III SA/GD 662/24

III SA/Gd 662/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Adam Osik /sprawozdawca/
Bartłomiej Adamczak
Jacek Hyla /przewodniczący/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 338
art. 1 ust. 1, art. 2, art.t 3, art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 27 ust. 1, art. 37 ust. 1
Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 6
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 1284
art. 22 ust. 1
Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, art. 7
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2022 poz 1225
§ 2 ust. 1, § 46, § 135 ust. 10, § 207 ust. 2
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Asesor WSA Adam Osik (spr.) Protokolant: Sekretarz Sądowy Dagmara Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2025 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa R na decyzję Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 10 października 2024 r. nr OHŚ.906.7.2024.ANK w przedmiocie nakazu usunięcia naruszeń uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku z dnia 9 sierpnia 2024 r. nr OHK.9022.12.10.2024.AZ.4.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 9 sierpnia 2024 r. nr OHK.9022.12.10.2024.AZ.4, wydaną na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 9 sierpnia 2024 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 416) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Gdańsku nakazał Przedsiębiorstwu [...] w K. zapewnić dostęp do ciepłej wody użytkowej w toalecie damskiej, znajdującej się w ustępie publicznym przy ul. Przedsiębiorstwu [...] w K. w G., w terminie do 31 sierpnia 2024 r.
Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w dniu 17 czerwca 2024 r. upoważniony przedstawiciel Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku przeprowadził kontrolę ustępu publicznego przy ul. [...] w G. zarządzanego przez Przedsiębiorstwo [...] w K. Podczas kontroli stwierdzono naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych polegające na braku ciepłej wody użytkowej we wszystkich punktach wodnych w toalecie damskiej, pomimo zamontowanych elektrycznych podgrzewaczy wody, co uniemożliwia zachowanie prawidłowej higieny rąk przez osoby korzystające z toalety. Zdaniem organu pierwszej instancji stwierdzone uchybienia stanowią naruszenie § 46 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 1225) – dalej jako "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych" oraz art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 924) – dalej jako: "u.z.z.ch.z.".
Decyzją z dnia 11 października 2024 r. nr OHS.906.7.2024.AN Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa [...] w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutu naruszenia § 46 w związku z § 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, stwierdził, że wyposażenie ustępu publicznego powinno umożliwiać korzystanie z niego przez użytkowników z zachowaniem zasad higieny, to jest między innymi z zapewnionym dostępem do ciepłej wody użytkowej, o czym stanowi zapis ww. § 46 rozporządzenia. Argument odwołującego, że przepis ten nie może zostać zastosowany wobec przedmiotowego ustępu publicznego z uwagi, iż przepisy powyższego rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, a takim obiektem nie jest przedmiotowy ustęp publiczny, jest wadliwy w swoim założeniu. Ustęp publiczny przy ul. [...] został wzniesiony zgodnie z powyższym rozporządzeniem, w tym zapewniono w nim ciepłą wodę użytkową. Brak ciepłej wody jest naruszeniem jednego z wymagań ogólnych, koniecznych do spełnienia wytycznych, aby budynek mógł zostać przekazany do użytkowania. Zgodnie z powyższym, celem jest utrzymanie budynku w stanie pierwotnym i umożliwienie użytkowania zgodnie z przeznaczeniem, między innymi zapewnienie ciepłej wody użytkowej w damskiej toalecie.
Organ wyjaśnił, że w świetle art. 22 ust. 1 u.z.z.ch.z. dostęp do wody jest zagadnieniem sanitarno-higienicznym, tym samym brak ciepłej wody we wskazanym obiekcie stanowi naruszenie wspomnianego wyżej przepisu prawa przez właściciela, posiadacza lub zarządzającego nieruchomością, którzy są obowiązani utrzymywać ją w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym u ludzi. Zdaniem organu, o ile w powyższym przepisie nie zostały wyszczególnione wszystkie obowiązki, to wyraźnie określony został obowiązek utrzymania nieruchomości w należytymi stanie sanitarno-higienicznym. Zapewnienie środków czystości, sprzątanie i dezynfekcja stanowią podstawowe zasady sanitarno-higieniczne. Zapewnienie ciepłej wody użytkowej w obiektach przeznaczonych do korzystania przez ludzi, pomimo nie wyszczególnienia w art. 22 ust. 1 ww. ustawy, jest niezbędne do utrzymania należytego stanu sanitarno-higienicznego.
