III SA/Gd 705/22

III SA/Gd 705/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-08-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Bartłomiej Adamczak
Janina Guść /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Sudoł
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 189 k par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Protokolant: Referent Dagmara Szymańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 2 sierpnia 2022 r., nr BP.503.83.2022.1958.GD11.250249 w przedmiocie rozłożenia na raty kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz Spółki A kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 2 sierpnia 2022 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy wydaną wobec W. Spółki z o.o. z siedzibą w G. (dalej jako "wnioskodawca", "strona" lub "skarżąca") decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 20 kwietnia 2022 r. o odmowie rozłożenia na raty administracyjnej kary pieniężnej, nałożonej uprzednio na stronę z uwagi na naruszenie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 2201 ze zm.).
Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Decyzją z dnia 23 listopada 2021 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na stronę, na podstawie art. 92a ust.1 w związku z art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, karę w wysokości 15 000 zł.
Wnioskiem z dnia 22 lutego 2022 r. strona wystąpiła o rozłożenie wskazanej należności na 15 rat w wysokości po 1 000 zł, płatnych miesięcznie, motywując swoją prośbę złą sytuacją finansową Spółki, spowodowaną utratą zleceniodawcy, przez co niemożliwym stało się spłacenie przedmiotowej kary jednorazowo.
Do wniosku dołączono rachunek zysków i strat za okres 1 stycznia - 31 marca 2020 r., bilans sporządzony na dzień 31 marca 2020 r., zeznanie o wysokości poniesionej straty za rok podatkowy 2019 (CIT-8), oświadczenie z 2022 r. o majątku, dochodach i źródłach utrzymania oraz formularz informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc de minimis.
W celu ustalenia pełnej sytuacji finansowej wnioskodawcy, organ wezwał stronę do przełożenia dodatkowych dokumentów, które wyszczególnił w skierowanym do strony piśmie z dnia 1 marca 2022 r.
W odpowiedzi strona nadesłała żądane dokumenty obejmujące: 1/oświadczenie o nieotrzymaniu pomocy de minimis, 2/ wykaz należności publiczno i cywilnoprawnych, które miesięcznie obciążają spółkę 3/ zeznanie o wysokości poniesionej straty za rok podatkowy 2020 (CIT-8), 4/ zeznanie o wysokości poniesionej straty za rok podatkowy 2021, 5/ rachunek zysków i strat za okres 1 stycznia - 28 lutego 2022 r., 6/ rachunek zysków i strat za okres 1 stycznia– 31 grudnia 2021 r., 7/ rachunek zysków i strat za okres 1 stycznia – 31 grudnia 2020 r.
Decyzją z dnia 20 kwietnia 2022 r. (nr WP.7141.7.2022) Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego odmówił rozłożenia kary pieniężnej na raty.
Jako podstawę prawną wydania decyzji wskazano art. 189k § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. Z 2021 poz. 735, ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", zgodnie z którym organ może m.in. rozłożyć karę administracyjną na raty w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem publicznym lub ważnym interesem strony.
W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawca nie wykazał zaistnienia przesłanek określonych w cytowanym przepisie. Z przedłożonych przez niego dokumentów dotyczących jego sytuacji finansowej wynika bowiem, że strona nie posiada środków, aby uiszczać raty, o które wnosi. Spółka ponosi straty z prowadzonej działalności gospodarczej, a jednocześnie wysokość miesięcznych zobowiązań publiczno- i cywilnoprawnych Spółki wynosi około 25 000 zł, do której to kwoty należy doliczyć dodatkowo koszty związane z wynagrodzeniami pracowników, które w pierwszych dwóch miesiącach 2022 r. wynosiły około 25 000 zł miesięcznie.
Organ podkreślił, że udzielanie ulg w wykonywaniu administracyjnej kary pieniężnej ma ze swej istoty charakter wyjątkowy i powinno być podyktowane jedynie uzasadnionymi względami gospodarczymi lub społecznymi. Regułą jest bowiem jednorazowe i niezwłoczne uiszczenie należności Skarbu Państwa. Względy społeczne wymagają zatem, aby zobowiązanie było realizowane, a zobowiązany nie był pochopnie z niego zwolniony. Dlatego ważąc interes społeczny z indywidualnym interesem strony organ uznał, że nie zachodzi podstawa do rozłożenia spłaty kary pieniężnej na raty.
