III SA/Gd 721/13

III SA/Gd 721/13 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2013-12-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-09-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Alina Dominiak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
I OSK 714/14 - Wyrok NSA z 2014-06-27
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 79 poz 854
art. 1 ust. 1, art. 19 ust. 2
Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych - tekst jednolity
Dz.U. 2012 poz 270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 101 ust. 1, art. 11a ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
art. 59 ust. 1, art. 59 ust. 2
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych Rady OPZZ Województwa [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 23 kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie likwidacji Szkoły Podstawowej im. A. G. w [...] oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu 23 kwietnia 2013 r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr [...] w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej im. A. G. w Ś.. W podstawie prawnej powołano art. 59 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 w związku z art. 5 c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.), art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 12 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, 140 ze zm.).
Zgodnie z postanowieniami uchwały z dniem 31 sierpnia 2013 r. likwiduje się Szkołę Podstawową im. A. G. w Ś. o strukturze organizacyjnej klas I-VI z oddziałem przedszkolnym. Uczniom zapewnia się możliwość kontynuowania nauki oraz realizowania obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego w Szkole Podstawowej Nr [...] im. W. P. oraz w Przedszkolu w N. S.. Należności i zobowiązania przejmuje Gmina, a majątek pozostaje własnością Gminy .
W uzasadnieniu wskazano, że stosownie do wymogów art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty Rada Miejska w dniu 29 stycznia 2013 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji ww. szkoły. O zamiarze likwidacji, w ustawowym terminie, zawiadomiono Kuratora Oświaty oraz rodziców uczniów. Zgodnie z uchwałą NSA z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt I OPS 2/10, przedstawienie projektu uchwały o zamiarze likwidacji szkoły bądź projektu w sprawie likwidacji szkoły zapewnia spełnienie obowiązku wynikającego z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, wobec czego właściwym władzom statutowym związków zawodowych zrzeszających nauczycieli nie został przesłany projekt uchwały intencyjnej, a przesłany został projekt przedmiotowej uchwały o likwidacji szkoły. Rodzice uczniów o zamiarze likwidacji szkoły zostali poinformowani poprzez imiennie adresowane informacje, dostarczone za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Kurator Oświaty pismem z dnia 25 lutego 2013 r. wyraził negatywną opinię na temat zamiaru likwidacji szkoły.
Wskazano również, że przyczyną likwidacji placówki jest dążenie do poprawy warunków realizacji obowiązku szkolnego wszystkich uczniów z terenu całej gminy. W roku szkolnym 2012/2013 do przedmiotowej szkoły uczęszcza łącznie z oddziałem przedszkolnym 109 uczniów, z tej liczby 91 uczniów to uczniowie dowożeni z okolicznych miejscowości, natomiast tylko 18 uczniów to uczniowie miejscowi. Za likwidacją przemawiają również względy ekonomiczne. W 2012 r. wydatki poniesione na utrzymanie tej placówki wynosiły 1.342.995 zł, w tym środki z subwencji oświatowej to kwota 757.369 zł, a środki własne gminy to kwota 585.626 zł. Roczny koszt utrzymania 1 ucznia w tej szkole wynosi 12.321 zł (w Szkole Podstawowej Nr [...] - 7.734 zł). Pracownikom zapewnione zostaną prawa i obowiązki wynikające z przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela oraz ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy. Planuje się zatrudnienie większości pracowników obsługi w nowostawskich placówkach oświatowych.
Pismem z dnia 3 czerwca 2013 r. Rada OPZZ Województwa wezwała Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa polegającego na podjęciu przedmiotowej uchwały.
W odpowiedzi na wezwanie Przewodniczący Rady Miejskiej - pismem z dnia 11 lipca 2013 r. – poinformował, że Rada Miejska podjęła uchwałę z nr [...] w sprawie odmowy uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych Rada OPZZ Województwa wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 23 kwietnia 2013 r. w sprawie likwidacji szkoły, domagając się stwierdzenia jej nieważności.