Organ odwoławczy podniósł, że w umowie pomiędzy stroną a Gminą Miasta Gdańska nr [...], zawartej w dniu 27 grudnia 2023 r., strona określona jest jako wykonawca, co zostało indywidualne ustalone przez strony w powyższej umowie. Wiążąca jest treść umowy i zakres obowiązków, z której jednoznacznie wynika, że rodzaj świadczonych usług przez podmiot określony w umowie jako "wykonawca" spełnia kryteria działań podejmowanych przez dzierżawcę lub zarządcę i tym samym odwołujący jest stroną postępowania administracyjnego. Organ pierwszej instancji właściwie zatem ustalił stronę postępowania administracyjnego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję Przedsiębiorstwo [...] w K. zarzucając jej naruszenie:
- art. 6 k.p.a. przez dokonanie rozstrzygnięcia bez podstawy prawnej, wbrew obowiązującym przepisom i wskazanie w zaskarżonej decyzji przepisów prawa materialnego, w których skarżący nie jest podmiotem nakazu nałożonego na niego przez organ, a na których to organ opiera swoje rozstrzygnięcie;
- - art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 8 k.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie, błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego oraz naruszenie zasady swobodnej oceny dowodu, przejawiające się w uznaniu, iż skarżący jest zobowiązany do zapewnienia ciepłej wody w ustępie publicznym będąc zobowiązany, na podstawie § 46 i § 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i art. 22 ust. 1 u.z.z.ch.z., co nie budzi zaufania do organów władzy publicznej;
- § 46 w zw. z § 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, że nakłada on na skarżącą obowiązek zapewnienia ciepłej wody w ustępie publicznym;
- art. 22 ust. 1 u.z.z.ch.z. poprzez przyjęcie, że nakłada on na skarżącą obowiązek zapewnienia ciepłej wody w ustępie publicznym.
W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że rozporządzenie w sprawie warunków technicznych stosuje się, zgodnie z jego treścią określoną w § 2, przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych.
Ustęp publiczny przy ul. [...] w G. został przekazany skarżącej w 2024 r. przez Gminę Miasto Gdańsk do eksploatacji celem świadczenia usługi polegającej na obsłudze szaletów publicznych w roku 2024, na podstawie § 3 umowy o nr [...], zawartej pomiędzy stronami. Wobec czego, skarżący nie brał udziału przy projektowaniu, budowie i przebudowie przedmiotowego szaletu, nie zmieniał również sposobu użytkowania budynku. Wobec czego, wspomniane rozporządzenie nie ma zastosowania do skarżącego. Uznać zatem należy, że rozstrzygnięcie organu oparte zostało na wadliwej interpretacji przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.
Błędnie natomiast wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że skarżąca argumentuje swoje odwołanie tym, że przepisy powyższego rozporządzenia nie mogą zostać zastosowane wobec przedmiotowego ustępu publicznego. Skarżąca argumentowała, że przepisy rozporządzenia nie mają do niej zastosowania i organ nie powinien powoływać się na wspomniane rozporządzenie nakładając, w oparciu o nie, obowiązek na skarżącą.
Przepis art. 22 ust. 1 u.z.z.ch.z. nie zawiera w swym katalogu obowiązku zapewnienia ciepłej wody przez właściciela, posiadacza i zarządzającego nieruchomością. Stanowi jednocześnie katalog otwarty w zakresie obowiązku utrzymania należytego stanu higieniczno-sanitarnego nieruchomości. Katalog otwarty nie stanowi jednakże pola do dobrowolnej interpretacji, a wymaga wskazania podstawy prawnej zastosowania tak skonstruowanego przepisu, czego organ nie uczynił.
Ponadto, skarżący nie jest podmiotem do którego skierowany jest obowiązek wskazany w art. 22 ust. 1 u.z.z.ch.z. Ustęp publiczny przy ul. [...] w G., został przekazany skarżącemu w roku 2024 przez Gminę Miasto Gdańsk do eksploatacji celem świadczenia usługi polegającej na obsłudze szaletów publicznych w roku 2024, na podstawie § 3 ww. umowy. Skarżący nie jest właścicielem, posiadaczem ani zarządzającym nieruchomością.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.
