III SA/Gd 72/25

III SA/Gd 72/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-06-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Adam Osik
Janina Guść
Jolanta Sudoł /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6263 Stałe komisje
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 609
art. 18a ust. 1, art. 91 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść, Asesor WSA Adam Osik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Pomorskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Łebie z dnia 25 czerwca 2024 r., nr III/27/2024 w sprawie zatwierdzenia planu pracy Komisji Rewizyjnej na rok 2024 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej słów: "Kontrola Przedsiębiorstwa Wodociągowego "Łeba-Wicko" Sp. o.o. - działalność bieżąca", zawartych w załączniku do tej uchwały w Planie Pracy Komisji Rewizyjnej na rok 2024. 2. zasądza od Gminy Miejskiej Łeba na rzecz Wojewody Pomorskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Rada Miejska w Łebie, działając na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 609; powoływanej dalej w skrócie: "u.s.g."), podjęła w dniu 25 czerwca 2024 r. uchwałę nr III/27/2024 w sprawie zatwierdzenia planu Komisji Rewizyjnej na rok 2024. Zatwierdzony plan pracy Komisji Rewizyjnej stanowi załącznik do przedmiotowej uchwały.
W dniu 5 lutego 2025 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga Wojewody Pomorskiego na opisaną uchwałę Rady Miejskiej w Łebie, który zaskarżył ją w zakresie słów "Kontrola Przedsiębiorstwa Wodociągowego "Łeba-Wicko" Sp. o.o. - działalność bieżąca", zawartych w załączniku do tej uchwały. Zawarto w niej wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części, skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym oraz zasądzenie od organu, który wydał zaskarżony akt zwrotu kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Wojewoda Pomorski zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 18a ust. 1 u.s.g., poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że komisja rewizyjna może kontrolować spółki prawa handlowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż zakres uprawnień kontrolnych komisji rewizyjnej ogranicza się do wskazanej w tym przepisie kontroli działalności wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy.
Zdaniem Wojewody Pomorskiego, zaskarżona uchwała jest w części niegodna z prawem, bowiem w załączniku do uchwały zatytułowanym plan pracy Komisji Rewizyjnej przyjęto, jako przedmiot działalności Komisji Rewizyjnej, kontrolę Przedsiębiorstwa Wodociągowego "Łeba-Wicko" Sp. z o.o. w zakresie działalności bieżącej. Natomiast z informacji posiadanych przez organ nadzoru wynika, że Gmina Miejska Łeba jest udziałowcem w wymienionej spółce prawa handlowego (25 udziałów o łącznej wartości 25.000 zł). W ocenie organu nadzoru, przewidując kontrolowanie przez Komisję Rewizyjną wymienionej spółki, a więc podmiotu niebędącego żadnym z wymienionych w art. 18a ust. 1 u.s.g., Rada Miejska w Łebie naruszyła w sposób istotny prawo.
Powołując się na treść art. 18a u.s.g., Wojewoda Pomorski wskazał, że komisja rewizyjna jest aparatem pomocniczym rady, za pomocą którego rada ta sprawuje swoją funkcję kontrolną.
Pomimo wykonywanych funkcji kontrolnych z ramienia rady, nie jest ona jednak organem kontroli gminy jako takim, ale podmiotem wtórnym wobec rady, jej podporządkowanym i działającym na jej użytek. Będąc jedynie "organem" wewnętrznym rady, komisja rewizyjna nie działa samodzielnie. Może dokonywać czynności kontrolnych wyłącznie w zakresie określonym przez ustawę i w trybie ustalonym przez radę. Zakres jej uprawnień nie może z kolei wykraczać poza kompetencje rady gminy, nawet gdyby rada upoważniła ją do działania w tym zakresie.
Zdaniem Wojewody Pomorskiego, zakres kompetencji przyznanych komisji rewizyjnej został w ustawie określony w sposób przedmiotowy i podmiotowy. Przepis art. 18a u.s.g. z jednej strony określa, co jest przedmiotem działania komisji (kontrola działalności wskazanych podmiotów, opiniowanie wykonania budżetu gminy i występowanie z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi, wykonywanie innych zadań zleconych przez radę w zakresie kontroli), a z drugiej określa podmioty, wobec których komisja może działać (podmioty, które mogą być objęte kontrolą).