Zaskarżonej uchwale zarzucono:
obrazę przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na podjęcie uchwały, tj.: - art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych poprzez nieskierowanie do Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych uchwały o zamiarze likwidacji szkoły i uchwały o likwidacji szkoły celem ich zaopiniowania, pomimo że Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych jest organizacją związkową reprezentatywną w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080). Organizacją taką nie jest ani Zarząd Okręgu Związku Nauczycielstwa Polskiego, ani też Oddział Związku Nauczycielstwa Polskiego w N. S.,
- art. 16 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez podejmowanie przez Radę Miejską działań zmierzających do likwidacji szkoły sprzecznie ze stanowiskiem społeczności lokalnej;
obrazę przepisów postępowania, która miało istotny wpływ na podjęcie zaskarżonej uchwały, tj.: art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 77 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że uchylenie się organu samorządu terytorialnego od zasięgnięcia opinii związku zawodowego o projekcie aktu prawnego odnoszącego się do działalności związku zawodowego określonego w ustawie o związkach zawodowych i statucie związku zawodowego stanowi naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Organy gminy są zobowiązane do przedstawienia założeń lub projektów uchwały w sprawie likwidacji szkół do zaopiniowania związkom zawodowym w trybie art. 19 ustawy o związkach zawodowych.
Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 i 4 Statutu OPZZ, jego celem i zadaniem jest m.in. prezentowanie stanowisk wobec organów samorządowych oraz opiniowanie założeń i projektów aktów prawnych. Zatem spełniona jest także przesłanka wskazana w treści art. 50 § 1 p.p.s.a., dotycząca związku przedmiotu skargi z celami organizacji społecznej, określonymi w statucie.
W ocenie skarżącego uchwała o zamiarze likwidacji szkoły i uchwała o likwidacji szkoły, podjęte na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, są aktami prawnymi podejmowanymi w sprawie objętej opiniowaniem przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego stosownie do przepisu art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Przedstawienie projektu uchwały Zarządowi Okręgu ZNP oraz Oddziałowi ZNP nie ma znaczenia , bowiem organizacje te nie są reprezentatywne w rozumieniu ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno- Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego. Wymóg konsultacji z organizacją związkową reprezentatywną stawia art. 19 ust.1 ustawy o związkach zawodowych.
Nadto, zgodnie z art. 16 ust. 1 Konstytucji RP, gmina to ogół mieszkańców, więc samodzielności gminy nie można utożsamiać wyłącznie z samodzielnością jej organów. Podejmując działania zmierzające do reorganizacji sieci placówek oświatowych organy gminy nie mogą pomijać stanowiska społeczności lokalnej. Sprawy te powinny być poprzedzone procedurą referendum lokalnego.
Istnieje bezpośredni związek między trybem procedowania organu prowadzącego szkoły w sprawie podjęcia przedmiotowej uchwały, a naruszeniem interesu prawnego OPZZ, przejawiającym się w ustawowym prawie uzgadniania jego treści i obowiązku ochrony praw pracowników oświaty.
Skarżąca stwierdziła, że dane finansowe przedstawione w uzasadnieniu uchwały są szczątkowe i nie świadczą o zasadności uchwały. Kwestie demograficzne także nie mogą być brane pod uwagę, ponieważ winny być poparte skrupulatnymi badaniami analizującymi liczbę uczniów według urodzeń na przestrzeni co najmniej 5 lat naprzód oraz wstecz. W uzasadnieniu uchwały brak danych dotyczących zapewnienia możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, informacji o organizacji i sposobie bezpłatnego dowozu jak również informacji dotyczących spraw kadrowych nauczycieli i pracowników niepedagogicznych likwidowanych szkół i placówek (§ 131 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. Zasady techniki prawodawczej w związku z § 142 i § 143 tegoż rozporządzenia).
Planowana likwidacja nie poprawi warunków kształcenia dzieci. Sprzeciw w kwestii likwidacji placówki wyrazili rodzice, a Rzecznik Praw Dziecka skierował do organu prowadzącego prośbę o ponowną analizę problemu. Negatywną opinię wyraził także Kurator Oświaty. Projekt uchwały został negatywnie zaopiniowany przez Zarząd Okręgu ZNP.