Zdaniem organu skarżącej umyka okoliczność, że właściciel czyli Gmina Miasta Gdańska, która na podstawie umowy przekazała skarżącej szalet publiczny do eksploatacji, zapewniła urządzenie do podgrzewania wody w obiekcie użyteczność publicznej tj. w szalecie przy ulicy [...] w G. Jest to okoliczność bezsporna ( dowód: notatka służbowa z 5 sierpnia 2024 sporządzona przez pracownika organu I instancji, który przeprowadził kontrolę obiektu użyteczności publicznej - na str. 5 akt sprawy). Zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego to na najemcy spoczywają obowiązki związane z bieżącą konserwacją urządzeń ujętych na wyposażeniu najmowanego lokalu. Organ ma prawo domniemywać, iż urządzenia do podgrzewania wody w damskiej toalecie były zamontowane w chwili przekazania skarżącej lokalu użyteczności publicznej do eksploatacji bowiem także toaleta męska w takie urządzenia jest wyposażona i urządzenia tam zamontowane jednak działały w trakcie kontroli.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Sąd, uwzględniając określony w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne oraz przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", stosowane w ramach tej kontroli środki, uznał, że skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co legło u podstaw uchylenia decyzji organów obu instancji.
Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy zasadności nałożenia na skarżącą – zarządzającego nieruchomością stanowiącą toaletę publiczną – obowiązku zapewnienia dostępu do ciepłej wody w toalecie damskiej we wskazanym w decyzji terminie.
Uprawnienie do nałożenia nakazu organ wywiódł z art. 22 ust. 1 u.z.z.ch.z., a nadto wskazał na zapisy § 46 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżąca natomiast konsekwentnie zwalczała stanowisko organów obu instancji wywodząc brak podstaw prawnych do formułowania nakazu określonego w decyzjach organów obu instancji.
Rozważając tak nakreślone stanowiska stron sporu należy przyznać rację skarżącej. W opinii Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy, obowiązki nałożone decyzjami organów nie mają uzasadnienia prawnego, nie stanowi ich ani przepis art. 22 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi ani wskazane przepisy rozporządzenia.
Stan faktyczny ustalony w toku postępowania w istocie nie był kwestionowany przez stronę. Sprowadzał się bowiem do wykazania przez organ nadzoru sanitarnego faktu braku ciepłej wody użytkowej w budynku toalety publicznej przy ul. [...] w G. w okresie, w którym strona skarżąca eksploatowała tenże budynek na podstawie umowy zawartej w Gminą Miasta Gdańska.
Zgodnie z przepisem art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 416) – dalej jako: "u.p.i.s." Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami: 1) higieny środowiska, 2) higieny pracy w zakładach pracy, 3) higieny radiacyjnej, 4) higieny procesów nauczania i wychowania, 5) higieny wypoczynku i rekreacji, 6) zdrowotnymi żywności, żywienia i produktów kosmetycznych, 7) higieniczno-sanitarnymi, jakie powinien spełniać personel medyczny, sprzęt oraz pomieszczenia, w których są udzielane świadczenia zdrowotne - w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych.
Wykonywanie tych zadań polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska, a także na prowadzeniu działalności oświatowo-zdrowotnej (art. 2 u.p.i.s.).
Dalsze zapisy dookreślają zapobiegawczy i bieżący nadzór sanitarny.
Zgodnie z art. 3 u.p.i.s. do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy w szczególności: 1) opiniowanie projektów planów zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i planów ogólnych gminy; 1a) uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych; 2) uzgadnianie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dotyczących: a) budowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych, statków morskich, żeglugi śródlądowej i powietrznych, b) nowych materiałów i procesów technologicznych przed ich zastosowaniem w produkcji lub budownictwie; 3) uczestniczenie w dopuszczeniu do użytku obiektów budowlanych, statków morskich, żeglugi śródlądowej i powietrznych oraz środków komunikacji lądowej; 4) inicjowanie przedsięwzięć oraz prac badawczych w dziedzinie zapobiegania negatywnym wpływom czynników i zjawisk fizycznych, chemicznych i biologicznych na zdrowie ludzi.
Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.i.s. do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących m.in.: higieny środowiska, a zwłaszcza wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, powietrza w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi, gleby, wód i innych elementów środowiska w zakresie ustalonym w odrębnych przepisach oraz utrzymania należytego stanu higienicznego nieruchomości, zakładów pracy, instytucji, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, dróg, ulic oraz osobowego i towarowego transportu kolejowego, drogowego, lotniczego i morskiego.
Stosownie do art. 37 ust. 1 u.p.i.s. w postępowaniu przed organami Inspekcji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zgodnie zaś z przyjętym za podstawę decyzji organu pierwszej instancji art. 27 ust. 1 u.p.i.s. w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień.
Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 194/16 (CBOSA), odczytanie przesłanki materialnej zastosowania przepisu art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej prowadzi do wniosku, że naruszenie wymagań sanitarnych lub zdrowotnych to nic innego jak naruszenie obowiązku zachowania przez adresatów normy prawnej wymagań higienicznych i zdrowotnych. Niedochowanie tego obowiązku skutkuje konkretyzacją stosunku prawnego między organem a niepodporządkowanym organowi adresatem normy, a więc zaistnieniem konkretnej sprawy administracyjnej.
Warunkiem wydania nakazu, o którym mowa w art. art. 27 ust. 1 u.p.i.s. jest więc wcześniejsze stwierdzenie, że doszło do naruszenia konkretnych wymagań higienicznych i zdrowotnych, które to wymagania muszą znaleźć odzwierciedlenie w stosownych przepisach. Ustawa nie dookreśla wymagań sanitarnych i zdrowotnych - o których mowa w art. 27 ust. 1 ww. ustawy. Zasadne jest jednak przyjęcie, że pod wskazanym wyżej pojęciem wymagań należy rozumieć warunek czy zespół warunków, którym ktoś lub coś musi odpowiadać, czy też nałożenie na kogoś jakiegoś obowiązku. (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 837/22, CBOSA).
Analiza zapisów ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy wskazuje na szeroki zakres uprawnień organów Inspekcji Sanitarnej oraz związane z tym formy działania. Niemniej jednak, co jasno wynika z brzmienia art. 4 ust. 1 u.p.i.s., ta szeroko zakrojona kontrola dotyczy przestrzegania przepisów określających wskazane w tej normie (i innych regulacjach szczególnych) wymagania higieniczne i zdrowotne. Innymi słowy odnosi się do kontroli prawem określonych wymogów, standardów, czy obowiązków względem podmiotów zobowiązanych ustawowo. W syntetycznym ujęciu bieżący nadzór sanitarny, do którego prowadzenia zostały zobowiązane organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, polega na kontroli przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w tym dotyczących warunków zdrowotnych środowiska pracy.
Wyliczenie tych zadań ma charakter przykładowy (zob. zwrot "w szczególności"), co w praktyce oznacza, że przepisy odrębne mogą nakładać na organy tej Inspekcji jeszcze inne zadania mieszczące się w tym nadzorze. Zadania te muszą jednak expressis verbis wynikać z innych ustaw (por. M. Kaczocha [w:] Ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2023, art. 4).
W konsekwencji powyższego władcze działania Inspekcji Sanitarnej będące wynikiem ww. kontroli, muszą wskazywać na konkretne normy prawne, które zostały naruszone, o czym przekonuje powołany przepis oraz zasady rangi konstytucyjnej i wyprowadzane z nich zasady ogólne postępowania administracyjnego.
Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wyrażona w tej normie zasada praworządności, nakazująca organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z obowiązkiem podejmowania przez te organy wszelkich działań w oparciu o wyraźnie określoną normę kompetencyjną (por. postanowienie siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2005 r., sygn. akt WK 22/04, OSNKW 2005/3/29).
Działanie na podstawie i w granicach prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, po pierwsze - ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności do prowadzenia postępowania w danej sprawie, po drugie - zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy jej rozpoznaniu i rozstrzygnięciu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 1840/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).
Zasadę tę powtarza art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.
