III SA/GD 665/23

III SA/Gd 665/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-04-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jacek Hyla /przewodniczący/
Janina Guść /sprawozdawca/
Maja Pietrasik
Symbol z opisem
6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 28, art. 145 § 1 pkt 4, art. 151 § 1-2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 470
art. 29 ust. 1
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Asesor WSA Maja Pietrasik, Protokolant: Starszy asystent sędziego Robert Daduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2024 r. sprawy ze skarg I. S., Z. S., D. O., M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 5 września 2023 r. nr SKO Gd/5134/22 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie zezwolenia na budowę zjazdu publicznego oddala skargi.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta Gdańska, działając na podstawie art. 151 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postepowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", decyzją z dnia 18 sierpnia 2022 r. nr DZDiZ.ZD.6327.8.4.2022.MG.709 odmówił uchylenia decyzji z dnia 21 lutego 2019 r. nr GZDiZ-ZD-6324-53(2)-2018/2019-MG-5620.
Uzasadniając decyzję, organ pierwszej instancji w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując, że decyzją z dnia 21 lutego 2019 r. nr GZDiZ-ZD-6324-53(2)-2018/2019-MG-5620 Prezydent Miasta Gdańska zezwolił N. Sp. z o.o. z siedzibą w G., działając na jej wniosek, na budowę zjazdu o parametrach zjazdu publicznego z pasa drogowego przy ul. [...] dz. nr [...] obręb [...] w G. na teren działek nr [...], [...], [...] obręb [...] na czas nieokreślony, wg. lokalizacji szczegółowej określonej na planie sytuacyjnym, stanowiącym integralną część przedmiotowej decyzji. Decyzja została doręczona stronie w dniu 26 lutego 2019 r. i wobec niewniesienia odwołania stała się ostateczna w dniu 13 marca 2019 r.
O wznowienie postępowania ww. sprawie zwrócili się:
- I. S. i Z. S. wnioskiem z dnia 8 czerwca 2021 r.,
- M. Z. wnioskiem z dnia 8 czerwca 2021 r.,
- D. K. wnioskiem z dnia 28 czerwca 2021 r.,
- D. O. i M. S. wnioskiem z dnia 28 czerwca 2021 r.,
- M. K. i J. K. wnioskiem z dnia 28 czerwca 2021 r.,
- M. K. i Ł. K. wnioskiem z dnia 29 czerwca 2021 r.
Wszyscy wnioskodawcy jako podstawę prawną wznowienia postępowania wskazali art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wskazali również, że o decyzji dowiedzieli się w dniu 2 czerwca
2021 r.
Rozpatrując przedmiotowe wnioski, Prezydent Miasta Gdańska poszczególnymi postanowieniami odmówił wnioskodawcom wznowienia postępowania.
Zażalenia na postanowienia w tym przedmiocie wnieśli M. Z., I. S. i Z. S., D. K., D. O. i M. S.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, rozpatrując zażalenia, postanowieniami z dnia 25 stycznia 2022 r. uchyliło trzy zaskarżone postanowienia wskazując, że w sytuacji, w której podmiot składający wniosek o wznowienie postępowania uważa, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, a została w tym postępowaniu pominięta, to weryfikacja twierdzeń wnioskodawcy jest w istocie badaniem samych przesłanek wznowienia postępowania. To z kolei powinno nastąpić w drugiej fazie postępowania czyli już po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W odniesieniu do zażalenia M. Z. organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność zażalenia.
Mając na uwadze powyższe, postanowieniem z dnia 25 lutego 2022 r. Prezydent Miasta Gdańska zawiadomił Spółkę N. oraz I. S. i Z. S., D. K., D. O. i M. S. o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją nr GZDiZ-ZD-6324-53(2)-2018/2019-MG-5620.
W uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji, Prezydent Miasta Gdańska wskazał, że I. S. i Z. S., D. K., D. O. i M. S. nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją nr GZDiZ-ZD-6324-53(2)-2018/2019-MG-5620, w związku z czym nie zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ pierwszej instancji wyjaśnił w tym zakresie, że decyzja nr GZDiZ-ZD-6324-53(2)-2018/2019-MG-5620 została wydana na podstawie art. 29 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.), zwanej dalej także "u.d.p." lub "ustawą", zgodnie z którym, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Przepisy cytowanej ustawy wskazują, że stroną w postępowaniu o zezwolenie na lokalizację zjazdu jest wyłącznie właściciel lub użytkownik nieruchomości przyległej do drogi. Pogląd ten był wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych i nie budzi żadnych wątpliwości.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, rozpatrując odwołanie I. S. i Z. S., D. K., D. O. i M. S., decyzją z dnia 5 września 2023 r. nr SKO Gd/5134/22, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy wskazał, że wnioskodawcą o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu była N. Sp. z o.o. w G., a D. K., I. i Z. S., D. O. i M. S. są współwłaścicielami działki nr [...] graniczącej z działką, na której planowana jest budowa zjazdu (dz. nr [...]).
Podstawą prawną wydania decyzji z dnia 21 lutego 2019 r. był przepis art.29 ust. 1, 3 i 5 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Stosownie do przepisu art. 29 ust. 1 ustawy, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2 (ust. 2 nie dotyczy niniejszej sprawy). Jak stanowi ust. 3 tego artykułu, w zezwoleniu takim określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne oraz zawiera stosowne pouczenia.
Zgodnie zatem z art. 29 ust. 1 ustawy, w postępowaniach dotyczących zezwolenia na lokalizację zjazdu stroną jest właściciel lub użytkownik nieruchomości przyległej do drogi. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że z analizy art. 29 ust. 1 ustawy, jak też z żadnego innego przepisu, nie wynika, by przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w materii nim objętej służył innym - poza właścicielem lub użytkownikiem gruntów przyległych do drogi publicznej - podmiotom. Postępowanie w tym zakresie ma charakter zamknięty, ograniczony do kwestii związanych z korzystaniem z dróg publicznych, a w konsekwencji w postępowaniu tym nie ma miejsca dla innych podmiotów, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości. Z tego względu należy uznać, że stroną postępowania może być wyłącznie ten, kto legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości mającej uzyskać bezpośredni dostęp do drogi.
W rozpoznawanej sprawie lokalizacja zjazdu objęta decyzją z dnia 21 lutego 2019 r. dotyczy nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], [...], [...] obr. [...], które mają uzyskać dostęp do drogi publicznej ul. [...] dz. nr [...]. Bezsporne jest, że D. K., I. i Z. S., D. O. i M. S. nie mają tytułu prawnego do ww. działek (działki te uległy scaleniu i dalszym podziałom, są one własnością N. Sp. z o.o. lub Gminy Miasta Gdańska). Fakt, że wnioskodawcy są współwłaścicielami działki nr [...], która także przylega do drogi publicznej, nie czyni ich stroną przedmiotowego postępowania. Przymiot strony w postępowaniu o wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu przysługuje bowiem jedynie właścicielom lub użytkownikom nieruchomości przyległych do drogi, na które zjazd ma nastąpić, a nie właścicielom sąsiednich nieruchomości, które także przylegają do drogi publicznej. Decyzja zezwalająca N. Sp. z o.o. na lokalizację zjazdu nie nakłada na współwłaścicieli działki nr [...] żadnych obowiązków, nie daje im także żadnych uprawnień.
Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że żądający wznowienia postępowania nie mają przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu.