W ocenie skarżącego z uzasadnienia uchwały wynika, że w Szkole Podstawowej są trudności lokalowe, a przeniesienie oddziałów do budynku przy ul. [...] oraz remonty są jedynie planowane, wobec czego likwidacja szkoły w Ś. jest przedwczesna. Wśród zgromadzonych dowodów brak jednoznacznego, niebudzącego wątpliwości dowodu, że każdy rodzic został o zamiarze likwidacji szkoły skutecznie powiadomiony.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że projekt uchwały w sprawie likwidacji szkoły został przedstawiony wyszczególnionym związkom zawodowym i ich negatywne opinie zostały odrzucone stosownymi uchwałami Rady Miejskiej w N.. Organ zaznaczył, że odrzucono negatywną opinię Zarządu Okręgu Związku Nauczycielstwa Polskiego w G., który jest zrzeszony w Ogólnopolskim Porozumieniu Związków Zawodowych. Z uwagi na stosowne upoważnienia należy przyjąć, że organ gminy, kierując projekt zaskarżonej uchwały do zarządów oddziałów Związków Nauczycielstwa Polskiego, wypełnił ciążący na nim z mocy art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy o związkach zawodowych obowiązek. To z woli samego Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych nastąpiło powierzenie pełnienia funkcji odpowiednich władz statutowych zarządom oddziałów ZNP. Ponadto zostały dochowane wszelkie inne wymogi formalne związane z przedmiotową uchwałą.
Na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że naruszenia interesu prawnego skarżącego upatruje w fakcie rozwiązania stosunków prawnych z nauczycielami zatrudnionymi w likwidowanej szkole, gdyż skarżący zajmuje się ochroną praw pracowników. Upoważnienie z dnia 9 stycznia 2013 r. udzielone zarządom oddziałów ZNP nie zwalniało organu od przekazania skarżącemu projektu uchwały. Z informacji udzielonej przez OPZZ nie wynika, by to upoważnienie było doręczone oddziałowi ZNP. Nie było ono też doręczone organom Gminy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga jest bezzasadna.
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tj. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz.1591 ze zm.) w art. 101 ust. 1 stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może- po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia –zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Przypomnieć należy, że w myśl uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 ( publ. ONSA/WSA 2007/3/60), art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia w myśl art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym pismem z dnia 3 czerwca 2013 r., które do organu wpłynęło w dniu 14 czerwca 2013 r. Organ udzielił odpowiedzi na wezwanie podejmując uchwałę z dnia 11 lipca 2013 r., doręczoną skarżącemu przy piśmie z tego samego dnia w dniu 12 lipca 2013 r. (odręczna adnotacja "otrzymano 12.07.2013r." k. 26). Skarżący następnie wniósł skargę na przedmiotową uchwałę w dniu 12 sierpnia 2013 r. ( data stempla pocztowego k. 37), przy czym 11 sierpnia 2013 r. to była niedziela.
Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że skarżący wniósł skargę w terminie przewidzianym przepisem art. 53 § 2 p.p.s.a.
Podkreślenia wymaga, że stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do dokonania merytorycznej oceny uchwały.
Należało zatem dokonać oceny, czy doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego zaskarżoną uchwałą, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Skarżący w skardze wywodzi, że istnieje bezpośredni związek między trybem procedowania organu prowadzącego szkołę w sprawie podjęcia przedmiotowej uchwały, a naruszeniem interesu prawnego OPZZ, przejawiającym się w ustawowym prawie uzgadniania treści i obowiązku ochrony praw pracowników oświaty.
Wynika z powyższego, że skarżący upatruje naruszenia swojego interesu prawnego w braku przedstawienia mu do konsultacji uchwał o zamiarze likwidacji szkoły i likwidacji szkoły.
Ponadto twierdzi, że jako związek zawodowy ma obowiązek chronić nauczycieli przed skutkami utraty zatrudnienia.
