III SA/Gd 636/05

III SA/Gd 636/05 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2006-02-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-11-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Elżbieta Kowalik-Grzanka /przewodniczący sprawozdawca/
Anna Orłowska /zdanie odrebne/
Jacek Hyla
Symbol z opisem
6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Sygn. powiązane
I OSK 648/06 - Wyrok NSA z 2006-07-18
Skarżony organ
Zarząd Powiatu
Treść wyniku
Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Sentencja
Sygn. akt III SA/Gd 636 / 05 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 lutego 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie NSA Anna Orłowska WSA Elżbieta Kowalik - Grzanka (spr.) Protokolant Beata Kaczmar po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. B. na uchwałę Zarządu Powiatu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa; 2. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana.
Uzasadnienie
W dniu 17 marca 2004 r. Zarząd Powiatu podjął uchwałę nr [...], którą na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592) oraz art. 5 c pkt 2 i art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. nr 95 z 1991 r., poz.425 ze zm.) odwołał z dniem 17 marca 2004 r., po uzyskaniu pozytywnej opinii Kuratora Oświaty, ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Rolniczych Centrum Kształcenia Praktycznego w R. pana T.B..
Jednocześnie w dniu 17 marca 2004 r. Przewodniczący Zarządu Powiatu wystosował do T. B. pismo informujące go, że z dniem 17 marca 2004 r. na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz Uchwały Zarządu Powiatu nr [...] Zarząd Powiatu odwołuje go z zajmowanego stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Rolniczych Centrum Kształcenia Praktycznego w R. bez wypowiedzenia ze skutkiem na dzień 17 marca 2004 r.
W uzasadnieniu pisma wskazano, że placówka, której T. B. był Dyrektorem, otrzymała w zarząd w drodze decyzji nr [...] z dnia 14 maja 1993 r. od Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nieruchomość niezabudowaną o pow. 28,7386 ha - działkę nr [...]. Decyzja określała, że nieruchomość została przekazana szkole w celu prowadzenia działalności rolniczej o charakterze dydaktyczno - produkcyjnym.
Powiat był zainteresowany przejęciem nieruchomości na własność z przeznaczeniem na cele dydaktyczne szkoły. W dniu 15 listopada 1999 r. Zarząd Powiatu skierował do Dyrektora Oddziału Terenowego AWRSP w G. pismo z prośbą o rozważenie możliwości nieodpłatnego przekazania przez Agencję na rzecz Powiatu m.in. opisanej nieruchomości. W dniu 30 czerwca 2000 r. podjęta została uchwała Rady Powiatu nr [...] w sprawie nieodpłatnego przejęcia przez Powiat własności nieruchomości z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Nieruchomość miała służyć realizacji zadań własnych Powiatu w zakresie oświaty, prowadzenia działalności o charakterze dydaktyczno - produkcyjnym. Mimo wiedzy T.B. o koncepcji przejęcia przez Powiat przedmiotowych gruntów na własność Powiatu z przeznaczeniem na cele oświatowe realizowane przez Zespół Szkół Rolniczych Centrum Kształcenia Praktycznego w R., umożliwił on sprzedaż przez AWRSP gruntów osobom trzecim i sam został nabywcą jednej z działek o pow. 1,2499 ha.
T. B. umożliwił sprzedaż działek bez wydania formalnej decyzji stwierdzającej wygaśnięcie zarządu nad nieruchomościami oddanymi szkole w zarząd, bez zwrotu mienia AWRSP w razie wygaśnięcia zarządu stwierdzonego protokołem zdawczo — odbiorczym zawierającym spis z natury przejmowanych działek z częściami składowymi, w tym drzewostanów. Działania te stanowiły naruszenie przepisów ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa i wydanego na tej podstawie rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z dnia 11 sierpnia 1997 r. w sprawie trybu przekazywania mienia wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, w razie ustanowienia lub wygaśnięcia zarządu, oraz trybu ustalania i wnoszenia opłat (Dz. U. Nr 101, poz.636).
W związku ze wskazanymi powyżej okolicznościami Zarząd Powiatu nie widzi możliwości dalszej współpracy z T. B. jako Dyrektorem Zespołu Szkół Rolniczych Centrum Kształcenia Praktycznego w R., której Powiat jest organem prowadzącym. Zarząd Powiatu utracił zaufanie do niego jako dyrektora jednostki organizacyjnej powiatu. Okoliczności te uzasadniają odwołanie go ze stanowiska dyrektora szkoły w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.
Poinformowano również T. B., że w terminie 14 dni od doręczenia pisma przysługuje mu prawo wniesienia odwołania do Sądu Rejonowego w G.
Do pisma dołączono uchwałę Zarządu Powiatu z dnia 17 marca 2004 r. i opinię Kuratora Oświaty z dnia 16.03.2004 r.
Skargę na powyższą uchwałę wniósł T. B. wnosząc o jej unieważnienie, jako niezgodnej z prawem. Wskazał, że wystosował wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w sprawie odwołania go ze stanowiska, lecz Zarząd podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale.
Skarżący zacytował orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, z których wynika, że w pojęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" stanowiących podstawę odwołania dyrektora nie mieści się każde naruszenie prawa przez dyrektora - pojęcie to musi być rozumiane wąsko.
Wskazał, że w orzecznictwie sądowym wykształcił się pogląd, iż odwołanie na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy jest zbliżone do odwołania, o jakim mowa w art. 52 § 1 w zw. z art. 70 § 1 i 3 kodeksu pracy. Zgodnie z tym przepisem pracodawca może rozwiązać umowę o pracę bez wypowiedzenia z winy pracownika w razie ciężkiego naruszenia obowiązków pracowniczych, popełnienia przez pracownika w czasie trwania umowy o pracę przestępstwa, które uniemożliwia dalsze zatrudnienie go na zajmowanym stanowisku, jeżeli przestępstwo jest oczywiste lub zostało stwierdzone prawomocnym wyrokiem, zawinionej przez pracownika utraty uprawnień koniecznych do wykonywania pracy na zajmowanym stanowisku.
Skarżący stwierdził, że nie przedstawiono żadnych dowodów na ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych, czy popełnienie przez skarżącego przestępstwa w czasie pełnienia funkcji dyrektora szkoły, co uniemożliwiałoby jego dalsze zatrudnienie na zajmowanym stanowisku.
Zarzucono mu, iż sprzedaż ziemi przez AWRSP nastąpiła z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 19 sierpnia 1997 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa i rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z dnia 11 sierpnia 1997 r. w sprawie trybu przekazania mienia wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, gdyż brak było formalnej decyzji i protokołu zdawczo - odbiorczego zawierającego spis z natury, gdy - zdaniem skarżącego - zarzuty są chybione, bowiem ustawa o gospodarce gruntami określa organ, jak i jego kompetencje w tym prawa i obowiązki w zbywaniu nieruchomości rolnej Skarbu Państwa. Przedmiotowa działka [...] obręb Ł. została przekazana szkole w zarząd. W 1999 r. dyrektor AWRSP zwrócił się do skarżącego o rezygnację z części działki na rzecz Agencji w celu jej sprzedaży na plac manewrowy. Chodziło o grunt podmokły i nieprzydatny do produkcji rolnej.Skarżący wyraził zgodę i wystąpił z wnioskiem o rezygnację z części działki [...]. AWRSP przychyliła się do wniosku. Oświadczyła również, że zgodnie z przepisami nastąpi podział geodezyjny działki a następnie AWRSP wyda decyzję o wygaszeniu zarządu na całość nieruchomości. Wydzielona jej część zostanie przeznaczona do sprzedaży, a pozostała na wniosek Starostwa w P. G. zostanie nieodpłatnie przekazana zgodnie z art. 24 ustawy z 19.10.1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.
