III SA/Gd 715/19

III SA/Gd 715/19 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2020-02-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-10-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Janina Guść /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
I OSK 1107/19 - Wyrok NSA z 2020-04-29
I OSK 1107/20 - Wyrok NSA z 2023-09-27
II SAB/Gd 78/18 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2018-11-20
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2222
art. 13f ust. 1 pkt 1-2
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora w S. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 28 lutego 2018 r. nr [...] w sprawie zmiany uchwały Rady Miejskiej z dnia 30 listopada 2016 r. nr [...] w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie miasta oraz wysokości stawek opłat za postój i sposobu ich pobierania 1. stwierdza nieważność § 1 zaskarżonej uchwały, zmieniającej § 17 załącznika nr 3 do zmienianej uchwały w zakresie ust. 7 i 8, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie.
Uzasadnienie
Rada Miejska w S. podjęła w dniu 28 lutego 2018 r. uchwałę nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 30 listopada 2016 r. dotyczącej ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie miasta S. oraz wysokości stawek opłat za postój i sposobu ich pobierania.
Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1875, poz. 2232, Dz. U. z 2018 r. poz. 130), dalej powoływanej jako "u.s.g." oraz art. 13 ust. 1 pkt 1 i art. 13b ust. 3 i 4 oraz art. 13f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222, z 2018 r. poz. 12, poz. 138, poz. 159, poz. 317), dalej powoływanej jako "u.d.p.".
Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta S. (§ 2) oraz wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] (§ 3).
Powyższą uchwałą, w § 1, wprowadzono następujące zmiany w uchwale Rady Miejskiej w S. nr [...] z dnia 30 listopada 2016 r.:
w załączniku Nr 3 do uchwały, w rozdziale 3 § 17 otrzymał brzmienie:
1. Za nieuiszczenie opłaty za postój pojazdu w SPP pobiera się opłatę dodatkową w wysokości 50 zł.
2. Za nieprzedłużenie opłaconego czasu postoju pojazdu w SPP pobiera się opłatę dodatkową w wysokości 25 zł.
3. Zawiadomienie o nałożeniu opłaty dodatkowej wystawia kontroler SPP i umieszcza je za wycieraczką pojazdu.
4. Zaginięcie zawiadomienia nie zwalnia użytkownika pojazdu (jego kierowcy) z obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej.
5. Opłatę dodatkową należy uiścić w biurze SPP, w kasie ZIM lub przelewem na konto ZIM w terminie 14 dni od daty wystawienia zawiadomienia.
6. Opłata dodatkowa podlega anulowaniu przez Dyrektora ZIM, upoważnionych przez niego pracowników ZIM lub pracowników operatora SPP w terminie 14 dni od daty wystawienia zawiadomienia w przypadku okazania:
1) biletu parkingowego wykupionego w czasie nieprzekraczającym 10 minut od czasu określonego na zawiadomieniu,
2) ważnego abonamentu typu "M", "S", "N", "P", "E" lub "O" (wyłącznie w wersji z zapisanym na nim I numerem rejestracyjnym pojazdu),
3) aktualnego dokumentu uprawniającego do bezpłatnego postoju na obszarze SPP.
7. W innych niż określone w ust. 6 niniejszego paragrafu przypadkach opłata dodatkowa może być anulowana wyłącznie przez Dyrektora ZIM, a w przypadku jego nieobecności przez upoważnionego pracownika ZIM w oparciu o pisemny wniosek złożony przez użytkownika (kierowcę) pojazdu lub bezpośrednio na zawiadomieniu.
8. Pozytywne rozpatrzenie wniosku, o którym mowa w ust. 7 niniejszego paragrafu nie wymaga pisemnego informowania o tym wnioskodawcy.
Przed dokonaniem zmiany, § 17 zamieszczony w Rozdziale 3 zatytułowanym "Sankcje za niewłaściwy postój w SPP", stanowił:
1. Za nieuiszczenie opłaty za postój pojazdu w SPP pobiera się opłatę dodatkową w wysokości 50 zł.
2. Za nieprzedłużenie opłaconego czasu postoju pojazdu w SPP pobiera się opłatę dodatkową w wysokości 25 zł.
3. Zawiadomienie o nałożeniu opłaty dodatkowej wystawia kontroler SPP i umieszcza je za wycieraczką pojazdu.
4. Zaginięcie zawiadomienia nie zwalnia użytkownika pojazdu (jego kierowcy) z obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej.
