III SA/GD 713/22

III SA/Gd 713/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-01-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Bartłomiej Adamczak
Jacek Hyla /przewodniczący sprawozdawca/
Janina Guść
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 559
art. 86, art. 91 ust. 1 i ust. 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2021 poz 1428
par. 8 ust. 2
Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej  z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego  przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej
Dz.U. 2021 poz 1082
art. 63 ust. 14, 15, 16, 17
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 148
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Gminy Smołdzino na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego z dnia 23 sierpnia 2022 r. nr PN-I.4131.41.2022.EZ w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Smołdzinie 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej Gminy Smołdzino kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
III SA/Gd 713/22
UZASADNIENIE
Zarządzeniem z dnia 27 lipca 2022 r. nr 55/2022 Wójt Gminy Smołdzino, powołując się na przepisy art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 9 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.) powoływanej dalej jako "u.s.g.", art. 63 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1082 z zm.), powoływanej dalej jako "u.p.o." oraz § 8 ust. 2 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponad podstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1428), powoływanego dalej jako "rozporządzenie", unieważnił konkurs na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkolno - Przedszkolnego w S., ogłoszony zarządzeniem Wójta Gminy Smołdzino nr 39/2022 z dnia 7 czerwca 2022 r.
W uzasadnieniu powyższego aktu wskazano, że zarządzeniem nr 39/2022 z dnia 7 czerwca 2022r. Wójt Gminy Smołdzino ogłosił konkurs na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkolno – Przedszkolnego w S., a następnie zarządzeniem nr 47/2022 z dnia 24 czerwca 2022 r. powołał Komisję Konkursową, na przewodniczącego, której wyznaczył A. W. Na konkurs wpłynęły oferty A. S. i Z. S. W dniu 7 lipca 2022 r. odbyło się posiedzenie Komisji w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora. Po przeprowadzeniu czynności sprawdzających, rozmów z kandydatami i głosowania, Komisja stosunkiem głosów 8 do 7 wybrała jako kandydata Z. S.
Po dniu 7 lipca 2022 r. do Wójta Gminy Smołdzino wpłynęły wnioski części członków komisji, części organizacji związkowych działających przy zespole Szkolno - Przedszkolnym w S., Rady Rodziców oraz jednego z kandydatów, tj. A. S. o unieważnienie postępowania konkursowego, z uwagi na fakt, iż przewodniczący komisji przerwał kandydatom prezentację koncepcji prowadzenia placówki, co w konsekwencji mogło mieć wpływ na wynik konkursu.
Część członków komisji wskazywała również na nieprawidłowości przy głosowaniu, którego dokonano nie przy urnie, która znajdowała się na odrębnym stoliku, a w miejscach, w których siedzieli, co z uwagi na panujący ścisk (członkowie komisji siedzieli blisko siebie), uniemożliwiało zachowanie tajności głosowania.
Wójt Gminy Smołdzino zapoznał się z wszystkimi wnioskami, protokołem z prac komisji oraz nagraniem audio z jej prac i uznał, iż rzeczywiście miały miejsce zdarzenia opisywane przez wnioskodawców, tj. przewodniczący komisji na początku posiedzenia zaapelował do kandydatów aby ich prezentacja nie trwała dłużej niż 15 minut, a następnie, choć po znacznie dłuższych wypowiedziach (Pan S. przemawiał blisko 40 minut, zaś Pan S. blisko 35 minut), przerwał wystąpienia obydwu kandydatom w których przedstawiali oni koncepcję działania szkoły i przeszedł do pytań członków komisji do kandydatów.
Przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że "komisja, po rozmowie z każdym kandydatem, dokonuje ich merytorycznej oceny. Ocenie podlega w szczególności przedstawiona przez kandydata koncepcja funkcjonowania i rozwoju publicznej szkoły". Zapisy rozporządzenia nie upoważniają komisji, ani jej przewodniczącego do wyznaczania limitu czasowego na przedstawienie koncepcji, ani też tym bardziej do skracania prezentacji kandydatów, co oznacza, że powinno im się zapewnić nieograniczoną czasowo możliwość przedstawienia koncepcji.
