III SA/GD 631/23

III SA/Gd 631/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-11-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Janina Guść /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6249 Inne o symbolu podstawowym 624
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 800/24 - Wyrok NSA z 2024-04-23
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2305
art. 628 ust. 1, art. 630 ust. 1, art. 630 ust. 5
Ustawa z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 138 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 listopada 2023 r. sprzeciwu Z. P. od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 30 maja 2023 r. nr BZK-III.654.8.2023.AK w przedmiocie świadczeń rzeczowych na rzecz obrony w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Szef Wojskowego Centrum Rekrutacji w Gdańsku, powołując się na przepisy ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2305), powoływanej dalej jako "ustawa", wnioskiem z dnia 21 lutego 2023 r. nr 582/23 wystąpił do Prezydenta Miasta Gdańska o przeznaczenie nieruchomości lub rzeczy ruchomych w ramach świadczeń rzeczowych na uzupełnienie doraźnych potrzeb, planowanych do wykonania w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny, tj. Hotelu P.:
-obiektu hotelowego do zakwaterowania około 100 osób,
-restauracji wraz z jadalnią,
-kuchni wraz z wyposażeniem, zaplecza, pomieszczeń dla personelu, ciągu komunikacyjnego, węzła c.o., pomieszczeń socjalnych,
- oraz parkingu,
na rzecz Oddziału Zamiejscowego w Gdańsku Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji.
Prezydent Miasta Gdańska, po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia 17 marca 2023 r. nr 166/23, wydaną na podstawie art. 628 ust. 1 oraz art. 630 ust. 1 i 5 ustawy, zobowiązał Z. P. Prezesa Zarządu do oddania w używanie w ramach świadczeń rzeczowych na rzecz obrony:
1. Hotelu P. – obiekt hotelowy do zakwaterowania ok. 100 osób,
2. restauracji Hotelu P.,
3. kuchni z wyposażeniem, zapleczem kuchennym i socjalnym,
4. parkingu (działka [...] ob. ewidencyjnego [...]),
rzecz Oddziału Zamiejscowego w Gdańsku Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji w razie ogłoszenia mobilizacji i wojny – do ustania potrzeby używania.
Organ podał, że oględziny nieruchomości przeprowadzone 8 marca 2023 r. w obecności przedstawicieli obiektu i świadczeniobiorcy wykazały, że odpowiadają one potrzebom zgłoszonym przez wnioskodawcę. Przeznaczenie rzeczy nieruchomych i ruchomych do wykonania świadczeń planowanych do wykonania w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny na rzecz obrony oparte jest na przepisach działu XXI ustawy o obronie Ojczyzny oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 sierpnia
2004 r. w sprawie świadczeń na rzecz obrony w czasie pokoju (Dz.U z 2004 r. nr. 181 poz. 1872 ze zm.). Na podstawie wskazanych przepisów organ samorządu terytorialnego może przeznaczyć urzędy i instytucje państwowe, przedsiębiorców i inne jednostki organizacyjne, a także osoby fizyczne do wykonania świadczeń rzeczowych polegających na oddaniu do używania posiadanych nieruchomości i rzeczy ruchomych na cele przygotowania obrony Państwa.
W odwołaniu od powyższej decyzji Z. P. (dalej także jako "skarżąca") wniosła o jej uchylenie, podnosząc zarzuty naruszenia art. 628 ust. 1 ustawy oraz art. 29, art. 156 § 1 pkt 4, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 104 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej powoływanej jako "k.p.a."
W uzasadnieniu odwołania wskazano, że określone w decyzji składniki majątku nie mogą stanowić przedmiotu świadczeń na rzecz obrony, a sama decyzja dotyczy przedmiotu wykraczającego poza uprawnienia organu określone w ustawie. Brak jest bowiem podstawy prawnej uprawniającej organ do przeznaczenia do wykonania świadczeń na rzecz obrony bliżej niesprecyzowanych składników majątku. W przypadku zaś ruchomości brak jest podstaw do objęcia decyzją zbiorów rzeczy ("wyposażenia" kuchni). Jeżeli już, to decyzja powinna wymieniać każdą rzecz "wyposażenia" kuchni z osobna poprzez wskazanie konkretnych elementów, np. garnków, sztućców, zastawy.