W ocenie skarżącego wynika z tego, że Starostwo już przez 2000 r. starało się o wygaśnięcie zarządu, co do całości gruntów i prowadziło postępowanie z AWRSP w sprawie ich przejęcia na podstawie ustawy.
Gdy napotkał przypadkowo na informację o sprzedaży działek, przystąpił do przetargu otwartego i nabył działkę nr [...]. Był przekonany, że wszystko odbywa się zgodnie z prawem - mapy i opisy były potwierdzone pieczęciami i podpisami Starostwa Powiatowego. To Starostwo Powiatowe załatwiało wszelkie formalności, niezbędne AWRSP do sprzedaży działek, wobec czego trudno uwierzyć, by Zarząd Powiatu nie wiedział o sprzedaży gruntów, które chciał pozyskać bezpłatnie.
Skarżący nie mógł "umożliwić" sprzedaży, bo nie miał żadnego wpływu na sprzedaż gruntów. Był przekonany, że transakcja jest legalna, tym bardziej, że nabywcami działek były osoby lub ich rodziny reprezentujące organy jednostek samorządowych w P. G.
Zarząd Powiatu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że odwołanie skarżącego ze stanowiska dyrektora nastąpiło z następujących powodów:
Zespół Szkół, który otrzymał w zarząd działkę nr [...] obręb Ł., stanowiącą własność Skarbu Państwa, z dniem 1 stycznia 1999 r. stał się powiatową jednostką organizacyjną Powiatu.
Od 1999 r. Powiat i występował do AWRSP o przekazanie na własność Powiatu w/w działki na realizację zadań własnych Powiatu w zakresie oświaty. Przekazanie miało nastąpić w trybie art. 24 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 19.10.1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. W celu nabycia nieruchomości oddanej w zarząd Zespołowi Szkół Rada Powiatu podjęła w dniu 30.06.2000 r. uchwałę wyrażającą zgodę na nieodpłatne nabycie tej nieruchomości. Skarżący jako dyrektor Zespołu Szkół wiedział o staraniach władz Powiatu o nieodpłatne nabycie nieruchomości od AWRSP oraz miał świadomość, że podstawą zwrotu nieruchomości do Agencji przez Zespół Szkół jest prawomocna decyzja Prezesa Agencji dotycząca wygaśnięcia trwałego zarządu. Skarżący prowadził korespondencję z Agencją, z której wynika, że skarżący i Agencja układali się, co do sprzedaży przez Agencję części nieruchomości osobie trzeciej.
Skarżący nie zareagował na bezprawne działania pracowników Agencji, którzy bez wydania decyzji o wygaszeniu zarządu i bez formalnego zwrotu przez Zespół Szkół nieruchomości Agencji dzielili i sprzedawali działki powstałe z podziału działki [...]. Skarżący jako kierownik powiatowej jednostki organizacyjnej powinien dbać o prawidłowe gospodarowanie majątkiem mu powierzonym, działać w interesie powiatu i powiatowej jednostki organizacyjnej, którą kieruje, a także podejmować działania zmierzające do realizacji uchwały powiatu. Skarżący nie tylko nie reagował na wyprzedaż gruntów oddanych Zespołowi Szkół w zarząd, ale i sam nabył jedną z działek powstałych z podziału nieruchomości. Skarżący działał z naruszeniem prawa, zwracając Agencji nieruchomość bez wydania wymaganej przepisami decyzji i bez protokołu zdawczo - odbiorczego. Naruszył nie tylko przepisy prawa, ale zaprzeczył jednemu z podstawowych celów Powiatu - jakim było nieodpłatne nabycie gruntów od Agencji. Skarżący uniemożliwił Powiatowi nieodpłatne nabycie własności gruntu, co również godzi w interes majątkowy Powiatu. Skarżący przedkładał swój prywatny interes, kupując jedną z działek, nad interes szkoły i powiatu, nie reagując i ukrywając przed Zarządem Powiatu fakt dokonywanych podziałów i sprzedaży działek. W ocenie Zarządu Powiatu skarżący po ujawnieniu wskazanych wyżej faktów nie mógł kierować dalej placówką. Wskazane okoliczności stanowią - zdaniem Zarządu Powiatu - "szczególnie uzasadniony przypadek", kiedy dopuszczalne jest odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia na podstawie art. 38 ust.l pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Ponadto Zarząd Powiatu wskazał, że pracownicy Agencji ukrywali przed Powiatem korzystną interpretację przepisów wydaną przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, z której wynika, że powiaty nabywają z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. w trybie art. 60 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną również własność nieruchomości rolnych oddanych przez prezesa Agencji w trwały zarząd jednostce organizacyjnej, która z dniem 1 stycznia 1999 r. stawała się jednostką powiatu.
Skarżący dodatkowo w piśmie z dnia 12 lipca 2004 r. wskazał, że z przedłożonych przez Zarząd Powiatu dokumentów wynika, iż uchwała Rady Powiatu z dnia 30 czerwca 2000 r. w sprawie nieodpłatnego przejęcia przez Powiat nieruchomości z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa dotyczyła przejęcia gruntów o pomniejszonym już areale o 5 ha w stosunku do wielkości areału zawartego we wniosku z 1999 r., w którym wystąpiono o nieodpłatne przekazanie działki nr [...] o pow. 28.7386 ha, a uchwała z dnia 30.06.2000 r. dotyczy zgody na przejęcie pomniejszonej działki [...] o 5 ha, w wyniku czego powstała działka [...] o pow. 23.7386 ha oraz działki sprzedawane przez AWRSP, w tym działkę, którą skarżący kupił w dniu 10 listopada 2000 r. - po czterech miesiącach od daty podjęcia uchwały przez Radę Powiatu. Zarząd był świadomy, że doszło do zbycia nieruchomości. Zarząd wiedział też już w 2000 r., że skarżący nabył działkę, bowiem składał on zeznanie majątkowe w Starostwie Powiatowym. Zarzucił Zarządowi, że ten nie wystąpił do Wojewody [o nieodpłatne przejęcie gruntów od AWRSP.
Skarżący złożył też do akt sprawy kserokopię wyroku Sądu Rejonowego w G.z dnia 10 listopada 2004 r. z uzasadnieniem, sygn. akt [...], w sprawie z powództwa T.B.przeciwko Zarządowi Powiatu w P. G., Zespołowi Szkół Rolniczych Centrum Kształcenia Praktycznego w R. o przywrócenie do pracy na poprzednim stanowisku. Wyrokiem tym Sąd zasądził od pozwanego Zespołu Szkół Rolniczych Centrum Kształcenia Praktycznego w R. na rzecz powoda T. B. kwotę 2400 zł tytułem odszkodowania za bezzasadne odwołanie z zajmowanego stanowiska i oddalił powództwo w pozostałym zakresie.
Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2005 r. w sprawie III SA/Gd 312/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz określił, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Od powyższego wyroku Zarząd Powiatu wniósł skargę kasacyjną, która została uwzględniona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2005r. w sprawie I OSK 456/05. Sąd ten stwierdził, że zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności postępowania na mocy art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., ponieważ strona została pozbawiona możliwości obrony swoich praw na skutek nieprawidłowego zawiadomienia o terminie rozprawy i uchylając zaskarżony wyrok sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania.
Na rozprawie 26 stycznia 2006 r. zarówno skarżący jak i organ podtrzymali dotychczasowe stanowiska w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności koniecznym było rozważenie, czy sprawa niniejsza ma charakter sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Zaskarżona uchwała została wydana w oparciu o przepis art. 38 ust.l pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, który stanowi, że organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.
Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 10 stycznia 2003 r. sygn. akt I PK (OSNP 2004/13/221) wskazał, że odwołanie nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły jest czynnością prawa pracy, zmieniającą treść stosunku pracy.
Sąd Najwyższy wskazał też, że sprawy na tle legalności aktu powołania nauczyciela na pracownicze stanowisko dyrektora szkoły kwalifikują się jako spory związane ze stosunkiem pracy mianowanego nauczyciela ubiegającego się o uzyskanie tej funkcji kierowniczej, a spory związane z odwołaniem go z tej pracowniczej funkcji mają zawsze charakter roszczeń ze stosunku pracy w rozumieniu art. 476 § 1 pkt 1 k.p.c., co uzasadnia wyłączną kompetencję sądów pracy do rozstrzygania tego rodzaju roszczeń związanych z powołaniem i odwołaniem z funkcji dyrektora szkoły.
W wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. akt I PK 103/03 (OSNP 2004/21/371) Sąd Najwyższy również zajął się tym zagadnieniem stwierdzając m. in.:
"W judykaturze dostrzec można dualistyczne podejście do zdarzenia polegającego na odwołaniu dyrektora szkoły (odwołaniu nauczyciela ze stanowiska kierowniczego) na podstawie art. 38 ustawy o systemie oświaty.
W orzecznictwie Sądu Najwyższego dominuje pogląd, że sprawy dotyczące odwołania dyrektorów szkół (w tym dyrektorów szkół podstawowych, dla których organem prowadzącym jest gmina) należą do kategorii spraw z zakresu prawa pracy w rozumieniu art. 1 k.p.c. i w związku z tym rozpoznawane są przez sądy pracy (por. uchwały Sądu Najwyższego z dnia 3 lutego 1993 r., I PZP 71/92, OSNCP 1993 nr 9, poz. 144, z dnia 5 maja 1993 r., I PZP 15/93, OSNCP 1993 nr 12, poz. 217, oraz wyroki Sądu Najwyższego z dnia 9 maja 1997 r., I PKN 138/97, OSNAPiUS 1998 nr 9, poz. 261, z dnia 10 kwietnia 1997 r., I PKN 88/97, OSNAPiUS 1998 nr 1, poz. 10, z dnia 27 lutego 2001 r., I PKN 260/00, OSNAPiUS 2002 nr 22, poz. 542).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego z kolei panuje pogląd, że uchwały organów gminy w kwestii odwołania dyrektora szkoły ze stanowiska kierowniczego mogą być przedmiotem nadzorczych rozstrzygnięć wojewody na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i w konsekwencji podlegać kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwałę NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 6/96, ONSA 1997 nr 2, poz. 48).
Niezależnie od tego, jaki punkt widzenia się przyjmie, nie może ulegać wątpliwości, że rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu administracyjnym nie pozbawia odwołanego dyrektora - jako pracownika - możliwości wniesienia do sądu pracy powództwa o roszczenia wynikające z niezgodnego z prawem odwołania go z kierowniczego stanowiska."
Należy jednak zwrócić uwagę na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w przywołanej wyżej uchwale siedmiu sędziów z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 6/96. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w niej m.in.:
"Akty powierzenia stanowiska dyrektora szkoły i odwołania z tego stanowiska nie są czynnościami prawa pracy. Ich istota bowiem nie sprowadza się do przekształceń w zakresie praw i obowiązków pracowniczych. Mają one treść administracyjnoprawną. Nieprzypadkowo zresztą zostały uregulowane w ustawie poświęconej administrowaniu szkołą, a nie w ustawie regulującej stosunki pracy nauczycieli. Powierzenie stanowiska dyrektora szkoły (odwołanie z tego stanowiska) niewątpliwie należy traktować jako władczą wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do zakresu jego zadań publicznych.
Uznanie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły i odwołania z tego stanowiska za działania administracyjnoprawne nakazuje oceniać ważność tych czynności według przepisów prawa administracyjnego. Tryb i przesłanki odwołania uregulowane są przepisami ustawy o systemie oświaty i głównie w świetle tych przepisów należy orzekać o nieważności uchwały zarządu gminy podjętej w takiej sprawie. Odwołanie nie jest rozwiązaniem umownego stosunku pracy z winy pracownika, znanym prawu pracy i dlatego nie może być oceniane w świetle przepisów kodeksu pracy regulujących ten sposób zakończenia zatrudnienia. Gdyby przyjąć, że takie odwołanie podlega również reżimowi prawa pracy, należałoby konsekwentnie stosować doń inne kodeksowe wymagania, stawiane czynności rozwiązania czy też zmiany treści stosunku pracy, np. wymaganie konsultacji związkowej. Przykład wskazuje, iż pogląd ten jest nie do przyjęcia.
Zakwalifikowanie aktu odwołania dyrektora szkoły do kategorii aktów administracyjnoprawnych pozwala określić tryb jego kontroli. Dwoistość skutków odwołania jednak skłania do dopatrywania się zbiegu dwóch różnych postępowań kontrolnych w takiej sprawie i do dokonywania wyboru jednej z tych dróg. Żądanie bowiem unieważnienia albo stwierdzenia bezskuteczności aktu odwołania stanowić by mogło zarówno przedmiot sprawy z zakresu prawa pracy w rozumieniu art. 1 k.p.c, jak i przedmiot skargi rozpatrywanej przed sądem administracyjnym (art. 16 ust. 1 pkt 6 ustawy o NSA).
Sądy powszechne - sądy pracy jednak nie rozpoznają wszystkich sporów ze stosunku pracy. Nie są rozpoznawane w postępowaniu przed tymi sądami sprawy przekazane przepisami szczególnymi do właściwości innych organów (art. 2 § 3 k.p.c). Tymi innymi organami w przypadku władczych aktów administracyjnych - uchwał zarządu gminy w sprawach powierzenia stanowiska dyrektora szkoły i odwołania z tego stanowiska są organy nadzoru nad działalnością komunalną i sąd administracyjny.
Nie ma więc niebezpieczeństwa kolizji wynikającej ze zbiegu dwóch różnych postępowań dotyczących tej samej sprawy. Nie wchodzą w grę dwa różne sposoby dochodzenia tego samego roszczenia z tytułu bezprawnego pozbawienia nauczyciela stanowiska dyrektora szkoły. Legalność uchwały zarządu gminy odwołującej dyrektora może być kwestionowana tylko w postępowaniu uregulowanym w rozdziale 10 ustawy o samorządzie terytorialnym albo bezpośrednio przed sądem administracyjnym w sprawie ze skargi odwołanego. Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, rozszerzając znacznie zakres kognicji tego Sądu, przyznała każdemu, kto ma w tym interes prawny, prawo skargi na uchwały organów gminy podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 16 ust. 1 pkt 6), a także na inne akty, czynności i działania organów samorządu terytorialnego niemające charakteru cywilnoprawnego (art. 20 ust. 3 ustawy).
