III SA/Gd 686/23

III SA/Gd 686/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-02-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-11-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Bartłomiej Adamczak /przewodniczący/
Jolanta Sudoł
Maja Pietrasik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III OSK 1545/24 - Wyrok NSA z 2024-10-22
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1526
art. 16a ust. 1, art. 79
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 229, art. 231, art. 246
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 148
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Asesor WSA Maja Pietrasik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Powiatu Kwidzyńskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego z dnia 29 września 2023 r., nr PN-II.4131.82.2023.AR w przedmiocie nieważności uchwały w sprawie skarg wniesionych przez mieszkańca Powiatu Kwidzyńskiego do Starostwa Powiatowego Komisji Skarg Wniosków i Petycji uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.
Uzasadnienie
W dniu 31 marca 2023 r. do Starostwa Powiatowego w Kwidzynie - Komisji Skarg Wniosków i Petycji Rady Powiatu Kwidzyńskiego wpłynęły cztery wnioski mieszkańca Powiatu Kwidzyńskiego datowane na dzień 30 marca 2023 r., oznaczone kolejno nr 1, nr 2, nr 3 i nr 4.
Wnioski zostały złożone w trybie określonym w dziale VIII "Skargi i wnioski" ustawy z dnia 14 czerwca 2023 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 773, w skrócie "k.p.a.").
Wnioskodawca poprzez pocztę elektroniczną oraz przez ePUAP został zawiadomiony o przedłużeniu terminu wraz z informacją, że wnioski zostaną rozpatrzone na sesji Rady Powiatu Kwidzyńskiego w dniu 26 czerwca 2023 r.
Tak też wnioski zostały poddane pod obrady XLV sesji Rady Powiatu Kwidzyńskiego, która odbyła się w dniu 26 czerwca 2023 r.
W sprawie każdego z wniosków podjęto odrębną uchwałę to jest:
1/ uchwałę Rady Powiatu Kwidzyńskiego nr XLV/242/2023 z dnia 26 czerwca 2023 r. "w sprawie wniosku nr 1 z dnia 30.03.2023 r.(...)";
2/ uchwałę Rady Powiatu Kwidzyńskiego z dnia 26 czerwca 2023 r. "w sprawie wniosku nr 2 z dnia 30.03.2023 r.(...)";
3/ uchwałę Rady Powiatu Kwidzyńskiego nr XLV/244/2023 z dnia 26 czerwca 2023 r. "w sprawie wniosku nr 3 z dnia 30.03.2023 r.(...)";
4/ uchwałę Rady Powiatu Kwidzyńskiego nr XLV/245/2023 z dnia 26 czerwca 2023 r. "w sprawie wniosku nr 4 z dnia 30.03.2023 r.(...)".
Treść rozstrzygnięć zawartych w uchwałach była analogiczna. W § 1 każdej z uchwał ujęto, że:
1/ stwierdza się brak podstaw do rozstrzygnięcia wniosku z uwagi na brak właściwości rzeczowej organów powiatu,
2/ postanawia się pozostawić wniosek w aktach sprawy z uwagi na brak organu właściwego.
W każdej z uchwał zawarto pouczenie, że zgodnie z art. 246 § 1 k.p.a. wnioskodawcy niezadowolonemu ze sposobu załatwienia wniosku służy prawo wniesienia skargi w trybie określonym w rozdziale 2 "Skargi" Działu VIII k.p.a. (art. 227-229 k.p.a.).
Wnioskodawca został w dniu 30 czerwca 2023 r., stosownie do wymogu z art. 244 k.p.a. poinformowany o sposobie załatwienia jego wniosków. Przesłano mu potwierdzone za zgodność kopie uchwał wraz z uzasadnieniami oraz pouczeniem wynikającym z art. 246 § 1 k.p.a.
W konsekwencji, w dniu 9 lipca 2023 r. wnioskodawca wniósł do Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Powiatu Kwidzyńskiego dwanaście skargi, z których:
- trzy odnosiły się do uchwały nr XLV/242/2023 (skargi 2023-1, 2023-5, 2023-9),
- trzy odnosiły się do uchwały nr XLV/243/2023 (skargi 2023-2, 2023-6, 2023-10),
- trzy odnosiły się do uchwały nr XLV/244/2023 (skargi 2023-3, 2023-7, 2023-11),
- trzy odnosiły się do uchwały nr XLV/245/2023 (skargi 2023-4, 2023-8, 2023-12).