Wskazano także, że organ skierował decyzję do "Pani Z. P. Prezesa Zarządu". Nie jest zatem dostatecznie jasne, czy decyzja kierowana jest do osoby fizycznej, czy do osoby prawnej, w której skarżąca pełni funkcję Prezesa Zarządu. Nadto wskazane w decyzji mienie jest w posiadaniu osoby trzeciej – P.1 Spółki z o.o. z siedzibą w G.
Podkreślono, że skarżącej w czasie trwania postępowania nie zakreślono przewidzianego przepisami prawa terminu do wypowiedzenia się co do prowadzonego postępowania dowodowego. Nie mogła się również zapoznać z zebranym materiałem dowodowym. Postępowanie dowodowe odbyło się de facto bez udziału skarżącej.
Dodano, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera rażące błędy, bowiem w treści uzasadnienia pada określenie "pojazd", podczas gdy żaden z przedmiotów świadczenia pojazdem nie jest. Błędy w określeniu przedmiotu zarówno w treści decyzji, jak i w jej uzasadnieniu, świadczą o tym, że organ nie rozpoznał sprawy co do istoty.
Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 30 maja 2023 r. nr BZK-VIII.654.8.2023.AK Wojewoda Pomorski uchylił w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Gdańska i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Ustosunkowując się do odwołania, a także dokonując merytorycznego rozpoznania całokształtu sprawy, organ odwoławczy uznał, że jeden zarzut odwołania zasługuje na uwzględnienie.
Zdaniem organu odwoławczego, pierwszorzędną okolicznością, powodującą konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i poczynienia dodatkowych ustaleń faktycznych, jest podniesione w zarzucie odwołania niezgodne z ustawą określenie przedmiotu świadczenia na rzecz obrony. Organ odwoławczy przychylił się do stanowiska skarżącej, że określenie przedmiotu świadczenia, a więc przedmiotu decyzji, zostało dokonane w sposób niedbały, wybiórczy względem całej nieruchomości (przedmiotem świadczenia są poszczególne pomieszczenia lub zabudowania znajdujące się na nieruchomości lub ich grupy) z pominięciem obowiązującej w prawie polskim definicji nieruchomości. Organ odwoławczy wskazał, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2008 r. o sygn. akt II SA/Wa 1675/07, że takie określenie przedmiotu świadczenia, jak uczynił to organ, czyli oznaczenie jedynie określonych pomieszczeń w części składowej nieruchomości w rozumieniu art. 47 Kodeksu cywilnego, spowodować może wątpliwości co do rzeczywistej treści obowiązków nałożonych na skarżącą. Z decyzji tej wynika, że strona została zobowiązana do świadczenia polegającego na udostępnieniu wyłącznie tych pomieszczeń, które wyszczególniono w decyzji, nie ma więc – a contrario – obowiązku udostępnienia niczego więcej. (...) istotą powyższego błędu nie jest tylko formalna niezgodność takiego określenia przedmiotu świadczenia z ustawą, lecz będąca tego następstwem niemożność prawidłowego wyegzekwowania nałożonego obowiązku. (...) w razie konieczności wyegzekwowania nałożonego obowiązku, [żołnierze] korzystać będą wyłącznie z wyszczególnionych w decyzji (...) pomieszczeń, a nie będą korzystać z innych części hotelu, np. korytarzy, klatek schodowych czy łazienek, a nadto z gruntu, z którym trwale związany jest sam hotel.
Organ odwoławczy podniósł, iż przepisy ustawy, czy obowiązujące przepisy wykonawcze, w jasny, czytelny sposób wskazują, że przedmiotem świadczeń rzeczowych może być nieruchomość. W ustawie nie ma odrębnej definicji "nieruchomości", skonstruowanej wyłącznie na potrzeby postępowania w przedmiocie przeznaczenia rzeczy na świadczenia rzeczowe, dlatego odwołać się należy do definicji zawartej w art. 46 Kodeksu cywilnego, wedle której nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Tymczasem Prezydent, w wydanej przez siebie decyzji, przedmiotem świadczeń rzeczowych uczynił, wyszczególnione w niej pomieszczenia, powierzchnie lub ich grupy (restauracja, obiekt hotelowy na zakwaterowanie ok. 100 osób, kuchnia z wyposażeniem, ciąg komunikacyjny, pomieszczenia socjalne, parking). Jest to więc wadliwe, niedopuszczalne i nieznane ustawie określenie przedmiotu nałożonego świadczenia rzeczowego, co przesądza, że decyzję tę należy uznać za naruszającą prawo materialne w sposób mający wpływ na wynik sprawy.
