III SA/Gd 65/05

III SA/Gd 65/05 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2005-11-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-02-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Arkadiusz Despot-Mładanowicz /przewodniczący/
Elżbieta Kowalik-Grzanka
Felicja Kajut /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6198 Inspekcja pracy
Sygn. powiązane
I OSK 157/06 - Postanowienie NSA z 2006-09-21
Skarżony organ
Inspektor Pracy
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Sędziowie: WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, WSA Felicja Kajut (spr.), Protokolant: Wioleta Gładczuk, po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy [...] z dnia 9 grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy [...] z dnia 18 listopada 2004 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane.
Uzasadnienie
III SA/Gd 65/05
U z a s a d n i e n i e
Nakazem z dnia 20 kwietnia 2004r. nr rej. [...] Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy [...], w związku ze stwierdzonymi w toku kontroli nieprawidłowościami w zakresie wypłacania pracownikom świadczeń ze stosunku pracy należnych pracownikom za miesiąc luty i marzec 2004r., nakazał "A" Sp. z o.o. z siedzibą w G. wypłacić wynagrodzenie za pracę i inne świadczenia należne pracownikom Spółki w postaci premii, wynagrodzenia za czas choroby, wynagrodzenia urlopowego, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz odprawy w związku z rozwiązaniem stosunku pracy z przyczyn nie dotyczących pracownika, należne za miesiące luty i marzec 2004 r. (łącznie 30 decyzji). Nakaz został opatrzony rygorem natychmiastowej wykonalności.
W dniu 31 maja 2004r. Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy [...] wydał upomnienie nr rej. [...], w którym stwierdził brak wykonania przez "B" obowiązków wynikających z decyzji nr [...] i [...] wymienionego wyżej nakazu wzywając do ich wykonania w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia, pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego przewidzianego dla egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.
Postanowieniem o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z dnia 12 lipca 2004r.
nr rej. [...] Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy
[...] nałożył na "C" Sp. z o.o. z siedzibą w G. grzywnę w kwocie 20.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązków określonych w Tytule Wykonawczym nr rej. [...]
z dnia 12 lipca 2004r. i wezwał do jej uiszczenia w terminie 14 dni od daty doręczenia postanowienia. Nadto organ wezwał do niezwłocznego wykonania obowiązków wskazanych w w/w Tytule Wykonawczym, jak również podał, że w przypadku niewykonania w/w obowiązków nakładane będą dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie.
W odpowiedzi na powyższe strona w piśmie z dnia 16 lipca 2004r. złożyła wyjaśnienia odnośnie powstałych zaległości w wykonaniu obowiązków, wskazując przy tym, że przez cały czas dokłada wszelkich starań by je zrealizować. W końcowej części pisma zwrócono się z prośbą o przesuniecie terminu wykonania całości nakazu z dnia 20 kwietnia 2004r. do dnia 30 września 2004r., prosząc jednocześnie o anulowanie nałożonej kary.
W kolejnym piśmie z dnia 22 lipca 2004r. strona zwróciła się z prośbą
o potraktowanie wcześniejszego pisma z dnia 16 lipca 2004r. jako wniosku o wstrzymanie egzekucji do dnia 30 września 2004r.
Postanowieniem z dnia 30 lipca 2004r. nr rej. [...] Okręgowy Inspektor Pracy [...] postanowił wstrzymać postępowanie egzekucyjne do dnia 30 września 2004r.
Kolejnym postanowieniem o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z dnia
18 listopada 2004r. nr rej. [...] Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy [...] nałożył na "D" Sp. z o.o. z siedzibą w G. kolejną ( drugą) grzywnę w kwocie 20.000 zł i wezwał do jej uiszczenia w terminie 14 dni od daty doręczenia postanowienia. Nadto organ ponownie wezwał do niezwłocznego wykonania obowiązków wskazanych w Tytule Wykonawczym.
Zażalenie na to postanowienie złożyła Spółka "E" wnosząc o jego uchylenie.
W uzasadnieniu podano, że spółka nie ze swojej winy nie jest w stanie wykonać nałożonych obowiązków w zakresie wypłaty zaległych wynagrodzeń. Wobec spółki prowadzone są liczne procesy, które są objęte procedurą komorniczych zabezpieczeń, co powoduje, że środki na kontach bankowych jak i wpływające od dłużników należności są przejmowane przez komornika. Uniemożliwia to wypłatę zaległych wynagrodzeń. Pracodawca może chronić jedynie bieżące wynagrodzenia i tak tez czyni. Skoro ukarany nie ponosi obiektywnej winy za brak wykonani nakazu, to nie zachodzą przesłanki do ukarania go grzywną.