Zdaniem organu odwoławczego, żądający wznowienia postępowania, którzy są współwłaścicielami sąsiedniej działki nr [...], nie mają interesu prawnego w postępowaniu o zezwolenie na lokalizację zjazdu publicznego z pasa drogowego ul. [...] dz. nr [...] obr.[...] na teren działek [...], [...], [...] obr. [...], tym samym nie mogą być uznani za strony postępowania zakończonego tym postępowaniem. Skoro D. K., I. i Z. S., D. O. i M. S. nie posiadają interesu prawnego w ww. postępowaniu, to nie można mówić o zaistnieniu przesłanki, o której mowa w przepisie art.145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku I. S. i Z. S. (skarga zarejestrowana pod sygn. akt III SA/Gd 665/23). Odrębną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnieśli D. O. i M. S. (skarga zarejestrowana pod sygn. akt III SA/Gd 666/23). Skarżący w swoich skargach zawarli tożsame zarzuty.
I. S. i Z. S. zarzucili decyzji organu odwoławczego naruszenie:
I. przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art 149 § 1 k.p.a. polegającym na błędnej, zawężającej interpretacji pojęcia "właściciela gruntu przyległego drogi publicznej", w sytuacji gdy nieruchomość skarżących (działka [...]) jest zlokalizowana w bezpośrednim sąsiedztwie, tj. naprzeciwko planowanego zjazdu z osiedla, a z uwagi na duże natężenie ruchu jaki ma się odbywać na budowanym zjeździe, nieruchomość skarżących będzie narażona na bezpośrednie immisje, a także powstanie istotna trudność w wyjeździe z posesji skarżących oraz realne parkowanie przez inne pojazdy wzdłuż posesji, co będzie uniemożliwiało prawidłowe korzystanie przez skarżących z nieruchomości zgodnie z uprawnianiami, które wchodzą w zakres prawa własności, budowa zjazdu z uwagi na jego lokalizację oraz natężenie ruchu pojazdów, jaki nastąpi w bezpośrednim następstwie realizacji inwestycji będzie stanowiło bezpośrednie i realne zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym dla wszystkich uczestników ruchu;
II. przepisów prawa procesowego, tj.:
1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a.:
a) poprzez brak wszechstronnego zbadania materiału dowodowego, a tym samym ustalenia prawidłowego stanu faktycznego, przez organ drugiej instancji, który stwierdził że skarżący są "współwłaścicielami działki nr [...], która także przylega do drogi publicznej", podczas gdy prawidłowe ustalenia wskazują, że skarżący są współwłaścicielami działki [...], która bezpośrednio przylega do drogi, na którą zgodnie z decyzją ostateczną z dnia 21 lutego 2019 r., wydano zgodę na lokalizację zjazdu publicznego z pasa drogowego,
b) poprzez brak zbadania przez organ drugiej instancji, czy wystąpiły przesłanki z art. 29 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, tzn., że w dniu sporządzenia odwołania (13 września 2022 r.) decyzja Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 21 lutego 2019 r. wygasła z mocy prawa;
2) art. 8 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 12 § 1 i 2 k.p.a., art. 35 § 1 k.p.a., art. 36 § 1 i 2 k.p.a.:
a) poprzez rozpoznawanie sprawy w terminie wynoszącym ponad rok, tj. w terminie rażąco przekraczającym terminy określone w art. 35 i 36 k.p.a., brak powiadomienia skarżących o późniejszym terminie rozpoznania sprawy ze wskazaniem przyczyny rozpoznania sprawy w późniejszym terminie,
b) brak wyjaśnienia skarżącym trybu rozpoznania złożonych środków zaskarżenia, tj. odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 18 sierpnia 2022 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 21 lutego 2019 r. oraz zażalenia na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr GZDiZ-ZD-6324-53(2)-2018/2019-MG-5620, a tym samym brak rozpoznania zarzutów podniesionych w zażaleniu na postanowienie o odmowę wznowienia postępowania administracyjnego, w tym błędnego ustalenia przez organ pierwszej instancji, że pismo skarżących z dnia 30 lipca 2022 r. stanowiło kolejny wniosek o wznowienie postępowania i że nie wnieśli oni zażalenie na postanowienie doręczone w dniu 22 lipca 2021 r., które stało się prawomocne w dniu 30 lipca 2021 r., a tym samym brak oceny przez organ drugiej instancji, czy działania organu pierwszej instancji w zakresie przeprowadzenia postępowania zainicjowanego wydaniem postanowienia z dnia 25 lutego 2022 r., tj. wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną były prawidłowe, podczas gdy organ pierwszej instancji wydał niespójne i pozostające ze sobą w sprzeczności orzeczenia, tj.:
