III SA/Gd 636/24

III SA/Gd 636/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-02-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Adam Osik /sprawozdawca/
Janina Guść /przewodniczący/
Jolanta Sudoł
Symbol z opisem
6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 5b ust. 1, art. 6, art. 85, art. 86, art. 91 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 7, art. 163
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 1994 nr 124 poz 607
art. 8 ust. 3
Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Asesor WSA Adam Osik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 lutego 2025 r. sprawy ze skargi Gminy Dębnica Kaszubska na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego z dnia 17 października 2024 r., nr PN-IV.4131.43.2024.MP w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie społecznych asystentów radych oddala skargę.
Uzasadnienie
Rada Gminy Dębnica Kaszubska, działając na podstawie art. 5b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 609, i poz. 721; z 2023 r., poz. 1688), w dniu 16 września 2024 r., podjęła uchwałę nr V/55/2024 w sprawie społecznych asystentów radnych Rady Gminy Dębnica Kaszubska.
W opisanej wyżej uchwale określono m.in., że w celu wspierania i upowszechniania idei samorządowej radny Rady Gminy Dębnica Kaszubska może powołać społecznego asystenta, który będzie wspierał jego działalność. Asystent pełni swoją funkcję społecznie i nieodpłatnie. Funkcję asystenta może pełnić osoba, która ukończyła 18 rok życia (§ 1). Asystent ma prawo do uczestnictwa w pracach Rady Gminy Dębnica Kaszubska i wspierania radnego w czynnościach związanych z wykonywaniem przez niego mandatu (§ 2). Radny Rady Gminy Dębnica Kaszubska jest obowiązany poinformować Przewodniczącego Rady Gminy Dębnica Kaszubska o powołaniu asystenta w terminie 2 dni od dnia jego powołania. Radny Rady Gminy Dębnica Kaszubska jest obowiązany podać Przewodniczącemu Rady Gminy Dębnica Kaszubska następujące dane asystenta: 1) imię i nazwisko; 2) datę powołania. Radny Rady Gminy Dębnica Kaszubska może odwołać asystenta, o czym jest obowiązany poinformować Przewodniczącego Rady Gminy Dębnica Kaszubska w terminie 2 dni od daty odwołania (§ 3). Przewodniczący Rady Gminy Dębnica Kaszubska prowadzi rejestr asystentów przy pomocy komórki organizacyjnej Urzędu Gminy Dębnica Kaszubska właściwej w sprawach obsługi Rady Gminy Dębnica Kaszubska. Ujawnienie w rejestrze, o którym mowa w ust. 1, jest podstawą do wydania asystentowi upoważnienia do przetwarzania danych osobowych w Radzie Gminy Dębnica Kaszubska. Dane z rejestru, o których mowa w § 3 ust. 2, są jawne i są podawane do publicznej wiadomości w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy Dębnica Kaszubska (§ 4).
Wojewoda Pomorski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 1465) – dalej jako: "u.s.g.", rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 17 października 2024 r. nr PN-IV.4131.42.2024.MP stwierdził nieważność opisanej na wstępie uchwały. Uzasadniając podjęte rozstrzygniecie nadzorcze organ wskazał na niezgodność uchwały z art. 5b ust. 1 u.s.g., albowiem z przepisu tego nie można wywieść kompetencji dla rady gminy do powoływania społecznych asystentów radnych oraz stanowienia norm dotyczących zasad ich funkcjonowania, takich jak w przedmiotowej uchwale. Art. 5b ust. 1 u.s.g. jest normą ogólną, zawierającą wyłącznie postulat popularyzacji wśród wspólnoty gminnej zagadnień samorządowych oraz podejmowania działań mających na celu przybliżania i zaangażowanie młodzieży w sprawy istotne dla społeczności lokalnej. Uchwała narusza przewidzianą w art. 7 Konstytucji RP zasadę praworządności.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina Dębnica Kaszubska wniosła o jego uchylenie zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie: 1) art. 5b ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 pkt 17 u.s.g. przez błędne uznanie, że z przepisów tych nie można wywieść kompetencji dla rady gminy do powoływania społecznych asystentów radnych oraz stanowienia norm dotyczących zasad ich funkcjonowania, 2) art. 7 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że Rada podejmując uchwałę działała bez podstawy prawnej, podczas gdy Rada działała w granicach art. 5b oraz art. 17 ust. 1 pkt 1 u.s.g., 3) art. 163 Konstytucji RP przez nieuzasadnione ograniczenie możliwości podejmowania przez gminę działań na rzecz wspierania idei samorządowej, podczas gdy do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, 4) art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego poprzez niewłaściwe zastosowanie zasady proporcjonalności w nadzorze nad działalnością samorządu terytorialnego; 5) art. 91 u.s.g. poprzez przyjęcie w ustalonym stanie faktycznym, że uchwała jest sprzeczna z prawem, tj. narusza wskazane w pkt. 1 przepisy ustawy o samorządzie gminnym.