Jako podstawę wniesienia każdej ze skarg wnioskodawca wskazał art. 246 k.p.a. oraz każdorazowo oznaczył skargę jako kierowaną do Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Powiatu Kwidzyńskiego. W każdej ze skarg podniesiono tożsamą kwestię, to jest brak zapewnienia wnioskodawcy czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym w szczególności na posiedzeniu Rady Powiatu Kwidzyńskiego w dniu 26 czerwca 2023 r., co uniemożliwiło wnioskodawcy wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań i narusza, w jego ocenie, art. 10 § 1 k.p.a. w stopniu powodującym nieważność ww. uchwał z mocy samego prawa.
Wnioskodawca dodatkowo oznaczył w skargach, że:
1/ składa je "na Przewodniczącego Rady Powiatu Kwidzyńskiego" (skarga 2023-1, 2023-2, 2023-3, 2023-4), który w ocenie wnioskodawcy nie dopełnił należytej staranności w poinformowaniu go o terminie posiedzenia w wyniku czego - odpowiednio - uchwała nr XLV/242/2023, nr XLV/243/2023, nr XLV/244/2023 i nr XLV/245/2023 jest nieważna;
2/ składa je "na Przewodniczego Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Powiatu Kwidzyńskiego" (skarga 2023-5, 2023-6, 2023-7, 2023-8), który w ocenie wnioskodawcy nie dopełnił należytej staranności w poinformowaniu go o terminie posiedzenia, w wyniku czego - odpowiednio - uchwała nr XLV/242/2023, nr XLV/243/2023, nr XLV/244/2023 i nr XLV/245/2023 jest nieważna;
3/ składa je "na Sekretarza Powiatu Kwidzyńskiego" (skarga 2023-9, 2023-10, 2023-11, 2023-12), który w ocenie wnioskodawcy rażąco nie dopełnił obowiązków służbowych poprzez brak powiadomienia go o posiedzeniach w wyniku czego - odpowiednio - uchwała nr XLV/242/2023, nr XLV/243/2023, nr XLV/244/2023 i nr XLV/245/2023 jest nieważna.
W dniu 28 sierpnia 2023 r. Rada Powiatu Kwidzyńskiego podjęła uchwałę nr XLVII/252/2023 "w sprawie skarg wniesionych w trybie art. 246 k.p.a. (skargi nr 2023-1 do 2023-12) przez mieszkańca Powiatu Kwidzyńskiego do Starostwa Powiatowego Komisji Skargi, Wniosków i Petycji".
Rada Powiatu Kwidzyńskiego uznała się za niewłaściwą do rozpatrzenia skarg (§ 1 pkt 1 uchwały). Postanowiono o zwróceniu skarg skarżącemu oraz poinformowaniu go, że organem właściwym do rozpatrzenia skarg jest wojewoda (§ 1 pkt 2 uchwały).
W uzasadnieniu uchwały zajęto stanowisko, że skargi wniesione w trybie art. 246 k.p.a. (skargi nr 2023-1 do nr 2023-12) przez mieszkańca Powiatu Kwidzyńskiego, w których odniósł się, co prawda, do zachowań Przewodniczącego Rady Powiatu Kwidzyńskiego, Przewodniczącego Komisji Skarg Wniosków i Petycji Powiatu Kwidzyńskiego oraz Sekretarza Powiatu Kwidzyńskiego, z uwagi na ich treść należało zakwalifikować jako skargi na działania Rady Powiatu Kwidzyńskiego. Zgodnie natomiast z art. 229 k.p.a. organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej rady powiatu jest wojewoda.
Wskazano, że ocena działalności radnych (którzy wchodzą w skąd komisji), przewodniczącego rady powiatu, czy sekretarza powiatu może być traktowana tylko jako ocena działalności rady powiatu, albowiem żadna ze wskazanych osób nie jest organem powiatu. Dodatkowo wyjaśniono, że w tej sprawie Sekretarz Powiatu Kwidzyńskiego w ogóle nie brał udziału, ani nie nadzorował procedur Rady Powiatu Kwidzyńskiego, ani Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Powiatu Kwidzyńskiego.
Jako kluczowe dla kwalifikacji skarg uznano, że ich treść wskazuje, że skarżący nie jest zadowolony z podjętych w dniu 26 czerwca 2023 r. przez Radę Powiatu Kwidzyńskiego uchwał, gdzie podjęcie tych rozstrzygnięć wiąże z działaniami określonych osób. Zaznaczono, że skargi zostały bezpośrednio wniesione po zawiadomieniu strony o podjęciu uchwał oraz że skarżący bezpośrednio zaznaczył w każdej ze skarg, że są wnoszone w trybie art. 246 k.p.a. (a więc w związku z niezadowoleniem piszącego ze sposobu załatwienia wniosków od nr 1 do nr 4 z dnia 30 marca 2023 r. przez Radę Powiatu Kwidzyńskiego).
