesji wiceprzewodnicząca ograniczyła się jedynie do podania wyników głosowania, które już się odbyło. Powyższe wynika z jednoznacznego stanu faktycznego, nie kwestionowanego przez stronę przeciwną.
Przyjmując argumentację strony przeciwnej można dojść do wniosku, że w trakcie sesji korespondencyjnej nie obowiązują żadne reguły wynikające z ustawy o samorządzie powiatowym, bo nie mamy do czynienia z sesją sensu stricto. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić, bowiem w tej sytuacji nie można wskazać - i nie uczyniła tego Rada Powiatu - kiedy sesja się faktycznie rozpoczęła.
W ocenie Wojewody, przyjęcie rozumowania strony przeciwnej doprowadziłoby do zupełnej dowolności w pracach rady powiatu prowadzących do podejmowania uchwał. Jeżeli nie wiemy kiedy rozpoczęła się sesja korespondencyjna, nie możemy do niej zastosować innych przepisów dotyczących obrad rady. Wątpliwości Wojewody nie rozwiewa strona przeciwna. W odpowiedzi na skargę Rada podała, że pojęcie sesji należy traktować w pewien sposób umownie i jest to procedura podejmowania uchwał w dniu 27 października 2020 r. Idąc śladem tych wyjaśnień należy zatem zadać pytanie dlaczego kluczowy element tak rozumianej sesji rady powiatu, a mianowicie otwarcie kart do głosowania i przeliczenie głosów, czyli de facto głosowanie, odbył się z naruszeniem zasady jawności. Tym bardziej, że w samej odpowiedzi na skargę wskazano, że właśnie moment oddania i przeliczenia głosów należy utożsamiać z sesją sensu stricto.
W piśmie z dnia 20 kwietnia 2021 r., stanowiącym replikę na wskazane powyżej pismo procesowe Wojewody, Rada Powiatu Tczewskiego wskazała, że ustawodawca wprowadzając do polskiego systemu prawnego art. 15zzx i możliwość przeprowadzania "sesji korespondencyjnych" wyraził zgodę i zaakceptował czasowe wyłączenie w przypadku "sesji korespondencyjnych" obowiązywania art. 15 ust. 1 zdanie 1 u.s.p., w tym znaczeniu, iż nie jest konieczne dla podjęciach uchwał przez radę powiatu odbycie zgromadzenia, czy też fizycznego posiedzenia radnych. Wprowadzonym przepisem ustawodawca dopuścił bowiem obradowanie oraz podejmowanie uchwał przez kolegialne organy jednostek samorządu terytorialnego w drodze korespondencyjnej, czyli w drodze wymiany dokumentów.
Rada Powiatu Tczewskiego wskazała ponadto, odnosząc się do zarzutu naruszenia jawności, że w orzecznictwie sądowym dotyczącym wykładni art. 15zzx ustawy COVID zaznacza się, iż przepis ten niejako z samego swojego celu ogranicza zasadę jawności obrad ciał kolegialnych samorządu terytorialnego, tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 26 października 2020r., sygn. akt III SA/GI 559/20.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Z treści art. 79 ust. 1 i 4 u.s.p. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu jest istotna sprzeczność z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 79 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś (w:) T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762).
Pojęcie "istotnego naruszenia prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem".
W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego - w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że w realiach rozpatrywanej sprawy mamy do czynienia z sytuacją istotnego naruszenia prawa.
Stan faktyczny jest co do zasady niesporny między stronami, które nie kwestionują poczynionych ustaleń.