Wojewoda Pomorski zauważył, że o ile katalog przedmiotowy zadań komisji rewizyjnej, poprzez sformułowanie: "inne zadania zlecone przez radę w zakresie kontroli", pozostaje otwarty, to katalog podmiotów, wobec których ta komisja może działać jest zamknięty. Zgodnie z wolą ustawodawcy kompetencje kontrolne komisji rewizyjnej sprowadzają się bowiem do ściśle wskazanych podmiotów, tj.: do wójta, jako organu wykonawczego gminy, gminnych jednostek organizacyjnych, tworzonych na podstawie art. 9 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. oraz jednostek pomocniczych gminy, tworzonych w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 u.s.g.
Kategoryczna konstrukcja przepisu nie pozostawia przy tym możliwości jakiegokolwiek uzupełniania, czy rozszerzania wymienionej grupy podmiotów. Rada gminy nie może zatem tego czynić, nawet poprzez art. 18a ust. 4 u.s.g., pozwalający na zlecanie innych zadań. Jeżeli bowiem wolą rady jest rozszerzenie zadań komisji rewizyjnej na podstawie art. 18a ust. 4 u.s.g., to może się to odbyć jedynie poprzez zmianę przedmiotu kontroli, a nie zmianę podmiotów kontrolowanych. Tymczasem Rada Miejska w Łebie wprowadziła możliwość kontrolowania przez komisję rewizyjną spółki prawa handlowego, którego zakresem podmiotowym nie obejmuje art. 18a ust. 1 u.s.g. Spółka prawa handlowego (spółka z ograniczoną odpowiedzialnością), nie może być uznana za jednostkę organizacyjną gminy, w rozumieniu art. 18a ust. 1 u.s.g.
Rada Miejska w Łebie w odpowiedzi na skargę, wniosła o umorzenie postępowania, jednocześnie wskazując, że podziela jej argumentację.
Wobec czego Rada Miejska w Łebie uchwałą nr XII/113/2025 z dnia 28 stycznia 2025 r. zmieniła plan pracy Komisji Rewizyjnej na rok 2024 stanowiący załącznik do uchwały nr III/27/2024 poprzez wykreślenie z jego treści słów "Kontrola Przedsiębiorstwa Wodociągowego "Łeba-Wicko" Sp. z o.o. - działalność bieżąca".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, w zakresie swojej właściwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Przepis art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - dalej także jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola ta sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
W myśl art. 147 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.
Wniesiona przez Wojewodę Pomorskiego skarga jest zasadna.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była uchwała Rady Miejskiej w Łebie z dnia 25 czerwca 2024 r., nr III/27/2024 w sprawie zatwierdzenia planu pracy Komisji Rewizyjnej na rok 2024. Zatwierdzony plan pracy Komisji Rewizyjnej, jak podniesiono na wstępie uzasadnienia, stanowi załącznik do przedmiotowej uchwały.
Na mocy tej uchwały, Rada Miejska w Łebie zaplanowała dla Komisji Rewizyjnej realizację w określonych okresach zadań kontrolnych w stosunku do wymienionych w niej podmiotów, w tym do Przedsiębiorstwa Wodociągowego "Łeba-Wicko" Sp. o.o., w której Gmina Miejska Łeby jest udziałowcem. Nie było w sprawie kwestionowane, że Gmina Miejska Łeby posiada w tej spółce 25 udziałów o łącznej wartości 25.000 zł. Tym samym nie jest jedynym udziałowcem tej spółki.
Wojewoda Pomorski zaskarżył opisaną uchwałę Rady Miejskiej w Łebie w części dotyczącej słów "Kontrola Przedsiębiorstwa Wodociągowego "Łeba-Wicko" Sp. o.o. - działalność bieżąca", zawartych w załączniku do tej uchwały zatytułowanym Plan Pracy Komisji Rewizyjnej na rok 2024. W tym też zakresie organ domagał się stwierdzenia jej nieważności.
Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.
Stosownie do art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1), natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).
Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Są to w głównej mierze uchwały podjęte z naruszeniem: przepisów prawa miejscowego; przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał; podstawy prawnej podejmowanych uchwał; przepisów prawa ustrojowego; przepisów prawa materialnego (przez ich wadliwą wykładnię); przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyroki WSA: w Kielcach z dnia 20 września 2022 r., II SA/Ke 428/22; w Krakowie z dnia 5 lipca 2022 r., III SA/Kr 519/22; w Łodzi z dnia 12 kwietnia 2022 r., III SA/Łd 1083/21; w Rzeszowie z dnia 21 grudnia 2021 r., SA/Rz 1280/21, a także wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2022 r., III OSK 542/21).
Nieistotne naruszenie prawa nie zostało zdefiniowane - lecz wydaje się, że obejmuje ono naruszenie prawa o drobnym, nieistotnym wręcz charakterze czy mało znaczące dla istoty danego zagadnienia - jak np.: błędy, oczywiste omyłki o charakterze pisarskim i rachunkowym, wskazanie w treści uchwały niewłaściwej podstawy prawnej, jeśli przepis stanowiący rzeczywistą normę kompetencyjną faktycznie istnieje (zob.: Legalis/el - komentarz do art. 91 u.s.g. [w:] P. Drembkowski, P. J. Suwaj (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. I, Warszawa 2023).
Nie może budzić wątpliwości, że Wojewoda Pomorski w rozpoznawanej sprawie zakwestionował podmiotowy zakres kontroli zleconej Komisji Rewizyjnej przez Radę Miejską w Łebie, a odnoszący się do wymienionego w załączniku do tej uchwały spółki prawa handlowego - Przedsiębiorstwa Wodociągowego "Łeba-Wicko" Sp. o.o.
Należy podzielić, co do zasady, argumentację przywołaną przez Wojewodę Pomorskiego w uzasadnieniu wniesionej skargi. Trzeba zgodzić się z organem, że Rada Miejska w Łebie, podejmując zaskarżoną uchwałę wprowadziła możliwość kontrolowania przez komisję rewizyjną spółki prawa handlowego, którego zakresem podmiotowym nie obejmuje art. 18a ust. 1 u.s.g. Spółka prawa handlowego, w realiach rozpoznawanej sprawy, Przedsiębiorstwo Wodociągowe "Łeba-Wicko" Sp. z o.o., nie może być uznana za jednostkę organizacyjną gminy, w rozumieniu art. 18a ust. 1 u.s.g. w sytuacji gdy gmina posiada w niej tylko 25 udziałów.
Stosownie do art. 15 ust. 1 u.s.g. organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy (miasta), zaś zgodnie z art. 18a ust. 1 u.s.g. rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną.
W związku z tym w doktrynie wskazuje się, że do zadań rady gminy (miasta) należy kontrola pracy wójta oraz gminnych jednostek organizacyjnych, przy czym dla sprawnego realizowania funkcji kontrolnej rada powołuje komisję rewizyjną. Jednak komisja rewizyjna nie jest organem kontrolnym gminy, a jedynie aparatem pomocniczym (wewnętrznym) rady gminy, za którego pomocą rada wykonuje swoją funkcję kontrolną. Innymi słowy, komisja rewizyjna, dokonując czynności kontrolnych, nie działa samodzielnie, może bowiem wykonywać te czynności wyłącznie w zakresie i trybie ustalonych przez radę, i przedstawia radzie wyniki kontroli wraz ze stosownymi wnioskami. Rozstrzygnięcie w sprawie objętej kontrolą należy wyłącznie do rady gminy (zob. komentarz do art. 18a u.s.g. [w:] B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, WKP 2021).
Jest oczywiste, że kompetencje komisji rewizyjnej są pochodną kompetencji rady gminy.