Zdaniem skarżącej, treść art. 5b ust. 1 u.s.g., stanowi uszczegółowienie sposobu realizacji zadania własnego gminy, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 17 u.s.g., nakładającego na gminę obowiązek wspierania i upowszechniania idei samorządowej. Gmina zobowiązana jest zatem do podejmowania wszelkich działań, które w jej ocenie mogą przyczynić się do zwiększenia zaangażowania mieszkańców w działalność samorządową oraz podejmowania przedsięwzięć wspomagających rozwój wspólnoty samorządowej. W tym zakresie przepis art. 5b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, umożliwiający utworzenie młodzieżowej rady gminy, nie zawęża stosowania regulacji art. 5b ust. 1 jedynie do czynności dotyczących młodzieżowej rady gminy, a jedynie wskazuje na jedną z możliwości jego realizacji. Zdaniem skarżącej żaden przepis prawa nie zabrania tworzenia instytucji asystenta radnego a odmienne stanowisko spowodowałoby brak faktycznej możliwości realizacji art. 5b ust. 1 u.s.g.
Skarżąca podkreśliła, że omawiana norma, choć w sposób mało precyzyjny, stanowi wystarczającą podstawę prawną do wydania uchwały o powoływaniu społecznych asystentów radnych, a przez to umożliwia gminie realizację ustawowego obowiązku.
W ocenie skarżącej zaskarżone rozstrzygnięcie narusza zasadę proporcjonalności w nadzorze nad działalnością samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, kontrola nad działalnością organów samorządu terytorialnego powinna być sprawowana z poszanowaniem proporcji między zakresem interwencji a znaczeniem interesów, które mają być chronione. W niniejszej sprawie Wojewoda Pomorski nie zachował zasady proporcjonalności, gdyż stwierdzenie nieważności uchwały nie było konieczne ani uzasadnione. Stosownie do art. 6 ust. 1 u.s.g., do właściwości Rady Gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Wskazany przepis jest normatywną konsekwencją art. 163 Konstytucji RP, który stanowi, że samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych, a tym samym takie zadania, których expressis verbis nie przekazano do właściwości innego organu administracji publicznej. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.12.2021 r., I FSK 1435/18 33 wskazano, że: "Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 u.s.g. do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Jest to szeroko rozumiana działalność nastawiona na zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, którą tworzą mieszkańcy gminy (art. 7 ust. 1 u.s.g.)", a "Każde działanie podejmowane przez gminę w imieniu własnym, na własną odpowiedzialność i finansowane z budżetu gminy, służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej, jest traktowane co do zasady jako działanie w charakterze organu władzy publicznej". Natomiast w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2013 r" sygn. II OSK 1887/13, sąd uznał, że przyznanie przez radę gminy w statucie grupom mieszkańców inicjatywy uchwałodawczej nie narusza obowiązującego prawa. Sąd podkreślił, że samorząd terytorialny ma wspólnotowy charakter, a wyposażenie mieszkańców w pewne kompetencje wpisuje się w nurt społeczeństwa obywatelskiego. Zatem analogicznie, ustanowienie funkcji społecznych asystentów radnych jest działaniem mieszczącym się w granicach prawa i realizującym zasady samorządności oraz aktywnego uczestnictwa obywateli w życiu publicznym.
