III SA/Gd 633/18

III SA/Gd 633/18 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2018-10-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-08-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Alina Dominiak
Felicja Kajut
Jolanta Sudoł /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 209/19 - Wyrok NSA z 2020-05-29
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2017 poz 1260
art. 130a ust. 6
Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty
Dz.U. 2017 poz 1868
art. 12 pkt 11, art. 79 ust. 1 i 5,
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w G. na uchwałę Rady Miasta z dnia 30 listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usuwanie pojazdów z dróg publicznych, stref zamieszkania, stref ruchu i za przechowywanie tych pojazdów na koszt ich właścicieli oddala skargę.
Uzasadnienie
Rada Miasta [...], działając na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1868), art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.), w dniu 30 listopada 2017 r. podjęła Uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie pojazdów z dróg publicznych, stref zamieszkania, stref ruchu i za przechowywanie tych pojazdów na koszt ich właścicieli.
W § 1 uchwały ustalono wysokość opłat za usuwanie pojazdów i przechowywanie usuniętych pojazdów na terenie miasta G., jakie będą pobierane od właścicieli lub dysponentów pojazdów, w sytuacjach określonych ustawą Prawo o ruchu drogowym.
W § 2 ustalono następujące opłaty w pkt 1: za usunięcie z drogi:
rower lub motorower - 100,00 zł;
motocykl - 200,00 zł;
pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - 476,00 zł;
pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - 594,00 zł;
pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - 841,00 zł;
pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 161 - 1239,00 zł;
pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 1508,00 zł;
w pkt 2 za przechowywanie na parkingu strzeżonym za każdą rozpoczętą dobę przechowywania:
rower lub motorower - 15,00 zł;
motocykl - 22,00 zł;
pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - 39,00 zł;
pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - 51,00 zł;
pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 161 - 73,00 zł;
pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 161 - 133,00 zł;
pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 196,00 zł;
W § 3 zapisano, że jeżeli po wydaniu dyspozycji usunięcia pojazdu ustały przyczyny jego usunięcia, a wydana dyspozycja spowodowała powstanie kosztów, to koszty te ustala się w wysokości:
rower lub motorower - 40,00 zł;
motocykl - 100,00 zł;
pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - 240,00 zł;
pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - 300,00 zł;
pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - 400,00 zł;
pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 161 - 600,00 zł;
pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 700,00 zł;
W § 4 ustalono, że wysokość opłat, o których mowa w § 2 i § 3 uchwały miały obowiązywać codziennie przez całą dobę.
Dalej w § 5 ustalono, że granicą obowiązywania wysokości opłat, o których mowa w § 2 i w § 3 niniejszej uchwały są granice administracyjne Miasta G..
Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta G. (§ 6).
Straciła moc Uchwała nr [...] Rady Miasta G. z dnia 24 listopada 2016 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie pojazdów z dróg publicznych, stref zamieszkania, stref ruchu i za przechowywanie tych pojazdów na koszt ich właścicieli (§ 7).
W uzasadnieniu uchwały wskazano m.in., że wnioskowane wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym na terenie miasta G. na rok 2018 są tożsame ze stawkami uchwalonymi Uchwałą nr [...] Rady Miasta G. z dnia 24 listopada 2016 r. Stwierdzono, że przy założeniu takiego samego poziomu ilości usług w 2018 r., co w roku 2017 spowoduje nieznaczne zmniejszenie wpływów do budżetu. Wpływy z wnioskowanych stawek bilansują koszty świadczenia usług przez wykonawcę holowania i przechowywania pojazdów, utrzymania pracowników obsługujących zadanie i kosztów administracyjnych. Poziom proponowanych w uchwale opłat miało zapewnić sprawną realizację zadania nałożonego na Gminę Miasta G., zgodnie z art. 130a ustawy - Prawo o ruchu drogowym.
Prokurator Regionalny w G. wniósł skargę na w/w uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości.