Wojewoda Pomorski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 29 września 2023 r. nr PN-II.4131.82.2023.AR - działając na podstawie art. 79 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 572) - stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu Kwidzyńskiego z dnia 28 sierpnia 2023 r. nr XLVII/252/2023 w sprawie skarg wniesionych w trybie art. 246 k.p.a. przez mieszkańca Powiatu Kwidzyńskiego do Starostwa Powiatowego Komisji Skarg Wniosków i Petycji.
Organ nadzoru stwierdził, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 229 pkt 1 i pkt 4 k.p.a. w związku 231 § 1 k.p.a.
W ocenie Wojewody Pomorskiego organem właściwym do rozpatrzenia skarg była Rada Powiatu Kwidzyńskiego, ponieważ były to skargi w których wyraźnie wskazano, że są wniesione "na Przewodniczącego Rady Powiatu Kwidzyńskiego", "na Przewodniczącego Komisji Skarg Wniosków i Petycji Powiatu Kwidzyńskiego" oraz "na Sekretarza Powiatu Kwidzyńskiego".
Zaznaczono, że art. 229 k.p.a. wskazuje organy właściwe do rozpatrywania skarg dotyczących zadań lub działalności organów, jednostek organizacyjnych i innych podmiotów wymienionych w tym artykule, jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg.
Ponieważ wskazany przepis (ani przepisy szczególne) nie wskazują organu właściwego do rozpatrzenia skargi na przewodniczącego rady powiatu, skargi na przewodniczącego komisji rady powiatu oraz skargi na sekretarza powiatu, organ nadzoru doszedł do następujących, przedstawionych niżej wniosków.
W ocenie organu nadzoru, mając na uwadze, że to rada powiatu wybiera i odwołuje przewodniczącego rady powiatu, stwierdzić należało, że wyłącznie ten organ może zająć stanowisko, co do zasadności skargi na Przewodniczącego Rady Powiatu Kwidzyńskiego.
Twierdzenia te, w ocenie Wojewody Pomorskiego, znajdują zastosowanie również w zakresie określenia organu właściwego do rozpatrzenia skargi na działalność przewodniczącego komisji skarg, wniosków i petycji. Skoro bowiem rada powiatu wybiera i odwołuje przewodniczącego komisji skarg wniosków i petycji, stwierdzić należało, że wyłącznie ten organ może zająć stanowisko, co do zasadności skargi na Przewodniczącego Komisji Skarg Wniosków i Petycji Rady Powiatu Kwidzyńskiego.
Przechodząc do kwestii ustalenia organu właściwego do rozpatrzenia skargi na działalność Sekretarza Powiatu Kwidzyńskiego wskazano, że sekretarz powiatu, jako pracownik polega bezpośrednio kierownikowi urzędu, a więc staroście. Skarga na pracownika starostwa powiatowego jest więc w rzeczywistości skargą ma osobę kierującą danym urzędem, co w tej sprawie przypadku oznacza, że jest to skarga na Starostę Powiatu Kwidzyńskiego. Tym samym, skoro sekretarz powiatu podlega bezpośrednio staroście, to w tym zakresie powinien mieć zastosowanie art. 229 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym właściwym organem do rozpatrzenia skargi dotyczącej działalności starosty jest rada powiatu.
W ocenie organu nadzoru, biorąc pod uwagę powyższe rozważania, należało uznać, że organem właściwym do załatwienia skarg jest Rada Powiatu Kwidzyńskiego, gdyż to ten organ posiada uprawnienia do wyciągnięcia ewentualnych dalszych konsekwencji (jego odwołania) w stosunku do działań Przewodniczącego Rady Powiatu Kwidzyńskiego, Przewodniczącego Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Powiatu Kwidzyńskiego oraz Starosty Kwidzyńskiego jako kierownika Sekretarza Powiatu Kwidzyńskiego. W stanie faktycznym tej sprawy Rada Powiatu Kwidzyńskiego nie posiadała zatem podstawy prawnej do uznania się za organ niewłaściwy do rozpatrzenia skarg, a w konsekwencji zwrotu skarg skarżącemu i wskazania Wojewody Pomorskiego jako organu właściwego w sprawie.
Wobec powyższego, stwierdzenie nieważności uchwały nr XLVII/252/2023 Rady Powiatu Kwidzyńskiego z dnia 28 sierpnia 2023 r. uznano za uzasadnione i konieczne.
Powiat Kwidzyński zaskarżył opisane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze w drodze skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gdańsku, wnosząc o jego uchylenie oraz podtrzymując stanowisko, że Rada Powiatu Kwidzyńskiego nie była właściwa do rozpoznania skarg, ponieważ w istocie dotyczyły one jej działań.