5. Opłatę dodatkową należy uiścić w biurze SPP, w kasie ZIM lub przelewem na konto ZIM w terminie 14 dni od daty wystawienia zawiadomienia.
6. Opłata dodatkowa podlega anulowaniu przez Dyrektora ZIM, upoważnionych przez niego pracowników ZIM lub pracowników operatora SPP w terminie 14 dni od daty wystawienia zawiadomienia w przypadku okazania:
1) biletu parkingowego wykupionego w czasie nieprzekraczającym 10 minut od czasu określonego na zawiadomieniu,
2) ważnego abonamentu typu "M", "S", "N", "P", "E" lub "O" (wyłącznie w wersji z zapisanym na nim numerem rejestracyjnym pojazdu),
3) aktualnego dokumentu uprawniającego do bezpłatnego postoju na obszarze SPP.
7. W innych niż określone w ust. 6 niniejszego paragrafu przypadkach opłata dodatkowa może być anulowana wyłącznie przez Dyrektora ZIM a w przypadku jego nieobecności przez upoważnionego pracownika ZIM.
Prokurator Okręgowy w S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku uchwałę z dnia 28 lutego 2018 r. w części dot. § 1 ust. 6 – 8, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonych częściach.
W uzasadnieniu, przytaczając treść przepisów art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust 3 i 4 oraz art. 13 f ust. 2 ustawy o drogach publicznych, Prokurator wskazał, że ustawodawca ograniczył kompetencje rady miasta do możliwości ustalenia w uchwale wysokości opłaty za parkowanie samochodów w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłat abonamentowych lub zryczałtowanych oraz zerowych, określenia sposobu jej pobierania, określenia wysokości opłaty dodatkowej (w przypadku nieopłacenia pobytu w strefie płatnego parkowania) i sposobu jej pobierania. Żaden z wskazanych przepisów ustawy nie stanowił natomiast upoważnienia do podjęcia rozwiązań przyjętych w zaskarżonej uchwale wprowadzającej zamianę §17 ust. 6-8 załącznika nr 3 do uchwały. Ustawodawca nie przewidział upoważnienia do uchwalenia procedury reklamacyjnej w przypadku opłaty dodatkowej. Uchybienie było już omawiane w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie wskazuje się, że w pojęciu "sposobu pobierania opłaty" (art 13b ust. 4 pkt 3 ustawy) nie mieści się upoważnienie do ustalenia przez organ gminy trybu reklamacyjnego w sytuacji kwestionowania prawidłowości wystawienia wezwania do uregulowania opłaty dodatkowej naliczonej za postój w strefie płatnego parkowania bez uiszczenia należnej opłaty. Dotyczy to również regulacji odnoszących się do egzekucji opłat. W zakresie upoważnienia z art. 13f ust. 2 ustawy nie mieści się kompetencja do uregulowania trybu postępowania reklamacyjnego, ani kompetencja do odstąpienia w wyniku przeprowadzonego postępowania reklamacyjnego od zastosowania przepisu art. 13 ust. 1 u.d.p.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S. wniosła o oddalenie skargi, kwestionując zasadność podniesionego zarzutu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z przepisu art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", wynika, że zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, reguluje ona bowiem uprawnienia nieograniczonej liczny podmiotów korzystających ze strefy płatnego parkowania, zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym.
Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b i art. 13f u.d.p.
Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (art. 40 ust. 1 u.s.g.). Art. 13b ust. 3 u.d.p. stanowi natomiast, że rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania.
Przepis art. 94 Konstytucji RP wskazuje, że akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie co przesądza o ich zależnej, w stosunku do aktów normatywnych wyższej rangi, pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy do podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć zatem na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią.