W ocenie Wójta Gminy Smołdzino wyznaczenie limitu czasowego co do przedstawienia koncepcji, nawet w formie apelu, a następnie przerwanie prezentacji kandydatów, mogło mieć wpływ na wynik konkursu, gdyż uniemożliwiono kandydatom przedstawienie w pełni przygotowanej przez nich koncepcji, a tym samym uniemożliwiono również członkom komisji dokonania w pełni merytorycznej oceny kandydatów.
Zdaniem Wójta Gminy Smołdzino przedstawione przez część członków komisji, zastrzeżenia co do przebiegu głosowania, należy uznać również za uzasadnione i mogące mieć wpływ na nie zachowanie tajemnicy głosowania.
Mając powyższe na uwadze Wójt Gminy Smołdzino uznał, że doszło do naruszenia przepisów rozporządzenia, co uzasadniało unieważnienie konkursu zgodnie z jego § 8 ust. 2 pkt 3 i 4.
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 23 sierpnia 2022 r. nr PN-I.4131.41.2022.EZ Wojewoda Pomorski, powołując się na przepis art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. stwierdził nieważność powyższego zarządzenia.
W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że w u.p.o. nie ma art. 63 ust. 1 pkt 10, który to przepis został przywołany w podstawie prawnej zarządzenia. Wojewoda wskazał, że w związku z zarządzeniem unieważniającym konkurs na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w S. do Wojewody Pomorskiego wpłynęły następujące pisma:
- protest Organizacji Międzyzakładowej [...] w S. z dnia 3 sierpnia 2022 r.,
skarga na Wójta Gminy Smołdzino wraz z wnioskiem o unieważnienie kwestionowanego zarządzenia z dnia 5 sierpnia 2022 r.,
wniosek [...] w S. o stwierdzenie nieważności zarządzenia nr 55/2022 r. z dnia 9 sierpnia 2022 r.
Organ nadzoru stwierdził, że z protokołu oraz dokumentacji konkursowej (dźwiękowe nagranie przebiegu konkursu) wynika, że głosowanie nad wyborem kandydata na stanowisko dyrektora szkoły odbywało się jako głosowanie tajne, a organ prowadzący szkołę stworzył warunki tajności głosowania. Wszystkim członkom komisji wydano karty do głosowania. Przed głosowaniem przewodniczący komisji wyjaśnił zasady tajnego głosowania i omówił, kiedy głos jest ważny, a kiedy nieważny. W głosowaniu brało udział 15 członków i wszyscy oddali ważne głosy za pomocą karty do głosowania. Nikt w trakcie posiedzenia nie zgłosił żadnych zastrzeżeń do sposobu głosowania.
Protokół z posiedzenia komisji konkursowej z dnia 7 lipca 2022 r. stwierdza, że:
przystąpiono do tajnego głosowania,
wydano 15 kart do głosowania,
zapewniono tajność głosowania,
wszystkie oddane głosy były ważne.
Wyżej wymieniony protokół podpisali wszyscy członkowie komisji bez zastrzeżeń. Nadto nikt z członków komisji zarówno w trakcie jak i po konkursie nie podniósł, że wybór poszczególnych członków komisji został ujawniony.
W ocenie organu nadzoru zasada tajności głosowania zostałaby naruszona na przykład, gdyby członkom komisji uniemożliwiono tajne głosowanie albo gdyby - pomimo oddania głosu w sposób tajny, wybór poszczególnych członków komisji został ujawniony. Dokumentacja konkursowa nie potwierdza takiego stanu rzeczy.
Ustalenie, czy doszło do naruszenia tajności głosowania nie może mieć charakteru dowolnego i arbitralnego, a powinno zostać szczegółowo wywiedzione i należycie uargumentowane w uzasadnieniu zarządzenia o unieważnieniu konkursu, z czym w niniejszym postępowaniu nie mamy do czynienia.