Organ odwoławczy odnotował, że organ pierwszej instancji starał się w wydanej przez siebie decyzji niejako naprawić błąd wadliwego określenia przedmiotu świadczenia przez wnioskodawcę, a więc Szefa Wojskowego Centrum Rekrutacji w Gdańsku, poprzez dookreślenie w pkt. 4 wykazu przedmiotów świadczeń w zaskarżonej decyzji, że dotyczy ona działki nr [...] ob. ewidencyjnego [...], niemniej – w ocenie organu odwoławczego – zabieg ten nie uchylił wątpliwości co do zakresu przedmiotu świadczenia i nie spowodował, że przedmiotem świadczenia stała się nieruchomość. Nie wiadomo bowiem, czy wskazanie to, a więc wymienienie konkretnej działki gruntu, nie dotyczy wyłącznie powierzchni parkingu, jako że organ pierwszej instancji posłużył się wskazaniem: "Parking ( działka [...] ob. ewidencyjnego [...])". W kolumnie uwag, przy omawianej pozycji 4 organ pierwszej instancji wskazał co prawda powierzchnię – 1,1121 ha, trudno jednak ocenić, czy jest to powierzchnia całej działki, czy właśnie samego parkingu. Tego rodzaju uzasadnione wątpliwości w zakresie określenia przedmiotu świadczenia, a więc także obowiązku strony, stanowią oczywistą wadę wydanej decyzji. Przedmiot świadczenie winien identyfikować całą nieruchomość gruntową w sposób dostateczny (numer działki, obwodu, ewentualnie księga wieczysta), z ewentualnymi – wymienionymi pomocniczo, zabudowaniami na tej nieruchomości posadowionymi.
Odnosząc się zarzutów odwołania dotyczącego określenia strony zobowiązanej do świadczenia, organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji przyjął, iż stroną przedmiotowego postępowania jest "Pani Z. P. Prezes Zarządu". Takie określenie adresata decyzji administracyjnej musi budzić zastrzeżenia, niemniej, nie jest to wada powodująca eliminację decyzji administracyjnej, jako że dostatecznie dookreśla posiadacza przedmiotu świadczenia, o którym mowa w art. 630 ust. 4 ustawy. Organ odwoławczy zauważył, że z przedstawionego stanu faktycznego wynika, iż Z. P. jest posiadaczem zależnym nieruchomości, jako użytkownik wieczysty (dział II księgi wieczystej nr [...]). W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że właściciel nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste jest jej posiadaczem samoistnym, a użytkownik wieczysty jest posiadaczem zależnym, w zakresie treści przysługującego mu prawa. Co więcej, oddanie przez Z. P. rzeczy (nieruchomości) w posiadanie zależne dzierżawcy, P.1 Spółce z o.o. – zgodnie z przyjętą wykładnią art. 337 Kodeksu cywilnego – nie pozbawiło strony statusu posiadacza zależnego. Częstokroć dopuszczalne jest – w granicach określonych prawem, a także umową stron – oddanie rzeczy przez posiadacza zależnego w dalsze posiadanie ("podzależne"). Wystarczy wskazać przykład oddania przez użytkownika posiadanej rzeczy w dzierżawę, najem lub użyczenie albo przykład podnajmu czy poddzierżawy. Stosując zaś analogię trzeba uznać, że obowiązuje tutaj zasada, według której posiadacz zależny nie traci swego posiadania przez to, że oddaje rzecz w dalsze posiadanie zależne. Stroną przedmiotowego postępowania, od samego jej początku, była Z. P. i do niej finalnie została skierowana decyzja administracyjna. Nie można więc uznać, że decyzję skierowano do podmiotu niebędącego stroną w sprawie.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. w postaci niewyznaczenia skarżącej terminu do zapoznania się z materiałem dowodowym oraz wyznaczenie jej terminu do zajęcia stanowiska na podstawie zebranego materiału dowodowego organ odwoławczy wskazał, że jakkolwiek nastąpiło w tym zakresie uchybienie, jednakże uchybienie to nie miało rzeczywistego wpływu na wynik rozstrzygnięcia decyzji organu pierwszej instancji. Aby zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. odniósł zamierzony skutek, strona zobowiązana była wykazać, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, czego skarżąca nie wykazała.