Interes prawny w zaskarżeniu uchwały zdaniem Sądu, wbrew poglądowi zawartemu w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2000r. w sprawie I SA 1670/99 ma również sam odwołany. Pamiętać należy, że cechą interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym jest bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego. W omawianej sprawie istnienie tego związku nie budzi wątpliwości.
Zupełnie inną kwestią natomiast jest dochodzenie przez odwołanego dyrektora innych roszczeń (typu odszkodowawczego) w związku z następstwami odwołania w sferze stosunku pracy. Bez wątpienia drogą właściwą do dochodzenia tego rodzaju roszczeń jest droga postępowania przed sądem powszechnym - sądem pracy."
Jednocześnie Sąd dostrzega zagrożenia wynikające z konieczności dokonywania w dwóch niezależnych postępowaniach sądowych /w postępowaniu przed sądem pracy przy dochodzeniu roszczeń ze stosunku pracy oraz w postępowaniu przed sądem administracyjnym na skutek zaskarżenia uchwały organu jako naruszającej prawo/ ustaleń, których celem jest stwierdzenie czy odwołanie było zgodne z przepisem prawa materialnego tj. art. 38 ust.1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Niezależnie bowiem od innych skutków w obu tych postępowaniach istnieje niebezpieczeństwo odmiennej oceny stanu faktycznego wyrażającej się w uznaniu, iż w sprawie miał bądź nie miał miejsca szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w powołanym przepisie. Taka sytuacja stworzona przepisami prawa wydaje się niepożądana ze względu na zasadę praworządności.
Jednakże pogląd zaprezentowany w wyroku NSA w sprawie I SA 1670/99, nie do przyjęcia z przyczyn wyżej wskazanych, nie niweluje tego niebezpieczeństwa.
Sąd orzekający przychylając się do stanowiska orzecznictwa NSA w tym zakresie uznał, iż w obecnym stanie prawnym odnieść je należy również do uchwał organów samorządu powiatu w kwestii odwołania dyrektora szkoły ze stanowiska kierowniczego i w konsekwencji uznać, że podlegają one kognicji sądów administracyjnych.
Skoro - jak wyżej wskazano - legalność uchwały odwołującej dyrektora może być kwestionowana bezpośrednio przed sądem administracyjnym w sprawie ze skargi odwołanego, to skarga w sprawie niniejszej podlega kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zaskarżona uchwała została podjęta, jak już wyżej wskazano, na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.
Na mocy tego przepisu nauczyciel zajmujący kierownicze stanowisko może być odwołany z niego przez organ, który mu to stanowisko powierzył w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia "w przypadkach szczególnie uzasadnionych".
Zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu z dnia 17 marca 2004 r. nie ma żadnego formalnego uzasadnienia. Uchwała została skarżącemu doręczona wraz z pismem z tej samej daty, które to pismo zostało podpisane przez Przewodniczącego Zarządu Powiatu oraz z opinią Kuratora Oświaty z dnia 16 marca 2004 r.
O ile nawet pismo to uznać za uzasadnienie uchwały to stwierdzić trzeba, że prawidłowość podjętej uchwały oceniać należy jedynie na podstawie tych okoliczności, które w tym uzasadnieniu zostały wskazane, bowiem przyjęcie innego stanowiska prowadzić by mogło do sytuacji, że aż do momentu wydania orzeczenia w sprawie można byłoby powoływać nowe okoliczności czy argumenty w celu wykazania, iż spełnione zostały przesłanki "przypadku szczególnie uzasadnionego".
Ponadto wskazane okoliczności muszą wynikać z materiału dowodowego potwierdzającego ich wystąpienie.
Z pisma z dnia 17 marca 2004 r. wynika, że zarzuty stawiane skarżącemu to "umożliwienie sprzedaży działek" znajdujących się w zarządzie Szkoły przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa osobom trzecim oraz nabycie jednej z nich mimo wiedzy, że Powiat był zainteresowany przejęciem nieruchomości na własność, bez wydania decyzji o wygaśnięciu zarządu i bez zwrotu mienia protokołem zdawczo - odbiorczym. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny dokonuje samodzielnej oceny czy w sprawie miał miejsce szczególnie uzasadniony przypadek, który usprawiedliwiał odwołanie dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia czy też podjęta uchwała rażąco narusza prawo. Ponieważ ustawa nie definiuje kryteriów w oparciu, o które można kwalifikować przypadek jako szczególnie uzasadniony - pomocniczo należy wykorzystać istniejący w tym przedmiocie dorobek orzecznictwa na tle art.52 Kodeksu pracy. Oczywiście nie chodzi tu o proste nałożenie na art. 38 ust.1 pkt2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty treści zawartych w art. 52 Kodeksu pracy, lecz o uwzględnienie istotnych elementów stosunku pracy przy wykonywaniu funkcji publicznej dyrektora szkoły jako podmiotu zajmującego określone miejsce w administracji oświaty. Korzystając z takiej konstrukcji należy przyjąć, że odwołanie dyrektora w powyższym trybie może nastąpić po zaistnieniu szczególnie uzasadnionych przypadków uniemożliwiających pozostawienie dyrektora na zajmowanym stanowisku nawet do końca roku szkolnego. Przy ocenie zaistnienia takich przypadków nie można pomijać ich skutków i upływu czasu do podjęcia uchwały. Brak szybkiej reakcji organu prowadzącego szkołę na postępowanie jej dyrektora w naturalny sposób osłabia, a nawet z upływem czasu znosi możliwość odwołania z funkcji dyrektora na podstawie omawianego przepisu, przewidzianego dla przypadków wymagających natychmiastowego przeciwdziałania. Takie jego rozumienie jest właściwe mimo braku określenia w nim wprost skutków upływu czasu jak ma to miejsce w art.52 kp. /patrz wyrok NSA z dn. 19.02.02r. sygn.akt II SA 3053/01; wyrok SN z dn. 11.09.01r. sygn.akt I PKN 634/00/. Analizując zarzucane skarżącemu zachowanie w kontekście oceny czy stanowiło ono szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu ustawy należało również rozważyć czy zachowanie to dotknięte było bezprawnością działania rozumianą jako naruszenie jego obowiązków wynikających z pełnionego stanowiska a także stosunek psychiczny do skutków jego postępowania określony wolą i możliwością przewidywania. W doktrynie przyjmuje się, że jeżeli osoba ma świadomość szkodliwego skutku swego działania i przewidując jego nastąpienie celowo do niego zmierza lub co najmniej nań się godzi można przypisać jej winę umyślną. Jeżeli natomiast przewiduje możliwość nastąpienia szkodliwego skutku lecz bezpodstawnie przypuszcza, że zdoła go uniknąć lub też gdy nie przewiduje możliwości nastąpienia tych skutków, choć może i powinna je przewidzieć, jej postępowaniu można przypisać winę nieumyślną w postaci lekkomyślności w pierwszym przypadku i niedbalstwa w drugim. Rażące niedbalstwo mieszczące się obok winy umyślnej w pojęciu ciężkiego naruszenia obowiązków pracowniczych można określić jako rodzaj ciężkiej winy nieumyślnej, której nasilenie wyraża się w całkowitym ignorowaniu przez pracownika następstw swego działania.