Skarżąca dodała, że w obiegu prawnym funkcjonują uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego tożsame z uchwałą będącą przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, jak chociażby uchwała nr XXII/465/07 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 5 grudnia 2007 r. w sprawie powołania społecznych asystentów radnych Rady Miejskiej w Łodzi.
Zdaniem skarżącej stwierdzenie nieważności uchwały pociągnęło za sobą naruszenie art. 7 Konstytucji RP oraz art. 91 u.s.g. poprzez przyjęcie, że uchwała jest sprzeczna z prawem, a Rada działała bezprawnie. Skarżąca uważa, że działała na podstawie i w granicach powszechnie obowiązującego prawa. Z przytoczonych przepisów wynika, że gmina ma za zadanie podejmować działania na rzecz wspierania upowszechniania idei samorządowej wśród mieszkańców gminy. W § 1-4 uchwały zawarto postanowienia odnoszące się do charakteru funkcji asystenta radnego, określające katalog osób uprawnionych do pełnienia funkcji, regulujące zakres uprawnień asystentów, w tym do udziału w pracach Rady Gminy Dębnica Kaszubska oraz przetwarzania danych osobowych, a także tryb powoływania i odwoływania asystentów oraz sposób prowadzenia jawnego rejestru danych osób pełniących funkcje asystentów radnych. Asystent pełniłby swoją funkcję dobrowolnie i nieodpłatnie. Uchwała nie nałożyła obowiązku powołania asystenta, dała jedynie taką możliwość. Każdy radny mógłby powołać dowolną liczbę asystentów, którzy mieliby prawo do uczestniczenia w pracach radnego związanych z wykonywaniem mandatu. Nie byłoby to zastępstwo radnego w wykonywaniu obowiązków. Zatem podjęcie uchwały stanowi o realizacji obowiązku określonego w art. 5b ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 17 u.s.g. polegającego na wspomaganiu rozwoju wspólnoty samorządowej, tworzeniu warunków mających wpływ na zwiększenie zaangażowania w życie gminnej społeczności, popularyzacji idei samorządowej w celu utożsamiania się członków wspólnoty samorządowej z gminą. Ponadto powołanie społecznego asystenta ma na celu zwiększenie aktywizacji społeczeństwa i zainteresowania lokalnymi sprawami, co przyczyni się do umocnienia więzi wśród mieszkańców
Wojewoda Pomorski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi podniósł, że działania organów gminy, także w zakresie wykonywania zadań własnych, nie mogą polegać na całkowitej dowolności, ale muszą mieścić się w granicach prawem dopuszczonych oraz znajdować swą podstawę w przepisach prawa powszechnie obowiązującego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
Stosownie do unormowania art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym.
Zgodnie z art. 148 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, uchyla ten akt.
Norma wynikająca z art. 148 p.p.s.a., jak również ustawy samorządowe, nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. W świetle postanowień art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, działalność samorządu terytorialnego podlega jednak kontroli z punktu widzenia legalności, a ustawy samorządowe precyzują treść tego kryterium wobec poszczególnych środków nadzoru. W tym kontekście kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru.
Z przepisów art. 85 i art. 86 u.s.g. wynika natomiast, że wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością gminną na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
W literaturze przedmiotu wskazuje się, że rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały zapada zatem w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (por. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak - Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, str. 28). Rozstrzygnięcie nadzorcze musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis prawa został uchwałą naruszony i na czym to naruszenie polegało.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2000 r. w sprawie o sygn. III SA 397/00 (ONSA z 2001 r., z. 3, poz. 117) stwierdził, że stosując środek nadzorczy uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób niebudzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone. Równocześnie zauważyć należy, że zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zatem nie każde naruszenie prawa prowadzi do nieważności aktu wydanego przez organ gminy. Dotyczy to wyłącznie naruszeń istotnych.
Przez sprzeczność z prawem przyjęło się z kolei rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującymi, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi, oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A, Nr 9, poz. 100, wyrok NSA z 22 sierpnia 1990 r., SA/Gd 796/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 1). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001 r., z.1-2, s. 101-102).
Na wymóg wyraźniej sprzeczności z normą prawną wyższego rzędu w aspekcie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2884/16, podkreślając, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.