Natomiast w zakresie zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. organ odwoławczy wskazał, że zarzut ten nie został poparty argumentacją czy dowodami w takim zakresie, by stwierdzić, że naruszenie to miało rzeczywisty wpływ na treść decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nadmienił, że organ pierwszej instancji dokonał oględzin przedmiotu świadczenia, zgodnie z § 8 obowiązującego rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 3 sierpnia 2004 r. w sprawie świadczeń rzeczowych na rzecz obrony w czasie pokoju. Udał się na miejsce i ocenił szczegółowo przydatność nieruchomości do wykorzystania przez wnioskujący organ wojskowy oraz rzeczywistą możliwość wykonania świadczenia.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w przypadku ustalenia przez organy orzekające, zgodnie z regułami nałożonymi przez obowiązujące w tym względzie przepisy prawa, że podmiot, na który ma zostać nałożony obowiązek świadczenia, jest w stanie je realizować, nie ma w zasadzie podstaw do tego aby kwestionować zakres zgłoszonego przez jednostki Sił Zbrojnych zapotrzebowania. To wnioskodawca, jako podmiot obciążony koniecznością odpowiedniego zabezpieczenia i przygotowania obiektów na cele obrony Państwa jest najlepiej zorientowany, co jest istotne i w jakim rozmiarze, aby mógł należycie wypełnić swoje obowiązki. Zatem, zdaniem organu odwoławczego, nietrafiony jest zarzut nierozpoznania istoty sprawy, a więc naruszenia art. 104 § 2 i art. 107 k.p.a. Organ w wydanej przez siebie decyzji nie dopuścił się wadliwości tego rodzaju, bowiem procedował sprawę pod kątem żądania wyrażonego przez Szefa Wojskowego Centrum Rekrutacji w Gdańsku i zrobił to należycie.
Organ odwoławczy nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., wskazując w tym zakresie, że w zasadzie jedynymi dowodami, które mógł i które przeprowadził organ pierwszej instancji były oględziny oraz zgromadzenie dokumentacji dowodzącej prawa skarżącej do dysponowania nieruchomością (statusu posiadacza). Fakt oględzin organ w uzasadnieniu przytoczył i wywodził z niego o możliwość uczynienia przedmiotu oględzin przedmiotem świadczenia rzeczowego. Natomiast posłużenie się przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji słowem "pojazd" należy traktować jako oczywistą omyłkę pisarską, niemającą znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
W sprzeciwie wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego od decyzji Wojewody Pomorskiego Z. P. zarzuciła naruszenie:
1) art. 628 ust. 1 ustawy, poprzez jego błędną wykładnie, zgodnie z którą podmiotem decyzji jest jeden z posiadaczy zależnych, podczas gdy decyzja powinna zostać skierowana do posiadacza, który posiada faktyczne władztwo nad rzeczą (posiada corpus),
2) art. 28 k.p.a. oraz 156 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez błędne określenie strony postępowania, tj. skarżącej, podczas gdy nie powinna ona być stroną postępowania, co skutkuje nieważnością postępowania,
3) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez błędne ustalenie kręgu stron postępowania w postaci nie uwzględnienia P.1 Spółki z o.o. jako strony postępowania, co w rezultacie doprowadziło do sytuacji, w której strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, co stanowi przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego,
4) art. 10 k.p.a., poprzez niezapewnienie P.1 Spółce z o.o. czynnego udziału w sprawie, podczas gdy Spółka powinna mieć prawo do czynnego udziału w sprawie.
W świetle powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Gdańska.