Spółka W. wniosła odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wskazując, że skoro zdaniem organu strona nie ma środków na spłatę kary pieniężnej w ratach, to oczywistym jest że nie posiada środków na spłatę zobowiązania jednorazowo w całości. Strona wskazała, że ma świadomość, że instytucja określona w art. 189 k § 1 k.p.a. ma charakter wyjątkowy. Jednakże na gruncie przedmiotowej sprawy jej prośba powinna zostać uwzględniona, gdyż rozłożenie należności na raty w żaden sposób nie zagraża interesowi Państwa. Strona podkreśliła, że nie uchyla się od zapłaty kary i nie wystąpiła o umorzenie należności, a jedynie o rozłożenie jej na raty, co uzasadniania jej ważny interes, związany z trudną sytuacja finansową, w której się znajduje a też nie została przez organ zanegowana.
Decyzją z dnia 2 sierpnia 2022 r. (nr BP.503.83.2022.1958.Gd11.250249) Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
Organ wskazał że instytucja z art. 189k § 1 k.p.a. określając możliwe sposoby udzielenia ulg w spłacie administracyjnych kar pieniężnych (to jest odroczenie terminu wykonania kary, rozłożenie kary na raty, umorzenie kary, umorzenie odsetek za zwłokę) opiera się o tzw. uznaniu administracyjnym. Nawet wystąpienie ustawowych przesłanek udzielenia ulgi nie zobowiązuje zatem organu do zastosowania instytucji udzielenia ulgi w każdym przypadku. W ocenie organu odwoławczego, Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył granic uznania administracyjnego, które wyznaczają wskazane w cyt. przepisie przesłanki "ważnego interesu strony" i "interesu publicznego".
Podkreślono, że "ważny interes strony" jest przesłanką związaną bezpośrednio z sytuacją określonej osoby. Musi on być na tyle istotny i wyjątkowy, aby jego pominięcie przyniosło dla tej osoby wyraźnie dostrzegalne negatywne skutki. O istnieniu ważnego interesu strony decydują obiektywne kryteria i nie można go utożsamiać z subiektywnym odczuciem strony, że jej sytuacja życiowa i materialna uzasadnia zastosowanie ulgi. Z uwagi na ocenny charakter przesłanek zastosowania ulgi w spłacie należności, wniosek o rozłożenie na raty administracyjnej kary pieniężnej powinien być przez wnioskodawcę szczegółowo umotywowany. Dłużnik powinien we wniosku wykazać swój ważny interes, szczególnie fakt, że z uwagi na swoją sytuację majątkową i wysokość dochodów nie jest w stanie uiścić należności jednorazowo, a ściągnięcie jej w drodze egzekucji spowodowałoby dla niego nadmierne obciążenie majątkowe lub inne ciężkie skutki.
Analizując materiał dowodowy przedłożony przez stronę w sprawie oraz treść odwołania, organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że sytuacja finansowa Spółki nie daje podstaw do uwzględnienia wniosku o rozłożenie należności na raty. Wskazano, że z przekazanych przez wnioskodawcę dokumentów wynika, że Spółka od lat ponosi straty. Za 2020 r. strata wyniosła 321 954,61 zł, za 2021 r. - 414 746,42 zł, a za okres dwóch miesięcy 2022 r. - 74 385,57 zł. Wykaz należności Spółki obejmuje następujące należności publicznoprawne: kwotę 1 053,00 zł miesięcznie z tytułu PIT-4, kwotę 10 329,21 zł miesięcznie tytułem składek do ZUS oraz kwotę 1 692,00 zł tytułem podatku od środków transportu, płatną w ratach. Należnościami cywilnoprawnymi są zaś: subwencja [...] spłacana po 375,00 zł miesięcznie do września 2022 r., rata leasingowa w kwocie 3 783,25 zł spłacana do czerwca 2025 r., wynajem naczep kontenerowych - 2 460,00 oraz 2 829,00 zł miesięcznie, wynajem siedziby - 172,20 zł miesięcznie, koszty telefonów służbowych - 149,10 zł, monitoring floty - 169,74 zł, ubezpieczenie OC i AC ciągnika - 16 900,00 zł płatne w ratach oraz księgowość i opieka prawna - 2 748,72 zł miesięcznie.