Postanowieniem z dnia 9 grudnia 2004r. nr rej. [...] Okręgowy Inspektor Pracy [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie uznając, że jest ono zasadne i zgodne z prawem, a zarzuty skarżącego nie zasługują na uwzględnienie.
Organ stwierdził, że pomimo upływu terminu wstrzymania postępowania egzekucyjnego oraz deklaracji skarżącego wykonania egzekwowanych obowiązków do
30 września 2004r., kontrola przeprowadzona w październiku 2004r. wykazała, że obowiązki objęte egzekucją nie zostały w dalszym ciągu w pełni wykonane. Potwierdził to również skarżący w piśmie z dnia 8 listopada 2004r. Dalsze niewykonywanie obowiązków objętych Tytułem Wykonawczym z dnia 12 lipca 2004r. stanowiło – w świetle przepisów art. 119 § 1 oraz art. 121 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( t.j. Dz. U. z 2002r. Nr 110, poz. 968 ze zm., zwana dalej ustawą) – podstawę do ponownego zastosowania środka egzekucyjnego tj. nałożenia po raz drugi grzywny w celu przymuszenia. Powołując się na treść art. 119 § 1 cyt. ustawy organ odwoławczy wskazał, że grzywna w celu przymuszenia jako środek egzekucji administracyjnej jest nakładana, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku, którego nie może spełnić za niego inna osoba. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Z kolei zgodnie z art. 121 ustawy grzywna
w celu przymuszenia może być nakładana w tej samej lub wyższej kwocie (z zastrzeżeniem art. 124 § 4 ustawy, który tutaj nie ma zastosowania), a nadto, w stosunku do osób prawnych każdorazowo nakładana grzywna w celu przymuszenia nie może przekroczyć kwoty 25.000,- zł, zaś grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą przekroczyć kwoty 100.000,-zł.
W niniejszym postępowaniu zostały nałożone na skarżącego dwie grzywny w celu przymuszenia po 20.000,-zł. Tak więc wysokość grzywny w celu przymuszenia nałożonej zaskarżonym postanowieniem, jak i łączna kwota grzywien nałożonych w postępowaniu egzekucyjnym mieści się w granicach określonych przepisem art. 121 § 2 i 3 ustawy.
Organ stwierdził, że wysokość grzywny nałożonej zaskarżonym postanowieniem została ustalona tak, by stanowić dla skarżącego dostateczny bodziec do realizacji decyzji objętej egzekucją. Wymierzając grzywnę organ egzekucyjny kierował się wysokością
i rodzajem niewypłaconych świadczeń pracowniczych objętych egzekwowana decyzją oraz liczbą pracowników, którym nie wypłacono należności. Egzekwowane decyzje dotyczyły wypłaty 94 pracownikom łącznej kwoty 211.322,67 zł brutto z tytułu wynagrodzenia za pracę, premii, wynagrodzenia za czas choroby, wynagrodzenia urlopowego, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz odprawy w związku z rozwiązaniem stosunku pracy z przyczyn nie dotyczących pracownika. Organ wskazał, że strona do dnia wydania orzeczenia wpłaciła mniej niż połowę tych należności. Nadto, zgodnie z dyspozycja art. 121 § 1 ustawy kwota kolejnej grzywny w celu przymuszenia musi być taka sama lub wyższa niż kwota poprzednich grzywien. Pierwszą grzywnę w celu przymuszenia nałożono na stronę
w wysokości 20.000,-zł, zatem druga grzywna nie mogła być niższa od tej kwoty. Zważywszy na to organ odwoławczy stwierdził, że wymierzenie grzywny w kwocie 20.000,-zł jest
w pełni uzasadnione i stosowne do okoliczności sprawy.
W dalszej kolejności organ podniósł, że wina nie jest przesłanką nałożenia grzywny
w celu przymuszenia, nie spełnia ona funkcji represyjnej i nie jest karą za niewykonanie decyzji administracyjnej. Jej istotą jest doprowadzenie do wykonania egzekwowanych obowiązków poprzez jej dolegliwość, która ma skłonić zobowiązanego do ich wykonania.
Okoliczności, iż przyczyną niewykonania przez stronę obowiązków objętych egzekucją jest jego trudna sytuacja finansowa nie stanowi przeszkody w stosowaniu środków egzekucyjnych i nie może uzasadniać uchylenia zaskarżonego postanowienia, które znajduje oparcie w powołanych wyżej przepisach prawa.
W końcu stwierdzono, że na organach Państwowej Inspekcji Pracy ciąży prawny obowiązek podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych
w przypadku uchylania się zobowiązanego pracodawcy od wykonania obowiązku nałożonego w drodze decyzji tych organów. Bezsporne jest zaś, że decyzje wskazane w Tytule Wykonawczym nr rej. [...] nie zostały w pełni wykonane.