W ocenie Sądu brak przedstawienia związkowi zawodowemu uchwały w sprawie likwidacji szkoły do zaopiniowania w trybie art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych ( bez rozstrzygania w tym miejscu, czy taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie) nie jest naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia związku w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jest to bowiem jedynie ewentualna wada procedowania przy podjęciu uchwały.
Związek zawodowy nie może skutecznie powoływać się przy wniesieniu skargi do sądu, opartej na przepisie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na to, że brak przedstawienia uchwały do konsultacji jest jednocześnie zdarzeniem naruszającym jego interes prawny bądź uprawnienie, jak i zdarzeniem, świadczącym o wadliwości zaskarżonej uchwały.
Co prawda ustawa o związkach zawodowych w art. 19 ust. 1 mówi o tym, że organizacja związkowa (...) "ma prawo" opiniowania założeń i projektów, lecz mimo takiego zapisu udział w procesie legislacji nie jest "prawem", "uprawnieniem" związku zawodowego, jak uważa skarżący, lecz kompetencją związku zawodowego, wobec czego związek zawodowy nie może powoływać się skutecznie na pominięcie go w procesie legislacji jako na zdarzenie świadczące o naruszeniu jego interesu prawnego bądź uprawnienia.
Naruszenia interesu prawnego skarżącego można natomiast upatrywać w fakcie, że skarżący jest organizacją związkową związków zawodowych, które są powołane do reprezentowania i obrony praw, interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy ( art. 1 ust.1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych , Dz. U. tj. z 2001r., nr 79, poz.854 ze zm.), a likwidacja szkoły powoduje rozwiązanie stosunków prawnych z nauczycielami zatrudnionymi w likwidowanej szkole. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika , że nie wszyscy pracownicy, a jedynie większość z nich miała zostać zatrudniona w innych szkołach.
W tej sytuacji należy uznać, że skarżący ma interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały.
Skarżący zarzuca przedmiotowej uchwale wadliwość w procesie jej podjęcia, tj. naruszenie art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, przez nieskierowanie do skarżącego tak przedmiotowej uchwały, jak i uchwały o zamiarze likwidacji szkoły celem jej zaopiniowania.
Problematykę likwidacji szkół normują przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( tj. Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz.2572 ze zm.).
Art. 59 ust. 1 tej ustawy stanowi, że szkoła publiczna (...) może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (...), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu.
Szkoła prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny ( art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty)
Ponadto, zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 2/10 ( publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), uchwała o zamiarze likwidacji szkoły i uchwała o likwidacji szkoły, podjęte na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty są aktami prawnymi podejmowanymi w sprawie objętej opiniowaniem przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego stosownie do przepisu art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, z tym, że przedstawienie do zaopiniowania projektu jednej z nich oznacza dopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 19 ust. 2.
Ustawa o związkach zawodowych stanowi w art. 19 ust. 1, że organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego , ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych ( ...).
Z art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych wynika, że organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku (...).
Niesporne w sprawie było, że Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych jest organizacją związkową reprezentatywną w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080).
Z przytoczonej wyżej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że prawidłowym działaniem jest przedstawienie władzom statutowym związku zawodowego do zaopiniowania albo projektu uchwały o zamiarze likwidacji szkoły, albo uchwały o likwidacji szkoły, jak i projektu obu tych uchwał. Przedstawienie do zaopiniowania projektu obu uchwał nie jest konieczne.
Uchwała w sprawie zamiaru likwidacji przedmiotowej szkoły podjęta została przez Radę Miejską w dniu 29 stycznia 2013 r. Bezsporne w sprawie było, że Rada Miejska nie przedstawiała do zaopiniowania projektu uchwały w sprawie zamiaru likwidacji przedmiotowej szkoły.
Do zaopiniowania przedstawiono natomiast projekt przedmiotowej uchwały, czyli uchwały o likwidacji szkoły, Zarządowi Okręgu Związku Nauczycielstwa Polskiego w G. oraz Oddziałowi Związku Nauczycielstwa Polskiego w N.. Związek Nauczycielstwa Polskiego zrzeszony jest w Ogólnopolskim Porozumieniu Związków Zawodowych.