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt omawianej sprawy, zdaniem Sądu, nie można postępowaniu skarżącego zarzucić winy umyślnej czy też rażącego niedbalstwa a tym samym uznać, że w wyniku jego działania doszło do zbycia przez Agencję nieruchomości o pow. blisko 20 ha będącej w zarządzie szkoły, której dyrektorem był T. B. Stan faktyczny sprawy wskazuje, że skarżący korespondował z Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa w zakresie rezygnacji z działki o pow. około 2 ha. Pismem z dnia 14 lutego 2000r. został poinformowany, że taki obszar jest przewidziany do sprzedaży natomiast pozostała w zarządzie Zespołu Szkół nieruchomość będzie przekazana nieodpłatnie na wniosek Starostwa w P. G. zgodnie z art. 24 ustawy z 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Zważywszy podjętą w dniu 30 czerwca 2000r. uchwalę Rady Powiatu o wyrażeniu zgody na nieodpłatne przejęcie działki oznaczonej nr [...] o pow. 23,7386 ha - uznać należy, iż w tej dacie wiadomo było, że chodzi o zmniejszoną powierzchnię nieruchomości w porównaniu do nieruchomości oddanej w zarząd Zespołowi Szkół na mocy decyzji z 14.05.1993r. a stanowiącej działkę nr [...] o pow. 28,7386 ha. Wydaje się, że był to właściwy czas do zainteresowania się Powiatu jakie są plany Agencji co do pozostałego gruntu. Przy czym co istotne w momencie podejmowania zaskarżonej uchwały /jak też obecnie, na co wskazują ustalenia Prokuratury Apelacyjnej w G./ dyrektorowi Zespołu Szkół w R. nie można było zarzucić celowego zaniechania ujawnienia użytkowania tych gruntów przez szkołę. Nieruchomości te w sposób ogólny /bez wskazania nr działki i obrębu geodezyjnego/ zostały opisane w informacji przygotowywanej przez Zespół Szkół Rolniczych w R. na polecenie Urzędu Wojewódzkiego w G. Szkoła nie ujawniała tej nieruchomości w żadnych wykazach ani ewidencjach, ponieważ wszelkie tego typu zestawienia uwzględniały jedynie mienie własne a nominalnym właścicielem działki nr [...] była AWRSP, która była zobowiązana do dokonania przewidzianych przepisami działań, w tym również do informowania o istnieniu składnika majątkowego podlegającego z mocy prawa komunalizacji. Tak więc nie sposób współodpowiedzialnością za bezprawne działania pracowników Agencji obarczać skarżącego. W tych okolicznościach zakup przez skarżącego działki nie daje podstaw, zdaniem Sądu, do odwołania go z zajmowanego stanowiska bez wypowiedzenia - zważywszy datę zakupu działki tj. listopad 2000r. i datę podjęcia zaskarżonej uchwały tj. marzec 2004r. - choć niewątpliwie postawa skarżącego, jak słusznie ocenił ją Sąd Rejonowy w G. rozpoznający roszczenie T. B. ze stosunku pracy, nie zasługiwała na aprobatę. Takie postępowanie skarżącego nie powodowało bowiem konieczności natychmiastowego usunięcia go ze stanowiska zwłaszcza uwzględniając nienaganne sprawowanie przez niego funkcji dyrektora w tym okresie. W ocenie Sądu o wystąpieniu "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie stanowi również nieodzwierciedlające prawdy oświadczenie majątkowe skarżącego złożone w 2003r. i to niezależnie od ustalenia czy było one złożone świadomie w celu ukrycia faktu nabycia nieruchomości od Skarbu Państwa czy też w wyniku niezrozumienia, że dotyczy ono 2002r. a zatem nie obejmuje składników majątkowych nabytych w 2000r. albowiem ocena tego oświadczenia nie stanowiła podstawy do wydania zaskarżonej uchwały, co nie budzi żadnych wątpliwości w świetle jej treści oraz pisma z tej samej daty traktowanego jako jej uzasadnienie.
Nie sposób podzielić zarzutów, na które wskazał organ, jako przyczynę podjęcia uchwały, że to skarżący powinien dopilnować aby AWRSP wydała najpierw decyzję stwierdzającą wygaśnięcie zarządu ustanowionego decyzją z 1993r. a następnie po jej uprawomocnieniu winien zwrócić grunt AWRSP na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego. Podkreślić należy, że w przekonaniu Zarządu jak i skarżącego właścicielem nieruchomości była Agencja a więc podmiot dysponujący profesjonalną obsługą prawną, od którego można było oczekiwać załatwienia sprawy zgodnie z prawem. Dlatego stawiane dyrektorowi szkoły wymagania w tym zakresie, posiadającemu wykształcenie techniczne, uznać należy za nazbyt wygórowane. Zauważyć wszakże należy, że interpretacja przepisów prawnych dotyczących możliwości przejęcia nieruchomości będącej w zarządzie szkoły sprawiała trudności także organowi.
Jak wskazano w uchwale NSA nie ma niebezpieczeństwa kolizji wynikającej ze zbiegu dwóch różnych postępowań dotyczących tej samej sprawy. Sąd orzekający w niniejszej sprawie zauważa jednak konieczność odniesienia się do prawomocnie zakończonego postępowania z powództwa skarżącego przeciwko Zarządowi Powiatu z/s w P. G., Zespołowi Szkół Rolniczych Centrum Kształcenia Praktycznego w . o przywrócenie do pracy na poprzednim stanowisku sygn.akt [...] Sądu Rejonowego w G. Podkreślić należy, że istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy, inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Wynikający z niej stan związania według poglądów jakie ukształtowało piśmiennictwo i judykatura przedmiotu ograniczony jest jednak co do zasady, tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów. W omawianej sprawie ocena przesłanek warunkujących zasadność odwołania dyrektora na podstawie art.38 ust.1 pkt 2 ustawy przez sąd pracy w związku z żądaniem skarżącego wynikającym ze stosunku pracy jest zbieżna z oceną sądu administracyjnego, dokonującego kontroli zaskarżonej uchwały pod względem jej zgodności z prawem.
Podsumowując treść dokumentów, znajdujących się w aktach administracyjnych, stwierdzić trzeba, że w żadnej mierze na ich podstawie nie można przyjąć, by zostały spełnione przesłanki z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, a twierdzenia zawarte w piśmie z dnia 17.03.2004 r. należy uznać za gołosłowne.
Z dokumentów złożonych do akt sprawy przez skarżącego wynika natomiast, że działka [...] została podzielona na kilka działek w połowie roku 2000 r., a następnie działki te znowu ulegały podziałom (wykazy zmian gruntowych) oraz że skarżący kupił jedną z działek w dniu 10.11.2000 r.
Stwierdzić też trzeba, że w sprawie nie było sporne, że skarżący zwrócił się do AWRSP o rezygnację z części działki nr [...] oraz że AWRSP sprzedała działki powstałe z działki [...] i że jedną z nich nabył skarżący.