Organ wskazał, że trudna sytuacja finansowa sama w sobie nie może być uznana za przesłankę umożliwiającą zastosowanie wnioskowanej ulgi, a tym bardziej nie można jej utożsamiać z ważnym interesem zobowiązanego. Zawsze bowiem ulga w zapłacie zobowiązania leży w interesie (faktycznym) ukaranego. W rezultacie każdy zobowiązany znajdujący się w trudnej sytuacji majątkowej spełniałby przesłankę przyznania ulgi. Dlatego ważne jest wykazanie nadzwyczajności tej sytuacji, w której strona znalazła się niezależnie od swojego postępowania.
W ocenie organu, strona nie wykazała wystąpienia nadzwyczajnej sytuacji, uzasadniającej rozłożenie należności na raty. Wskazano, że Spółka działa na rynku i osiąga znaczny przychód: w 2019 r. - 506 111,42 zł, w 2020 r.- 404 208,66 zł, w 2021 r. - 349 055,36 zł. Natomiast wykazana strata nie oznacza, że strona nie generuje przychodu. Wskazano, że działalność gospodarcza może przynosić niskie dochody, czy nawet stratę podatkową, co jednak nie jest równoznaczne z brakiem uzyskiwania w ogóle realnego dochodu – brakiem środków finansowych. Wykazywanie przy dużych obrotach równocześnie wysokich kosztów uzyskiwania przychodu nie przesądza jeszcze, że strona nie dysponuje żadnymi środkami pieniężnymi. Szczególnie, że istnieje różnica pomiędzy dochodem podatkowym, a faktycznym dochodem z działalności gospodarczej, pozostającym do dyspozycji strony. Ponadto wskazano, że zaciągnięte zobowiązania nie mogą mieć wpływu na zaspokojenie należności publicznoprawnych, jakimi są nałożone kary pieniężne. W tym zakresie organ uznał, że do przedmiotowej sprawy należy posiłkowo zastosować wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 1118/13, w którym wyrażono stanowisko, że w przypadku gdy skarżący jest dłużnikiem cywilnoprawnym z tytułu zaciągniętych kredytów i zobowiązanym w stosunku publicznoprawnym, umorzenie należności publicznoprawnej (określonej ostateczną decyzją) przy jednoczesnym spłacaniu kredytu bankowego prowadziłoby w konsekwencji do finansowania zobowiązań cywilnoprawnych kosztem należności publicznoprawnych, które w konkurencji obu płatności mają pierwszeństwo zaspokojenia.
W ocenie organu odwoławczego, strona nie przedstawiła w pełni swojej sytuacji finansowej. Działalność gospodarcza przynosi od paru lat straty i brak jest informacji, w jaki sposób Spółka pokrywa koszty działalności oraz jakie podejmuje działania mające na celu zwiększenie przychodów.
Końcowo wskazano, że organ rozpatrując odwołanie od decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego nie tylko ponownie rozważa szczegółowo kwestie istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających udzielenie ulgi w spłacie należności oraz ewentualnie okoliczności uzasadniających zakres zastosowania ulgi, ale również sprawdza, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Odnosząc to do przedmiotowej sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie miało charakteru dowolnego, lecz było wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), zaś decyzja wydana przez ten organ odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 1 i 3 k.p.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku spółka wniosła o uchylenie opisanej wyżej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji podnosząc zarzuty naruszenia art. 7, 7a § 1, 77 § 1, art. 80, 138 § 1 pkt 1 oraz 189k § 1 i 3 k.p.a.
Strona skarżąca podtrzymała stanowisko, że wykazała w sprawie zaistnienie jej ważnego interesu, wyrażającego się w jej trudnej sytuacji materialnej, uzasadniającej ratalną spłatę zobowiązania. Na okoliczność tą przedstawiła szereg dokumentów źródłowych, które też zostały przeanalizowane przez organ pierwszej instancji, w ten sposób, iż przyjęto, że aktualne sytuacja strony uniemożliwia spłatę należności w ratach. Konsekwencją takiej oceny winno być uznanie, że Spółka nie ma możliwości spłaty należności w całości.