Skarżący stoi na stanowisku, że przedstawienie projektu przedmiotowej uchwały Zarządowi Okręgu ZNP w G. i Oddziałowi ZNP w N., mimo że ZNP jest zrzeszony w OPZZ, nie wyczerpuje wymogu przedstawienia projektu uchwały OPZZ jako organizacji reprezentatywnej.
Organ natomiast stoi na stanowisku, że dopełniono obowiązku przedstawienia projektu przedmiotowej uchwały, powołując się na upoważnienie udzielone w dniu 9 stycznia 2013r. przez Przewodniczącego OPZZ zarządom oddziałów Związku Nauczycielstwa Polskiego do opiniowania, w myśl art. 19 ustawy o związkach zawodowych, założeń i projektów aktów prawnych wydawanych przez organy gmin, o których mowa w art. 11 a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – w zakresie objętym zadaniami Związku Nauczycielstwa Polskiego.
W treści upoważnienia wyjaśniono, że oznacza ono, że zarządy oddziałów ZNP pełnią funkcję odpowiednich władz statutowych Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych w rozumieniu art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych.
Wyjaśnienia wymaga, że organy gmin, o których mowa w art. 11 a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz.1591 ze zm.), to rada gminy, wójt (burmistrz, prezydent miasta).
Skarżący nie zaprzeczał faktu istnienia takiego upoważnienia, ale argumentował, że brak jest informacji, by upoważnienie zostało doręczone oddziałowi ZNP oraz organom Gminy , że należy je oceniać w świetle przepisów prawa cywilnego, które nie zwalniają strony od obowiązku powiadomienia mocodawcy, wobec czego upoważnienie .nie zwalniało organu od obowiązku powiadomienia o projekcie uchwały OPZZ.
Sąd nie podziela stanowiska skarżącego.
Powszechnie wiadomo, że OPZZ - Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych - jest ogólnokrajową organizacją międzyzwiązkową, utworzoną przez ogólnokrajowe związki zawodowe i zrzeszenia związków zawodowych.
Do OPZZ należy również Związek Nauczycielstwa Polskiego. Jest to organizacja związkowa , której statut przewiduje m.in. opracowywanie i przedkładanie właściwym organom państwowym i samorządowym wniosków, opinii i stanowisk w sprawach oświaty, warunków pracy i bytu pracowników (art. 6 pkt 3 Statutu). Związek Nauczycielstwa Polskiego jest organizacją związkową "specjalizującą" się w kwestiach oświaty i warunkach pracy pracowników oświaty. Zarządy poszczególnych oddziałów ZNP powinny mieć najlepszą orientację w kwestiach dotyczących funkcjonowania konkretnej placówki oświatowej położonej na terenie swojego działania.
Cel udzielenia przez Przewodniczącego OPZZ upoważnienia z dnia 9 stycznia 2013 r. zarządom oddziałów wydaje się wobec powyższego jasny- w sprawach objętych zadaniami ZNP opiniowaniem projektów aktów prawnych wydawanych przez organy gmin powinny zajmować się zarządy oddziałów ZNP, jako najlepiej zorientowane w tych właśnie kwestiach.
W ocenie Sądu przedmiotowe "upoważnienie" dokonało swoistego podziału obowiązków w Ogólnopolskim Porozumieniu Związków Zawodowych, nakładając na zarządy oddziałów ZNP obowiązek uczestniczenia w procesie legislacji, jakim jest podejmowanie uchwał w sprawie likwidacji szkół – z ramienia OPZZ.
Upoważnienie udzielone przez Przewodniczącego OPZZ zarządom oddziałów ZNP było ogólnodostępne, bowiem jest umieszczone w Internecie - było tam dostępne także w dniu wydania orzeczenia przez Sąd w niniejszej sprawie - pod adresem wskazanym w odpowiedzi na skargę.
