III SA/Gd 713/12

III SA/Gd 713/12 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2013-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-10-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jolanta Sudoł /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
II OSK 1152/13 - Wyrok NSA z 2013-09-10
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 53, art. 61 par. 3, art. 147 par. 1, art. 152
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2010 nr 234 poz 1536
art. 41g, art. 41e ust. 1 i ust. 2, art. 41g
Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie - tekst jednolity
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 91 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 87 ust. 2, art. 94
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędziowie WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka,, WSA Jolanta Sudoł (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 27 czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie określenia trybu powoływania członków oraz organizacji i trybu działania Miejskiej Rady Działalności Pożytku Publicznego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2. zasądza od Rady Miasta [...] na rzecz Wojewody kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewoda wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta nr [...] z dnia 27 czerwca 2012 r. w sprawie określenia trybu powoływania członków oraz organizacji i trybu działania Miejskiej Rady Działalności Pożytku Publicznego w [...] domagając się stwierdzenia jej nieważności.
Wojewoda zarzucił przedmiotowej uchwale istotne naruszenie prawa polegające na:
- przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 41g ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r., Nr 234, poz. 1536) udzielonego radzie gminy,
- niedozwolonej modyfikacji ustawowej normy prawnej wyrażonej w art. 41e cyt. ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie w związku z § 135 i 136 (w zw. z § 143) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U Nr 100, poz. 908) oraz
- naruszeniu zasad techniki prawodawczej określonej w § 29 tego rozporządzenia, poprzez brak zamieszczenia w treści uchwały liczby załączników i wskazania zakresu regulacji załączników do uchwały, do których uchwała odsyła.
W uzasadnieniu skargi przytoczono treść art. 41g ww. ustawy, zgodnie z którą: organ stanowiący odpowiednio powiatu lub gminy określi, w drodze uchwały, tryb powoływania członków oraz organizację i tryb działania odpowiednio Powiatowej lub Gminnej Rady Działalności Pożytku Publicznego, biorąc pod uwagę potrzebę zapewnienia reprezentatywności organizacji pozarządowych oraz podmiotów, o których mowa w art. 3 ust. 3, terminy i sposób zgłaszania kandydatur na członków Rady Powiatowej lub Rady Gminnej oraz potrzebę zapewnienia sprawnego funkcjonowania tych Rad. W ocenie Wojewody, Rada Miasta przekroczyła zakres upoważnienia zawartego w tym przepisie, ponieważ bezpodstawnie, mocą uchwały, upoważniono Prezydenta Miasta do powołania Kapituły Kompetencyjnej, mimo iż żaden z przepisów powołanych jako podstawa prawna uchwały nie przyznaje Radzie Miasta uprawnień do udzielenia takiego upoważnienia. Zaskarżoną uchwałą wprowadzono bowiem do procedury powołania członków Rady Działalności Pożytku Publicznego, dodatkowe ciało kolegialne - Kapitułę Kompetencyjną, złożoną z przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz podmiotów określonych w art. 3 ust. 3 ustawy, a także z przedstawicieli Rady Miasta i przedstawicieli Prezydenta Miasta (§ 7 ust. 1 załącznika nr 3). Zaskarżona uchwała określa również (w załączniku nr 3 do uchwały), tryb powoływania oraz organizację i tryb działania tego kolegialnego podmiotu, i nadaje mu uprawnienia m.in. do wyboru członków Rady Działalności Pożytku Publicznego spośród kandydatów wskazanych przez organizacje pozarządowe (§ 7 ust. 4 załącznika nr 1), oraz do wnioskowania o odwołanie członków Rady Działalności Pożytku Publicznego (§ 9 załącznika nr 1). W myśl zaskarżonej uchwały, Kapituła nie tylko weryfikuje pod względem formalno-prawnym kandydatury zgłoszone przez organizacje pozarządowe i podmioty wymienione w art. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego (o czym mowa jest w § 6 ust. 1 załącznika nr 1 do uchwały), lecz również wybiera członków Rady Działalności Pożytku Publicznego, co wynika z treści § 7 ust. 4 tego załącznika).