Jednak, niezależnie od tego, czy skarżący nabył nieruchomość i czy nabył ją od osoby uprawnionej do jej sprzedaży (sąd administracyjny nie jest upoważniony do oceny ważności umowy sprzedaży czy też jej zgodności z prawem) trzeba wskazać, że AWRSP nie mogła zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa wydać decyzji o wygaśnięciu zarządu czy też skarżący dokonać przekazania protokolarnego nieruchomości Agencji, bowiem - zgodnie z art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną( Dz. U. nr 133, poz.872 ze zm.), mienie Skarbu Państwa, będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Nabycie mienia stwierdza wojewoda w drodze decyzji (art. 60 ust.2). Przepis art. 61 ust. 1 stanowi, że mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych nie przejmowanych w całości przez jednostki samorządu terytorialnego podlega przekazaniu po uprzednim wygaśnięciu zarządu lub trwałego zarządu, zaś art. 64 ustawy - że przekazanie powiatom mienia Skarbu Państwa oraz mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu państwowych osób prawnych, innego niż określone w art. 60 ust. 1 i 4, a służącego do wykonania zadań powiatu, może nastąpić, na wniosek zarządu powiatu, w drodze decyzji wojewody.
Mienie Skarbu Państwa, będące w zarządzie Zespołu Szkół Rolniczych CKP w R. stało się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. mieniem Powiatu i - jak wynika z treści uzasadnienia wyroku Sądu Rejonowego w G. - Wojewoda stwierdził ten fakt decyzjami z dnia 23 czerwca 2004 r. i 25 sierpnia 2004 r.
W szeregu orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, iż pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków", zawarte w art. 38 ust.1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, powinno być rozumiane wąsko. Oznacza ono takie sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego. Musi być ono przy tym o tyle istotne, iż nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. Na przykład zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły, polegające na uchybieniach w dziedzinie jej rachunkowości, nie stanowią "szczególnie uzasadnionych powodów" odwołania osoby z funkcji dyrektora szkoły (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 1997 r., sygn. akt II SA/Wr 472/96, OSS z 1997 r. nr 2, poz. 53). W pojęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" stanowiących podstawę odwołania dyrektora szkoły nie mieści się też każde naruszenie prawa przez dyrektora (wyrok NSA z dnia 9 maja 2001r. sygn.akt II SA 3293/00, Pr. Pracy 2001/9/41).
Zarzuty o działaniu na szkodę Powiatu są o tyle chybione, że to sam Zarząd Powiatu powinien przede wszystkim dbać o interes Powiatu, wiedzieć że stał się z mocy prawa właścicielem przedmiotowej nieruchomości i w odpowiednim czasie wystąpić do Wojewody o wydanie stosownych decyzji jej dotyczącej. Gdyby z takiej możliwości skorzystał wyeliminowałby problemy związane z interpretacją przepisów dokonywaną przez Agencję. Winy za swoją bezczynność nie może przenosić na inne osoby po tak znacznym upływie czasu.
W tej sprawie istotne jest bowiem również to, że od momentu zaistnienia zdarzeń, które stały się literalną podstawą odwołania skarżącego z zajmowanego stanowiska do momentu podjęcia uchwały minął długi okres.
Wobec powyższego Sąd w sprawie niniejszej stoi na stanowisku, że zarzuty podnoszone wobec skarżącego, które legły o podstaw wydania zaskarżonej uchwały są chybione i nie można ich uznać za "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty - także z tego względu, że od ich zaistnienia minął tak długi okres, iż nie mogą one uzasadniać odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.
Upływ ponad trzech lat od podziału, zbycia działek i wykazanie, że Zarząd Powiatu dbając należycie o własne interesy miał możliwość podejmowania bardziej skonkretyzowanych działań, których efektem byłoby wyjaśnienie stanu prawnego nieruchomości o przejęcie, której zabiegał, uzasadnia twierdzenie, że przyczyny podjęcia zaskarżonej uchwały były inne, niż wskazane w piśmie z dnia 17 marca 2004 r. Odnosząc się do podstawy prawnej niniejszego rozstrzygnięcia stwierdzić należy, iż od podjęcia zaskarżonej uchwały upłynął rok i nie uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1 ustawy, gdyż nie jest to uchwała, którą z woli ustawodawcy starosta zobowiązany jest przedstawić wojewodzie.
Mając na uwadze powyższe Sąd na mocy art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględniając przepis art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym /tj. Dz. U z 2001r. nr 142 poz.1592/ stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa oraz na mocy art. 152 w/w ustawy określił, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana.
Zdanie odrębne
Uzasadnienie do zdania odrębnego zgłoszonego przez sędziego Annę Orłowską do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 lutego 2006 roku w sprawie sygn akt j. w.
Nie zgadzam się ze stanowiskiem zajętym w wyroku, polegającym na uznaniu, że uchwała Zarząd Powiatu nr [...] z dnia 17 marca 2004 roku podjęta została z naruszeniem prawa.
Jak wynika z uzasadnienia do wyroku, ,,Sąd dokonał samodzielnej oceny, czy w sprawie miał miejsce szczególnie uzasadniony przypadek, który usprawiedliwiał odwołanie dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia czy też podjęta uchwała rażąco naruszyła prawo. Ponieważ ustawa nie definiuje kryteriów, w oparciu o które można kwalifikować przypadek jako szczególnie uzasadniony - pomocniczo należy wykorzystać istniejący w tym przedmiocie dorobek orzecznictwa na tle art.52 Kodeksu Pracy "/ str.10 uzasadnienia do wyroku /.
Posługując się kryteriami wypracowanymi w orzecznictwie na tle art. 52 Kodeksu Pracy, Sąd doszedł do przekonania, że,, w niniejszej sprawie nie można postępowaniu dyrektora T. B. zarzucić winy umyślnej czy też rażącego niedbalstwa." Nie daje podstaw - zdaniem Sądu -,, do odwołania T. B. ze stanowiska dyrektora szkoły bez wypowiedzenia również zakup działki z nieruchomości pozostającej w zarządzie szkoły zważywszy datę zakupu działki i datę podjęcia zaskarżonej uchwały / odpowiednio: listopad 2000 r i marzec 2004 roku/."
W ocenie Sądu o wystąpieniu w sprawie ,,szczególnie uzasadnionego przypadku" nie stanowi również nieodzwierciedlające prawdy oświadczenie majątkowe skarżącego, złożone w 2003 roku i to niezależnie od ustalenia, czy było ono złożone świadomie w celu ukrycia faktu nabycia nieruchomości od Skarbu Państwa czy też w wyniku niezrozumienia /..../."
Sąd nie podzielił również zarzutów, na które grunt "A’ na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego." wskazywał organ jako przyczynę podjęcia uchwały, że ,, to skarżący powinien dopilnować aby AWRSP wydała najpierw decyzję stwierdzającą wygaśnięcie zarządu ustanowionego decyzją z 1993 roku, a następnie, po jej uprawomocnieniu, winien zwrócić
Podsumowując treść dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych, Sąd stwierdził, że,, w żadnej merze nie można przyjąć, by zostały spełnione przesłanki z art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy o systemie oświaty, a twierdzenia zawarte w piśmie z dnia 17 maca 2004 roku / uzasadnienie uchwały/ należy uznać za gołosłowne."