Skoro więc w OPZZ dokonano w taki właśnie sposób podziału kompetencji i Rada Miejska projekt uchwały o likwidacji przedmiotowej szkoły przesłała zgodnie z treścią upoważnienia, to – w ocenie Sądu –skarżący nie może takiego działania Rady Miejskiej obecnie skutecznie kwestionować, zarzucając brak przesłania Ogólnopolskiemu Porozumieniu Związków Zawodowych projektu uchwały o likwidacji szkoły.
Taka sytuacja uprawnia, zdaniem Sądu, do stwierdzenia, że OPZZ otrzymał projekt uchwały o likwidacji szkoły, bowiem Zarząd Okręgu Związku Nauczycielstwa Polskiego oraz Oddział Związku Nauczycielstwa Polskiego otrzymały odpis projektu uchwały, zgodnie z udzielonym upoważnieniem. Termin przedstawienia opinii nie był krótszy niż 30 dni , zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych , bowiem pisma w tej sprawie z dnia 6 marca 2013 r. wraz z projektem uchwały doręczono – co wynika z akt administracyjnych – w dniu 7 marca 2013 r., zaś termin przedstawienia opinii określony był na dzień 9 kwietnia 2013 r. Przekazano również odpis projektu uchwały drogą elektroniczną. Po przestawieniu negatywnych opinii Radzie Miejskiej odrzuciła ona w całości stanowisko związku i poinformowała o tym związek na piśmie, podając uzasadnienie swego stanowiska oraz wskazując, że związek zawodowy będzie miał możliwość przedstawienia swego stanowiska na forum Komisji Rady Miejskiej w dniu 16 kwietnia 2013 r. ( pismo z dnia 11 kwietnia 2013 r. ) – zgodnie z art.19 ust. 21 i 3 ustawy o związkach zawodowych.
Nadmienić także należy, że taki sam był tryb działania podczas przedstawiania projektu przedmiotowej uchwały Regionalnej Sekcji Oświaty i Wychowania NSZZ "[...]" w G. oraz Międzyzakładowej Komisji NSZZ "[...]" Pracowników Oświaty i Wychowania w N..
Dopełniono również obowiązku , o jakim mowa w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty - poinformowano w przewidzianym ustawą terminie o zamiarze likwidacji szkoły właściwego kuratora oświaty, organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego oraz rodziców uczniów ( zawiadomienia rodziców uczniów znajdują się w aktach administracyjnych ).
Zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty zasięgnięto opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny- nie było sporne, że opinia Kuratora Oświaty była negatywna.
Zauważyć jednak należy, że - wbrew twierdzeniom skarżącego - wyrażenie nawet przez wszystkie opiniujące osoby negatywnego stanowiska w sprawie likwidacji szkoły i mimo takich stanowisk podjęcie uchwały w przedmiocie likwidacji szkoły nie czyni takiej uchwały wadliwą. Przepisy ustawy o systemie oświaty w przypadku likwidacji szkoły lub placówki publicznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego nie stawiają wymogu uzyskania zgody jakiegokolwiek organu. Art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty zezwala na zlikwidowanie szkoły po zasięgnięciu jedynie opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Warunek zasięgnięcia opinii takiego organu w niniejszym przypadku został spełniony. Omawiany przepis nie sprzeciwia się podjęciu uchwały o likwidacji szkoły nawet wówczas, gdy opinia kuratora oświaty jest negatywna. Zgoda na likwidację szkoły lub placówki publicznej wymagana jest –zgodnie z przepisami ustawy - jedynie w sytuacji, gdy dotyczy to szkoły lub placówki publicznej prowadzonej przez inną osobę prawną lub fizyczną – wówczas wymagana jest zgoda organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie ( art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty).
Sąd nie podziela też, stawianego w kontekście podjęcia uchwały o likwidacji szkoły mimo braku zgody społeczności lokalnej, zarzutu skargi o naruszeniu art. 16 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Przepisy te stanowią, że ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową (ust. 1). Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (ust. 2). Skarżący wskazuje ponadto, że kwestie dotyczące likwidacji szkół i przedszkoli powinny być poddawane procedurze referendum lokalnego .