W ocenie strony skarżącej, organy nie dokonały rozważenia interesu Skarbu Państwa i interesu strony skarżącej. Spółka podkreśliła, że zwróciła się o rozłożenie kwoty 15 000 zł na raty, dzięki czemu będzie w stanie uregulować wymaganą należność bez uszczerbku dla funkcjonowania Spółki, a jednocześnie interes Państwa zostanie zabezpieczony, bowiem kara pieniężna zostanie zapłacona, bez nadmiernych dolegliwości związanych z przymusowym ściąganiem należności zgodnie z przepisami o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
W zakresie wskazanych naruszeń o charakterze proceduralnym, strona skarżąca wskazała, że wadliwy sposób procedowania przez organ pierwszej instancji, został zaakceptowany przez organ odwoławczy, pomimo naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zwrócono ponadto uwagę na lakoniczność uzasadnienia decyzji, tak pod względem faktycznym, jak i prawnym, a zatem niespełnienie wymogów określonych przez art. 107 § 1 i 3 k.p.a., co praktycznie skutkuje także pozbawieniem strony realnej możliwości oceny zgodności decyzji z prawem i obrony swoich praw. Końcowo wskazano, że jeżeli organy miały wątpliwości co do okoliczności faktycznych sprawy, to jest spełnienia warunków określonych w art. 189k k.p.a. powinny one stosując na zasadzie analogii art. 7 a § 1 k.p.a. (który odnosi się do wątpliwości co do treści normy prawnej), rozstrzygnąć wskazane wątpliwości na korzyść strony skarżącej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 145 § 1 p.p.s.a., stanowi, że uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W przedmiotowej sprawie ocenie Sądu poddano decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 2 sierpnia 2022 r., utrzymującą w mocy decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 20 kwietnia 2022 r. o odmowie rozłożenia na raty kary w wysokości 15 000 zł, orzeczonej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, że narusza ona prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
Materialnoprawną podstawę wydania decyzji stanowił art. 189k § 1 pkt 1 k.p.a. zgodnie z którym organ administracji publicznej, który nałożył administracyjną karę pieniężną, na wniosek strony, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem publicznym lub ważnym interesem strony, może udzielić ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej przez odroczenie terminu wykonania administracyjnej kary pieniężnej lub rozłożenie jej na raty;
Jak zasadnie wskazano w zaskarżonej decyzji, użyte w art. 189k § 1 k.p.a. sformułowanie "może udzielić ulg" wskazuje, że organ orzekający na wniosek strony w przedmiocie rozłożenia jej na raty kary administracyjnej, przy rozpatrywaniu takiej sprawy i wydaniu rozstrzygnięcia, korzysta z tzw. swobody uznania administracyjnego.
Uznaniowość podejmowania decyzji podlega specjalnym obostrzeniom, bowiem zgodnie z wymogami demokratycznego państwa prawnego, nie może być w takim przypadku mowy o dowolnym działaniu organu administracji. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne decyzje, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany. Kontrola ta zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Sąd administracyjny kontroluje, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 457/17). Organ w uzasadnieniu takiej decyzji, podobnie jak w przypadku innych decyzji administracyjnych ma obowiązek rozpatrzeć cały materiał dowodowy, dokonać jego oceny, wskazać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł i dokonać oceny stanu faktycznego w świetle przepisów stanowiących podstawę prawną decyzji (por. wyroki NSA z dnia 27 lutego 1998 r., sygn. akt III SA 395/97 z dnia 8 września 1998 r. sygn. akt IV SA 893/97). Uzasadnienie decyzji winno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa oraz opis rozumowania organu w zakresie oceny prawnej spełnienia przesłanek przyznania ulgi w postaci ratalnej spłaty nałożonej kary. Organ winien wnikliwie uzasadnić dlaczego ustalone okoliczności faktyczne zakwalifikował jako niespełniające lub spełniające przesłankę ważnego interesu strony w rozumieniu art. 189k § 1 pkt 1 k.p.a.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd stwierdził, że uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie spełniają powyższych wymogów.
W szczególności organy nie dokonały prawidłowej wykładni przesłanek ważnego interesu dłużnika oraz ważnego interesu publicznego w kontekście unormowania art. art. 189k § 1 pkt 1 k.p.a.