- postanowienie z dnia 25 lutego 2022 r. o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną,
- decyzję z dnia 18 sierpnia 2022 r. o odmowie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 21 lutego 2019 r. nr GDZiZ-ZD-6324-53(2)-2018/2019-MG-5620,
- postanowienie o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nr GDZiZ-ZD.-6324-53(2)-2018/2019-MG-5620 z dnia 21 lutego 2019 r., zawierające błędne i bezpodstawne ustalenia, że skarżący nie złożyli zażalenia na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania z lipca 2021 r.,
co łącznie skutkuje podejmowaniem przez organ pierwszej i drugiej instancji nieprzejrzystych i nieczytelnych dla skarżących działań, skutkujących przewlekłością w rozpoznaniu sprawy.
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi drugiej instancji oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Wnieśli nadto o przeprowadzenie dowodu z wydruku strony internetowej: [...] na okoliczność rzeczywistego położenia posesji skarżących (działki nr [...]) oraz lokalizacji zjazdu inwestora.
D. O. i M. S. zarzucili decyzji organu drugiej instancji naruszenie:
I. przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art 149 § 1 k.p.a. polegające na błędnej, zawężającej interpretacji pojęcia "właściciela gruntu przyległego drogi publicznej", w sytuacji gdy nieruchomość skarżących (działka [...]) jest zlokalizowana w bezpośrednim sąsiedztwie, tj. naprzeciwko planowanego zjazdu z osiedla i z uwagi na duże natężenie ruchu jaki ma się odbywać na budowanym zjeździe nieruchomość skarżących będzie narażona na bezpośrednie immisje, a także powstanie istotna trudność w wyjeździe z posesji skarżących oraz realne parkowanie przez inne pojazdy wzdłuż posesji, co będzie uniemożliwiało prawidłowe korzystanie przez skarżących z nieruchomości zgodnie z uprawnianiami, które wchodzą w zakres prawa własności; budowa zjazdu z uwagi na jego lokalizację oraz natężenie ruchu pojazdów, jaki nastąpi w bezpośrednim następstwie realizacji inwestycji będzie stanowiło bezpośrednie i realne zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym dla wszystkich uczestników ruchu;
II. przepisów prawa procesowego, tj.:
1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a.:
a) poprzez brak wszechstronnego zbadania materiału dowodowego, a tym samym ustalenia prawidłowego stanu faktycznego, przez organ drugiej instancji, poprzez brak uwzględnienia okoliczności, że skarżący posiadają status strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę zespołu 33 domów mieszkalnych z wniosku N. Sp. z o.o., a tym samym mają interes prawny i faktyczny w występowaniu w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji na lokalizację zjazdu publicznego z pasa drogowego ul. [...] działka nr [...], obr. [...], na teren działek [...], [...], [...], obr. [...] w związku z zespołem 33 domów mieszkalnych,
b) poprzez brak zbadania przez organ drugiej instancji, czy wystąpiły przesłanki z art. 29 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, tzn., że w dniu sporządzenia odwołania (13 września 2022 r.) decyzja Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 21 lutego 2019 r. wygasła z mocy prawa;
2) art. 8 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 12 § 1 i 2 k.p.a., art. 35 § 1 k.p.a., art. 36 § 1 i 2 k.p.a.:
a) poprzez rozpoznawanie sprawy w terminie wynoszącym rok, tj. w terminie rażąco przekraczającym terminy określone w art. 35 i 36 k.p.a., brak powiadomienia skarżących o późniejszym terminie rozpoznania sprawy ze wskazaniem przyczyny rozpoznania sprawy w późniejszym terminie,