Rada Miejska w Łebie podejmując przedmiotową uchwałę w zaskarżonej części w sposób istotny naruszyła przepis prawa materialnego, tj. art. 18a ust. 1 u.s.g., bowiem sama nie posiadając kompetencji kontrolnych wobec wyżej wskazanego podmiotu, nie mogła w takie uprawnienie wyposażyć Komisji Rewizyjnej. Przepis art. 18a ust. 1 u.s.g. nie statuuje bowiem wobec rady gminy - a w konsekwencji także wobec komisji rewizyjnej - prawa do kontroli spółek prawa handlowego, gdyż uprawnienia kontrolne wynikające z tego przepisu ograniczają się wyłącznie do kontroli działalności wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy. Jednak należy zauważyć, że w przypadku spółki prawa handlowego, której jedynym właścicielem jest gmina, takie kompetencje kontrolne rady gminy nie są wyłączone. Innymi słowy, kompetencje kontrolne mogą przysługiwać. Spółka taka ma bowiem szczególny charakter, gdyż podstawowym celem jej powołania (utworzenia) jest realizacja określonych zadań gminy (art. 9 ust. 1 u.s.g.), a nie przynoszenie zysku. Dlatego właśnie przepisy ustawy o samorządzie gminnym w odniesieniu do takiej spółki są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów Kodeksu spółek handlowych. To zaś uzasadnia kompetencje kontrolne rady gminy nad tego rodzaju spółki, ponieważ rada gminy musi posiadać kompetencje kontrolne w stosunku do wszelkich jednostek organizacyjnych, za pomocą których gmina realizuje spoczywające na niej zadania, zaś przekazanie zadań do spółki nie może bowiem oznaczać wyjęcia ich spod kontroli rady.
Dlatego spółki, których jedynym właścicielem jest gmina, niewątpliwie mieszczą się w pojęciu: gminnych jednostek organizacyjnych, pomimo tego, że posiadają odrębną od gminy osobowość prawną (zob. w tej kwestii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 29 sierpnia 2019 r., I OSK 657/19 przywołany w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 27 lutego 2025 r., III SA/Gd 501/24 oraz zawarta w nich argumentacja). Przedstawioną w tym orzeczeniach wykładnię prawa należy w pełni zaaprobować. Działalność Przedsiębiorstwa Wodociągowego "Łeba-Wicko" Sp. z o.o. nie może być zatem objęta kontrolą rady gminy.
W konsekwencji poczynionych uwag, nie może budzić wątpliwości, że zaskarżona uchwała zawiera w omawianym zakresie istotną wadę prawną, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej słów "Kontrola Przedsiębiorstwa Wodociągowego "Łeba-Wicko" Sp. o.o. - działalność bieżąca", zawartych w załączniku do tej uchwały w planie pracy Komisji Rewizyjnej, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku (art. 91 ust. 1 u.s.g.).
Jednocześnie Sąd nie mógł uwzględnić wniosku Rady Miejskiej w Łebie o umorzenie postępowania w związku z podjęciem uchwały nr XII/113/2025 z dnia 28 stycznia 2025 r., która zmieniła plan pracy Komisji Rewizyjnej na rok 2024 stanowiący załącznik do uchwały nr III/27/2024 poprzez wykreślenie z jego treści słów "Kontrola Przedsiębiorstwa Wodociągowego "Łeba-Wicko" Sp. z o.o. - działalność bieżąca". W tym aspekcie sprawy trzeba zaznaczyć, że uwzględniając stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, opubl. OTK 1994, cz. 2, poz. 44) oraz w uchwale z dnia 14 lutego 1994 r. (K 10/93, opubl. OTK 1994, cz.1, poz. 7) należy przyjąć, że uchylenie (zmiana) zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznanie skargi na tą uchwałę.
W tym też kontekście istotnym pozostaje, iż skutkiem stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy jest jej wyeliminowanie z obrotu prawnego od chwili podjęcia ze skutkiem (ex tunc). Oznacza to zatem uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego podjęcia (wydania). Ponadto, uchylenia uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi opartej na żądaniu stwierdzenia nieważności uchwały, nie budzi bowiem wątpliwości, iż skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały wywierające skutki od daty uchylenia uchwały wywierające skutki od daty uchylenia. Można dodać, że za dopuszczalnością orzekania o legalności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego, uchylonej po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyrok z dnia 22 marca 2007 r., II OSK 1776/06 czy wyrok z dnia 27 września 2007 r., II OSK 1046/07). Trzeba również pamiętać, że nieważność uchwały sprzecznej z przepisami prawa rozciąga się na cały okres obowiązywania tego aktu, poczynając od momentu jego uchwalenia (skutek ex tunc), co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 września 2020r., II SA/Gd 40/20).
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł o stwierdzeniu nieważności w części zaskarżonej uchwały.
Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod internetowym adresem: "orzeczenia.nsa.gov.pl."