Zawarte w skardze stanowisko, że rada gminy podejmując uchwałę nie może przekroczyć określonego ustawą zakresu kompetencji do wydania przepisów prawa miejscowego jest niewątpliwie uzasadnione. Sąd dokonał jednak odmiennej od poczynionej w skardze oceny zakresu przekroczenia delegacji ustawowej do wydania uchwały. Skarżona regulacja dotyczy tzw. trybu reklamacyjnego stosowanego w przypadku opłaty (kary pieniężnej) z tytułu nieuiszczenia opłaty za parkowanie.
Sąd uwzględnił skargę częściowo i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność uchwały w części zmieniającej § 17 załącznika nr 3 do zmienianej uchwały w zakresie ust. 7 i 8. Sąd nie podzielił zarzut skargi dotyczącego nieważności pozostałych zapisów uchwały przewidujących "tryb reklamacyjny"
Zgodnie z art. 13f ust. 1 pkt 1 i 2 u.d.p. za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową, a rada gminy (rada miasta) określa wysokość tej opłaty, która nie może przekroczyć 50 zł, oraz sposób jej pobierania.
Zgodnie z brzmieniem § 17 ust. 6-7 poradzonym zaskarżoną uchwałą :
"6. Opłata dodatkowa podlega anulowaniu przez Dyrektora ZIM, upoważnionych przez niego pracowników ZIM lub pracowników operatora SPP w terminie 14 dni od daty wystawienia zawiadomienia w przypadku okazania:
1) biletu parkingowego wykupionego w czasie nieprzekraczającym 10 minut od czasu określonego na zawiadomieniu,
2) ważnego abonamentu typu "M", "S", "N", "P", "E" lub "O" (wyłącznie w wersji z zapisanym na nim numerem rejestracyjnym pojazdu),
3) aktualnego dokumentu uprawniającego do bezpłatnego postoju na obszarze SPP.
7. W innych niż określone w ust. 6 niniejszego paragrafu przypadkach opłata dodatkowa może być anulowana wyłącznie przez Dyrektora ZIM a w przypadku jego nieobecności przez upoważnionego pracownika ZIM w oparciu o pisemny wniosek złożony przez użytkownika (kierowcę) pojazdu lub bezpośrednio na zawiadomieniu.
8. Pozytywne rozpatrzenie wniosku, o którym mowa w ust. 7 niniejszego paragrafu nie wymaga pisemnego poinformowania o tym wnioskodawcy."
W orzecznictwie sądów administracyjnych kwesta ważności przepisów prawa miejscowego - uchwał w sprawie stref płatnego parkowania przewidujących postępowanie reklamacyjne w przypadku opłaty wymierzanej w związku z nieuiszczeniem opłaty za parkowanie, podlegała już rozstrzyganiu i była oceniana w sposób niejednolity, przy za czym dominujące uznać należy stanowisko o niedopuszczalności takich zapisów uchwał (por. wyroki NSA z dnia 18 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1978/16, WSA w Szczecinie z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 35/09, wyrok NSA z dnia 12 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1683/09, wyrok NSA z dnia 12 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 918/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lutego 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 550/04). Jako zasadniczy argument na poparcie takiej oceny wskazuje się, że z konstrukcji przepisu art. 13f ust. 1 u.d.p. wynika wprost, iż za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową. Przepis ten nie zostawia organowi żadnej dowolności, co do uznania, kiedy pobranie opłaty jest zasadne, a kiedy nie. Źródło powstania obowiązku wynika bezpośrednio z przepisu prawa (ustawy i przepisu prawa miejscowego). Upoważnienie do anulowania opłat dodatkowych nie ma charakteru "czynności technicznych pozwalających na opłacenie parkowania w strefie" i nie mieści się w zakresie ustawowego upoważnienia organu, jakim jest rada gminy, do określenia sposobu pobierania opłaty.
Stanowisko przeciwne zakłada, że możliwość weryfikacji opłaty dodatkowej przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego mieści się w granicach upoważnienia ustawowego do określenia w uchwale sposobu pobierania opłaty i leży w interesie adresata działań administracji, który w taki sposób może uniknąć egzekucji, wyjaśniając w postępowaniu reklamacyjnym kwestię nieistnienia obowiązku zapłaty należności za parkowanie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt III SA/Po 77/16, wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 822/04 oraz wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 610/12,) i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego do określenia w uchwale sposobu pobierania opłaty (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1154/12).