W rozpoznawanej sprawie organy Inspekcji Sanitarnej uznały się za uprawnione do podjęcia działań na podstawie art. 27 ust. 1 u.p.i.s., jednakże wskazane kompetencje muszą być odczytywane z uwzględnieniem treści przywołanego przepisu art. 4. ust. 1 ww. ustawy. Ten zaś zapis, jak już wyjaśniono, sprowadza się do kontroli przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, dotyczące wskazanych dziedzin.
Wskazana przez organy podstawa prawna działania regulacja art. 22 ust. 1 u.z.z.ch.z., stanowi, że właściciel, posiadacz lub zarządzający nieruchomością są obowiązani utrzymywać ją w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym, w szczególności: 1) prowadzić prawidłową gospodarkę odpadami i ściekami; 2) zwalczać gryzonie, insekty i szkodniki; 3) usuwać padłe zwierzęta z nieruchomości; 4) usuwać odchody zwierząt z nieruchomości.
Z zapisów ww. regulacji organ wywodził, że dostęp do wody jest zagadnieniem sanitarno-higienicznym, tym samym brak ciepłej wody w obiekcie toalety publicznej stanowi naruszenie ww. przepisu, zaś zapewnienie środków czystości, sprzątanie i dezynfekcja stanowią podstawowe zasady sanitarno-higieniczne, a zapewnienie ciepłej wody użytkowej w obiektach przeznaczonych do korzystania przez ludzi, pomimo braku wyszczególnienia w art. 22 ust. 1 u.z.z.ch.z., jest niezbędne do utrzymania należytego stanu sanitarno-higienicznego.
Tymczasem podstawą do wydania decyzji nakazującej opartej na art. 27 ust. 1 u.p.i.s. nie może być ogólne powołanie się na wymagania higieniczne i zdrowotne, jak to uczynił organ odwoławczy, a konieczne jest wykazanie, że na adresacie wydanej decyzji ciążył skonkretyzowany obowiązek, przewidziany w prawie - w realiach rozpoznawanej sprawy dotyczący zapewnienia w toalecie publicznej umywalki z dostępem do ciepłej wody użytkowej.
Przywołane przez Sąd regulacje prawne – Konstytucji RP, kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, oraz ich wyjaśnienie nie dają podstaw do przyjęcia poglądu wyrażanego w zaskarżonej decyzji. Z przywołanego zapisu art. 22 ust. 1 u.z.z.ch.z. nie wynika bowiem nałożony zaskarżoną decyzją obowiązek zapewnienia w obiekcie toalety publicznej dostępu do ciepłej wody użytkowej. W opinii Sądu dla egzekwowania przez organ nadzoru sanitarnego tego rodzaju obowiązku konieczna jest norma wyraźnie obligująca właścicieli nieruchomości i inne wskazane w ww. przepisie podmioty do zapewnienia w obiekcie ciepłej wody, tymczasem organ takich regulacji nie wskazał.
W analizowanym przepisie ustawodawca, wskazując na obowiązek "utrzymywania nieruchomości w należytym stanie higieniczno-sanitarnym", posługuje się pojęciem nieostrym, które wymaga doprecyzowania w drodze wykładni, a zawarte tam wyliczenie nie ma charakteru wyczerpującego. Jednakże powiązanie braku higieny wywołanego brakiem dostępu do ciepłej wody użytkowej i w konsekwencji wywodzenie z tego obowiązku zapewnienia przez podmiot eksploatujący toaletę publiczną dostępu do ciepłej wody użytkowej nie ma podstawy w treści przepisu.
Z tych względów brak było podstaw do stwierdzenia naruszenia przez skarżącą przywołanych przez organy przepisów określających wymagania higieniczne lub zdrowotne, nałożenie zaś na podmioty obowiązków w oparciu o art. 27 ust. 1 u.p.i.s. wymaga takiego właśnie stwierdzenia naruszenia wymagań przewidzianych przepisami prawa powszechnie obowiązującego.
Błędne jest stanowisko organów upatrujących takiego uprawnienia w przepisach rozporządzenia dotyczącego warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organy za wiążący w tym zakresie uznały § 46 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zgodnie z którym budynek mieszkalny, zamieszkania zbiorowego, opieki zdrowotnej, opieki społecznej i socjalnej, oświaty, nauki, zakładu żywienia, produkcji i handlu żywnością, a także inne budynki, jeżeli są wyposażone w wanny, natryski lub umywalki, powinny mieć indywidualną lub centralną instalację ciepłej wody. Warunek doprowadzenia ciepłej wody do umywalek nie dotyczy budynków w zabudowie zagrodowej i rekreacji indywidualnej.