b) brak wyjaśnienia skarżącym trybu rozpoznania złożonych środków zaskarżenia, tj. odwołania z dnia 13 września 2022 r. na decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 18 sierpnia 2022 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 21 lutego 2019 r. oraz zażalenia na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr GZDiZ-ZD-6324-53(2)-2018/2019-MG-5620, a tym samym brak rozpoznania zarzutów podniesionych w zażaleniu na postanowienie o odmowę wznowienia postępowania administracyjnego, w tym błędnego ustalenia przez organ pierwszej instancji, że pismo skarżących z dnia 11 lipca 2022 r. stanowiło kolejny wniosek o wznowienie postępowania i że nie wnieśli oni zażalenia na postanowienie doręczone w dniu 22 lipca 2021 r., które stało się prawomocne w dniu 30 lipca 2021 r., a tym samym brak oceny przez organ drugiej instancji, czy działania organu pierwszej instancji w zakresie przeprowadzenia postępowania zainicjowanego wydaniem postanowienia z dnia 25 lutego 2022 r., tj. wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną były prawidłowe, podczas gdy organ pierwszej instancji wydał niespójne i pozostające ze sobą w sprzeczności orzeczenia, tj.:
- postanowienie z dnia 25 lutego 2022 r. o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną,
- decyzję z dnia 18 sierpnia 2022 r. o odmowie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 21 lutego 2019 r. nr GDZiZ-ZD-6324-53(2)-2018/2019-MG-5620,
- postanowienie o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nr GDZiZ-ZD.-6324-53(2)-2018/2019-MG-5620 z dnia 21 lutego 2019 r., zawierające błędne i bezpodstawne ustalenia, że skarżący nie złożyli zażalenia na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania z lipca 2021 r.,
co łącznie skutkuje podejmowaniem przez organ pierwszej i drugiej instancji nieprzejrzystych i nieczytelnych dla skarżących działań, skutkujących przewlekłością w rozpoznaniu sprawy.
W skardze skarżący zawarli wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi drugiej instancji oraz wniosek o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarg skarżący, tj. D. O. i M. S. oraz I. i Z. S., podkreślili że, w ich ocenie, nie ma żadnych wątpliwości, iż z uwagi na lokalizację ich nieruchomości, są oni "użytkownikami nieruchomości przyległej do drogi", w rozumieniu art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a tym samym mają interes prawny i faktyczny w postępowaniu o zezwolenie na budowę lokalizacji zjazdu publicznego z pasa drogowego w zakresie realizacji budowy przez inwestora.
Odpowiadając na skargi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w dniu 30 listopada 2023 r. postanowił połączyć sprawę o sygn. akt III SA/Gd 666/23 ze skargi D. O. i M. S. ze sprawą o sygn. akt III SA/Gd 665/23 ze skargi I. S. i Z. S. w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzić je dalej pod sygnaturą akt III SA/Gd 665/23.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie stwierdził naruszeń prawa materialnego ani procesowego, które miały lub mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
Za podstawę faktyczną wyroku Sąd przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organy obu instancji, które uznał za prawidłowe.
Podlegające kontroli sądowej decyzje zostały wydane w ramach uregulowanej w przepisach art. 145-152 k.p.a. instytucji procesowej wznowienia postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych, stanowiących wyjątek od uregulowanej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Z treści wstępnej art. 145 § 1 k.p.a. stanowiącej, że "w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie administracyjne", wprost wynika, że wznowienie postępowania jest dopuszczalne wyłącznie w takiej sprawie, w której została wydana ostateczna decyzja kończąca postępowanie w sprawie.