Wskazano, że 16a ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 1526, dalej jako "u.s.p.") - który jest przepisem szczególnym w stosunku do k.p.a. - nakazuje rozpatrywanie skarg na działania zarządu powiatu i powiatowych jednostek organizacyjnych, wniosków oraz petycji Radzie Powiatu. Jednak w myśl k.p.a. skarga złożona do starostwa powiatowego komisji skarg, wniosków i petycji winna być rozpoznana przez właściwy organ, lub bezpośrednio przekazana do innego organu właściwego bądź w myśl art. 231 k.p.a organ niewłaściwy zwracając skargę winien wskazać skarżącemu właściwy organ.
Z kolei zgodnie z art. 229 pkt 1 k.p.a. jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, to wojewoda jest organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności rady gminy (powiatu), przez co należy rozumieć także jej przewodniczącego.
Z okoliczności wniesienia skarg nr 2023-1 do 2023-12, trybu na jaki wskazał w nich piszący oraz z samej treści skarg, zdaniem organu, wynika zresztą, że wszystkie stanowiły one skargi na działalność Rady Powiatu Kwidzyńskiego - to jest wydania w dniu 26 czerwca 2023 r. z naruszeniem prawa uchwał nr XLV/242/2023, nr XLV/243/2023, nr XLV/244/2023 i nr XLV/245/202 bez zapewniania wnioskodacy możliwości czynnego udziału na każdym etapie postępowania.
Strona skarżąca zaakcentowała w szczególności, że skargi wniesiono w trybie art. 246 § 1 k.p.a., zgodnie z którym wnioskodawcy niezadowolonemu ze sposobu załatwienia wniosku służy prawo wniesienia skargi. Skarga, o której mowa w art. 246 § 1 k.p.a., nie jest skargą kierowaną do wojewódzkiego sądu administracyjnego, lecz skargą wnoszona w oparciu o przepisy rozdziału "Skargi" zawartego w rozdziale VIII k.p.a. Strona dodatkowo wywodzi, że skargi złożone w trybie art. 246 k.p.a. należy odróżnić od skarg wnoszonych w trybie "ogóloskargowym" (art. 227-240 k.p.a.) tego działu, w tym sensie, że są one w skargami wnioskodacy niezadowolonego ze sposobu załatwienia jego wniosku (w tej konkretnej sprawie załatwienia czterech wniosków uchwałami Rady Powiatu Kwidzyńskiego z dnia 26 czerwca 2023 r. nr XVL/242/2023, nr XVL/243/2023, nr XVL/244/2023 i nr XW/245/2023).
Niezależnie od tego strona wskazała, że zawarte w skargach zarzuty dotyczące niewłaściwego zawiadomienia wnioskodacy o posiedzeniu Rady Powiatu, czy Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Powiatu Kwidzyńskiego i postawione w tym zakresie zarzuty naruszenia art. 6, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. nie są uprawnione.
Wyjaśniono, że instytucja skarg i wniosków, zgodnie z art. 3 k.p.a., jest co prawda unormowana w Kodeksie postępowania administracyjnego, jednakże jest to procedura autonomiczna od postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 221 § 1 k.p.a. zagwarantowane każdemu w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo składania skarg i wniosków do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych realizowane jest na zasadach określonych przepisami niniejszego działu. Z powołanego przepisu wynika zatem, że prawo składania skarg i wniosków jest realizowane na zasadach określonych w dziale VIII k.p.a. Tym samym do postępowania w sprawie z wniosku lub skargi powszechnej nie stosuje się pozostałych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
W myśl § 645 ust. 1 i 646 ust. 3 załącznika nr 1 do uchwały nr X/70/2011 Rady Powiatu Kwidzyńskiego z dnia 29 sierpnia 2011 r. w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu Kwidzyńskiego (t.j.: Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2019 r., poz. 62) komisja skarg, wniosków i petycji dąży do bezstronnego i rzetelnego ustalenia stanu faktycznego celem ustalenia zasadności wniesionej skargi, wniosku, petycji, w szczególności poprzez uzyskanie wyjaśnień od podmiotu, którego działania dotyczy rozpatrywana sprawa, zaś przewodniczący komisji może zaprosić na jej posiedzenia miedzy innymi składających skargę, wniosek, petycję. Nie jest to obowiązek lecz uprawnienie przewodniczącego w przypadku wątpliwości co do zasadności wniosku. Przedtem jednak obowiązkiem komisji jest ustalenie właściwości organu do rozpatrzenia wniosku. Podobnie w myśl § 22 ust. 4 Statutu Powiatu przewodniczący rady może udzielić głosu osobie niebędącej radnym, a zgodnie z art. 8a u.s.p. działalność organów powiatu obejmuje prawo obywateli w szczególności wstępu na sesję rady powiatu. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że wnioskodawca był zawiadomiony o przedłużeniu terminu oraz o tym, że jego wnioski zostaną rozpatrzone na sesji Rady Powiatu Kwidzyńskiego w dniu 26 czerwca 2023 r.