Tytułem przypomnienia wskazać należy, że o sesji zawiadomiono pismem wiceprzewodniczącej rady z dnia 19 października 2020 r. zawierającym informację, że sesja rozpocznie się 27 października 2020 r. o godz. 14.00 i prowadzona będzie w trybie korespondencyjnym. Pismo zawierało również porządek obrad, którego pierwszym punktem było otwarcie sesji. Do pisma załączono także materiały oraz harmonogram przygotowania sesji korespondencyjnej. W dniu 27 października
2020 r. w godzinach 8-13 radni przekazali pracownikom Starostwa wypełnione indywidualne karty do głosowania nad uchwałami objętymi porządkiem obrad XXIV sesji. Następnie o godzinie 13:00 pracownicy Starostwa, pod nadzorem Wiceprzewodniczącej oraz w obecności przedstawiciela opozycji, dokonali przeliczenia złożonych głosów. Z kolei o godzinie 14:00 Wiceprzewodnicząca rozpoczęła sesję, w trakcie której przedstawiła wyniki sesji korespondencyjnej. Następnie Wiceprzewodnicząca stwierdziła, że na podstawie odebranych kart do głosowania korespondencyjnego w sesji wzięło udział 22 radnych i został spełniony wymóg prawomocności obrad oraz wobec braku uwag do protokołu z XXII sesji Rady Powiatu uznała, że został on przyjęty. W dalszej kolejności Wiceprzewodnicząca referowała kolejne punkty porządku obrad. W odniesieniu do procedury podejmowania uchwał Wiceprzewodnicząca odczytywała tytuł uchwały, informowała o opiniach komisji oraz przedstawiała wyniki wcześniejszego głosowania korespondencyjnego, które pojawiały się również na ekranie. Po wyczerpaniu porządku obrad wiceprzewodnicząca zakończyła XXIV sesję Rady Powiatu.
Zdaniem Sądu, chronologia zdarzeń oraz analiza powyższego stanu faktycznego prowadzi jednoznacznie do wniosku, że uchwała nr XXIV/161/2020 została podjęta poza sesją, w momencie przeprowadzenia czynności otwarcia kopert zawierających karty do głosowania oraz przeliczenia złożonych głosów. W trakcie sesji wiceprzewodnicząca, na co zasadnie zwracał uwagę Wojewoda, ograniczyła się jedynie do podania wyników głosowania, które już się odbyło.
Skład orzekający w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 67/21, że przepis art. 15zzx ust. 1 i 2 ustawy o przeciwdziałaniu COVID jednoznacznie wskazuje, że organ kolegialny, jakim niewątpliwie w badanej sprawie jest rada powiatu może odbywać sesje, a także podejmować uchwały z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie (zdalny tryb obradowania). Nie ma wątpliwości, że w przepisie tym mowa jest o sesji w rozumieniu ustawy o samorządzie powiatowym. Wynika to z wykładni językowej. Posiłkowanie się przez stronę przeciwną wykładnią autentyczną (z uzasadnienia projektu ustawy) nie może pozostawać w sprzeczności z wykładnią językową, w sytuacji gdy ta ostatnia prowadzi do jasnych wniosków. Podkreślić należy, że przepis art. 15zzx ust. 1 i 2 ww. ustawy nie zawiera wyłączenia innych przepisów dotyczących sposobu obradowania organów kolegialnych samorządu terytorialnego, odnosząc się jedynie do możliwości zorganizowania obrad i sesji z wykorzystaniem środków komunikacji na odległość jako wyjątku od zasady obradowania w trybie tradycyjnym poprzez fizyczną obecność na zgromadzeniu.
Przepis ten nie wyłącza zatem stosowanie art. 15 ust. 1 u.s.p., zgodnie z którym rada powiatu obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego i tylko na sesjach rada powiatu może podejmować ważne uchwały. Powyższej reguły nie zmienia wybrany tryb obradowania. Jeżeli rada powiatu obraduje w trybie zdalnym z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie, to jest obowiązana podejmować uchwały na sesji. Od tej zasady nie ma wyjątku. Przepis art. 15zzx ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19 może być interpretowany jako lex specialis wobec przepisów u.s.p., jednakże nie może prowadzić do wniosku, że w trakcie sesji korespondencyjnej nie obowiązują żadne reguły wynikające z ustawy o samorządzie powiatowym, bo nie mamy do czynienia z sesją sensu strico.