Należy jednak zauważyć, że – mimo że likwidacja szkoły ma duże znaczenie dla uczniów konkretnej szkoły i ich rodziców - rzadko ma ona znaczenie dla całej wspólnoty samorządowej. Ustawodawca w regulacjach dotyczących likwidacji szkoły nie przewidział nawet, by elementem procesu likwidacji szkoły miało być stanowisko opiniujące rodziców uczniów. Wynika z powyższego, że ustawodawca położył nacisk na to, by to organ prowadzący szkołę decydował o istnieniu danej placówki oświatowej.
Ustawa o systemie oświaty art. 59 ust. 1 stanowi, że szkoła publiczna może być zlikwidowana przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu.
Likwidacja przedmiotowej szkoły została uzasadniona faktem, że większość uczniów do likwidowanej szkoły dojeżdża, a koszt kształcenia jednego ucznia w likwidowanej placówce jest dużo wyższy niż w szkole, w której nauka ma być kontynuowana. Z uzasadnienia uchwały wynika, że uczniowie likwidowanej szkoły będą mieli możliwość kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, choć w systemie dwuzmianowym. Ustawa nie uzależnia jednak możliwości likwidacji placówki oświatowej od innych okoliczności niż zapewnienie możliwości kontynuowania nauki w szkole publicznej tego samego typu, także od polepszenia warunków nauki.
W tej sytuacji zarzuty skargi dotyczące zasadności podjęcia przedmiotowej uchwały nie mogły być uwzględnione.
Sąd nie podziela zarzutów skargi o niewłaściwym uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Przywoływane przez skarżącego przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2002 r., nr 100, poz. 908 ) - § 131 w zw. z § 142 i 143 - dotyczą stanowienia aktów prawa miejscowego , a uchwała o likwidacji szkoły aktem prawa miejscowego nie jest.
Sąd w tym zakresie podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w postanowieniu z dnia 31 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OZ 670/12 ( publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). NSA w postanowieniu tym wskazał, że " charakter prawny uchwał dotyczących likwidacji szkoły był pośrednio przedmiotem badania Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale siedmiu sędziów z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 2/10. Odwołując się do uwag wyrażonych we wskazanej uchwale zauważyć należy, iż brak jest jednoznacznych opracowań dotyczących bezpośrednio oceny charakteru prawnego uchwały gminy o likwidacji szkoły. Zastrzec jednak wypada, iż w doktrynie prawa funkcjonuje koncepcja tzw. aktów administracyjnych generalnych, do których należy zaliczyć uchwałę o likwidacji szkoły (akt generalny zawierający normy). Powyższe skłania do twierdzenia, iż uchwała o likwidacji szkoły, podjęta na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.) nie ma charakteru aktu prawa miejscowego. Jest to akt sformułowany w sposób konkretny (tak pod względem podmiotowym - jego adresaci to rodzice i dzieci likwidowanej jednostki, jak i przedmiotowym - skonkretyzowana jest dokładnie likwidowana szkoła). Uchwała o likwidacji ulega jednokrotnemu wykonaniu, a nie jak to jest właściwe dla aktów normatywnych o stricte takim charakterze (np. akty prawa miejscowego), wielokrotnie. Nadto, sam ustawodawca nie uznał (nie nazwał) uchwały o likwidacji szkoły aktem prawa miejscowego ani bezpośrednio, ani też pośrednio, np. poprzez wskazanie, że akt ten podlega opublikowaniu w dzienniku urzędowym województwa".
Pogląd ten podzielił też Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z
18 września 2012 r., sygn. akt I OZ 691/12 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych ).
Zarzuty skargi o wadliwym zastosowaniu przepisów art. art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 77 k.p.a. są całkowicie chybione, bowiem przy podejmowaniu uchwał w sprawie likwidacji szkoły przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania.
W tej sytuacji Sąd, uznając zarzuty skargi za bezzasadne, oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.