Zaznaczono też, że Sekretarz Powiatu Kwidzyńskiego w ogóle nie brał udziału, ani nie nadzorował procedur Rady Powiatu Kwidzyńskiego i Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Powiatu Kwidzyńskiego z uwagi na treść art. 19a u.s.p., zgodnie z którym przewodniczący rady powiatu w związku z realizacją swoich obowiązków może wydawać polecenia służbowe pracownikom starostwa wykonującym zadania organizacyjne, prawne oraz inne zadania związane z funkcjonowaniem rady powiatu, komisji i radnych. W tym przypadku przewodniczący rady powiatu wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników, o których mowa w zdaniu pierwszym.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko o braku podstaw do stwierdzenia braku swojej właściwości przez Radę Powiatu Kwidzyńskiego w sprawie rozpoznania skarg mieszkańca Powiatu Kwidzyńskiego nr 2023-01 do nr 2023-12.
Motywując żądanie odrzucenia skargi, wskazano, że przed jej wniesieniem nie wydano uchwały w przedmiocie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
Wskazać również należy, że w myśl art. 148 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, uchyla ten akt.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Norma wynikająca z art. 148 p.p.s.a., jak również ustawy samorządowe, nie określają wprawdzie podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. W świetle postanowień art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, działalność samorządu terytorialnego podlega jednak kontroli z punktu widzenia legalności, a ustawy samorządowe precyzują treść tego kryterium wobec poszczególnych środków nadzoru. W tym kontekście kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru.
Mając na uwadze powyższe kryterium zgodności z prawem, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać trzeba, że skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu i Sąd nie stwierdził podstaw do jej odrzucenia.
W dniu 4 grudnia 2023 r. Rada Powiatu Kwidzyńskiego podjęła uchwałę nr L/266/2023 w sprawie wniesienia skargi do tutejszego Sądu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego z dnia 29 września 2023 r. nr PN II.4131.82.2023.AR oraz wykonanie uchwały powierzyła określonemu w uchwale pełnomocnikowi, który działa w sprawie.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze, wniesiona przed podjęciem uchwały, nie może zostać odrzucona, jeżeli w późniejszym terminie taki akt zostanie uchwalony i przykazany do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2450/10).
W tym miejscu dodatkowego wyjaśnienia wymaga, że w oparciu o art. 3 § 2 p.p.s.a. merytorycznej ocenie Sądu administracyjnego podlegają wszystkie rozstrzygnięcia nadzorcze, a zatem również te, które dotyczą stwierdzenia nieważności uchwał, których przedmiotem były decyzje podejmowane poza postępowaniem administracyjnym w związku z wnioskiem lub skargą wniesioną w trybie działu VIII "Skargi i wnioski" Kodeksu postępowania administracyjnego. Istotne jest zastrzeżenie, że ocena Sądu ma w tym wypadku zakres ograniczony i może jej podlegać jedynie prawidłowość zastosowanej procedury, a nie sam sposób merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku lub skargi, co leży poza kompetencją sądu administracyjnego. Uwzględnienie wniosku bądź skargi, jak i podjęcie decyzji o ich nieuwzględnieniu przez organ, do którego określone w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnych środki zostały wniesione, nie mieszczą się bowiem w kategorii spraw wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a
W przedmiotowej sprawie do stwierdzenia nieważności uchwały doszło ze wskazaniem przez Wojewodę Pomorskiego na istotne, w ocenie organu, naruszenie przepisów proceduralnych, dotyczących samej kompetencji i właściwości do rozpoznania skarg w trybie działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Skargi nie zostały merytorycznie rozpoznane przez Radę Powiatu Kwidzyńskiego. Nie wypowiedziała się ona w kwestii ich zasadności lub jej braku. Skargi zwrócono autorowi ze wskazaniem, że organ, do którego wniósł skargi nie jest właściwy w sprawie i jednocześnie ze wskazaniem organu, do którego piszący może ewentualnie skierować swoje skargi.
Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy, Sąd stwierdził, że wydana przez Radę Powiatu Kwidzyńskiego uchwała z dnia 28 sierpnia 2023 r. nr XLVII/252/2023 "w sprawie skarg wniesionych w trybie art. 246 k.p.a. (skargi nr 2023-1 do 2023-12) przez mieszkańca Powiatu Kwidzyńskiego do Starostwa Powiatowego Komisji Skargi, Wniosków i Petycji", w zakresie zastosowanej przez Radę Powiatu Kwidzyńskiego procedury, była zgodna z prawem, w tym nie naruszała wskazanych przez Wojewodę Pomorskiego art. 229 ani art. 231 k.p.a.
Ze wskazanego powodu w sprawie nie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w trybie nadzoru w oparciu o art. 79 ust. 1 i 3 u.s.p.
W myśl art. 79 ust. 1 u.s.p., uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Rozstrzygnięcie nadzorcze w tej sprawie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu (art. 79 ust. 3 u.s.p.).
Równocześnie zauważyć należy, że zgodnie z art. 79 ust. 4 u.s.p., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.
Zatem nie każde naruszenie prawa prowadzi do nieważności aktu wydanego przez organ gminy. Dotyczy to wyłącznie naruszeń istotnych. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały zapada zatem w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (por. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak - Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, str. 28). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także regulujących procedury podejmowania uchwał.
Rozstrzygnięcie nadzorcze musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis prawa został uchwałą naruszony i na czym to naruszenie polegało. Stosując środek nadzorczy uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób niebudzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone.
Na wymóg wyraźniej sprzeczności z normą prawną wyższego rzędu w aspekcie stwierdzenia nieważności uchwały organów jednostek samorządu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in. w wyroku z 12 września 2017 r. (sygn. akt II OSK 2884/16), podkreślając, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.
Mając na uwadze poczynione na wstępie rozważania, Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie Wojewoda Pomorski błędnie przyjął, że uchwała Rady Powiatu Kwidzyńskiego z dnia 28 sierpnia 2023 r. nr XLVII/252/2023 naruszała w sposób istotny art. 229 pkt 1 i pkt 4 k.p.a. w związku 231 § 1 k.p.a.
Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego rozstrzygają wprost o właściwości organów administracji publicznej w przypadku wniesienia skargi w trybie działu VIII tej ustawy.
Zgodnie z art. 229 k.p.a. jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności:
1) rady gminy, rady powiatu i sejmiku województwa – będzie wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa;
2) organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego oraz kierowników powiatowych służb, inspekcji, straży i innych jednostek organizacyjnych w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej - wojewoda lub organ wyższego stopnia;
3) wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 - rada gminy;
4) zarządu powiatu oraz starosty, a także kierowników powiatowych służb, inspekcji, straży i innych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 - rada powiatu;
5) zarządu i marszałka województwa, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 - sejmik województwa;
6) wojewody w sprawach podlegających rozpatrzeniu według kodeksu - właściwy minister, a w innych sprawach - Prezes Rady Ministrów;
7) innego organu administracji rządowej, organu przedsiębiorstwa państwowego lub innej państwowej jednostki organizacyjnej - organ wyższego stopnia lub sprawujący bezpośredni nadzór;
8) ministra - Prezes Rady Ministrów;
8a) konsula - minister właściwy do spraw zagranicznych;
9) organu centralnego i jego kierownika - organ, któremu podlega.
W przypadku rady powiatu ma ona kompetencję wyłącznie do rozpoznawania skarg dotyczących zadań lub działalności zarządu powiatu oraz starosty, a także kierowników powiatowych służb, inspekcji, straży i innych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Kompetencji tej nie modyfikuje przepis szczególny, to jest art. 16a ust. 1 u.s.p., który w zakresie skarg wnoszonych w trybie działu VIII k.p.a. stanowi, że rada powiatu rozpatruje skargi na działania zarządu powiatu i powiatowych jednostek organizacyjnych. Wskazane przepisy k.p.a. oraz u.s.p. pozostają ze sobą kompatybilne i jasno określają zakres kompetencji rady powiatu, które realizuje poprzez powołaną w tym celu komisję skarg, wniosków i petycji.
Skoro zatem ani art. 229 k.p.a., ani przepisy szczególne nie wskazują kompetencji rady powiatu do rozpoznawania skarg na przewodniczącego rady powiatu, przewodniczącego komisji skargi i wniosków, czy sekretarza powiatu, kompetencji tej nie można domniemywać.
Organ nadzoru przyznając, że żaden przepis prawa nie wskazuje organu właściwego do rozpatrzenia skargi na przewodniczącego rady powiatu, skargi na przewodniczącego komisji rady powiatu oraz skargi na sekretarza powiatu, uznał, że można dokonać w tym zakresie ustaleń własnych.