Wśród przesłanek uprawniających do wznowienia postępowania określonych w kodeksie postępowania administracyjnego ustawodawca wymienił m.in. okoliczność niebrania przez stronę bez własnej winy udziału w postępowaniu, a więc przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., na którą w niniejszej sprawie powołują się skarżący.
Przepisy regulujące procedurę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145-152 k.p.a.) wyodrębniają kilka etapów tego postępowania. Na każdym z nich organ ustala i rozważa właściwe dla tego etapu okoliczności sprawy oraz (wydając rozstrzygnięcia) stosuje odpowiednie na tym etapie podstawy prawne. Przed zamknięciem danego etapu postępowania lub dokonaniem związanych z nim ocen i powstaniem jego skutków procesowych, organ nie rozważa okoliczności istotnych w kolejnej fazie postępowania. Etap wstępny omawianego postępowania obejmuje jedynie badanie formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia (powołanie przesłanki wznowieniowej, zachowanie terminu z art. 148 k.p.a., oczywisty brak przymiotu strony), kolejny zaś - mający miejsce po wydaniu postanowienia o wznowieniu - dotyczy badania istnienia przyczyny wznowienia, a następnie rozstrzygania o istocie sprawy w sytuacji wystąpienia podstaw wznowieniowych.
W art. 151 § 1 i 2 k.p.a. ustawodawca wskazał na możliwe rodzaje rozstrzygnięć podjętych we wznowionym już postępowaniu - tj. odmowę uchylenia decyzji (§ 1 pkt 1), uchylenie decyzji dotychczasowej i wydanie nowej decyzji, rozstrzygającej o istocie sprawy (§ 1 pkt 2) oraz stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa (§ 2). W przypadku niestwierdzenia przesłanek wznowienia, wydaje się decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Jeżeli zatem prowadząc wznowione postępowanie, organ administracyjny dojdzie do wniosku, iż nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4, to powinien wydać decyzję, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.
Wobec tego, jeśli organ stwierdzi we wznowionym postępowaniu, że nie występuje przesłanka (przyczyna) wznowieniowa, to nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, lecz wydaje decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej. Jeżeli natomiast stwierdzi on, że postępowanie poprzedzające wydanie kwestionowanej decyzji, dotknięte jest przesłanką wznowieniową, to zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty.
W rozpoznawanej sprawie, kontroli Sądu poddana została wydana w postępowaniu wznowieniowym decyzja, którą to organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji w przedmiocie lokalizacji zjazdu publicznego. Podstawową przyczyną odmowy uchylenia ww. ostatecznej decyzji było uznanie przez organy obu instancji, że skarżący nie byli stronami postępowania, którego wznowienia się domagali, a tym samym stwierdzenie, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Sąd podziela ocenę organów administracji orzekających w niniejszej sprawie, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem kwestionowanej przez nią ostatecznej decyzji administracyjnej. W konsekwencji, Sąd uznał za prawidłową decyzję odmawiającą uchylenia decyzji pierwotnej (dotyczącej lokalizacji zjazdu publicznego) zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. a także utrzymującą ją w mocy zaskarżoną decyzję organu odwoławczego.
Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy czym, jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie - cechami interesu prawnego będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba prawnej ochrony; jest to interes o charakterze osobistym przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany, jest on aktualnie istniejący, a zaspokojenie tego interesu prawnego może nastąpić przez wydanie decyzji administracyjnej. Interes prawny w rozumieniu ww. art. 28 k.p.a. to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Musi on zatem bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę. Związek normatywny między interesem prawnym lub obowiązkiem danego podmiotu a postępowaniem administracyjnym wyraża się w tym, że postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu.
Kwestionowana przez skarżących decyzja, której wzruszenia w trybie wznowieniowym się domagają, została wydana na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2.