W judykaturze przyjmuje się, że opłata dodatkowa jest opłatą powstającą z mocy prawa. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. akt P 6/02 (OTK-A Zb.Urz. 2002, nr 7, poz. 91) wskazał, że opłatą jest daniną publicznoprawną charakteryzująca się cechami podobnymi do podatku i cła, ale w przeciwieństwie do podatków i ceł, jest ona świadczeniem odpłatnym. Opłaty są świadczeniami pieniężnymi, powszechnymi, bezzwrotnymi, ustalanymi jednostronnie przez państwo i jako dochody publiczne, przymusowe, mogą być pobrane w drodze egzekucji administracyjnej. Jeżeli opłata pobierana jest za określoną usługę, może zawierać pewne cechy ceny, jeżeli zaś jest świadczeniem dodatkowym, pobieranym w wysokości wyższej niż faktycznie świadczona usługa, zawiera cechy podatku. Dla uznania opłat za dochody i daniny publiczne kluczowe znaczenie mają nie tylko wskazane cechy, ale i to, że są one przeznaczone na cele publiczne albo związane z realizacją takich celów. Opłaty za parkowanie przewidziane są za korzystanie z obiektów publicznych, jakimi są niewątpliwie drogi publiczne, art. 13f u.d.p. reguluje natomiast rodzaj sankcji administracyjnej w postaci opłaty za uchylanie się od uiszczenia opłaty przewidzianej za parkowanie. Cechy podatku, które ma opłata dodatkowa pobierana w wysokości wyższej od wartości usługi, decydują o tym, że jest ona traktowana jako danina publiczna. Jest ona administracyjną karą pieniężną mającą na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa (por. postanowienie SN z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt I KZP 15/09, (OSNKW 2009, nr 10, poz. 85), orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 1994 r., sygn. akt U 7/93 (OTK Zb.Urz. 1994, nr 1, poz. 5), wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 kwietnia 1998 r., sygn. akt K 17/97 (OTK Zb.Urz. 1998, nr 3, poz. 30) i z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt SK 52/04 (OTK Zb.Urz. 2006, nr 1, poz. 6)). Jak wskazano w uchwale Sądu Najwyższego z dnia19 listopada 2010 r. sygn. akt III CZP 88/10, zdarzenie, z którym art. 13f u.d.p. łączy obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej za nieopłacenie postoju w strefie płatnego parkowania, nie powoduje skutków cywilnoprawnych, lecz obowiązek zapłacenia należności o charakterze daniny publicznej, a w sprawie o ustalenie nieistnienia należności stwierdzonej administracyjnym tytułem wykonawczym wystawionym w związku z nieuiszczeniem opłaty dodatkowej za postój w strefie płatnego parkowania droga sądowa jest niedopuszczalna.
Do stwierdzenia obowiązku zapłacenia opłaty dodatkowej za parkowanie nie jest konieczne wydanie aktu administracyjnego, wiążąco konkretyzującego ten obowiązek. Jak wskazał Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt III CZP 88/10, przyjęcie, że obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej powstaje z mocy prawa, prowadzi do stwierdzenia, że zrealizowanie się przesłanek decydujących o powstaniu obowiązku musi ustalić wierzyciel tego obowiązku, a następnie powinien on przystąpić do jego egzekwowania (art. 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.), dalej powoływanej jako u.p.e.a. W takim przypadku wierzyciel przesyła zobowiązanemu upomnienie, a gdy ten, pomimo upomnienia, nie wykona obowiązku, wystawia tytuł wykonawczy i kieruje go do egzekucji administracyjnej. Przepis art. 40d ust. 2 u.d.p. stanowi bowiem, że opłaty dodatkowe podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W sytuacji, w której właściciel pojazdu, przeciwko któremu wystawiony został tytuł wykonawczy, kwestionuje istnienie obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej przez wniesienie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, organ egzekucyjny rozpatruje ten środek zaskarżenia. Na postanowienie wierzyciela co do zasadności zarzutów przysługuje zażalenie (art. 34 § 2 u.p.e.a.) do organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 23 u.p.e.a., którym dla organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze.