Przesłanką, na która powoływała się skarżąca we wniosku o rozłożenie zobowiązania na raty był "ważny interes strony". Pojęcie to jest zwrotem niedookreślonym, który zawiera dwa odróżniające się elementy: opis faktu - interes zainteresowanego, który wymaga stwierdzenia, oraz element ocenny - ważny, wymagający oszacowania wagi stwierdzonego faktu. To, że norma prawna określona w przepisie art. 189k § 1 pkt 3 k.p.a. operuje opisanym zwrotem niedookreślonym ma istotne znaczenie w procesie odkodowywania jej treści (wykładni), gdyż organ stosujący prawo, ważąc interes zainteresowanego, musi dokonać oceny jednostkowej, bez - co do zasady - odwoływania się do systemu normatywnego. To czy trudna sytuacja finansowa może stanowić o ważnym interesie strony, należy oceniać odnosząc się do konkretnego przypadku.
Posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem niedookreślonym w normie opartej na uznaniu administracyjnym wymaga od organu szczególnie wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych po to, aby na tej podstawie stwierdzić, czy dana sytuacja faktyczna mieści się w zakresie przesłanki ważnego interesu strony. Oceniając możliwość zastosowania ulgi w przedmiotowej sprawie, organ miał za zadanie wziąć pod uwagę wskazywaną we wniosku sytuację strony, ustalając ją na podstawie przełożonych w sprawie dokumentów, do których złożenia strona została wezwana i wezwanie to zrealizowała.
Organ odwoławczy swoją argumentacji oparł na wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 czerwca 2014 r. o sygn. akt III SA/Po 1780/13 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 stycznia 2014 r., o sygn. akt II SA/Ol 1118/13, w których to sprawach wnioskodawca wystąpił o umorzenie należności publicznoprawnej. Skarżąca nie dążyła jednak do wyeliminowania zobowiązania. Skarżąca podkreślała, że nie uchyla się od spłaty zobowiązania i nie wnosi o jego umorzenie lecz rozłożenie na raty.
Niedopuszczalne jest zrównanie dwóch odmiennych sytuacji - wystąpienia z wnioskiem o umorzenie zobowiązania i wystąpienia z wnioskiem o rozłożenie należności na raty. Pojęcie "ważnego interesu strony", mimo, że na płaszczyźnie językowej w przypadku obu udzielanych zobowiązanemu ulg – spłaty ratalnej i umorzenia zobowiązania ma tożsame brzmienie, stanowi zupełnie inną kategorię i nie może być oceniane analogicznie.
Ważny interes strony należy na gruncie wniosków składanych na podstawie art. 189k § 1 pkt 1 i pkt 3 k.p.a. rozważać odmiennie. Obie wskazane ulgi mają bowiem zupełnie inny charakter, prowadzą do innych skutków zarówno dla wnioskującego jak i budżetu Państwa a przesłanki ich udzielenia winny być analizowane z uwzględnieniem specyfiki każdej z tych instytucji.
Nałożona kara stanowi dolegliwość wynikającą z naruszenia przepisów prawa. Udzielenie ulgi w wykonaniu kary administracyjnej w postaci jej umorzenia traktować należy jako instytucję wyjątkową.
Umorzenie prowadzi bowiem w istocie do sytuacji, w której wymierzona kara nie wywrze żadnego ekonomicznego skutku. Mimo naruszenia przepisu prawa i wymierzenia kary administracyjnej, strony nie dotkną konsekwencje tego naruszenia. Umorzenie kary pieniężnej spowoduje niekorzystne z punktu widzenia interesu publicznego, wyłączenie ekonomicznego ukarania sprawcy naruszenia oraz niekorzystne z punktu widzenia interesu publicznego, istotne zmniejszenie należności publicznoprawnych, a z drugiej strony przysporzenie majątkowe po stronie zobowiązanego przez znaczne zmniejszenie jego zobowiązań. Ocena ważności interesu strony winna być w przypadku wniosku o umorzenie kary administracyjnej przeprowadzana z uwzględnieniem powyższych aspektów.
Inaczej ocenić należy ważny interes strony wnioskującej o rozłożenia nałożonej administracyjnej kary pieniężnej na raty.