Zarzucono naruszenie art. 12 pkt 7 i art. 40 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, poprzez przekroczenie przez Radę Miasta G. upoważnienia ustawowego do wydania uchwały, zawartego w powyżej wskazanych przepisach, polegającym na ustaleniu wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów przy uwzględnieniu kosztów ponoszonych przez Gminę Miasta G. oraz na nieprawidłowym określeniu granic swobody regulacyjnej, w ramach których następuje ustalenie wysokości opłat.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że określone w uchwale stawki oscylują w górnych granicach stawek wskazanych w Obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r., zaś w wykonaniu wcześniejszych uchwał w tym samym przedmiocie oraz zaskarżonej uchwały Gmina Miasta G. zawarła z przedsiębiorcą K. N. umowę na wykonanie usług polegających m.in. na usuwaniu pojazdów i ich przechowywaniu. Wskazano, że ceny brutto, które Gmina Miasta G. płaci za wykonanie usługi znacząco odbiegają od stawek określonych w ww. Obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów.
Zdaniem skarżącego Prokuratora Regionalnego w G., przesłankami materialno-prawnymi, który winna kierować się Rada Miasta G. podejmując zaskarżoną uchwałę powinny być konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania i przechowywania pojazdów oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na terenie danego powiatu.
W przypadku drugiego kryterium - koszty usuwania i przechowywania pojazdów, chodzi o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi pobierane przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjne na terenie danego powiatu. Z uzasadnienia wniosku o przyjęcie uchwały wynika, że Rada określając stawki za usuwanie i przechowywanie pojazdów kierowała się potrzebą utrzymania wpływów budżetowych na niezmienionym poziomie, natomiast "umknęło" Radzie pojęcie rzeczywistych kosztów ponoszonych przez Gminę Miasta G. czyli wynagrodzenia dla przedsiębiorcy świadczącego usługi.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta G. wniosła o jej oddalenie.
W uzasadnieniu obszernej odpowiedzi na skargę, odniosła się szczegółowo do zarzutów w niej zawartych, przedstawiając argumentację na poparcie swojego stanowiska. Przede wszystkim podkreśliła, że usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu stanowi zadanie własne powiatu od 2011 r., które zostało scedowane bez zapewnienia finansowania ze środków budżetowych. Dodatkowo podała, że obecnie nie jest możliwe dokładne wyliczenie zmian poziomu dochodów oraz wydatków jednostek samorządu terytorialnego, bowiem nie jest znana liczba przypadków usunięcia pojazdów oraz przypadków usunięcia i nieodebrania pojazdów w ustawowym terminie po wejściu w życie ustawy - Prawo o ruchu drogowym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Skarga wniesiona przez Prokuratora Regionalnego w G. nie zasługiwała na uwzględnienie albowiem zaskarżona uchwała - w sposób istotny - nie narusza prawa.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie Prokurator Regionalny w G. uczynił uchwałę Rady Miasta G. z dnia 30 listopada 2017 r., Nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie pojazdów z dróg publicznych, stref zamieszkania, stref ruchu i za przechowywanie tych pojazdów na koszt ich właścicieli (w dalszej części uzasadnienia zwana - "uchwałą"). Treść uchwały została przytoczona na wstępie niniejszego uzasadnienia.
Prokurator Regionalny w G. domagał się stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej przez niego uchwały.
Jako podstawa prawna omawianej uchwały zostały wskazane: art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1868, dalej w skrócie - "u.s.p."), art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm., poz. 1926, dalej jako - "ustawa") w zw. z Obwieszczeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r., poz. 772, w skrócie - "obwieszczenie").
Nie było kwestionowane w sprawie, że ww. uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia 04 stycznia 2018 r., poz. 36.
Zgodnie z art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatu - do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady powiatu. W myśl art. 92 ust. 1 pkt 1 tej ustawy funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje rada miasta.
Niewątpliwie zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, którego materialnoprawną podstawą jest przepis art. 130a ust. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym.
Konstytucja RP w art. 87 i art. 94 definiuje akty prawa miejscowego jako ustanowione przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, źródła prawa Rzeczypospolitej Polskiej powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, przy czym zasady i tryb wydawania aktów określa ustawa.