Mając na uwadze poczynione rozważania Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie Wojewoda Pomorski prawidłowo przyjął, iż uchwała Rady Gminy Dębnica Kaszubska z dnia 16 września 2024 r. nr V/55/2024 w sprawie społecznych asystentów radnych Rady Gminy Dębnica Kaszubska, narusza w sposób istotny prawo.
Podstawę prawną podjętej uchwały stanowił art. 5b ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym gmina podejmuje działania na rzecz wspierania i upowszechniania idei samorządowej wśród mieszkańców gminy, w szczególności wśród młodzieży, angażując ją w sprawy dla niej istotne. Przepis ten rozwija kompetencję rady gminy, stanowiącą jej zadanie własne, określoną w art. 7 ust. 1 pkt 17 u.s.g. do wspierania i upowszechniania idei samorządowej, w tym tworzenia warunków do działania i rozwoju jednostek pomocniczych oraz wdrażania programów pobudzania aktywności obywatelskiej.
Z treści przywołanych przepisów nie wynika natomiast podstawa do utworzenia dobrowolnej i nieodpłatnej funkcji społecznego asystenta radnego. W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano możliwość utworzenia młodzieżowej rady gminy mającej charakter konsultacyjny i nadania jej statutu (art. 5b ust. 2 i 3). Brak jest zatem legitymacji do tworzenia "funkcji" asystenta i powołania osoby na to stanowisko przez radnego na czas sprawowania mandatu, jak też uczestniczenia asystenta w pracach Rady czy pracach radnego związanych z wykonywaniem jego mandatu, jak to wskazano w przedmiotowej uchwale.
W swej treści uchwała uzależnia powołanie oraz ilość asystentów od wyboru i uznania samego tylko radnego, co więcej odwołanie asystenta również zależy wyłącznie od radnego. W konsekwencji wskazuje to na pozaustawową kompetencję radnych do powołania quasi organu samorządowego w postaci tzw. społecznego asystenta radnego. Potwierdza to brzmienie zakwestionowanej uchwały, która wiąże asystenta z radnym poprzez procedurę jego powołania, nadanie prawa uczestnictwa w pracach zarówno samej Rady Gminy jak i wspierania radnego w czynnościach związanych z wykonywaniem mandatu, jak również wydania asystentowi upoważnienia do przetwarzania danych osobowych w Radzie Gminy.
Uregulowania zawarte w uchwale umożliwiają radnemu dobieranie osób z nim współpracujących, co radny czyni we własnym zakresie i na własną odpowiedzialność. Ustanowienie tzw. funkcji asystenta stwarza wrażenie, że asystent działa w ramach zinstytucjonalizowanego organu stanowiącego gminy, jakim jest rada. Zatem to rada powinna odpowiadać za funkcjonowanie asystentów. Stwierdzona pozorność nie jest do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym.
Uchwała, pomimo powołania w jej podstawie art. 5b ust. 1 u.s.g. i treści § 1 ust. 1 uchwały faktycznie nie określa, w jaki sposób asystent radnego będzie działał na rzecz wspierania i upowszechniania idei samorządowej wśród mieszkańców gminy, w tym wśród młodzieży. Wspierania działalności radnego nie można utożsamiać z realizacją celu wskazanego w art. 5b ust. 1 u.s.g. Uchwała nawet ogólnie nie zobowiązuje asystenta do podejmowania działań związanych z realizacją tego zadania, czy też pełnego zaangażowania się we wspomaganie rozwoju wspólnoty samorządowej. Uregulowania uchwały powierzają w zasadzie radnemu pełne kierownictwo i opiekę merytoryczną nad asystentem, czyniąc go niejako "mentorem". O spełnieniu określonego w treści wspomnianego przepisu ustawowego celu (tj. wspierania i upowszechniania idei samorządowej wśród mieszkańców gminy, w tym wśród młodzieży) nie świadczy przewidziany w uchwale wymóg pełnoletniości kandydata na asystenta radnego.