Skargę na powyższe postanowienie złożyła "F" w G. wnosząc o jego uchylenie.
W ocenie skarżącego organ drugiej instancji wydał postanowienie nie przeprowadzając żadnego postępowania wyjaśniającego. Wydanie postanowienia spowodowało dodatkowe wysokie zobowiązania ( 40.000,-zł) uniemożliwiające wypłatę reszty wynagrodzenia dla pracowników, będącego przedmiotem nakazu poddanego egzekucji administracyjnej. Zdaniem skarżącej spółki nie może być tak, że środki przymuszenia egzekucyjnego nakładane przez organ obiektywnie uniemożliwiają spełnienie obowiązku przez podmiot, wobec którego prowadzona jest egzekucja.
W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy [...] wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzono, że istotą postępowania egzekucyjnego jest skuteczne doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanego do wykonania obowiązków nałożonych decyzją administracyjną przy zastosowaniu trybu i środków określonych przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wbrew twierdzeniu skarżącego wydanie zaskarżonego postanowienia poprzedzone zostało przeprowadzeniem postępowania. W dniu 18 października 2004r. skarżący został zapoznany z treścią protokołu kontroli nr rej. [...], w którym zawarto ustalenie o niewykonaniu obowiązku nałożonego decyzjami inspektora pracy. Nadto pismem z dnia 22 października 2004r. wystąpiono do skarżącego o przekazanie dodatkowych informacji mających znaczenia dla oceny aktualnego zakresu obowiązku wypłaty wynagrodzenia i innych świadczeń. O powyższym skarżący poinformował organ pismem z dnia 8 listopada 2004r. Na podstawie ustaleń zawartych w protokole kontroli uzupełnionych informacją od pracodawcy dokonana została ocena o czym skarżący został poinformowany pismem nadinspektora pracy z dnia 18 listopada 2004r. Przeprowadzone postępowanie w sposób jednoznaczny wykazało niewypełnienie obowiązków nałożonych decyzjami inspektora pracy, w związku z czym dalsze prowadzenie postępowania egzekucyjnego, w tym stosowanie przewidzianych przepisami środków egzekucyjnych było konieczne i uzasadnione.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi. Nadto, w myśl art. 135 ustawy Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Wynika z tego, że Sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu wszelkie naruszenia
w postępowaniu administracyjnym przepisów prawa materialnego i procesowego, jeśli mogły mieć wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że wniesioną przez Spółkę "G" skargę należało uwzględnić, jednak z innych przyczyn niż podane w skardze.
Z treści art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym
w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968, z późn. zm.) wynika, że jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponieważ przepisy ustawy
o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie regulują kwestii związanych
z przebiegiem postępowania przed organem drugiej instancji, w tej sytuacji organ ten winien stosować odpowiednio przepisy k.p.a. dotyczące zażaleń, jak również odwołań, co wynika treści art. 144 k.p.a.
Śledząc przebieg postępowania w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że pierwsze postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z dnia 12 lipca 2004r. nr rej. [...] Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy [...] skarżący odebrał w dniu 14 lipca 2004r., co wynika ze zwrotnego poświadczenia jego odbioru. W odpowiedzi na powyższe strona w piśmie z dnia 16 lipca 2004r. złożyła wyjaśnienia odnośnie powstałych zaległości
w wykonaniu obowiązków, wskazując przy tym, że przez cały czas dokłada wszelkich starań by je zrealizować. W końcowej części pisma zwrócono się z prośbą o przesuniecie terminu wykonania całości nakazu z dnia 20 kwietnia 2004r. do dnia 30 września 2004r., prosząc jednocześnie o anulowanie nałożonej kary. Pismo to zostało nadane za pośrednictwem urzędu pocztowego w dniu 19 lipca 2004r. ( data stempla pocztowego), a zatem w trakcie siedmiodniowego terminu do złożenia zażalenia na postanowienie z dnia 12 lipca 2004r. Zdaniem Sądu, mając na uwadze treść tego pisma, należało je uznać za zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z dnia 12 lipca 2004r., czego organy orzekające w sprawie nie uczyniły.
Zgodnie z przyjętym w art. 128 w związku z art. 144 k.p.a. uregulowaniem, zażalenie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z niego wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanego orzeczenia. Niezadowolenie z orzeczenia wydanego przez organ pierwszej instancji jest zatem zasadniczym elementem przesądzającym o zakwalifikowaniu czynności procesowej strony do czynności wniesienia zażalenia. Nie ma zatem tutaj znaczenia tytuł jaki nosi pismo skarżącego, lecz jego treść. Bezsporne jest, że w piśmie z dnia 16 lipca 2004r. skarżący najpierw wskazał, że dotyczy ono postanowienia z dnia 12 lipca 2004r., jak również wyraził niezadowolenie z nałożonej na niego grzywny w celu przymuszenia, wnosząc w końcu o jej "anulowanie". Należało je zatem zakwalifikować jako zażalenie i jako takie rozpoznać z zastosowaniem w/w przepisów k.p.a. dotyczących odwołań i zażaleń.