Przepis art. 29 ust. 1 u.p.d. ogranicza krąg stron postępowania w sprawie wykonania zjazdu z drogi publicznej tylko do tych, którzy władają nieruchomością, na której ma powstać zjazd. Takie stanowisko potwierdza ugruntowana w tym zakresie linia orzecznicza sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 30 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 180/16, wyrok WSA w Krakowie z 7 października 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 743/14, wyrok WSA w Krakowie z 20 marca 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 1483/17, wyrok WSA w Lublinie z 28 czerwca 2018 r. sygn. akt III SA/Lu 37/18, wyrok WSA w Łodzi z 26 stycznia 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 1113/11 raz wyrok WSA w Gliwicach z 20 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/G1 1111/12).
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1738/12 wskazał, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 u.d.p. interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., przysługuje co do zasady jedynie właścicielom i użytkownikom nieruchomości przyległych do drogi, do której ma być wykonany lub jest przebudowywany zjazd. Stanowisko to jest już utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym podkreśla się, że z przepisu art. 29 ust. 1 u.d.p., jak też z żadnego innego przepisu nie wynika, by przymiot strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 29 ust. 1 u.d.p. służył innym - poza właścicielem lub użytkownikiem gruntów przyległych do drogi publicznej - podmiotom. Postępowanie w tym zakresie ma charakter zamknięty, ograniczony do kwestii związanych z korzystaniem z dróg publicznych. Decydującym warunkiem w ocenie zasadności żądania wyrażenia zgody jest kwestia związana za sposobem korzystania z drogi, a więc bezpieczeństwo, przepustowość, bezkolizyjność zjazdu. W postępowaniu tym nie ma miejsca dla innych podmiotów, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości. Podmioty te mają zagwarantowane prawo udziału w innych postępowaniach, w toku procesu inwestycyjnego tj., w postępowaniu w sprawie wydania decyzji pozwolenia na budowę (por. także wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 27 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 997/20). Podobnie, w wyroku z dnia 15 marca 2022 r. sygn. akt II GSK 69/22, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z analizy art. 29 ust. 1 u.d.p., jak też z żadnego innego przepisu nie wynika, by przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w zakresie udzielenia zezwolenia na budowę lub przebudowę zjazdu służył innym - poza właścicielem lub użytkownikami gruntów przyległych do drogi publicznej i obsługiwanych tak projektowanym lub mającym być przebudowanym zjazdem - podmiotom. W konsekwencji, w postępowaniu tym nie ma miejsca dla innych podmiotów, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości. Reguła ta dotyczy nie tylko postępowania zwykłego, ale także postępowania nadzorczego.
Przywoływane we wniosku oraz w toku postępowania administracyjnego i powielone w skardze okoliczności, wskazujące jedyne na interes faktyczny skarżących, nie mogły stanowić źródła opartego o normę prawa materialnego interesu prawnego skarżących w kwestionowanym postępowaniu.
Skarżący nie są właścicielami ani użytkownikami wieczystymi działki, na którą ma prowadzić zjazd z drogi, na zlokalizowanie którego zarządca drogi publicznej udzielił zgody badaną w postępowaniu wznowieniowym decyzją. Z przepisu art. 29 ust. 1 u.d.p. ani z żadnego innego przepisu nie wynika by w postępowaniu w sprawie zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu skarżący - jako właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości mieli interes prawny w rozpatrzeniu sprawy i by w konsekwencji przysługiwał im przymiot stron postępowania. .
Podnoszone w skardze okoliczności, dotyczące długotrwałości i przewlekłości postępowania nie mogły mieć wpływu na treść wydanego w sprawie wyroku. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego była bowiem wyłącznie prawidłowość wydanej w sprawie decyzji a nie przewlekłość lub bezczynność organu w rozpoznaniu sprawy, które oceniane są w przypadku wniesienia skargi na przewlekłość organu administracji lub skargi na bezczynność tego organu w trybie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy, uznając że orzekające organy prawidłowo stwierdziły brak zaistnienia w sprawie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a tym samym istnienie podstaw do wydania decyzji o odmowie uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił wniesione skargi, jako niezasadne.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).