Wójt w uzasadnieniu zarządzenia nie wykazał, że doszło do przypadku naruszenia tajności głosowania w tym konkursie, nie przedstawił bowiem konkretnych okoliczności, które miałyby o tym świadczyć, lecz wskazał jedynie, że zgłoszone po konkursie w odrębnym piśmie, zastrzeżenia członków komisji co do przebiegu głosowania, są uzasadnione i mogące mieć wpływ na niezachowanie tajemnicy głosowania.
W związku z powyższym organ nadzoru uznał, że Wójt nie miał podstaw do unieważnienia konkursu z powodu naruszenia tajności głosowania albowiem nie została wyczerpana dyspozycja normy określonej w § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia.
Jako nieprawidłowości w pracach komisji konkursowej, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu, Wójt wskazał na nieuprawnione skrócenie przez komisję czasu wypowiedzi kandydatów.
Jak wynika z § 1 ust. 2 pkt 4 lit. a) rozporządzenia oferta kandydata winna zawierać uzasadnienie przystąpienia do konkursu oraz koncepcję funkcjonowania i rozwoju publicznego przedszkola, publicznej szkoły lub publicznej placówki. Z dokumentacji konkursowej wynika, że przewodniczący komisji, w imieniu komisji, poprosił o przedstawienie uzasadnienia przystąpienia do konkursu i koncepcji prowadzenia placówki możliwie w ciągu 15-20 minut, oraz poprosił "o lekką dyscyplinę" w tym zakresie.
Pierwszy z kandydatów wypowiadał się przez 43 minuty (pod koniec wypowiedzi przewodniczący komisji poprosił o podsumowanie i ostatnie zdanie), zaś drugi kandydat wypowiadał się przez 40 minut. Następnie obaj kandydaci odpowiadali na pytania komisji w tym szczegółowe pytania odnoszące się do koncepcji funkcjonowania placówki dołączonej do oferty.
Zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia komisja, po rozmowie z każdym z kandydatów, dokonuje ich merytorycznej oceny. Ocenie podlega w szczególności przedstawiona przez kandydata koncepcja funkcjonowania i rozwoju publicznego przedszkola, publicznej szkoły lub publicznej placówki. Członkowie komisji mogą zadawać kandydatom pytania. Należy zaznaczyć, że cytowany przepis rozporządzenia nie wskazuje w jaki sposób kandydat ma przedstawiać koncepcję funkcjonowania placówki. Jak zostało to już wcześniej podniesione, komisja zapoznaje się jeszcze przed rozmową z kandydatem z całością oferty, w tym z przedłożoną koncepcją funkcjonowania placówki. Część druga konkursu sprowadza się zatem w głównej mierze do rozmowy kandydata z członkami komisji. Protokół z posiedzenia komisji stwierdza lapidarnie, że zarówno pierwszy jak i drugi kandydat przedstawili uzasadnienie oraz koncepcję funkcjonowania placówki. Pod protokołem podpisali się wszyscy członkowie komisji. Natomiast z nagrania dźwiękowego, stanowiącego załącznik do protokołu wynika, że pytania były szczegółowe i wnikliwe oraz odnoszące się do przedłożonych koncepcji, z czego wynika, że członkowie komisji zapoznali się z koncepcją funkcjonowania Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w S. przedstawioną przez obu kandydatów. Nadto Wójt w kwestionowanym zarządzeniu nie wyjaśnił także w jaki sposób opisana nieprawidłowość - przerwanie wystąpienia kandydatów miała wpływ na wynik konkursu. Nie sposób stwierdzić, że przerwanie wypowiedzi kandydatom po ok. 40 minutach, w sytuacji, gdy przewodniczący komisji zaapelował o wypowiedź w czasie 15-20 minut, stanowiło nieprawidłowość i to w dodatku taką, która mogła mieć wpływ na wynik konkursu.
Uzasadnienie zarządzenia unieważniającego konkurs na stanowisko dyrektora powinno dokładnie określać związek przyczyno - skutkowy między stwierdzonym uchybieniem a wynikiem konkursu. Dla unieważnienia konkursu konieczne jest istnienie związku funkcjonalnego pomiędzy stwierdzonymi nieprawidłowościami w postępowaniu konkursowym, a ich wpływem na wynik konkursu. Nieprawidłowości muszą zatem być tego rodzaju i w takim zakresie, że zdeterminowały wynik konkursu w stopniu nakazującym jego unieważnienie. W konsekwencji samo stwierdzenie nieprawidłowości nie przesądza o istnieniu podstaw do unieważnienia konkursu. W ocenie organu nadzoru nie zaistniały przesłanki uzasadniające unieważnienie konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w S.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Gmina Smołdzino, zarzucając mu :
1) naruszenie § 8 ust. 2 pkt 3 i 4 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w toku konkursu nie doszło do naruszenia tajności głosowania, oraz iż nieprawidłowości w toku konkursu nie miały wpływu na wynik konkursu,
naruszenie art. 63 ust. 14 pkt 1 a u.p.o. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. i art. 7 i 7a k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na pominięciu faktu, iż komisja konkursowa była obsadzona niezgodnie z przepisami,
błędne ustalenia faktyczne i błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego.
Wskazując na powyższe Gmina wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności i jej uchylenie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że Wójt Gminy Smołdzino w toku postępowania wyjaśniającego powiadomił Wojewodę Pomorskiego, iż za unieważnieniem konkursu na dyrektora przemawiają również inne okoliczności, niż te wskazane w uzasadnieniu zarządzenia, a polegające na obsadzeniu komisji konkursowej niezgodnie z art. 63 ust. 14 pkt 1a ustawy z dnia 14 grudnia 2018 r. Prawo oświatowe tj. powołanie w skład komisji przewodniczącego Rady Gminy w Smołdzinie.
W ocenie strony skarżącej, Wojewoda Pomorski badając uchylone zarządzenie powinien zgodnie z zasadami określonymi w k.p.a. badać wszelkie okoliczności sprawy, a w tym te, które pozwalają przyjąć, że zarządzenie z dnia 27 lipca 2022 r. nr 55/2022, naprawia wcześniej popełnione istotne błędy, nawet jeżeli unieważniając postępowanie konkursowe Wójt Gminy Smołdzino nie powoływał się na nie. Zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądów administracyjnych kiedy postępowanie konkursowe przeprowadzono z naruszeniem prawa (z uwagi na wadliwy skład komisji konkursowej), zatwierdzenie konkursu na podstawie § 8 ust. 2 rozporządzenia jest czynnością niedopuszczalną, bowiem tylko prawidłowo podjęte czynności w trakcie ogłoszonego konkursu upoważniają do jego zatwierdzenia przez właściwy w tej sprawie organ.
Ponadto, zdaniem skarżącej Gminy, kandydaci powinni mieć pełną, nieskrępowaną i nieograniczoną czasowo możliwość wypowiedzi. Bezprawne odebranie głosu kandydatowi uniemożliwia mu pełne przedstawienie koncepcji prowadzenia placówki, a tym samym pozbawia członków komisji możliwości dokonania pełnej i merytorycznej oceny tej koncepcji. Uniemożliwienie przedstawienia całości koncepcji prowadzenia placówki, a tym samym brak jej znajomości przez członków komisji, pozbawił ich również możliwości zadania pytań co do tej części koncepcji, z którą nie zostali zapoznani, co mogło doprowadzić do błędnej oceny kandydatów i błędnego głosowania przez członków komisji. Pozwala to stwierdzić, że zaistniałe nieprawidłowości mogły mieć wpływ na wynik konkursu, a tym samym uzasadniały jego unieważnienie.