Także ustawa o samorządzie powiatowym w art. 40 ust. 1 stanowi, że na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu. Zatem przy podejmowaniu aktów, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinien kierować się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania.
Stosownie do art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatu, uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna.
Jednak nie każdy przypadek stwierdzenia sprzeczności uchwały z prawem skutkuje stwierdzeniem jej nieważności. Musi to być bowiem sprzeczność istotna.
Pogląd ten jest utrwalony zarówno w judykaturze, jak i w doktrynie prawa. Na podstawie argumentacji a contrario do treści art. 79 ust. 4 u.s.p., zgodnie z którym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy więc przyjąć, że tylko - istotne naruszenie prawa - uchwałą organu oznacza jej nieważność.
Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych. Podzielić należy prezentowany w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że odesłanie zawarte w art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, nie uprawnia do stosowania w zakresie oceny wadliwości uchwały lub zarządzenia organu art. 156 § 1 k.p.a., ustanawiającego w sposób taksatywny przypadki kwalifikowanej wadliwości orzeczenia administracyjnego, obligującej właściwy organ do stwierdzenia jego nieważności.
W związku z tym w judykaturze przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu), o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie ustrojowym, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały.
Ponadto, niewątpliwym jest, że istotnie naruszają prawo przepisy aktu prawa miejscowego pozostające w sprzeczności z przepisami ustawowymi.
Tym samym Prokurator Regionalny w G. domagając się stwierdzenia nieważności uchwały powinien wykazać, że zaskarżona uchwała, nie tylko że narusza prawo, ale że - doszło do istotnego - naruszenia przez nią prawa.
Zgodnie z art. 130a ust. 6 ustawy rada powiatu ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłaty za usunięcie pojazdu z drogi oraz opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu na parkingu, biorąc po uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu.
Wysokość ww. opłat nie może przekraczać maksymalnych stawek kwotowych ustalonych w art. 130a ust. 6a tej ustawy.
Maksymalne stawki opłat ustalone w powołanym przepisie ustawy, ulegają jednak corocznej zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b ww. ustawy). Wysokość stawek na rok 2018 została określona w ww. obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r.
Jak podniósł w uzasadnieniu skargi Prokurator Regionalny w G. określone w zaskarżonej uchwale stawki "oscylują" w górnych granicach stawek wskazanych w obwieszczeniu. Oznacza to, że stawki te są zgodne ze stawkami wskazanymi w obwieszczeniu, i co ważne, nie przekraczają określonej w tym akcie prawa wysokości.
Ponadto - co nie jest obojętne dla oceny kontrolowanej uchwały - nie są to stawki maksymalne.
Z zawartego w art. 130a ust. 6 ustawy upoważnienia ustawowego wynika, że ustawodawca przyznał radzie powiatu kompetencję prawodawczą, z koniecznością uwzględnienia dwóch kryteriów: konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu.
Rację ma Prokurator Regionalny w G., że Rada Miasta G. podejmując zaskarżoną uchwałę powinna kierować się powyższymi przesłankami, tj. koniecznością sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Ustawodawca bowiem określił dwa przedmiotowe kryteria, które powinny stanowić podstawę ustalenia wysokości opłat, nie wskazując przy tym na możliwość kierowania się przy podejmowaniu uchwały innymi względami, aniżeli te, które zostały wymienione w treści tego przepisu.
Nie może przy tym ujść uwadze, że zaskarżona uchwała na wstępie uzasadnienia przywołuje przewidziane przez ustawodawcę dwie ustawowe przesłanki wraz z materialnoprawną podstawą uprawniającą Radę Powiatu - Radę Miasta G. do podjęcia przedmiotowej uchwały (art. 130a ust. 6 ustawy).
Trzeba też zgodzić się z Prokuratorem Regionalnym w G., który powołuje się na wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 690/17, że w przypadku drugiego kryterium: koszty usuwania i przechowywania pojazdów, chodzi o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi pobierane przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjne na terenie danego powiatu.