W takim przypadku nie dochodzi do wyłączenia ekonomicznego ukarania sprawcy naruszenia oraz niekorzystnego z punktu widzenia interesu publicznego, istotnego zmniejszenia należności publicznoprawnych ani przysporzenia majątkowego po stronie zobowiązanego przez istotne zmniejszenie jego zobowiązań. Zakres ulgi w spłacie oraz zmniejszenia należności publicznoprawnej jest uzależniony od czasu spłaty rat, stopy inflacji, wysokości odsetek. Zawsze jednak jest to ulga częściowa. Ratalny sposób spłaty kary administracyjnej może być nadto zgodny z interesem publicznym, o którym mowa w art. 189k § 1 pkt 1 k.p.a. Dobrowolne uregulowanie nałożonych na stronę zobowiązań publicznoprawnych bez konieczności wszczynania postępowania egzekucyjnego prowadzi bowiem do korzystnych skutków z punktu widzenia interesu publicznego, a korzyści z tego tytułu mogą przewyższać uszczerbek wynikający z rozłożenia należności na raty. Argumentacja skarżącego w tym zakresie zasługuje na uwzględnienie.
Pojęcia "ważnego interesu strony" w przypadku wniosku o rozłożenie kary administracyjnej na raty nie można ograniczać tylko i wyłącznie do sytuacji nadzwyczajnych, pojęcie to funkcjonuje w zdecydowanie szerszym znaczeniu, uwzględniającym nie tylko sytuacje nadzwyczajne, ale również sytuację ekonomiczną podmiotu występującego o udzielenie ulgi, wysokość uzyskiwanych przez niego dochodów (lub strat) oraz wydatków, posiadany majątek. W orzecznictwie wskazuje się, że w postępowaniu administracyjnym wszczętym wnioskiem strony o udzielenie ulgi w oparciu o art. 189k § 1 k.p.a. szczególny nacisk powinien być położony na analizę sytuacji ekonomicznej wnioskodawcy (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 6373/21). Okoliczności wskazujące, że zła sytuacja strony wynika jedynie z jej zaniedbań i braku podjęcia działań naprawczych, mogą wyłączyć możliwość uznania, że w sprawie wystąpił zasługujący na uwzględnienie ważny interes strony w udzieleniu jej ulgi. Okoliczności tego rodzaju muszą być jednak stwierdzone na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie mogą budzić wątpliwości ani pozostawać w sferze domniemań organu.
Wskazać także należy, że organ pierwszej instancji przeciwstawił interes strony interesowi publicznemu, wskazując, że interes publiczny przemawia za odmową uwzględnienia wniosku. Ustawodawca w treści normy prawnej nie przeciwstawił obu tych interesów, wskazując jedynie, że za uwzględnieniem wniosku może przemawiać zarówno i niezależnie od siebie ważny interes publiczny lub ważny interes strony. Nadto w interesie publicznym leży aby także podmioty znajdujące się w trudnej sytuacji finansowej dokonywały spłaty zobowiązań bez konieczności wszczynania postępowania egzekucyjnego. Argumentacja zaprezentowana w decyzji organu pierwszej instancji w każdym przypadku prowadziłaby do odmowy uwzględnienia wniosku o rozłożenia na raty kary pieniężnej. Interpretacja unormowania art. 189k § 1 pkt 1 k.p.a. nie może prowadzić do praktycznego wyeliminowania stosowania tej instytucji, poprzez ogólnikowe powoływanie się na określone kategorie prawne, bez dokonywania rzetelnej oceny ich występowania w konkretnej sprawie. Rozstrzygnięcie podejmowane na podstawie zwrotów niedookreślonych powinno być przekonująco i jasno uzasadnione zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, żeby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją, nie zaś efektem arbitralnej oceny organu.
Zaniechanie przez organ wnikliwej wykładni normy art. 189k § 1 pkt 1 k.p.a. doprowadziło do istotnego naruszenia tego unormowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Zarzut skargi w tym zakresie zasługiwał zatem na uwzględnienie.
Za zasadne Sąd uznał także zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego.
Podkreślić należy, że opierając się na przedłożonych w sprawie przez skarżącą dowodach organ pierwszej i drugiej instancji dokonały rozbieżnych ustaleń.