Reasumując, Sąd uznał, że ,, zarzuty podnoszone wobec skarżącego, które legły u podstaw wydania zaskarżonej uchwały są chybione i nie można ich uznać za, ,,szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu ar. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy o systemie oświaty - także z tego względu, że od ich zaistnienia, minął tak długi okres, iż nie mogą one uzasadniać odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia."
W mojej ocenie stan faktyczny sprawy nie pozwala na przyjęcie, że zaskarżona przez T. B. uchwała Zarządu Powiatu podjęta została z rażącym naruszeniem prawa. Nie podzielam również metodologii dokonywania oceny legalności zaskarżonej uchwały.
Sprawy ze skarg dotyczących uchwał o odwołaniu dyrektorów szkół z powierzonych im stanowisk, wielokrotnie rozpatrywane przez Naczelny Sąd Administracyjny zostały szczegółowo przeanalizowane, także w sprawach na tle stosowania art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o systemie oświaty (Dz.U.z 1996r. Nr 67,poz.329).
W mojej ocenie, wobec nakładających się skutków uchwały organu samorządowego o odwołaniu dyrektora szkoły z zajmowanego stanowiska w obszarze prawa administracyjnego i prawa pracy i poddania skutków takiej uchwały ocenie sądów : powszechnego w zakresie prawa pracy i - administracyjnego w zakresie legalności uchwały, przy rozpatrywaniu spraw, jak niniejsza, w sądach administracyjnych, należy korzystać z dorobku orzeczniczego sądów administracyjnych.
Korzystając zatem z wypracowanych w orzecznictwie NSA i szczegółowo uzasadnionych poglądów w sprawach w przedmiocie odwołania dyrektorów szkół uchwałami organów samorządowych, zgadzam się w szczególności ze stanowiskiem zajętym w uchwale 7 sędziów NSA w Warszawie z dnia 16.12.1996r OPS 6/96 ONSA 1997/2/48, w której, m.in. Sąd wyjaśnił, że:
,, akty powierzenia stanowiska dyrektora szkoły i odwołania z tego stanowiska nie są czynnościami prawa pracy. Ich istota bowiem nie sprowadza się do przekształceń w zakresie praw i obowiązków pracowniczych. Mają one treść administracyjnoprawną. Nieprzypadkowo zresztą zostały uregulowane w ustawie poświęconej administrowaniu szkołą, a nie w ustawie regulującej stosunki pracy nauczycieli.
Odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły niewątpliwie należy traktować jako władczą wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do zakresu jego zadań publicznych.
W myśl art. 5 ust. 5a ustawy o systemie oświaty zakładanie i prowadzenie publicznych szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkół ponadgimnazjalnych, w tym z oddziałami integracyjnymi, szkół sportowych i mistrzostwa sportowego oraz placówek wymienionych w art. 2 pkt 3-5 i 7, z wyjątkiem szkół i placówek o znaczeniu regionalnym i ponadregionalnym, należy do zadań własnych powiatu, z zastrzeżeniem ust. 3c.
W ramach tych zadań prowadzący szkołę powierza stanowisko dyrektora szkoły i odwołuje z tego stanowiska (art. 36a i art. 38 ustawy o systemie oświaty). Owo powierzenie stanowiska obejmuje przekazanie zadań ze sfery publicznoprawnej i wyposażenie w kompetencje organu administracji.
Akt administracyjny wywołujący dodatkowo pewne skutki w sferze regulowanej prawem pracy ( w stosunku pracy ) nie przestaje być aktem administracyjnym. Nie można mu z tego powodu przypisywać podwójnego charakteru: aktu administracyjnego i równocześnie aktu prawa pracy. O takiej dwoistości możemy mówić tylko w odniesieniu do jego skutków. Nie ma wspólnych, międzygałęziowych instytucji prawa pracy i prawa administracyjnego. Wyróżnienie takiej kategorii aktów prawnych podważałoby sens gałęziowej klasyfikacji systemu prawa (szerzej na ten temat T. Zieliński: Stosunek prawa pracy do prawa administracyjnego, Warszawa 1977, s. 76 i n.).
Uznanie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły i odwołania z tego stanowiska za działania administracyjnoprawne nakazuje oceniać ważność tych czynności według przepisów prawa administracyjnego. Tryb i przesłanki odwołania uregulowane są przepisami ustawy o systemie oświaty i głównie w świetle tych przepisów należy orzekać o nieważności uchwały zarządu gminy podjętej w takiej sprawie. Odwołanie nie jest rozwiązaniem umownego stosunku pracy z winy pracownika, znanym prawu pracy i dlatego nie może być oceniane w świetle przepisów kodeksu pracy regulujących ten sposób zakończenia zatrudnienia. "
Powyższy pogląd wyrażony w uchwale 7 sędziów NSA w Warszawie zasługuje, moim zdaniem, na pełną aprobatę.
W szeregu orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśniał treść pojęcia "przypadków szczególnie uzasadnionych" z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2001 r., II SA 3293/00, Prawo Pracy 2001, nr 9, s. 41; wyrok NSA z dnia 14 marca 1997 r., II SA/Wr 472/96, OwSS 1997, nr 2, poz. 53; wyrok NSA z dnia 8 maja 2002 r., II SA/Po 2791/01, niepublikowany). Niejednokrotnie wyjaśniano, że "przyczyną odwołania w tym trybie mogą być takie zaniedbania obowiązków dyrektora, które mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły, tj. realizacji jej zadań w zakresie nauczania i wychowania, jak również, że nie każde naruszenie prawa przez dyrektora jest wystarczające do zastosowania tej formy odwołania, a jedynie takie, które powoduje konieczność natychmiastowego zaprzestania spełniania przezeń tej funkcji z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego" (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2002 r., SA/Rz 1969/01, niepublikowany).
Nie oznacza to jednak, moim zdaniem, że tryb i przesłanki odwołania, uregulowane przepisami ustawy o systemie oświaty, należy oceniać w świetle przepisów kodeksu pracy. odwołanie dyrektora szkoły uchwałą organu samorządowego nie jest rozwiązaniem umownego stosunku pracy z winy pracownika i dlatego nie może być oceniane w świetle przepisów kodeksu pracy.
Tryb i przesłanki odwołania należy, w tym przypadku, oceniać w świetle przepisów ustawy o systemie oświaty i przepisów o samorządzie terytorialnym.
Niewątpliwie podstawa prawna odwołania dyrektora, o której mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, została określona w sposób dający organowi luz decyzyjny (posługując się pojęciem niedookreślonym czy bliżej niesprecyzowanym - "szczególnie uzasadniony przypadek"), co, z uwagi na wyjątkowy charakter tej regulacji, nie oznacza dowolności oceny. Przyczyny odwołania na podstawie tego przepisu muszą być inne niż określone w pkt 1, nadto muszą mieć taki charakter, by można je było uznać za szczególnie uzasadnione. W każdym razie "przypadki szczególnie uzasadnione" muszą obejmować konkretne i poważne przyczyny odwołania ze stanowiska oraz znajdować jednoznaczne oparcie w materiale dowodowym sprawy.