Określenie "sposobu pobierania" opłaty dodatkowej przez organ gminy nie zawiera zatem sposobu jego egzekucji, co wynika wprost z przepisu prawa - art. 40d ust. 2 u.d.p. Niewątpliwe pojęcie to musi zawierać w sobie element jakim jest sposób poczynienia ustaleń czy kierujący pojazdem pozostawił pojazd w strefie parkowania bez uiszczenia opłaty i czy w konsekwencji jest zobligowany do uiszczenia opłaty dodatkowej. Aczkolwiek ustalenie to nie następuje w drodze decyzji, niewątpliwie musi on poprzedzać rozumowanie organu, którego efektem będzie wystawienie tytułu wykonawczego. Obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej powstanie bowiem jedynie w sytuacji wskazanej w hipotezie normy art. 13f ust. 1 pkt 1 u.p.d., czyli w przypadku nieuiszczenia opłaty za parkowanie. Organ każdorazowo musi zatem ustalić czy mamy do czynienia z taką sytuacją. Ustawodawca nie wprowadził granicy czasowej dokonania ustaleń w tym zakresie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, że przesłanką ustawową do obciążenia opłatą dodatkową parkujących auta w strefie płatnego parkowania jest obiektywny fakt postoju bez opłaty, a nie domniemanie wysnute na podstawie okoliczności umieszczenia bądź nieumieszczenia dowodu jej uiszczenia (por. wyroki WSA w Białymstoku z dnia 23 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 992/14, WSA w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 2834/12, NSA z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1674/13, WSA w Opolu z dnia 29 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Op 530/11 oraz WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Go 88/09). Organ może zatem i powinien dokonywać ustaleń umożliwiających ocenę czy kierujący był zobligowany do zapłacenia opłaty i czy opłata ta została uiszczona, czy też jest opłata należną podlegającą pobraniu.
W ocenie Sądu tryb, w którym organ, wystawi zawiadomienie o opłacie, a następnie w terminie 14 dni będzie mógł uwzględnić wyjaśnienia pozostawiającego pojazd, wskazujące na brak podstaw do stwierdzenia powstania obowiązku uiszczenia opłaty jest prawidłowy. Wprowadzenie takiej regulacji pozostaje w graniach unormowania sposobu pobierania opłaty.
Na gruncie analizowanych zapisów uchwały - § 17 ust. 6 -8 rozróżnić należy normy prawne o różnym charakterze:
- zawartą w ust. 6 normę dotyczącą ustalenia czy za parkowanie pojazdu należna jest opłata dodatkowa oraz
- zawarte w ust. 7 i 8 normy dotyczące anulowania opłaty dodatkowej z innych przyczyn niż wymienione w § 17 ust. 6 uchwały przypadki braku podstaw do powstania należności z tytułu opłaty dodatkowej.
Wszystkie przypadki określone jako "anulowanie" opłaty z § 17 ust. 6 uchwały dotyczą sytuacji gdy strona w ogóle nie jest zobowiązana do zakupu biletu w strefie parkowania (w związku z posiadaniem ważnego abonamentu, dokumentu uprawniającego do bezpłatnego postoju) bądź gdy bilet taki nabyła (wykupiła go w czasie nieprzekraczającym 10 minut od czasu określonego w zawiadomieniu). W takim przypadku brak jest podstaw do powstania z mocy prawa obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej, mającej niewątpliwie charakter sankcyjny za brak opłaty za parkowanie. Sformułowanie "anulowanie opłaty" dotyczy w tym przypadku stwierdzenia braku podstaw do dochodzenia opłaty uwagi na to, że obowiązek jej zapłaty w ogóle nie powstał. Określenia działania organu w takim przypadku jak "anulowanie" opłaty dotyczy w istocie anulowania zawiadomienia o obowiązku uiszczenia opłaty a nie anulowania powstałego obowiązku zapłaty. Nieścisłość zapisu uchwały w tym zakresie nie stanowi istotnego naruszenia prawa i nie uzasadnia stwierdzenia nieważności tego zapisu. Podlega on bowiem wykładni prowadzącej do skutków nadających sens zgodny z przepisami obowiązującego prawa.