Konkludując, Sąd uznał, że uchwała nr XXIV/161/2020 z dnia 27 października 2020 r. została podjęta poza sesją w momencie przeprowadzenia czynności otwarcia kopert zawierających karty do głosowania oraz przeliczenia złożonych głosów. W trakcie sesji wiceprzewodnicząca ograniczyła się jedynie do podania wyników głosowania, które już się odbyło. Głosy powinny być policzone dopiero po otwarciu sesji (tu: po godz. 14.00) tym bardziej, że harmonogram zawierał taki punkt, a nie przed jej otwarciem, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.
Skoro zaskarżona uchwała podjęta została poza sesją, to w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa w procedurze jej uchwalania, skutkującego stwierdzeniem nieważności tego aktu. Głosowanie nad uchwałami jedynie na sesji musi być bezwzględnie respektowane i nie może być od tego żadnych odstępstw.
Z tych przyczyn uznać należało, że zaskarżona uchwała podjęta została z rażącym naruszeniem prawa, co narusza zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje.
Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, że podstawą podjęcia uchwały z dnia 27 października 2020 r. stanowił art. 5a ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3. Roczny program współpracy jest uchwalany do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu. Ust. 4 art. 5a ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie stanowi, że roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera w szczególności:
1) cel główny i cele szczegółowe programu;
2) zasady współpracy;
3) zakres przedmiotowy;
4) formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2;
5) priorytetowe zadania publiczne;
6) okres realizacji programu;
7) sposób realizacji programu;
8) wysokość środków planowanych na realizację programu;
9) sposób oceny realizacji programu;
10) informację o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji;
11) tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert.
W ocenie Sądu stanowisko organu, zgodnie z którym omawiana uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podziela w tym zakresie ugruntowany już pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, z którego wynika, że uchwały podejmowane w sprawie rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, jest aktem prawa miejscowego. Program ten konkretyzuje bowiem sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej ustawowych obowiązków. Jego treść stanowią normy planistyczne, normy-prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym, dotyczące współpracy gminy z organizacjami, spełniającymi kryteria określone w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Nie stanowi tym samym o sytuacji konkretnie określonego adresata, ale o sytuacji prawnej wszystkich podmiotów spełniających określone ustawowo kryteria. Dotyczy zatem praw i obowiązków, nieokreślonych organizacji pozarządowych (bez względu na formę organizacyjną czy osobowość prawną), prowadzących działalność pożytku publicznego, również tych przyszłych a jeszcze nieistniejących (por. wyroki WSA w Olsztynie z 30 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Ol 271/20; z 20 marca 2018 r., sygn. II SA/Ol 78/18; z 25 maja 2021 r., sygn. II SA/Ol 207/21; wyrok WSA w Łodzi z 4 grudnia 2020 r., sygn. III SA/Łd 591/20; wyrok WSA w Kielcach z 17 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Ke 393/20).
Analiza przedmiotowej uchwały z 27 października 2020 r. daje podstawy do stwierdzenia, że zawiera ona normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, bowiem jest ona skierowana do bliżej nieokreślonych organizacji i podmiotów, przewiduje m.in. możliwość przyznania tym podmiotom uprawnień.
Przyjęcie, że uchwała z 27 października 2020 r. stanowi akt prawa miejscowego, implikuje konieczność ogłoszenia takiej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie bowiem z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 1461) w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy.
Natomiast uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. m.in. wyroki NSA z 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3245/14; z 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 221/16).
W § 2 zaskarżonej uchwały wprost wskazano, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Zatem niewykonanie obowiązku ogłoszenia w stosownym publikatorze przedmiotowej uchwały powoduje, że uchwała ta jest nieważna w rozumieniu art. 79 ust. 1 u.s.p.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2, art. 209 p.p.s.a., zasądzając od Rady Powiatu Tczewskiego na rzecz Wojewody Pomorskiego 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie reprezentującego go radcę prawnego ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 265).
Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym na podstawie art.133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zarządzeniem Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku nr 49/2020 z dnia 19 października 2020 r. odwołano rozprawy, utrzymując działalność orzeczniczą Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).