Z treści uchwały wynika, że celem powołania społecznych asystentów radnych było wspomożenie tylko i wyłącznie konkretnych radnych w wykonywaniu ich mandatu, co nie działa bezpośrednio na rzecz realizacji obowiązku wynikającego z art. 5b ust. 1 u.s.g., którego de facto adresatem jest gmina. Wskazuje na to przypisanie asystenta bezpośrednio do konkretnego radnego i funkcjonowanie pod jego kierownictwem.
Zdaniem Sądu, prawidłowa realizacja obowiązku określonego w art. 5b ust. 1 u.s.g. może polegać chociażby na prowadzeniu kursów, spotkań informacyjnych, szkoleń, wydawaniu biuletynu gminnego, dystrybucji ulotek, organizowaniu konkursów i festynów. Wszystkie te działania mają na celu wspomaganie rozwoju wspólnoty samorządowej, tworzenie warunków mających wpływ na zwiększenie zaangażowania w życie gminnej społeczności lokalnej, popularyzację idei samorządowej oraz utożsamianie się członków wspólnoty samorządowej z gminą (por. Komentarz do art. 5b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym pod red. B. Dolnickiego, Wyd. ABC 2010r.).
Niemniej, wbrew ocenie skarżącej, art. 5b ust. 1 u.s.g. nie może stanowić samodzielnej podstawy powołania społecznych asystentów radnych, gdyż nie następuje w ten sposób bezpośrednia realizacja celu tego przepisu, czyli propagowanie idei samorządowej.
Radny wykonując mandat radnego zobowiązuje się do aktywnego prowadzenia działalności społecznej zgodnie z celem i charakterem tej funkcji. Jedynym władczym, przewidzianym prawem instrumentem czy też środkiem mogącym mieć wpływ na wykonywanie mandatu (jednak tylko w sferze udziału w pracach rady i jej komisji) jest ustalenie przez radę zasad przyznawania diet radnym przez uzależnienie wysokości diet od aktywności osoby sprawującej funkcję radnego. Poza tą sferą rada gminy nie może nakładać obowiązków określonego zachowania czy też postępowania na radnych wchodzących w skład tego organu.
Podobne stanowisko w przedmiocie dopuszczalności ustanowienia społecznych asystentów radnych zajęły również inne sądy administracyjne (por. wyrok WSA w Gliwicach z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Gd 492/11, wyrok WSA w Gdańsku z 23 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 536/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ostatecznie Sąd nie podziela argumentacji zawartej w skardze, która wskazuje, że stanowisko Wojewody odbiera organowi gminy możliwość realizacji nałożonych na gminę obowiązków, skoro – jak to wyżej wskazano – wbrew ocenie skarżącej regulacja art. 5b ust. 1 u.s.g. może być realizowana w innych, prawnie dopuszczalnych formach, na co już zwrócono wcześniej uwagę. Funkcję społecznych asystentów radnych można zastąpić uregulowaną już instytucją wolontariatu. Stosownie do art. 42 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 1491 ze zm.), wolontariusze mogą również wykonywać świadczenia na rzecz organów administracji publicznej. Oznacza to, że na rzecz organów gminy mogliby działać wolontariusze propagujący wśród mieszkańców idee samorządowe, bez ich bezpośredniego powiązania z radnymi, co jak już wskazano uzasadnia wątpliwości, co do rzeczywistego celu zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały. Dodatkowo przyjdzie stwierdzić, że funkcjonowanie społecznych asystentów radnych w innych miastach w Polsce pozostaje bez znaczenia na wynik niniejszego postępowania i legalność zakwestionowanej uchwały. Praktyka przyjęta w innych gminach nie może konwalidować braku podstaw prawnych do wydania uchwały w sprawie społecznych asystentów oraz wpływać na ocenę Sądu przy rozpatrywaniu przedmiotowej skargi.
Zgodnie z przywołanym w skardze uregulowaniem art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. poz. 607 ze zm.) kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić.
Jak wskazano wyżej określenie kategorii wad (istotne naruszenie prawa, nieistotne naruszenie prawa) wyznacza podstawy do stwierdzenia nieważności aktu jednostki samorządu terytorialnego. Za nieistotne naruszenia prawa uznaje się naruszenia drobne, niedotyczące istoty zagadnienia, a zatem takie, jak błąd lub nieścisłość prawna niemająca wpływu na materialną treść uchwały. Natomiast do kategorii istotnych naruszeń należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania aktów, przepisów podstawy prawnej podejmowanych aktów, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania tych aktów.