Tymczasem przepisy art. 41g ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, będący podstawą zaskarżonej uchwały, uprawnia Radę Miasta do określenia trybu powołania członków Rady Działalności Pożytku Publicznego, a nie do określenia trybu tworzenia jeszcze jednego, nie wymienionego w ustawie, podmiotu - Kapituły Kompetencyjnej.
W ocenie organu nadzoru, kwestie dotyczące wymogów stawianym kandydatom na członka Miejskiej Rady Działalności Pożytku Publicznego oraz tryb odwoływania członka tej Rady te nie mieszczą się w pojęciu "tryb powoływania członków oraz organizacja i tryb działania Rady". Dodatkowo podniósł Wojewoda, że wobec brzmienia § 7 ust. 4 i 5 załącznika nr 1 do uchwały, rodzi się wątpliwość, co do rzeczywistego zakresu kompetencji Prezydenta Miasta przy tworzeniu Rady Działalności Pożytku Publicznego. Z postanowień uchwały wynika bowiem, że Prezydent, będący w myśl art. 41e ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, organem tworzącym Miejską Radę Działalności Pożytku Publicznego, powoływać ma członków, których wybrała wcześniej Kapituła. Analogicznie w przypadku nie złożenia przez Kapitułę wniosku o odwołanie członka, organ tworzący Radę Działalności Pożytku Publicznego nie będzie mógł go odwołać, gdyż wniosek o odwołanie powinien zostać zgłoszony nie do Prezydenta, który utworzył Radę, lecz do Kapituły, która następnie wnioskować ma do Prezydenta o odwołanie członka. Kapituła ta w efekcie otrzymuje więc kompetencję decydowania o odwołaniu członka tej Rady (w tym również członka będącego przedstawicielem Rady Miasta, czy Prezydenta). W ocenie Wojewody, Prezydent, który będąc organem wykonawczym, uprawnionym przez ustawodawcę do utworzenia przedmiotowej Rady, w rzeczywistości staje się jedynie podmiotem wykonującym decyzje Kapituły.
W ocenie organu nadzoru, kompetencja do wydania uchwały obejmuje tryb powoływania członków, organizację i tryb działania Rady Działalności Pożytku Publicznego, terminy i sposób zgłaszania kandydatur na członków tej Rady oraz zapewnienie sprawnego ich funkcjonowania. Rada Miasta wydając zaskarżoną uchwałę, ustanowiła więc przepisy, które wykraczają poza upoważnienie ustawowe udzielone jej w art. 41g ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie oraz "rozszerzyła" zakres kompetencji udzielony organowi wykonawczemu gminy przez ustawodawcę w art. 41e ust. 2 cyt. ustawy.
Uzasadniając zarzut naruszenia innych przepisów Wojewoda wskazał, że w myśl § 135 i 136 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U Nr 100, poz.908 ), w treści prawa miejscowego zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie upoważniającym dany organ do uregulowania określonego zakresu spraw, należące do wyznaczonego mu zakresu zadań lub kompetencji.
Ponadto w § 1 zaskarżonej uchwały zawarte jest odesłanie do załączników, które regulują - w większości - merytoryczną treść uchwały. Z treści uchwały nie wynika jednak, ile załączników zawiera uchwała. Organowi nadzoru zostały przedstawione cztery załączniki do zaskarżonej uchwały. Przepis § 1 uchwały jest więc niezgodny z zasadami techniki prawodawczej, gdyż odsyłając do załączników, nie określa ich liczby, i nie wskazuje, jaki zakres treści tworzonych przez siebie przepisów reguluje w poszczególnych załącznikach. Warunkiem poprawnego wyodrębnienia jakichś elementów treści przepisów, i przeniesienia ich do załączników, jest zamieszczenie w przepisach merytorycznych odesłania do załączników (uchwała natomiast odsyła do nieokreślonej liczby załączników). Z treści § 29 przywołanego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów wynika, że załączniki powinny być ponumerowane i ich numery porządkowe powinny być powołane w przepisach merytorycznych.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie.