Wojewoda Pomorski swoje rozstrzygnięcie oparł wyłącznie na pisemnym protokole z posiedzenia komisji, pomijając jego integralną część jaką jest nagranie oraz nie dokonując oceny przedłożonych mu protestów, wniosków i oświadczeń członków komisji i kandydatów, a mając na uwadze, iż w postępowaniu nadzorczym mają również zastosowanie przepisy k.p.a. był do tego zobowiązany. Z materiałów tych wynika jednoznacznie, że doszło do naruszenia zasady "tajności głosowania", przy czym pojęcie to należy interpretować szeroko, albowiem nie wszyscy członkowie komisji zastosowali się do zasad głosowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o odrzucenie skargi, względnie jej oddalenie w całości.
W uzasadnieniu Wojewoda podtrzymał w pełni argumentację przedstawioną w zaskarżanym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wskazał także, że wniesienie skargi nie zostało poprzedzone zarządzeniem o skierowaniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze, wymaganego przepisem art. 98 ust. 3 u.s.g.
Odnosząc się do zarzutu wadliwości składu Komisji Konkursowej i naruszenia tym samym art. 63 ust. 14 pkt 1 lit a) u.p.o. Wojewoda wskazał, że w przypadku Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w S. organem prowadzącym jest Gmina Smołdzino, która działa poprzez swoje organy. Kompetencję do powołania komisji konkursowej w imieniu organu prowadzącego, ustawodawca przypisał organowi wykonawczemu - wójtowi (art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.o.). Jest to więc przepis, który daje wyłącznie kompetencje do powołania przedstawicieli organu prowadzącego szkołę. Jednakże przepis ten (ani żaden inny) nie precyzuje na czym przedstawicielstwo organu prowadzącego ma polegać.
Wójt Gminy Smołdzino, powołując przedstawicieli organu prowadzącego wykonywał te kompetencję samodzielnie, bez udziału Rady. Rada Gminy Smołdzino nie podjęła w szczególności uchwały desygnującej radnego do pracy w komisji konkursowej (tak jak jest to w przypadku rady rodziców czy rady pedagogicznej). Radny uczestniczący w pracach komisji konkursowej nie działał również w imieniu żadnej komisji rady gminy. Nie można zatem twierdzić, że radny był przedstawicielem organu stanowiącego (rady gminy) lub że wykonywał w związku z tym mandat radnego.
Wojewoda powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2738/19 w którym wskazano, że z przepisów prawa nie wynika zakaz powołania w skład Komisji Konkursowej radnego gminnego jako jednego spośród przedstawicieli organu prowadzącego o których mowa w art. 63 ust. 14 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo oświatowe.
Wojewoda podkreślił także, że pełnomocnik skarżącej Gminy pełnił funkcję przewodniczącego komisji konkursowej, kierował jej pracami, informował, który z kandydatów wygrał konkurs i gratulował zwycięzcy, a także parafował zarządzenia wójta związane z tym konkursem. W tej sytuacji podnoszenie zarzutu wadliwego składu komisji konkursowej po wielu tygodniach od jego przeprowadzenia może świadczyć o tym, że faktycznym powodem unieważnienia konkursu był wyłącznie jego wynik. Zarzut wadliwego składu komisji został bowiem podniesiony dopiero tuż przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.") sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Odnosząc się do podnoszonego w odpowiedzi Wojewody Pomorskiego na skargę zarzutu formalnego należy wskazać, że strona skarżąca złożyła do akt zarządzenie Wójta Gminy Smołdzino z dnia 16 listopada 2022 r. nr 95/2022 o wniesieniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego nr PN-I.4131.41.2022.EZ z dnia 23 sierpnia 2022 r. Zarządzenie to czyni zadość wymogowi wynikającemu z art. 98 ust. 3 zd. 2 u.s.g., pomimo tego, że zostało wydane już po wniesieniu skargi (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1743/20).
Na wstępie rozważań merytorycznych przywołać należy podstawowe przepisy dotyczące nadzoru nad działalnością gminną. I tak zgodnie z art. 85 u.s.g. nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem.
W myśl art. 86 u.s.g. organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa.