Podkreślić przy tym należy, że w świetle art. 8 ust. 1 EKSL wszelka kontrola administracyjna społeczności lokalnych może być dokonywana wyłącznie w sposób oraz w przypadkach przewidzianych w Konstytucji lub w ustawie, zaś w myśl art. 8 ust. 2 EKSL wszelka kontrola administracyjna działalności społeczności lokalnych powinna w zasadzie mieć na celu jedynie zapewnienie przestrzegania prawa i zasad konstytucyjnych. Kontrola administracyjna może jednakże obejmować kontrolę celowości realizowaną przez organ wyższego szczebla w odniesieniu do zadań, których wykonanie zostało społecznościom lokalnym delegowane.
Sama zatem Europejska Karta Samorządu Lokalnego zakłada dopuszczalność kontroli administracyjnej w celu zapewnienia przestrzegania prawa i zasad konstytucyjnych.
Wobec istotnego naruszenia prawa, tj. wynikającego z art. 7 Konstytucji RP wymogu działania organów władzy publicznej w granicach obowiązującego prawa oraz podjęcia zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały, jako wydanej bez upoważnienia zawartego w przepisie ustawowym, konieczne stało się wyeliminowanie aktu prawnego obarczonego naruszeniami przepisów wskazanych w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.
Podkreślenie wymaga, że w odróżnieniu od podmiotów prawa prywatnego (osób fizycznych i osób prawnych) organy władzy publicznej, co wyraźnie wynika z art. 7 Konstytucji RP, działają na podstawie i w granicach prawa. O ile podmioty prywatne mogą więc czynić wszystko czego im prawo nie zabrania, o tyle organy władzy publicznej mogą podejmować tylko te działania, na które im prawo zezwala. Wyrażona w art. 7 Konstytucji zasada legalizmu i zasada praworządności wiąże wszystkie organy władzy publicznej, w tym również organy jednostek samorządu terytorialnego (zob. wyrok NSA OZ w Gdańsku z dnia 30 września 1992 r. sygn. akt SA/Gd 1008/92, ONSA 1993 nr 2 poz. 51). W działaniach tych jednostek nie stosuje się zasady "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz regułę, zgodnie z którą "dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje" (zob. P. Dobosz [w:] Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2007 r., s. 103). Zakaz wykraczania poza zakres swoich kompetencji odnosi się przy tym do wszelkich form działalności, bez względu na to czy mają one charakter władczy, czy niewładczy, intencyjny, czy konkretny. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie podkreśla się nielegalność uchwał i innych aktów jednostek samorządu terytorialnego, które wykraczają poza zadania powierzone im w ustawie i to niezależnie od nazwy wydanego aktu bądź jego normatywnego czy pozanormatywnego charakteru (por. wyroku NSA OZ w Gdańsku z dnia 30 września 1992 r., sygn. akt SA/Gd 1008/92, ONSA z 1993 r., Nr 2, poz. 51).
Jak wynika z art. 163 Konstytucji RP samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.s.g. do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów (domniemanie właściwości gminy). Są to jednak sprawy wynikające z przepisów prawa, nakładających na władze publiczne określone uprawnienia lub obowiązki o charakterze wykonawczym, których realizacja następuje na obszarze podstawowej jednostki samorządu terytorialnego (T. Moll, Komentarz do art. 6 ustawy o samorządzie gminnym, System Informacji Prawnej LEX). Społeczności lokalne mają – jednak w zakresie określonym prawem - pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy.
Dlatego też organ nadzoru nie naruszył wskazanych w skardze przepisów art. 91 u.s.g., art. 7 i art. 163 Konstytucji RP, ani też art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, jak również art. 6 ust. 1 u.s.g. oraz art. 5b ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 17 u.s.g. Wojewoda miał kompetencje nadzorcze wobec uchwały, a stwierdzenie nieważności podjętego aktu dokonane według kryterium legalności było zgodne z prawem.
W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.