W jej ocenie, stawianie zarzuty, są nadinterpretacją regulacji prawnych zawartych we wskazanym rozporządzeniu normującym zasady techniki prawodawczej i nie mogą się odnosić do prostego i niezłożonego aktu, jakim jest zaskarżona uchwała. Przedstawiła na wstępie chronologię wydarzeń towarzyszących pracom legislacyjnym. Przede wszystkim Rada Miasta ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 41e ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, wskazała, że nie jest prawdą, aby była podmiotem tworzącym Radę Działalności Pożytku Publicznego. Jest ona jedynie regulatorem umocowanym na podstawie art. 41g w procesie legislacji takiej Rady. Z zapisów kwestionowanej uchwały wynika, że Kapituła Kompetencyjna jest jedynie narzędziem trybu powołania Rady Działalności Pożytku Publicznego. Działania Kapituły Kompetencyjnej jako narzędzia trybu powołania wynikają i zarazem ograniczają się do zakresu powoływania członków, czym nie ingerują w ustawowe regulacje wynikające z faktu powołania i działania Rady Pożytku Publicznego. W ocenie Rady Miasta, zarzuty sformułowane w skardze są bezpodstawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Zgodnie zaś z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego - art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy.
Z kolei przepis art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub na akt, o których mowa art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tego aktu lub uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Na wstępie rozważań należy z całą stanowczością podkreślić, że sądy administracyjne sprawują jedynie kontrolę nad działalnością administracji publicznej. Ustawodawca bowiem nie wyposażył sądów administracyjnych w inne uprawnienia, np. podejmowania merytorycznych rozstrzygnięć.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta [...] nr [...] z dnia 27 czerwca 2012 r. w sprawie określenia trybu powoływania członków oraz organizacji i trybu działania Miejskiej Rady Działalności Pożytku Publicznego w [...], opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z 2012 r., pod pozycją 2487.
Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała jest aktem prawa miejscowego. Akt ten został ogłoszony i obowiązuje (wszedł w życie z dniem 2 sierpnia 2012 r.). Powinien zatem spełniać wymagania prawne ustanowione dla tej kategorii źródeł prawa.
Punktem odniesienia dla określenia tych wymagań jest regulacja zawarta w art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którą, źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Artykuł 94 Konstytucji RP stanowi, że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.
Zaskarżona uchwała jest aktem wykonawczym prawa miejscowego, gdyż została wydana z powołaniem się i w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 41g ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r., Nr 234, poz. 1536), zwanej dalej ustawą. Jest oczywistym, że postanowienia uchwały Rady Miasta będące aktem prawa miejscowego, nie mogą naruszać przepisów ustawy zawierających delegację do ich podjęcia.
Konsekwencje niezgodności z prawem uchwały rady gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem, uchwały lub zarządzenia organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
Podstawą stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych do istotnych wad uchwał skutkujących stwierdzeniem nieważności zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał.
Jak wynika z przepisu art. 41e ust. 1 ustawy - w powiecie lub gminie może być utworzona odpowiednio Powiatowa lub Gminna Rada Działalności Pożytku Publicznego, jako organ konsultacyjny i opiniodawczy, zwana w dalszej części uzasadnienia Radą Pożytku Publicznego.
Zgodnie z przepisem art. 41e ust. 2 ustawy: Radę Powiatową lub Gminną Radę Działalności Pożytku Publicznego może utworzyć organ wykonawczy właściwej jednostki samorządu terytorialnego na wniosek organizacji pozarządowych oraz podmiotów, o których mowa w art. 3 ust. 3, prowadzących działalność odpowiednio na terenie powiatu lub gminy.
Zgodnie zaś z przepisem art. 41g ustawy: organ stanowiący odpowiednio powiatu lub gminy określi, w drodze uchwały, tryb powoływania członków oraz organizację i tryb działania odpowiednio Rady Powiatowej lub Rady Gminnej, biorąc pod uwagę potrzebę zapewnienia reprezentatywności organizacji pozarządowych oraz podmiotów, o których mowa w art. 3 ust. 3, terminy i sposób zgłaszania kandydatur na członków Rady Powiatowej lub Rady Gminnej oraz potrzebę zapewnienia sprawnego funkcjonowania tych Rad.
Można tu zauważyć, że ustawodawca w procesie, który ma prowadzić do powstania i sprawnego działania Rady Pożytku Publicznego przewidział aktywność dwóch organów: organu wykonawczego - Prezydenta Miasta oraz organu uchwałodawczego - Rady Miasta. Każdemu z tych organów przypisał odmienną rolę.