Nie można przy tym uznać, że kwalifikacja w/w pisma uległa zmianie w związku ze skierowanym do organu kolejnym pismem z dnia 22 lipca 2004r., w którym skarżący zwrócił się z prośbą o potraktowanie wcześniejszego pisma z dnia 16 lipca 2004r. jako wniosku
o wstrzymanie egzekucji do dnia 30 września 2004r. W sytuacji, gdy dojdzie do wszczęcia postępowania zażaleniowego, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, może się ono zakończyć tylko w sposób określony w art. 138 w związku z art. 144 k.p.a. lub w art. 132
w związku z art. 144 k.p.a. tj. w przypadku uwzględnienia zażalenia w całości przez organ pierwszej instancji. Rodzi to odpowiednie konsekwencje odnośnie możliwości podejmowania działań przez organ prowadzący postępowanie w drogiej instancji. I tak, nawet gdyby uznać, że w piśmie z dnia 22 lipca 2004r. skarżący zmienił zdanie odnośnie dalszego przebiegu postępowania, to mając na uwadze fakt toczącego się postępowania zażaleniowego, należy stwierdzić, że reakcja organu odwoławczego winna być zupełnie inna od tej, która miała miejsce w niniejszym postępowaniu. Mając bowiem na uwadze treść tego pisma należało
w pierwszej kolejności rozważyć czy nie należało go uznać za wycofanie przez skarżącego zażalenia z dnia 16 lipca 2004r., co z kolei wiązało się z koniecznością wydania przez organ odwoławczy postanowienia umarzającego postępowanie zażaleniowe. Kodeks postępowania administracyjnego daje bowiem stronom wnoszącym środek zaskarżenia w postaci odwołania i zażalenia możliwość jego wycofania, mowa o instytucji uregulowanej w art. 137 Kodeksu. Jednak - w przypadku skorzystania z takiej możliwości - konsekwencją jest wydanie orzeczenia umarzającego postępowanie zażaleniowego ( art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 137 i 144 k.p.a.). Skutku takiego w żadnym razie nie można domniemywać.
Jak wskazano wyżej w niniejszej sprawie organy błędnie nie potraktowały pisma skarżącego z dnia 16 lipca 2004r. jako zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny
w celu przymuszenia z dnia 12 lipca 2004r., na skutek czego nie doszło do zakończenia postępowania zażaleniowego w sposób uregulowany cyt. wyżej przepisami k.p.a., zaś w/w postanowienie nie stało się ostateczne.
Zaskarżone postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, jak również poprzedzające je postanowienie z dnia 18 listopada 2004r. stanowią kolejny etap postępowania egzekucyjnego, przy czym treść przyjętego w nich rozstrzygnięcia, z uwagi na konstrukcję przepisów ustawy o egzekucji administracyjnej ( art. 121 § 1 i 3 ustawy),
jest w dużym stopniu konsekwencją przyjętego we wcześniejszym etapie stanowiska organów. W tym stanie rzeczy, skoro postanowienie z dnia 12 lipca 2004r. nie stało się ostateczne, organy nie mogły nałożyć na skarżącego kolejnej grzywny w celu przymuszenia.
Z tej właśnie przyczyny Sąd zmuszony był uchylić zarówno zaskarżone postanowienie, jak również wcześniejsze postanowienie z dnia 18 listopada 2004r., nie zajmując przy tym,
z przyczyn oczywistych, stanowiska w kwestii skierowanych wobec nich zarzutów podniesionych w skardze.
W związku z tym należy stwierdzić, że w rozpatrywanym przypadku organy dopuściły się naruszenia art. 141 i art. 138 w związku z art. 144 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponownie rozpoznając sprawę Okręgowy Inspektor Pracy [...] winien
w pierwszej kolejności rozpatrzyć zażalenie skarżącego na postanowienie z dnia 12 lipca 2004r. ustalając przy tym, jakie intencje miał skarżący składając pismo z dnia 22 lipca 2004r.
Uwzględniając wszystkie powyższe okoliczności Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na wystąpienie naruszenia przepisów postępowania zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające
je postanowienie organu pierwszej instancji uchylił w całości.
Zgodnie z postanowieniami art. 152 ustawy z uwagi na uwzględnienie skargi Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane.