III SA/Gd 647/22

III SA/Gd 647/22 - Postanowienie WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-10-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Bartłomiej Adamczak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6145 Sprawy dyrektorów szkół
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 58 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu w dniu 21 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. P. na zarządzenie Wójta Gminy Przechlewo z dnia 23 czerwca 2020 r., nr 300/2020 w przedmiocie powołania komisji konkursowej wyłaniającej kandydata na stanowisko dyrektora szkoły podstawowej oraz wyznaczenia przewodniczącego komisji konkursowej postanawia odrzucić skargę.
Uzasadnienie
W. P. (dalej także jako: "skarżący") pismem z dnia 2 września 2022 r., złożonym za pośrednictwem Wójta Gminy Przechlewo, zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku dwa zarządzenia Wójta Gminy Przechlewo, tj. zarządzenie nr 300/200 z dnia 23 czerwca 2021 r. w sprawie powołania komisji konkursowej wyłaniającej kandydata na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w S. oraz wyznaczenia przewodniczącego komisji konkursowej oraz zarządzenie nr 319/2020 z dnia 8 lipca 2020 r. w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w S.
W przedmiotowej skardze skarżący wskazał, że wnosi o interwencje w sprawie przeprowadzenia konkursu na stanowisku dyrektora Szkoły Podstawowej w S., który - jego zdaniem - został przeprowadzony wbrew wyrokowi Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2019 r. (sygn. akt I OSK 313/19). Skarżący wyjaśnił w tym zakresie, że w komisji konkursowej brał udział, wbrew prawu, radny Gminy Przechlewo - M. K. Zatem, w jego ocenie, procedura konkursowa i sam konkurs są nieważne. Skarżący podkreślił, że niedopuszczalne jest, aby organy będące w służbie społecznej nie wykonywały tej służby w pełni, transparentnie i zgodnie z obowiązującym prawem, pro publico bono.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Przechlewo wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie.
W pierwszej kolejności Wójt Gminy Przechlewo podniósł, iż treść pisma skarżącego nie czyni zadość wymogom skargi wskazanym w treści art. 57 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a."). Zdaniem Wójta skarga jest ogólna i lakoniczna i brak jest możliwości w pełni merytorycznego ustosunkowania się do jej treści.
Co więcej, zdaniem Wójta, autor skargi nie wykazał naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia i nie posiada legitymacji skargowej w przedmiotowej sprawie, a skarga winna ulec odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.
Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm. - dalej również jako: "u.s.g.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Legitymacja procesowa wynikająca z art. 101 ust. 1 u.s.g. ma charakter szczególny i kwalifikowany. Do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny powinien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, czy też hipotetyczny. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę i z której skarżący może wywodzić swoje racje. Interes prawny posiada taki podmiot, któremu obowiązujące przepisy przyznają określone uprawnienia lub nakładają określone obowiązki. Obowiązek wykazania się indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, a także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu lub uprawnienia spoczywa na stronie skarżącej. Interes prawny musi być własny i nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1503/18). Dopiero wykazanie takiego interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego i niepewnego ale powinno być realne i aktualne (por. postanowienie NSA z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 2904/20).
Tymczasem skarżący nie wykazał, by zaskarżone zarządzenia Wójta Gminy Przechlewo oddziaływały na uprawnienia lub obowiązki skarżącego. Skarżący nie wskazał naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa, wpływającego negatywnie na sytuację prawną samego skarżącego. Akty lub czynności organu administracji publicznej, czy też ich konkretne postanowienia objęte skargą muszą naruszać rzeczywiście istniejący interes prawny skarżącego, a rolą skarżącego jest wykazanie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością. Wynik konkursu na stanowisko dyrektora szkoły Podstawowej w S., zatwierdzenie przez Wójta Gminy Przechlewo konkursu na stanowisko dyrektora czy też wyznaczenie członków komisji konkursowej w postępowaniu konkursowym na dyrektora Szkoły Podstawowej w S. nie wpływa w żadnej mierze na w sferę uprawnień i obowiązków skarżącego.
Zarządzenia organu, a także cała procedura przeprowadzonego konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w S. nie wywołały i nie wywołują żadnych negatywnych następstw w sferze prawnej skarżącego w postaci zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia mu realizacji uprawnienia lub naruszenia interesu prawnego. Brak jest związku między zaskarżonymi zarządzeniami oraz przeprowadzoną procedurą konkursową, a naruszeniem aktualnej i indywidualnej sytuacji prawnej skarżącego. Skarga nie może posiadać charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/2004). Dążenie skarżącego do podważenia działalności organu w oparciu o zarzut nie wykonywania służby w pełni transparentnie i zgodnie z prawem, czy też pro publico bono - jest nie tylko nieuzasadniony ale też nie może być podstawą wniesienia skargi w niniejszej sprawie.
Na marginesie Wójt Gminy Przechlewo wskazał, że - jego zdaniem - skarga "w sprawie nieprawidłowości przeprowadzenia konkursu na dyrektora Szkoły Podstawowej" nie należy do właściwości sądu administracyjnego i na mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. podlega odrzuceniu. "Przeprowadzenie konkursu" na stanowisko dyrektora szkoły nie stanowi decyzji administracyjnej ani aktu i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Poszczególne akty i czynności podejmowane w toku postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły publicznej nie mają charakteru samodzielnego i odrębnego, ponieważ stanowią pewien ciąg zdarzeń. Kontrolą sądową nie mogą być zatem objęte wszystkie kolejne czynności, czy akty wydane na poszczególnych etapach postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły publicznej.
Niezależnie od powyższego, z ostrożności procesowej, Wójt Gminy Przechlewo, odnosząc się do podniesionego zarzutu nieprawidłowości przeprowadzenia postępowania konkursowego wskazał, że zarzuty skarżącego są chybione, bowiem organ przeprowadził postępowanie konkursowe zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1587).
W dniu 23 września 2022 r., na mocy art. 57 § 3 p.p.s.a., zarządzono rozdzielenie skarg zawartych w piśmie z dnia 2 września 2022 r. przez wyłączenie do odrębnego rozpoznania skargi na zarządzenie Wójta Gminy Przechlewo z dnia 8 lipca 2020 r. nr 319/2020 w przedmiocie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w S. (sygn. akt III SA/Gd 648/22).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Jednym zaś z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy w zakresie kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego skarga podlega odrzuceniu.
Zakresem kontroli działalności administracji publicznej objęto orzekanie w sprawach skarg na różnorodne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, wymienione w art. 3 § 2 oraz 2a p.p.s.a. W ujęciu przedmiotowym kontrolą objęto bardzo zróżnicowane formy działania administracji - od aktów stosowania prawa (decyzje, postanowienia, inne akty lub czynności z zakresu administracji - art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., jak również sprzeciwy od decyzji kasatoryjnej - art. 3 § 2a p.p.s.a.), aż po akty stanowienia prawa (akty prawa miejscowego, inne akty jednostek samorządu terytorialnego oraz ich związków, a w końcu również akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego - art. 3 § 2 pkt 5-7 p.p.s.a.). Kontrolą objęto także bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy przy wydawaniu aktów stosowania prawa (por. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi skarżący uczynił zarządzenie Wójta Gminy Przechlewo w sprawie powołania komisji konkursowej wyłaniającej kandydata na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w S. oraz wyznaczenia przewodniczącego komisji konkursowej.
Podstawę wydania zaskarżonego zarządzenia stanowił m.in. art. 63 ust. 14, 15 i 16 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 910 - dalej jako: "p.o."). Zgodnie z art. 63 ust. 10 p.o. kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora. Stosownie do ust. 14 w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie określonym w tym przepisie oraz następnych. W ust. 20 tegoż artykułu ustawodawca zawarł delegację dla ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania do określenia, w drodze rozporządzenia, regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, uwzględniając w szczególności sposób ogłaszania konkursu oraz sposób nadzorowania prawidłowości postępowania konkursowego przez organ prowadzący szkołę lub placówkę.
W wykonaniu powyższej delegacji Minister Edukacji Narodowej wydał w dniu 11 sierpnia 2017 r. rozporządzenie w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1587 ze zm. - dalej jako: "rozporządzenie"). Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia konkurs na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej i publicznej szkoły ponadpodstawowej, zwanych dalej "szkołami", lub publicznej placówki ogłasza organ prowadzący przedszkole, szkołę lub placówkę. Stosownie do § 8 ust. 2 tego rozporządzenia organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia: 1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego; 2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków; 3) naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1; 4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu.
Z powyższych regulacji wynika - jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 3 lutego 2022 r. (sygn. akt. III OSK 68/22) - że postępowanie konkursowe stanowi prawem uregulowany proces - ciąg działań, na który składa się wiele elementów, w tym ogłoszenie konkursu jako jego początek oraz zatwierdzenie albo unieważnienie konkursu jako jego koniec. Jednym z elementów tego postępowania jest zarządzenie o powołaniu komisji konkursowej. W toku postępowania konkursowego osobom uczestniczącym w konkursie nie został przyznany interes prawny w zakresie kwestionowania składu komisji, a nawet kwestionowania jej uchwał podejmowanych w trakcie bieżących prac komisji w zakresie dopuszczenia lub odmowy dopuszczenia kandydatka do konkursu (§ 4 rozporządzenia). Legalność zarządzenia o powołaniu komisji (jak i uchwał komisji podejmowanych w toku jej prac) podlega badaniu na końcu całej procedury i jeżeli organ stwierdzi nieprawidłowości np. w składzie komisji, które mogły mieć na wynik konkursu, to zarządzi jego ponowne przeprowadzenie.
W rozpoznawanej sprawie należy zwrócić uwagę również na stanowisko wyrażone w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r. (sygn. akt I OPS 5/14), w której przyjęto, że nie każda czynność podejmowana w trakcie konkursu będzie podlegać zaskarżeniu. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że procedura konkursowa na stanowisko dyrektora szkoły publicznej lub placówki stanowi zamknięty ciąg czynności organu prowadzącego szkołę publiczną lub placówkę i komisji jako organu pomocniczego, które to czynności kończą się wraz z wydaniem przez organ prowadzący szkołę rozstrzygnięcia w postaci zarządzenia o zatwierdzeniu konkursu albo o jego unieważnieniu i zarządzeniu przeprowadzenia ponownego konkursu, po wcześniejszym przedstawieniu mu przez przewodniczącego komisji wyników konkursu wraz z dokumentacją postępowania konkursowego. Zatem poszczególne akty i czynności podejmowane w toku postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły publicznej nie mają charakteru samodzielnego i odrębnego, ponieważ stanowią pewien ciąg zdarzeń, a etapem kończącym to postępowanie jest dopiero zarządzenie organu prowadzącego szkołę publiczną o zatwierdzeniu konkursu albo o jego unieważnieniu i zarządzeniu ponownego konkursu, a następnie akt organu prowadzącego szkołę w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły lub placówki. Oznacza to, że dwa rozstrzygnięcia podlegają zaskarżeniu do sądu, po pierwsze zarządzenie organu prowadzącego szkołę publiczną o zatwierdzeniu konkursu albo o jego unieważnieniu i zarządzeniu ponownego konkursu jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej - do sądu administracyjnego; po drugie akt organu prowadzącego szkołę publiczną w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły lub placówki, jako należący do drogi sądowej w postępowaniu cywilnym - do sądu pracy.
Przedmiotowa uchwała odnosi się bezpośrednio do uchwał komisji konkursowej, a nie do zarządzenia o jej powołaniu. Jednakże wskazać należy, na co zwrócił również uwagę Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianym powyżej postanowieniu, że zarządzenie o powołaniu komisji konkursowej składa się na postępowanie konkursowe jako jeden z jego elementów i podobnie jak uchwały komisji konkursowej może być skarżone dopiero poprzez skargę na wynik konkursu, który przybiera postać zarządzenia o zatwierdzeniu lub unieważnieniu konkursu. Zatem można w drodze analogii zastosować ww. uchwałę w sprawie skargi na zarządzenie o powołaniu komisji konkursowej. Konsekwencją tego jest stwierdzenie, że zarządzenie właściwego organu w przedmiocie powołania komisji konkursowych w celu przeprowadzenia konkursów na stanowisko dyrektora nie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. z tego powodu, że stanowi jedynie pewien etap postępowania konkursowego, a prawodawca nie wyposażył nikogo, nawet uczestników konkursu, w interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. do jego zaskarżenia.
Następstwem prowadzonych rozważań jest uznanie, że zaskarżone zarządzenie Wójta Gminy Przechlewo nie podlega kontroli sądowej, wobec czego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skarga skarżącego podlega odrzuceniu.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).