Z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru, przy czym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
Wojewoda, podejmując czynności nadzorcze wobec aktu zarządzenia o unieważnieniu wyniku konkursu na stanowisko dyrektora szkoły, zobowiązany był dokonać pełnej kontroli zgodności z prawem tego aktu, nie ograniczając się jedynie do oceny jego pisemnego uzasadnienia. Rozważyć powinien zatem wszelkie prawne aspekty ocenianego aktu, mogące wpływać na jego zgodność z prawem.
Należy zwrócić uwagę, że w rozpoznawanej sprawie występują trzy kolejne poziomy kontroli pod względem zgodności z prawem, sprawowanej przez różne organy. Są to:
a) dokonana przez wójta ocena zgodności z prawem postępowania komisji konkursowej;
b) dokonana przez wojewodę ocena zgodności z prawem aktu wydanego przez wójta;
c) dokonywana przez sąd administracyjny ocena zgodności z prawem aktu wydanego przez wojewodę.
U podstaw tej złożonej konstrukcji procedur kontrolnych leży jednak przede wszystkim kwestia oceny zgodności z prawem postępowania komisji konkursowej, której nie może pominąć żaden ze wskazanych powyżej organów.
Sąd administracyjny sprawując zatem w ramach swych kompetencji kontrolę zgodności z prawem zaskarżonego do sądu rozstrzygnięcia nadzorczego dokonać musi oceny zgodności z prawem kwestionowanego przez wojewodę aktu nie tylko w świetle argumentów zawartych w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym oraz w uzasadnieniu zarządzenia wójta, ale także w kontekście wszystkich okoliczności sprawy.
Przesłanką uznania rozstrzygnięcia nadzorczego za zgodne z prawem jest bowiem istotna wadliwość zarządzenia wójta. Brak takiej wadliwości równoznaczny jest z brakiem podstaw do tego by wojewoda na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. stwierdził nieważność zarządzenia.
Zgodnie z §8 ust. 2 rozporządzenia, organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia:
1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego;
2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków;
3) naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1;
4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu.
Zdaniem Sądu nie sposób podzielić stanowiska Wójta Smołdzina wyrażonego w uzasadnieniu kwestionowanego przez Wojewodę Pomorskiego zarządzenia. Trafnie wskazał Wojewoda, że jak wynika z zapisu dźwiękowego prac komisji konkursowej obydwaj kandydaci na stanowisko dyrektora mieli możliwość przedstawienia swej koncepcji funkcjonowania jednostki oświatowej. Żaden przepis prawa nie wyklucza możliwości określenia racjonalnych limitów czasowych poszczególnych wystąpień przez przewodniczącego komisji, którego obowiązkiem wynikającym z samego pojęcia przewodniczenia jest czuwanie nad sprawnym działaniem komisji konkursowej. Konieczne jest zachowanie zasady równości w stosunku do wszystkich kandydatów i w rozpatrywanej sprawie do naruszenia tej zasady bynajmniej nie doszło.
Nie sposób podzielić także zastrzeżeń Wójta co do zachowania zasady tajności głosowania. Brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających te zastrzeżenia. Uwagi co do tej kwestii nie znalazły się także w protokole prac komisji konkursowej. Uznać należy, że podpisanie protokołu przez wszystkich członków komisji bez jakichkolwiek uwag o charakterze proceduralnym wyklucza możliwość skutecznego zakwestionowania prawidłowości głosowania post factum, chyba, że ujawniłyby się nowe okoliczności nie znane członkom komisji w chwili podpisywania protokołu. Nie stanowi takiej okoliczności "ścisk", czy "siedzenie członków komisji blisko siebie".
Trafnie także Wojewoda dostrzegł, że w przepisach u.p.o. brak przepisu oznaczonego jako art. 63 ust. 1 pkt 10. Przywołanie błędnej podstawy prawnej zarządzenia nie oznacza jednak, że działanie Wójta polegające na unieważnieniu konkursu pozbawione było w świetle §8 ust. 2 rozporządzenia takiej podstawy.