Organ pierwszej instancji, analizując sytuację finansową strony, stwierdził bowiem, że jest ona na tyle zła, że strona nie będzie w stanie spłacić zobowiązania nawet w ratach. Natomiast organ odwoławczy wskazał, że niezależnie do dokumentów źródłowych, z których wynika, że Spółka od kilku lat ponosi straty i nie ma majątku, nie można wykluczyć że może ona posiadać środki na spłatę zobowiązania w całości. Organ wyraził przypuszczenie, że być może sytuacja Spółki nie jest zła, skoro pomimo wykazywanej straty funkcjonuje i osiąga przychody. Organ drugiej instancji negując okoliczność trudnej sytuacji finansowej Spółki, swoje stanowisko w tym zakresie oparł na przypuszczeniach. Za niewystarczające w tym zakresie należy uznać wskazania organu, że "istnieje różnica pomiędzy dochodem podatkowym, a faktycznym dochodem strony", że "o faktycznym potencjale do gromadzenia środków finansowych decydują przede wszystkim uzyskiwane przychody z tytułu świadczonych usług bądź sprzedanych towarów, a nie dochody (bądź strata)" oraz że " wskazywanie przy dużych obrotach równocześnie wysokich kosztów uzyskiwania przychodu nie przesądza jeszcze, że strona nie dysponuje żadnymi środkami pieniężnymi". Argumentacja organu przyjęła postać sformułowanej przez organ tezy, że w przypadku dużych uczestników rynku sam bilans przychodów i wydatków nie jest wystarczający dla stwierdzenia sytuacji ekonomiczniej takich podmiotów i zasadniczo świadczy o posiadaniu środków na spłatę zobowiązań. Jeżeli organ uznał, że w przypadku skarżącej należało w inny sposób, to jest oparciu o innego rodzaju dokumenty i inne parametry dokonać oceny jej sytuacji ekonomicznej, winien przeprowadzić w tym zakresie uzupełniające postępowanie dowodowe. Podkreślenia wymaga, że to organ jest dysponentem postępowania dowodowego oraz, że strona dostarczyła dokumenty, o jakie ją wezwano. Na dokumenty te złożyły się nie tylko dokumenty podatkowe, ale również dokumenty księgowe, dotyczące zysków i strat za poszczególne lata, dodatkowo oświadczenie o braku posiadania przez Spółkę majątku, a także zawarte we wniosku oświadczenie o utracie głównego kontrahenta. Organ w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do oświadczenia Spółki co do istotnej zmiany jej sytuacji na rynku na skutek utraty głównego kontrahenta, nie dokonał w tym zakresie ustaleń ani oceny wskazywanej przez Spółkę przyczyny trudnej sytuacji finansowej.
Organ pierwszej instancji wzywając stronę do udokumentowania jej trudnej sytuacji ekonomicznej, po stwierdzeniu, że sytuacja ta rzeczywiście taka jest, nie wyjaśnił, z jakich względów uznał, że sytuacja strony nie umożliwi jej spłaty zobowiązania w wysokości 15 000 zł w 15 kolejnych miesięcznych ratach po 1000 zł. Stanowisko organu jest wewnętrznie sprzeczne, co słusznie zarzucono w skardze. Trudna sytuacja finansowa strony, która deklaruje chęć spłaty należności w ratach, nie powinna być oceniana jako przemawiająca za odmową uwzględnienia wniosku.
Stwierdzenie przez organ w zaskarżonej decyzji braku przesłanki zastosowania ulgi ratalnej zostało dokonane w oparciu o ustalenia dokonane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Sąd uznał natomiast za niezasadny zarzut naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. Przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach, w których przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. Sytuacja taka nie zachodzi w niniejszej sprawie z wniosku o rozłożenie na raty administracyjnej kary pieniężnej.
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.
Wskazania, co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań.
Organ, kierując się zasadami postępowania z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. ustali okoliczności faktyczne niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, na podstawie zebranego lub ewentualnie uzupełnionego materiału dowodowego. Ponownie rozpoznając wniosek, organ dokona oceny istnienia ważnego interesu Spółki w kontekście przesłanek określonych w art. 189k § 1 pkt 1 k.p.a. z uwzględnieniem wykładni przedstawionej w niniejszym uzasadnieniu. Motywy organu zostaną zawarte w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi przewidziane w art. 107 § 3 k.p.a.
O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej od organu kwotę 450 zł, tytułem uiszczonego w sprawie wpisu sądowego.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).