Sąd wskazanego podglądu nie podziela i wskazuje, że nie znajduje on potwierdzenia w przepisach k.p.a.
Wskazane przepisy przewidują sytuacje, gdy skarga zostaje wniesiona do organu niewłaściwego (art. 231 § 1 k.p.a.) i powinna być przekazana do innego z organów, o którym mowa w art. 229 k.p.a. Przewidują również sytuacje, gdy skarga w ogóle nie należy do właściwości organów administracji publicznej (art. 240 k.p.a.) lub też w rzeczywistości nie jest skargą, lecz wnioskiem w indywidualnej sprawie powodującym wszczęcie postępowania administracyjnego, a więc uruchomienie trybu spoza działu VIII k.p.a. (art. 233 k.p.a.).
Oznacza to po pierwsze, że nie wszystkie skargi, które obywatele kierują do organów zawsze dotyczą spraw oraz działań i zadań podmiotów, które mogą podlegać ocenie w trybie skargi wnoszonej w trybie działu VIII k.p.a. do określonych organów administracji. Po drugie - co ma istotne znaczenie w tej sprawie - w sytuacji gdy organ otrzymuje skargę zatytułowaną jako skarga na działalność organów lub osób, które nie są wymienione w art. 229 k.p.a., powinien dokonać analizy, czy z treści tej skargi, a także okoliczności jej wniesienia, nie wynika, że faktycznie dotyczy ona zadań i działalności podmiotów, co do których przepisy k.p.a. bądź przepisy szczególne przewidują wniesienie skargi w tym trybie działu VIII k.p.a. i na tej podstawie ustalić właściwość do rozpoznania tej skargi.
Żaden z przepisów k.p.a. lub przepisów szczególnych nie odnosi do przypadku, w którym przedmiotem skargi są działania przewodniczącego rady powiatu, przewodniczego jednej z komisji rady powiatu czy sekretarza powiatu. W pewnych okolicznościach, co będzie wynikało z intencji piszącego, tego rodzaju skargi są jednak ściśle związane z kwestią zadań lub działalnością danej rady powiatu. W ocenie Sądu taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie.
W takiej sytuacji nie należy zatem domniemywać kompetencji do rozpoznania skargi poza regulacją art. 229 k.p.a. i związanych z nim przepisów szczególnych, lecz ustalić kompetencję do rozpoznania skargi na mocy bezpośrednio obowiązujących w tym zakresie przepisów.
Rada Powiatu Kwidzyńskiego dokonując analizy całokształtu okoliczności sprawy, w sposób logiczny i uprawniony sposób wywiodła, że wszystkie złożone przez mieszkańca Powiatu Kwidzyńskiego skargi dotyczą w istocie jej działalności i wykonywania jej zadań jako organu administracji, ponieważ wynikają z niezadowolenia wnioskodawcy ze sposobu załatwienia jego wniosków poprzez Radę Powiatu Kwidzyńskiego uchwałami nr XLV/242/2023, nr XLV/243/2023, nr XLV/244/2023 i nr XLV/245/2023 z dnia 26 czerwca 2023 r. Zdroworozsądkowo należy też przyjąć, że nie było przeszkód aby 12 skarg strony zostało zawarte w 4 skargach dotyczących sposobu załatwienia 4 wniosków strony. Strona składając po trzy skargi w odniesieniu do każdej z uchwał załatwiającej wniosek, niejako sztucznie "pomnożyła byty" właściwie tylko poprzez to, że wskazała w skargach, że wnosi je "na Przewodniczącego Rady Powiatu Kwidzyńskiego", "na Przewodniczego Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Powiatu Kwidzyńskiego" oraz "na Sekretarza Powiatu Kwidzyńskiego". W rzeczywistości w każdej ze skarg wskazywano na tożsame okoliczności, to jest zaistniały w ocenie wnioskodawcy brak zapewnienia mu czynnego udziału w toczącym się wobec przepisów działu VIII k.p.a. postępowaniu wnioskowym. Rada Powiatu Kwidzyńskiego prawidłowo też uwzględniła, że o tym, że skargi dotyczą jej działalności świadczyło złożenia ich przez piszącego bezpośrednio po otrzymaniu zawiadomienia o sposobie załatwienia jego wniosków poprzez wydanie w dniu 26 czerwca 2023 r. uchwał: nr XLV/242/2023, nr XLV/243/2023, nr XLV/244/2023 i nr XLV/245/2023. Wskazany związek jasno wynika z treści skarg, gdzie piszący każdorazowo wprost powiązał wniesienie skargi z treścią art. 246 k.p.a. Sąd wyjaśnia na marginesie, że wbrew ocenie strony skarżącej art. 246 k.p.a. nie daje podstaw do formalnego odróżniania skarg wnoszonych w przedmiocie niezadowolenia strony ze sposobu załatwienia wniosku od innego rodzaju skarg wnoszonych na podstawie działu VIII k.p.a. Przeciwnie, skoro wskazuje się w nim, że strona niezadowolona ze sposobu załatwienia wniosku może wnieść skargę w trybie określonym w rozdziale 2 ww. działu, oznacza to, że wskazany przepis nie kreuje żadnego specjalnego trybu "odwoławczego". W okolicznościach przedmiotowej sprawy powołanie się w skargach na art. 246 k.p.a. pozwoliło natomiast z całą pewnością na ustalenie przedmiotu skargi piszącego, to jest stwierdzenie, że pomimo, iż wskazuje on w ich treści na działania różnorodnych osób, w rzeczywistości dotyczyły one niewłaściwego, w cenie piszącego, zorganizowania działalności Rady Powiatu Kwidzyńskiego. Piszący uznawał bowiem, że w niewystarczający sposób został zawiadomiony o czynnościach, które doprowadziły do wydania niekorzystnych z jego punktu widzenia uchwał.
Dostrzec trzeba, że wydana przez Radę Powiatu Kwidzyńskiego uchwała stanowiła w istocie przejaw zapewnienia mieszkańcowi Powiatu Kwidzyńskiego, pomimo takiego, a nie innego sformułowania jego skarg, prawa do ich rozpoznania przez właściwy organ. Jak wskazano wyżej, kompetencji do rozpoznania skarg w trybie działu VIII k.p.a. nie można domniemać, ani dowolnie tworzyć. Organ, do którego wpłynęły skargi niewątpliwie podjął właściwe działania w celu ustalenia, czy wniesione skargi dotyczyły działalności jednego z podmiotów określonych w art. 229 k.p.a.
Dodatkowo dostrzec trzeba, że art. 229 k.p.a. zorganizowany jest w oparciu o ogólną zasadę, że "nikt nie może być sędzią we własnej sprawie" i wyznacza do rozpoznawania skarg inne organy, niż te których działalności lub zadań skarga dotyczy. Zgodnie z art. 229 ust. 1 k.p.a. organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności rady powiatu jest, co do zasady, wojewoda.
Wobec stwierdzenia przez Radę Powiatu Kwidzyńskiego, że skargi dotyczą w istocie jej działalności, prawidłowo nie uznała ona swojej właściwości do ich rozpoznania. Właściwość taka nie wynika z treści art. 229 ust. 4 k.p.a., ani z art. 16a ust. 1 u.s.p.
Organ ma obowiązek przestrzegać swojej właściwości. W oparciu o art. 231 § 1 k.p.a. stwierdzając swoją niewłaściwość Rada Powiatu Kwidzyńskiego była uprawniona do wskazania właściwego organu do rozpoznania skarg.
Działania Rady Powiatu Kwidzyńskiego znajdowały oparcie w przepisach prawa. W ocenie Sądu organ nadzoru nieprawidłowo stwierdził natomiast, że w kontrolowanej przez niego uchwale Rada Powiatu Kwidzyńskiego, w okolicznościach tej sprawy, dopuściła się istotnego naruszenia art. 229 pkt 1 i pkt 4 k.p.a. w związku 231 § 1 k.p.a.
Jak wskazano wyżej, sąd administracyjny nie jest kompetentny do oceny merytorycznej poprawności rozstrzygnięć w sprawie skarg składanych w trybie działu VIIIk.p.a.. W tej sprawie Sąd badał jedynie aspekty formalne z tym związane, w tym uznał, że treść skarg wniesionych w opisanym trybie uprawniała do stwierdzenia przez Radę Powiatu Kwidzyńskiego swojej niewłaściwości do orzekania w swojej własnej sprawie.
Sąd stwierdził, że Wojewoda Pomorski naruszył art. 79 ust. 1 i 3 u.s.p. Uzasadniając wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w niewystarczającym stopniu przeanalizowano rzeczywistą treść i okoliczności sprawy dotyczące w szczególności wniesienia skargi i poprzedzających je wniosków oraz dokonano wykładni prowadzącej do domniemania kompetencji do rozpoznania skarg. Błędne przekonanie organu nadzoru co do przedmiotu skarg doprowadziło do uchylenia uchwały Rady Powiatu Kwidzyńskiego, która w zakresie zastosowanej procedury była prawidłowa.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Pomorskiego na podstawie art. 148 p.p.s.a.
Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od dnia zawiadomienia o złożenie wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).