Ustawowe upoważnienie udzielone Radzie Powiatu obejmuje więc dwa ww. kryteria.
Przy czym, Prokurator Regionalny w G. w swojej skardze wskazał na naruszenie przez uchwałę drugiego kryterium ustawowego, nie odnosząc się do pierwszego z nich, a mianowicie do kryterium: konieczności sprawnej realizacji zadań. Podejmowana w omawianym przedmiocie uchwała powinna niewątpliwie opierać się na dwóch kryteriach ustawowych, co wynika z literalnego brzmienia przepisu ustawy (art.130a ust. 6). Tym samym kryteria te nie mogą być oceniane, ani analizowane pod kątem wypełnienia normy prawnej upoważniającej do podjęcia uchwały, w zupełnym oderwaniu od siebie. Jak podnosi się zaś w judykaturze, w zakresie pierwszej z wymienionych przesłanek rada powiatu powinna przeanalizować jakie działania powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki, przy zapewnieniu ciągłości usług. Z kolei ustalenie wysokości opłat w oparciu o drugą z wymienionych przesłanek powinno obejmować koszty tego typu usług świadczone na terenie powiatu, którego uchwała dotyczy. Ustalenie zaś wysokości globalnej stawek opłat powinno stanowić wypadkową wymienionych wyżej przesłanek (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 1 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1314/17). Pogląd ten należy zasadniczo podzielić.
Zatem wysokość stawek opłat powinna znajdować odzwierciedlenie w obu kryteriach ustawowych.
Prokurator Regionalny w G. w uzasadnieniu skargi powołał się na treść uzasadnienia wniosku do uchwały (dalej w skrócie również jako: - "uzasadnienie uchwały") oraz na umowę z dnia 19 sierpnia 2015 r. zawartą z przedsiębiorcą K. N., z której jak zauważył wynika, że Gmina Miasta G. płaci za wykonywanie usług ceny brutto odbiegają od stawek w obwieszczeniu. Podniósł, że w uzasadnieniu uchwały wskazano, że wnioskowane wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym na terenie miasta G. na rok 2018 są tożsame ze stawkami uchwalonymi uchwałą nr [...] Rady Miasta G. z dnia 24 listopada 2016 r. (okoliczność poza sporem w niniejszej sprawie).
Ponadto zaznaczył, że "zdaniem wnioskodawcy - Prezydenta Miasta G., wpływy z wnioskowanych stawek bilansują koszty świadczenia usług przez wykonawcę holowania i przechowywania pojazdów, utrzymania pracowników obsługujących zadanie i kosztów administracyjnych, zaś przy założeniu takiego samego poziomu ilości usług w 2018 r., jak 2017 r. spowoduje nieznaczne zmniejszenie wpływów do budżetu".
W ocenie Prokuratora Regionalnego w G., przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały kierowano się potrzebą utrzymania wpływów budżetowych na niezmienionym poziomie, "umknęło" zaś Radzie Miasta G. "pojęcie rzeczywistych kosztów ponoszonych przez Gminę Miasta G. czyli wynagrodzenie dla przedsiębiorcy świadczącego usługi". Wskazując przy tym na wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1916/16, Prokurator Regionalny w G. wskazał, że zapewnienie jak najwyższych wpływów do budżetu wykracza poza przesłanki materialne wymienione w art. 130a ust. 6 ustawy.
Odnosząc się do powyższego stanowiska reprezentowanego w uzasadnieniu skargi, w pierwszej kolejności trzeba zauważyć, że brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że Rada Miasta G. kierowała się przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały przesłanką (kryterium) zapewnienia jak najwyższych wpływów do budżetu. Prokurator Regionalny w G. ograniczył się w przypadku tego zarzutu do przytoczenia fragmentu uzasadnienia ww. wyroku NSA (a właściwie jednego zdania), zapadłego na tle innej kontrolowanej uchwały, nie przedstawiając w tym zakresie żadnej argumentacji. Oczywiście, kryterium zapewnienia jak najwyższych wpływów do budżetu nie stanowi (i nie może stanowić) przesłanki materialnej określonej przez ustawodawcę w przepisie art. 130a ust. 6 ustawy, co też NSA słusznie podniósł w związku z treścią uchwały Rady Miejskiej Ł. z dnia 18 listopada 2015 r., nr [...], w której stwierdzono, m.in., że należy przyjąć maksymalne stawki określone w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 4 sierpnia 2015 r. (...) w celu zapewnienia (...) najwyższych wpływów do budżetu Miasta Łodzi.