Skoro zatem sformułowanie użyte w przepisie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty ma charakter klauzuli generalnej, której celem – jak podkreśla się w doktrynie - jest zapewnienie odpowiedniej elastyczności prawa, to oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały nie należy dokonywać bez analizy realizacji obowiązków prawnych spoczywających na dyrektorze szkoły (będącym kierownikiem jednostki organizacyjnej powiatu) m.in. w zakresie gospodarowania mieniem. Organ prowadzący szkołę sprawuje bowiem nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów, i w tym zakresie nadzorowi podlega m.in. prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem (art. 34 a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o systemie oświaty).
Skoro zatem Zespół Szkół Rolniczych w R. otrzymał w zarząd nieruchomość stanowiącą własność Skarbu Państwa, to obowiązkiem dyrektora tej jednostki było wykonywanie zarządu zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki. Obowiązek ten został nałożony na adresata decyzji Dyrektora OT AWRSP w E. z dnia 14.05.1993 r. nr [...], czyli - Dyrektora Zespołu Szkól Rolniczych w R., którym, przez czas sprawowania zarządu, był, T. B., o czym, zdaje się, w trakcie rozpatrywania spraw związanych z odwołaniem ze stanowiska dyrektora szkoły, zapomniano.
Obowiązek prawny w tym zakresie wynika , m. in. z art. 36 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (jednolity tekst Dz.U. z 1995 r. Nr 57 poz. 299 ze zm.). Sankcja za nieprawidłowe gospodarowanie oddanym w zarząd mieniem to możliwość wydania przez Prezesa Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa decyzji o wygaśnięciu zarządu w przypadku jego wykonywania niezgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki.
W tym świetle nie bez znaczenia dla sprawy pozostaje fakt nabycia przez skarżącego od AWRSP działki, spośród nieruchomości, które wcześniej pozostawały w zarządzie szkoły.
Odstęp czasu, pomiędzy zakupem działki przez T. B. (2000 r.), a podjęciem zaskarżonej uchwały (2004 r.), nie był, w mojej ocenie, w okolicznościach faktycznych sprawy, przeszkodą uniemożliwiającą odwołanie dyrektora szkoły na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.
Należy bowiem pamiętać, iż mienie Skarbu Państwa, będące w zarządzie Zespołu Szkół Rolniczych CKP w R., stało się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. mieniem powiatu [...], a Wojewoda stwierdził ten fakt dopiero decyzjami z dnia 23 czerwca 2004 r. i 25 sierpnia 2004 r.
W trakcie organizowania powiatu i związanych z tym przekształceń, osobą odpowiedzialną za mienie powiatu w zakresie mienia oddanego w zarząd powiatowej jednostce organizacyjnej, był w tym przypadku - Dyrektor Zespołu Szkół Rolniczych w R. Art. 50 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (Dz.U.Nr 91,poz.578 ze zm.), umiejscowiony w rozdziale 5 o mieniu powiatu, stanowi, że zarząd i ochrona mienia powiatu powinny być wykonywane ze szczególną starannością , a jednym z podmiotów za to odpowiedzialnych, jest, zgodnie z art. 46 ust. 2 cyt. ustawy - powiatowa jednostka organizacyjna.
Jak wynika z akt sprawy (tom II, k.[...]),. Starosta złożył zawiadomienie o przestępstwie, dotyczące zbycia nieruchomości rolnych, będących w zarządzie Zespołu Szkół Rolniczych CKP w R., na rzecz osób fizycznych przez Agencję Nieruchomości Rolnych w G. pomimo, że zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13.10.1998 r. – przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133 poz. 827) nieruchomości te z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się własnością powiatu [...], dopiero w dniu 27.02.2004 r.
Zatem dopiero z tą datą można wiązać, moim zdaniem, wykrystalizowanie się stanowiska Zarządu Powiatu dotyczącego pełnej oceny zaszłych zdarzeń, i - moim zdaniem, nie jest ważne, czy nastąpiło to na skutek nieudolności, złej woli czy braku jednoznaczności tej oceny wśród członków Zarządu.
W dniu 10 marca 2004 roku Starosta wystąpił do Kuratora Oświaty o wydanie opinii dotyczącej odwołania T. B. ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkól Rolniczych Centrum Kształcenia Praktycznego w R.
Pismem [...] z dnia 16 marca 2004 roku Kurator Oświaty pozytywnie zaopiniował zamiar odwołania. Zarówno we wniosku , wskazywanej opinii jak i w uzasadnieniu do uchwały o odwołaniu T. B. z funkcji dyrektora szkoły podkreśla się, że w związku z zaistniałą wyprzedażą mienia powiatu, będącego w zarządzie Szkoły w R., w czym skarżący wziął udział, Zarząd Powiat utracił zaufanie do skarżącego, jako dyrektora jednostki organizacyjnej powiatu.
Ocena taka, moim zdaniem, jest w okolicznościach sprawy usprawiedliwiona oraz - mogła zostać zakwalifikowana przez podejmujących zaskarżoną uchwałę, -za ,,szczególnie uzasadniony przypadek "
Przy dokonywaniu sądowej kontroli zaskarżonej uchwały Zarządu Powiatu okoliczności tych nie należy pomijać. Powiat – w myśl art. 2 ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (jednolity tekst Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz.1592 ze zm.) wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, co oznacza, iż jego organy zostały wyposażone we władztwo administracyjne dla celów realizacji określonych zadań publicznych m.in. prowadzenia szkół ponadgimnazjalnych. Działania podejmowane przez skarżącego, jak nabycie w kontrowersyjnych okolicznościach nieruchomości, o przejęcie której zabiegał powiat, trudno uznać za odpowiadające zasadom prawidłowej gospodarki oraz pożądane z punktu widzenia interesu publicznego wspólnoty samorządowej .
Zaskarżona uchwała z dnia 17 marca 2004 roku, jak wynika z pisma Przewodniczącego Zarządu Powiatu, skierowanego tego samego dnia do T.B., zawierającego uzasadnienie do uchwały, wskazuje jasno na opisane wyżej przyczyny odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół w R.
Skoro swobodnej ocenie okoliczności faktycznych sprawy, dokonanej w niniejszej sprawie przez organ uprawniony do podjęcia uchwały, na tle sformułowania ustawowego ,,szczególnie uzasadniony przypadek" w moim przekonaniu, nie można zarzucić dowolności, to samej uchwale nie można postawić zarzutu rażącego, a nawet - istotnego, naruszenia prawa.
Przy dokonywaniu ocen legalności uchwał organów samorządu terytorialnego należy, w mojej ocenie, mieć w szczególności na uwadze to, że w świetle zapisów Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego społeczności lokalne mają - w zakresie określonym prawem - pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy.Za lokalne sprawy publiczne odpowiedzialność ponoszą organy społeczności lokalnych, w związku z czym ich kompetencje winny być kwestionowane wyłącznie w celu zapewnienia przestrzegania prawa - możliwie z zachowaniem właściwych proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli, a znaczeniem interesów, które ma on chronić.
Skoro zatem odwołany dyrektor szkoły może dochodzić ochrony swych praw pracowniczych przed sądem pracy, co w niniejszej sprawie zrealizował T.B., to wkraczanie w sferę uznania organu społeczności lokalnej winno odbywać się z poszanowaniem wskazanych wyżej racji działania organów społeczności lokalnych.
Z opisanych przyczyn wyraziłam w sprawie pogląd odmienny od przyjętego w wyroku .