Radzie Miasta ustawodawca przyznał uprawnienie do określenia - trybu powoływania członków oraz organizacji i trybu działania Rady Pożytku Publicznego oraz - terminów i sposobu zgłaszania kandydatur na członków tej Rady. Jednocześnie ustawodawca wskazał, że Rada Miasta, określając tryb powoływania członków oraz organizację i tryb działania Rady Pożytku Publicznego, powinna uwzględnić potrzebę zapewnienia reprezentatywności oraz potrzebę zapewnienia sprawnego jej funkcjonowania.
Jak wynika z treści zaskarżonej uchwały, Rada Miasta na podstawie ustawowego upoważnienia do określenia trybu powoływania członków, organizacji i trybu działania Rady Pożytku Publicznego, przewidziała powstanie jeszcze jednego kolegialnego organu, a mianowicie: Kapituły Kompetencyjnej, zwaną dalej Kapitułą. Rada Miasta określiła tryb powoływania członków tego organu oraz organizację i tryb jego działania. Przyznała też Kapitule uprawnienia, a wśród nich: wybór w drodze głosowania spośród przedstawionych kandydatur członków Rady Pożytku Publicznego oraz składanie wniosków o powołanie i odwołanie członków Rady Pożytku Publicznego (§ 7 ust. 1 i ust. 4 załącznika "nr 1" do uchwały).
Nie można nie zauważyć, że na skutek przyjętej regulacji pojawił się trzeci - nie przewidziany przez ustawodawcę - organ, który ma uczestniczyć nie tylko w procesie powstawania Rady Pożytku Publicznego, ale i dalszego jej działania.
W konsekwencji, przed składem orzekającym w niniejszej sprawie zostało postawione istotne pytanie: czy Rada Miasta powołując organ - Kapitułę Kompetencyjną, działała w granicach udzielonej jej przez ustawodawcę kompetencji?
Jest to zasadnicze pytanie, które wymaga odpowiedzi dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Przekroczenie bowiem tej granicy, skutkuje istotnym naruszeniem prawa. Ewidentne zaś rozejście się delegacji ustawowej z regulacjami zaskarżonej uchwały prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego.
Zdaniem Sądu orzekającego, na postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi pozytywnej.
Przede wszystkim, z treści art. 41g ustawy nie można wywieść kompetencji Rady Miasta do stanowienia o istnieniu bytów mających charakter organu. Wynika to z literalnego brzmienia przepisu, który jednoznacznie stanowi jedynie o określeniu trybu powoływania członków, organizacji i trybu działania organu przewidzianego w ustawie, tj. Rady Pożytku Publicznego.
Przyjęcie stanowiska Rady Miasta, która takie uprawnienie dla siebie wywiodła z treści art. 41g ustawy, oznaczałoby, że ustawodawca udzielając kompetencji do określenia trybu powoływania członków, organizacji i trybu działania Rady Pożytku Publicznego, zawarłby w jej ramach również - kompetencję do stanowienia o istnieniu innych organów, takich jak np. Kapituła. Jest to stanowisko nieuprawnione.
Zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa i doktryny prawa - kompetencji organu nie można domniemywać. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Organy administracji działają w granicach prawa i nie mogą tworzyć zinstytucjonalizowanych bytów organizacyjnych, nie posiadając do tego ustawowego upoważnienia. A z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zaskarżona uchwała określiła bowiem tryb powoływania członków, organizację i tryb działania Kapituły. Wszyscy jej członkowie pochodzą z nominacji lub wyboru Rady Miasta oraz (jeden) z nominacji Prezydenta Miasta, i dodatkowo mają być przez tego Prezydenta do Kapituły formalnie powołani. Mogą też być na wniosek Rady Miasta przez Prezydenta Miasta odwoływani. Kapituła nie jest zatem organizacją, powstającą i działającą w związku z realizowaniem praw i wolności politycznych (art. 57 i nast. Konstytucji), ale nie przewidzianym przez ustawę organem działającym w ramach struktury samorządowej.