W ocenie Sądu, nie jest uzasadnione pozbawianie organu samorządu terytorialnego prawa do oceny kwestii powstania obowiązku uiszczenia opłaty przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Przeciwnie, w sytuacji gdy organ stwierdza, że stan faktyczny kształtuje się w sposób wykluczający powstanie należności z tytułu opłaty dodatkowej, zasadnym jest by nie inicjował on postępowania egzekucyjnego. Przemawiają za tym zarówno argumenty ekonomiczne, związane z kosztami działalności organu i kosztami egzekucyjnymi, jak i społeczne, związane z zaufaniem obywateli do organów władzy publicznej.
W związku z powyższym, Sąd nie podziela stanowiska, że osoba, wobec której wystawiono zawiadomienia o obowiązku uiszczenia opłaty, ma możliwość wykazania braku podstaw do poboru opłaty dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego. Przepis art. 13f ust. 2 u.d.p. upoważniając radę gminy do ustalenia sposobu pobierania opłaty dotyczący zasad, formy i ogółu czynności technicznych, pozwalających na pobranie opłaty, dotyczy także sposobu ustalenia okoliczności pozwalających na ocenę czy w danym przypadku obowiązek zapłaty opłaty dodatkowej w ogóle powstał.
Dodatkowo wskazać należy, że w toku postępowania egzekucyjnego, po wniesieniu zarzutów przez dłużnika, stanowisko wierzyciela dotyczące zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, w tym w kwestii zarzutu nieistnienia obowiązku, jest dla organu egzekucyjnego wiążące (art. 34 § 1 u.p.e.a.). Oceny zasadności takiego zarzutu dokonuje zatem w istocie wierzyciel a nie organ egzekucyjny. Umożliwienie wierzycielowi dokonania takiej oceny przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego nie naruszy zatem w żaden sposób przyszłych kompetencji organu egzekucyjnego.
Odmiennej oceny należało dokonać w przypadku § 17 ust. 7 uchwały. Przepis ten pozostawia organowi swobodę w odstąpieniu od poboru opłaty nie wiążąc tej kwestii z oceną powstania obowiązku uiszczenia opłaty. Pozostawia on rozstrzygnięcie w tym zakresie swobodnemu nieograniczonemu uznaniu organu. Taki zapis uchwały nie jest dopuszczalny. Z konstrukcji przepisu art. 13f ust. 1 u.d.p. wynika wprost, że za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową. Przepis ten nie zostawia organowi dowolności w zakresie pobrania powstałej opłaty.
Źródło powstania tego obowiązku wynika bezpośrednio z przepisu prawa (ustawy i przepisu prawa miejscowego). W tym zakresie należy podzielić wyrażoną w judykaturze ocenę, że w ramach kompetencji ustalenia sposobu pobierania opłaty nie mieści się prawo do rezygnacji z pobrania należnej opłaty (por. wyroki NSA z dnia 18 listopada 2016 r o sygn. akt I OSK 1978/16, NSA z dnia 12 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 918/08, WSA w Szczecinie z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 35/09, NSA z dnia 12 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1683/09, WSA w Warszawie z dnia 11 lutego 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 550/04). Wszelkie odstępstwa od katalogu zawartego w art. 13b ust. 4 u.d.p. stanowią istotne naruszenie przepisów prawa. Konstytucyjna zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wymaga, by materia regulowana podjętym aktem wykonawczym wynikała z ustawy upoważniającej i nie przekraczała zakresu upoważnienia. Przekroczenie udzielonego upoważnienia jest rażącym naruszeniem prawa - normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu wykonawczego, w tym wypadku aktu prawa miejscowego. Uzasadniało to stwierdzenie nieważności wprowadzonego uchwałą zmieniającą unormowania § 17 ust. 7 oraz związanego z nim ust. 8 uchwały.
Reasumując, zróżnicowana ocena §17 ust. 6 oraz ust. 7 i 8 uchwały wynika z faktu, że ust. 6 dotyczy czynności podejmowanych w celu ustalenia czy opłata jest należna, natomiast ust. 7 jest sformułowany w sposób umożliwiający arbitralne odstąpienie od poboru należnej opłaty.
Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność uchwały w części zmieniającej § 17 załącznika nr 3 do zmienianej uchwały w zakresie ust. 7 i 8 i oddalił skargę w pozostałym zakresie.
Orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.