Wojewoda, oceniając jako organ nadzoru zgodność z prawem zarządzenia Wójta Smołdzina nie uczynił zadość obciążającemu go obowiązkowi wszechstronnego zbadania sprawy, gdyż nie rozważył kwestii prawidłowości składu powołanej przez Wójta komisji konkursowej. Podkreślić należy, że niewłaściwy skład komisji konkursowej w każdym przypadku przesądza o istotnym naruszeniu prawa w zakresie czynności podejmowanych przez tę komisję.
Zgodnie z art. 63 ust. 14 i 15 u.p.o. w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie:
1) po trzech przedstawicieli:
a) organu prowadzącego szkołę lub placówkę,
b) organu sprawującego nadzór pedagogiczny,
2) po dwóch przedstawicieli:
a) rady pedagogicznej,
b) rady rodziców,
3) po jednym przedstawicielu organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, wyłonionym spośród członków ich jednostek organizacyjnych albo jednostek organizacyjnych organizacji związkowych wchodzących w skład reprezentatywnych organizacji związkowych, zrzeszających nauczycieli, obejmujących swoim zakresem działania szkołę lub placówkę, w której konkurs się odbywa – z zastrzeżeniem ust. 15, który stanowi, że łączna liczba przedstawicieli organów, o których mowa w ust. 14 pkt 1, nie może być mniejsza niż łączna liczba przedstawicieli, o których mowa w ust. 14 pkt 2 i 3.
Art. 63 ust. 16 u.p.o. stanowi, że jeżeli w składzie komisji konkursowej łączna liczba przedstawicieli organów, o których mowa w ust. 14 pkt 1, byłaby mniejsza niż łączna liczba przedstawicieli, o których mowa w ust. 14 pkt 2 i 3, liczbę przedstawicieli tych organów zwiększa się proporcjonalnie, tak aby ich łączna liczba nie była mniejsza niż łączna liczba przedstawicieli, o których mowa w ust. 14 pkt 2 i 3, uwzględniając udział przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny w liczbie równej liczbie przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę.
Zgodnie z art. 63 ust. 17 u.p.o. przepisy ust. 14-16 stosuje się również w przypadku konkursu na stanowisko dyrektora zespołu szkół lub placówek, w tym nowo zakładanego zespołu szkół lub placówek, z tym że:
1) dwóch przedstawicieli rady pedagogicznej wyłania się spośród przedstawicieli rad pedagogicznych wszystkich szkół lub placówek wchodzących w zespół lub łączonych w zespół;
2) dwóch przedstawicieli rady rodziców wyłania się spośród rad rodziców uczniów wszystkich szkół lub placówek wchodzących w zespół lub łączonych w zespół.
Sąd w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 313/19, dotyczący istoty pojęcia przedstawicielstwa w rozumieniu powyższych przepisów.
W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał, że "...pod pojęciem organu administracji publicznej należy rozumieć element (jednostkę) struktury organizacyjnej podmiotu realizującego zadania z zakresu administracji publicznej, posiadający swój substrat osobowy (w postaci osoby lub osób piastujących funkcję takiego organu), którego działania lub zaniechania przepisywane są danemu podmiotowi (np. państwu lub jednostce samorządu terytorialnego) jako dokonywane w jego imieniu i na jego rzecz. Z tej definicji jasno wynika, że piastun organu nie jest przedstawicielem tego organu, również w rozumieniu art. 63 ust. 14 pkt 1 lit. a u.p.o., bo jest osobą piastująca funkcję danego organu, np. wójta, burmistrza czy prezydenta miasta. Przedstawicielem takiego organu będzie natomiast osoba, która zostanie upoważniona przez piastuna organu do załatwiania (prowadzenia) określonego rodzaju spraw w jego imieniu i na jego rzecz (por. np. art. 268a k.p.a.). W skład komisji konkursowej nie może wejść ani piastun organu, ani też przedstawiciel żadnego innego organu czy podmiotu, niż wymienione w sposób wyczerpujący w art. 63 ust. 14 u.p.o. Organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego (działając - w przypadku szkół prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego - jako organ wykonujący zadania i kompetencje organu