Zauważyć przy tym należy, że kwestionowana uchwała określiła czas kadencji Kapituły na okres dwukrotnie dłuższy niż przewidziana przez ustawę kadencja Rady Pożytku Publicznego. Kadencja Kapituły Kompetencyjnej wynosi - 4 lata, zaś kadencja Rady - tylko dwa lata. Ponadto pojawienie się Kapituły jako dodatkowego organu, zaangażowanego obok Prezydenta i Rady Miasta, w proces tworzenia Rady Pożytku Publicznego, wpływa na uprawnienia tych podmiotów np. poprzez zarezerwowanie dla Kapituły uprawnienia do wybierania członków Rady Pożytku Publicznego oraz składania wniosków o ich odwołanie. Taka sytuacja czyni granice działań obu ustawowych organów dodatkowo niejasnymi i nieostrymi.
Mając na uwadze powyższe zastrzeżenia, należy podzielić stanowisko Wojewody, kwestionującego kompetencję Rady Miasta do powoływania - "dodatkowego ciała kolegialnego Kapituły".
Trafne jest też spostrzeżenie Wojewody, że zaskarżona uchwała (w § 7 ust. 1 i 5 oraz w § 9 załącznika "nr 3" do uchwały) przyznała Prezydentowi Miasta uprawnienie do powoływania i odwoływania członków Kapituły, a zatem ciała kolegialnego, którego istnienie nie znajduje upoważnienia ustawowego. Tym samym rozszerzyła zakres jego kompetencji poza przepis art. 41e ust. 2 ustawy. Ustawodawca przyznał bowiem Prezydentowi Miasta uprawnienie do utworzenia Rady Pożytku Publicznego, a nie "innego" organu.
W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Rada Miasta wskazała cel, którym kierowała się, powołując Kapitułę. Celem tym miało być: zapewnienie szerokiej i obiektywnej reprezentatywności organizacji pozarządowych i innych podmiotów prowadzących działalność pożytku publicznego. Ponadto w odpowiedzi na skargę Rada Miasta powołuje się na podobne rozwiązania przyjęte w tym celu w innych miastach.
Trudno się z tym powyższymi wyjaśnieniami Rady Miasta zgodzić. Już po samych nazwach - przywołanych w odpowiedzi na skargę - zgromadzeń istniejących w innych miastach, można zorientować się, że nie są to organy podobne do Kapituły Kompetencyjnej. Takie nazwy jak: Kongres, Konferencja, Forum lub Rada organizacji pozarządowych wskazują bowiem na szerokie gremia przedstawicieli tych organizacji. Tymczasem członków Kapituły w [...] ma być tylko pięciu, z czego jeden jest przedstawicielem Rady Miasta, jeden Prezydenta Miasta, a jedynie trzech przedstawicieli organizacji pozarządowych i innych podmiotów prowadzących działalność pożytku publicznego. Ci trzej członkowie są powoływani i odwoływani przez Prezydenta na wniosek Rady Miasta, która ich wcześniej wybiera (§ 7 ust. 1 - 5 załącznika "nr 3" do uchwały). W tej sytuacji przypisywanie Kapitule i jej działaniom, cech szerokiej i obiektywnej reprezentatywności organizacji pozarządowych i innych podmiotów prowadzących działalność pożytku publicznego, stanowi nadużycie. Przedstawiciele tych środowisk nie wybierają Kapituły. Liczba zaś trzech przedstawicieli, nie może być reprezentatywna dla organizacji pozarządowych i innych podmiotów prowadzących działalność pożytku publicznego, aktywnych w licznych i na zróżnicowanych polach działalności. W samym uzasadnieniu uchwały wskazuje się na liczbę 67 organizacji, które Prezydent Miasta zaprosił do konsultacji. Również stawianie kryteriów, które ograniczają krąg kandydatów zgłaszanych przez uprawnione podmioty, nie może służyć realizacji zasady szerokiej reprezentatywności.