Mieć jednak należy na uwadze, że przepis § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wskazuje, że przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 135 ust. 10 oraz § 207 ust. 2.
Jak wynika z § 135 ust. 10 wymaganie, o którym mowa w ust. 7, stosuje się również w przypadku wymiany źródła ciepła w budynkach użytkowanych, przy czym wymóg ten dotyczy zaopatrzenia instalacji grzewczych w urządzenia, które automatycznie regulują temperaturę oddzielnie w poszczególnych pomieszczeniach. Z kolei § 207 ust. 2 ww. rozporządzenia stwierdza, że przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów, o których mowa w § 68 ust. 1 i 2, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi.
Stwierdzić zatem należy, że przepisy ww. rozporządzenia zasadniczo mają zastosowanie do nowopowstających budynków lub budowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy, modernizacji oraz zmiany sposobu użytkowania budynków. Do budynków, które istnieją i nie są poddawane wskazanym procesom budowlanym regulacje rozporządzenia mogą mieć zastosowanie w ograniczonym zakresie, po wtóre, muszą zaistnieć przesłanki zastosowania w tym zakresie przepisów rozporządzenia, tj. budynek musi być użytkowany w okresie obowiązywania rozporządzenia oraz należy stwierdzić, na podstawie przepisów odrębnych, że budynek zagraża życiu ludzi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 327/09 oraz z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2750/12, CBOSA). W pozostałym zakresie nie znajdują one zastosowania, co uniemożliwia powołanie się na regulację § 46 rozporządzenia w niniejszej sprawie przez organy Inspekcji Sanitarnej.
Uwagi wymaga również regulacja § 330 omawianego rozporządzenia, zgodnie z którą przepisów rozporządzenia nie stosuje się, z zastrzeżeniem § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2, jeżeli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia: 1) został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów; 2) zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę.
Jak wynika z niespornych okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy będący przedmiotem zainteresowania organu budynek, w którym usytuowano toalety publiczne jest budynkiem istniejącym, zaś z akt sprawy nie wynika, aby dokonywano zmiany sposobu jego użytkowania w przewidzianej prawem formie.
W konsekwencji powyższych rozważań Sąd doszedł do wniosku, że organy Inspekcji Sanitarnej wydając zaskarżone decyzje nie wykazały, aby przywołane jako ich podstawa prawna przepisy mogły stanowić podstawę do wywodzenia obowiązków nałożonych zaskarżoną decyzją.
Konkludując, zasadne jest stwierdzenie, że zarzut naruszenia wywodzonego z art. 22 u.z.z.ch.z. obowiązku utrzymania nieruchomości w należytym stanie higieniczno-sanitarnym wymaga wykazania istnienia konkretnej normy prawnej określającej wymogi, jakie musi spełniać nieruchomość pod względem higieniczno-sanitarnym, a których nie dochowano. Kryteriów tych nie można określać dowolnie, a tym samym dowolnie nakładać obowiązków w tym zakresie. Odmienne pojmowanie przywołanych norm oznaczałoby niczym nieskrępowaną dowolność, co sprzeciwia się zasadom wywodzonym z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.
Przedstawione uwagi wskazują na błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie przepisów prawa materialnego wskazanych w rozważaniach Sądu, które miało wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się końcowo do podnoszonej przez stronę skarżącą kwestii nieprawidłowego skierowania do niej zaskarżonych decyzji Sąd miał na względzie, że z przytoczonych przez skarżącą postanowień zawartej z Gminą Miasta Gdańsk umowy jednoznacznie wynikało, że powierzenie skarżącej określonych w umowie obiektów do eksploatacji czyniło ze strony skarżącej zarządzającego w rozumieniu art. 22 ust. 1 u.z.z.ch.z. obowiązanego do utrzymywania tych obiektów w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym.
W związku z powyższym organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokonają oceny istnienia podstaw prawnych do wydania wobec skarżącej nakazu przewidzianego w art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, biorąc pod uwagę powyższe stanowisko Sądu.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.