prowadzącego) nie może więc powołać piastuna organu, jak też przedstawiciela innego organu jednostki samorządu terytorialnego niż przedstawiciela organu wykonawczego. Gdyby ustawodawca dopuścił możliwość udziału w pracach komisji konkursowej osoby pełniącej funkcję organu jednostki samorządu terytorialnego, i to organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego - radnych, norma wyrażona w art. 63 ust. 14 pkt 1 u.p.o. zostałaby skonstruowana w sposób wyraźnie dopuszczający udział tego organu w pracach komisji. Organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego nie może zatem powołać piastuna tegoż organu (tj. samego siebie) w skład komisji konkursowej, jak i wyznaczać do składu komisji konkursowej jako swych przedstawicieli członków organu stanowiącego rady gminy. Przez przedstawiciela organu należy zaś rozumieć pracownika jednostki zapewniającej obsługę organu i pomoc w wykonywaniu jego ustawowych zadań. Ponadto przedstawicielem organu prowadzącego szkołę powinny być osoby działające w imieniu i na rzecz tego organu, tj. organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. Organ ten wyznacza zatem osoby, które będą go reprezentować w komisji konkursowej i za pomocą których będzie miał on wpływ, jako organ wykonujący zadania i kompetencje organu prowadzącego szkołę, na wybór dyrektora szkoły. W istniejącym stanie prawnym nie ma więc podstaw do powołania do składu komisji konkursowej przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego jako swojego przedstawiciela - radnej, albowiem nie jest ona w żaden sposób powiązana z organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego, działającym w niniejszej sprawie jako organ wykonujący zadania i kompetencje organu prowadzącego szkołę/przedszkole, nie działa w jego imieniu ani na jego rzecz i nie jest również jego pracownikiem".
Zatem pojęcie przedstawicielstwa w rozumieniu analizowanych przepisów nie może być zawężane do samego aktu wskazania przez organ dowolnej osoby do udziału w pracach komisji. Musi ono wynikać z materialnoprawnego stosunku pomiędzy organem i jego przedstawicielem – uzasadniającego działanie w imieniu i na rzecz organu – takiego jaki wynika z umowy o pracę lub pełnomocnictwa.
Skoro zatem wskazanej przez Wójta Smołdzina na członka komisji konkursowej radnej nie można uznać za jego przedstawicielkę, to jej obecność w składzie komisji powoduje istotną wadliwość wszelkich czynności przez tę komisję podjętych. Zatem zarządzenie Wójta Smołdzina o unieważnieniu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły ostatecznie odpowiadało przepisowi §8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia, pomimo tego, że składu komisji nie zakwestionowano w jego uzasadnieniu, zaś zawarte w nim argumenty były co do istoty nietrafne. Rzeczą Wojewody Pomorskiego było natomiast dostrzeżenie uchybienia w składzie komisji konkursowej, tym bardziej, że Wójt w toku postępowania nadzorczego, jeszcze przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia, informował Wojewodę o tym uchybieniu. Zostało ono przez Wojewodę bezzasadnie zlekceważone.
Wojewoda w okolicznościach rozpatrywanej sprawy w ramach swych nadzorczych kompetencji powinien był jedynie wytknąć Wójtowi na podstawie art. 91 ust. 4 u.s.g. w formie stwierdzenia wydania zarządzenia z naruszeniem prawa nietrafne uzasadnienie kontrolowanego zarządzenia, która to usterka w obliczu istotnej wady procedury konkursowej, mogącej mieć wpływ na wynik konkursu, a zatem skutkującej nieważnością konkursu (niewłaściwe obsadzenie komisji konkursowej) nie miała cechy istotności.
W tym stanie sprawy Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze na podstawie art. 148 p.p.s.a., z uwagi na naruszenie art. 91 ust. 1 u.s.g.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. wobec uwzględnienia skargi w całości.
Powołane powyżej orzeczenia NSA dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).