W związku z powyższym Rada Miasta powinna w ramach ustawowego upoważnienia do określenia trybu powoływania członków Rady Pożytku Publicznego przyjąć takie rozwiązanie, które pozwoli na rzeczywistą i pełną realizację nakazu reprezentatywności, bez powoływania ciała, które ma cechy odrębnego organu. Zgodnie z treścią art. 41g ustawy, Rada Miasta powinna - w ramach określenia trybu powoływania członków Rady Pożytku Publicznego - starać się tak ustalać terminy i sposób zgłaszania kandydatur, aby zapewnić pożądaną reprezentatywność. Również określenie organizacji i trybu działania Rady Pożytku Publicznego powinno przede wszystkim uwzględniać potrzebę zapewnienia sprawnego jej funkcjonowania. Do osiągnięcia tego celu nie jest potrzebne istnienie jeszcze jednego "innego" organu.
Ustawodawca w przepisie art. 41g ustawy przewidział tryb powoływania członków Rady Pożytku Publicznego, nie przewidział natomiast trybu ich odwoływania. Brak jest zatem podstaw do przyznania Radzie Miasta kompetencji w tym zakresie. Jak podniesiono już w rozważaniach, kompetencji organu nie można domniemywać, a normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły.
Rada Miasta powinna również wykazać się starannością przy podejmowaniu konkretnych postanowień uchwały, aby uniknąć ich wadliwości. I tak, w § 7 ust. 1 załącznika "nr 1" do uchwały, ustalono, że liczba członków Rady Pożytku Publicznego wynosi - 11. Jednak w § 7 ust. 1 w punktach od 1) do 3) wymienia się: dwóch przedstawicieli Rady Miasta, dwóch przedstawicieli Prezydenta i dziewięciu przedstawicieli organizacji pozarządowych i podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy. Zatem suma przedstawicieli stanowi 13 członków (2+2+9) i nie odpowiada liczbie członków Rady Pożytku Publicznego - 11.
Podniesione natomiast w skardze przez Wojewodę uchybienia w zakresie naruszenia zasad techniki prawodawczej (brak liczby i wskazania zakresu regulacji załączników do uchwały), nie są na tyle istotne, aby mogły skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Jednak powinny zostać wzięte pod uwagę przy ponownym redagowaniu aktu.
Ponadto brak było podstaw do odrzucenia skargi w niniejszej sprawie. Zgodnie z aktualną linią orzeczniczą sądów administracyjnych przepis art. 53 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie reguluje terminu do wniesienia przez organ nadzoru skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy. Terminu takiego nie wprowadza także art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Organ nadzoru może to uczynić w każdym czasie obowiązywania uchwały. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2005 r., w sprawie I OSK 572/05, lex nr 196722 - szczególna kompetencja nadzorcza przez przyznanie prawa skargi do sądu administracyjnego nie została ograniczona terminem jej realizacji.
Na zakończenie należy dodać, że Sąd administracyjny nie ocenia podjętego aktu organu administracji publicznej pod kątem jego słuszności czy celowości, jak również nie kieruje się zasadami współżycia społecznego. Niewątpliwe jednak, zarówno Rada Miasta i Prezydent Miasta, powinni dążyć do prawidłowego wyłonienia i sprawnego funkcjonowania Rady Pożytku Publicznego.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo postępowania przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
Skutkiem wyroku będzie obowiązek podjęcia przez organ - Radę Miasta - uchwały w granicach przyznanej jej kompetencji, która powinna zawierać uregulowania zgodne z prawem.
Przedmiotem zaskarżenia był obowiązujący już akt prawa miejscowego, dlatego Sąd nie orzekł o wstrzymaniu jego wykonalności na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd bowiem reprezentuje stanowisko, że w odniesieniu do aktów prawa miejscowego będących źródłami prawa i to powszechnie obowiązującego, nie ma zastosowania instytucja wstrzymania wykonania aktu. Akta prawa miejscowego jako akta stanowienia, a nie stosowania prawa, nie podlegają bowiem wykonaniu lecz obowiązują. Potwierdza to ustawodawca w przepisie art. 61 § 3 tej ustawy, wskazując, że instytucji wstrzymania aktu nie stosuje się do przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie. Takie stanowisko reprezentuje również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyroku z dnia 17 sierpnia 2011 r., II SA/Gd 471/11, cbois.nsa.gov.pl/doc/469A6181BA6, a przywołaną w nim argumentację należy w pełni podzielić.
Na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o kosztach postępowania.