Z taką zaś sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Jak już zostało podniesione na początku rozważań, przyjęte zaskarżoną uchwałą stawki nie są stawkami maksymalnymi (których wysokość została przewidziana w obwieszczeniu z dnia 25 lipca 2017 r.). Ponadto, w uzasadnieniu wniosku zaskarżonej uchwały wskazano - wprost przeciwnie - na możliwość nieznacznego zmniejszenia się wpływów przy, założeniu tego samego poziomu usług w 2018 r., co w roku 2017.
Wskazanie na możliwość zmniejszenia się wpływów nie jest też równoznaczne z założeniem utrzymania niezmienionego ich poziomu czy z przyjęciem kryterium w postaci niezmniejszenia wpływów. Należy bowiem tu zauważyć, że wcześniej w uzasadnieniu tym jednoznacznie podniesiono, że obwieszczeniem z dnia 25 lipca 2017r. Minister Rozwoju i Finansów zwiększył maksymalne stawki opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów w roku 2018 w stosunku do stawek z 2017 r., a wnioskowane wysokości opłat są tożsame ze stawkami uchwalonymi poprzednią uchwałą.
Jak już zaznaczono, Prokurator Regionalny w G. przede wszystkim zarzucał przy podejmowaniu spornej uchwały kierowanie się potrzebami utrzymania wpływów na niezmienionym poziomie (a więc kryterium pozaustawowym), co miało wynikać jego zdaniem, z pominięcia "rzeczywistych kosztów ponoszonych przez Gminę Miasta G. czyli wynagrodzenia dla przedsiębiorcy świadczącego usługi". Na takie jednak twierdzenie nie pozwala uzasadnienie uchwały, które odnosi się wprost do "kosztów świadczenia usług przez wykonawcę holowania i przechowywania pojazdów", a także do innych kosztów: utrzymania pracowników obsługujących zadanie i administracyjnych.
Nie pozwala również zapis z nagrania audio z sesji XLV Rady Miasta G. z dnia 30 listopada 2017 r., przedłożony wraz z odpowiedzią na skargę, dotyczący podejmowania kontrolowanej uchwały. Z zapisu audio wynika jakie okoliczności były podnoszone w związku z podejmowaniem przedmiotowej uchwały, wskazując na rozważenie kryteriów ustawowych. Mowa jest w nim o kosztach pełnej obsługi działania, w tym kosztach utrzymania firmy holującej czy kosztach obsługi administracyjnej, postawione zaś przez radnych pytania wiążą się ściśle z kosztami usunięcia i holowania pojazdów.
Tym samym nie można przyjąć, że kwestia kosztów usuwania i przechowywania pojazdów, nie była przez Radę Miasta G. brana pod uwagę lub została pominięta. Innymi słowy, aby ta przesłanka materialno-prawna "umknęła" Radzie. Niewątpliwie, uchybienie w postaci nie wzięcia w ogóle pod uwagę określonego przez ustawodawcę kryterium ustawowego, pozwalałoby na przyjęcie dopuszczenia się naruszenia prawa, przemawiającego za uwzględnieniem skargi. Takiego jednak zarzutu, wbrew stanowisku zawartemu w skardze, kontrolowanej uchwale nie można postawić. Trzeba bowiem pamiętać, że tylko - istotne naruszenie prawa - może przemawiać za stwierdzeniem nieważności danego aktu.
Uzasadnienie uchwały powinno określać okoliczności wzięte pod uwagę przy jej podejmowaniu, w taki sposób, aby poddawała się ona kontroli w szczególności w zakresie tego, czy uchwałodawca - Rada Powiatu (Rada Miasta G.), podejmując uchwałę, nie wykroczył poza granice ustawowego upoważnienia. Jednocześnie zaznacza się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że niedopuszczalna jest sytuacja, w której w uchwale (w jej uzasadnieniu) brak jest motywów czy też przesłanek stanowiących źródło jej przyjęcia. Przedmiotowe uzasadnienie uchwały oraz zapis audio z sesji Rady Miasta G. z dnia 30 listopada 2017 r., na taką kontrolę pozwalają i nie potwierdzają zarzutu skargi pominięcia drugiego kryterium ustawowego czy wprowadzenia innego. Nie mamy również do czynienia w niniejszej sprawie z brakiem jakiegokolwiek umotywowania uchwały czy brakiem możliwości ustalenia okoliczności, które legły u podstaw jej podejmowania (co mogłoby stanowić istotne naruszenie procedury przy jej podejmowaniu).
Podkreślić należy, że ustawodawca wskazując na konieczność wzięcia pod uwagę kryterium sprawnej realizacji zadań pozostawił organom samorządu powiatu pewien luz decyzyjny, wynikający z możliwości takiej organizacji usuwania i przechowywania pojazdów, która z jednej strony zapewni skuteczność i szybkość działania, a także zapewnienie ciągłości usług z drugiej. W zakresie tego kryterium mieści się niewątpliwie konieczność ponoszenia różnych kosztów. Nie można również utożsamiać obowiązku wzięcia pod uwagę kosztów usług na terenie powiatu z koniecznością dostosowania do nich wysokości ustalanych stawek opłat za usunięcie i przechowanie pojazdu. Wysokość jednostkowej stawki powinna stanowić wypadkową obu kryteriów. W tym też aspekcie rozważań okoliczność, że stawki za wykonywanie usług w umowie z dnia 19 sierpnia 2015 r. są niższe niż stawki w aktualnie obowiązującym obwieszczeniu z dnia 25 lipca 2017 r., nie jest wystarczająca do stwierdzenia istotnego naruszenia prawa. Prokurator Regionalny w G. w uzasadnieniu skargi ograniczył się tylko do podniesienia ww. okoliczności, bez bliższego uzasadnienia swojego stanowiska czy przedstawienia argumentacji wskazującej na istotny w tym przypadku charakter naruszeń. W sprawie nie było kwestionowane, że postanowienia przedmiotowej umowy z dnia 18 sierpnia 2015 r. odnoszące się m.in. do usuwania i przechowywania pojazdów obowiązują od dnia 1 listopada 2015 r. do końca października 2018 r., zaś stawki maksymalne określone w ww. obwieszczeniu na 2018 r. wzrosły w stosunku do stawek z 2017 r.
Na zakończenie rozważań należy wskazać, że w treści udzielonej odpowiedzi na skargę została przedstawiona szeroka argumentacja w opozycji do twierdzeń w niej zawartych. Prokurator Regionalny w G. nie odniósł się do niej, ani nie zweryfikował podnoszonych w niej okoliczności. Wskazano w niej m.in. na rodzaje kosztów, które są ponoszone w związku z wykonywaniem przedmiotowego zadania, jednocześnie podkreślając pominięcie w skardze ustawowego kryterium: sprawnej realizacji zadań i na związane z nim wydatki czy na okoliczności dotyczące umowy z dnia 19 sierpnia 2015 r. (stanowiącej realizację zamówienia publicznego w trybie przetargu nieograniczonego i wynik badania rynku usług). Jest oczywiste, że kognicja sądu administracyjnego, której przedmiotem jest kontrola legalności zaskarżonego aktu prawa miejscowego, nie pozwala na dokonywanie ustaleń (poza wyjątkiem przewidzianym w przepisie art. 106 § 3 p.p.s.a.).
Na marginesie można dodać, że brak jest podstaw do przyjęcia, że Miasto G. "zarabia" na realizacji powierzonego mu zadania.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. doszedł do przekonania, że przyjęte w uchwale uregulowania nie naruszają - w sposób istotny prawa - i dlatego skargę, jako niezasadną, oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.