W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że skarżąca nie zgadza się z wydaną decyzją w zakresie uzasadnienia, to jest w części, w której organ stwierdza, iż decyzja została wydana wobec prawidłowej strony postępowania, którą jest Z. P., nie uwzględniając w decyzji spółki P.1 Spółki. z o.o. która jest posiadaczem nieruchomości. Zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie istotna jest wykładnia celowościowa i funkcjonalna art. 628 ust. 1 ustawy, który dotyczy nałożenia obowiązku świadczeń rzeczowych. Celem tego przepisu, jest zapewnienie nieruchomości i rzeczy ruchomych na cele przygotowania obrony państwa albo zwalczania klęsk żywiołowych, likwidacji ich skutków oraz zarządzenia kryzysowego. Bez wątpienia jest to decyzja, dla której skuteczności niezbędne jest właściwe określenie podmiotu, który zobowiązany jest ww. decyzję wykonać. Korzystając z wykładni funkcjonalnej, organ powinien nałożyć ww. obowiązek na posiadacza nieruchomości, który w sposób rzeczywisty posiada tą nieruchomość zgodnie z cywilnoprawnym pojęciem corpus, czyli faktycznym władztwem nad rzeczą. Organ wydając decyzje dąży do rzeczywistego zapewnienia możliwości korzystania z określonych świadczeń rzeczowych, a nie jedynie hipotetycznego. W sytuacji, w której organ nakłada obowiązek świadczeń rzeczowych na podmiot, który w rzeczywistości nie jest w posiadaniu nieruchomości skutkuje bezprzedmiotowością tej decyzji (organ nie mógłby wyegzekwować swojego prawa).
W rezultacie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a. przez nieprawidłowe określenie strony postępowania. Skierowanie decyzji do podmiotu wadliwie oznaczonego jest równoznaczne w skutkach ze skierowaniem decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, co w następstwie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.
Dodano, że nawet uznając, iż skarżąca mieści się w kręgu podmiotów wymienionych w art. 28 k.p.a., to decyzja to nie została skierowana do P.1 Spółki z o.o., która jest aktualnie, w myśl treści art. 366 Kodeksu cywilnego, posiadaczem zależnym na podstawie umowy dzierżawy z 13 września 2013 r. i która również powinna być stroną postępowania przed organem zarówno pierwszej jak i drugiej instancji.
W rezultacie decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, tj. z naruszeniem art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. stanowi podstawę do uchylenia decyzji w całości albo w części.
Powyższe, zdaniem skarżącej, stanowi również naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zauważono przy tym, że zasada udziału strony w postępowaniu dotyczy nie tylko postępowania przed organem pierwszej instancji, lecz także postępowania odwoławczego i postępowań nadzwyczajnych, czego również organ drugiej instancji nie dostrzegł i nie wezwał P.1 Spółki z o.o. do udziału w postępowaniu odwoławczym, mimo iż skarżąca wskazywała, iż to ww. Spółka powinna zostać objęta treścią decyzji organu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Pomorski wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie była prawidłowość decyzji organu odwoławczego, uchylającej decyzję organu pierwszej instancji.
Podstawę wniesienia sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego stanowi przepis art. 64a p.p.s.a., zgodnie z którym od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.
Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
W orzecznictwie przyjmuje się, że przepis art. 64e p.p.s.a., stanowi lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a. i w sposób zasadniczy różnicuje postępowanie sądowe w przedmiocie sprzeciwu od postępowania zainicjowanego wniesieniem skargi.
Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym.
Natomiast art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny jedynie przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 114/23). W ramach postępowania wywołanego wniesieniem sprzeciwu od decyzji sąd nie powinien wypowiadać się na temat merytorycznego rozpatrzenia sprawy sądowoadministracyjnej. Przepis art. 64e p.p.s.a., węziej bowiem wyznacza ramy przedmiotowe rozpatrywanej sprawy.
W sytuacji, gdy w postępowaniu wywołanym wniesieniem sprzeciwu sąd administracyjny ocenia jedynie czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., zarzuty sprzeciwu winny być skonstruowane w oparciu o naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z ustawą procesową.
Przepis art. art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sprzeciw stanowi środek przeciwdziałający przewlekłości postępowania administracyjnego, polegającej na niezasadnym uchylaniu przez organ odwoławczy decyzji do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, zamiast merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i ostatecznego zakończenia postępowania. Środek zaskarżenia w postaci sprzeciwu służy zbadaniu, czy uzasadnienie decyzji kasacyjnej w tej części, w której organ wskazuje, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania co do okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i nie ma podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a., jest prawidłowe. Sąd administracyjny w postępowaniu wywołanym wniesieniem sprzeciwu dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej, nie rozstrzyga natomiast o prawach lub obowiązkach stron (wyrok NSA z dnia 30 września 2022 r. sygn. akt I OSK 1416/22, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 września 2023 r. sygn. akt II SA/WR 403/23).
Rozpoznając sprzeciw wniesiony przez Z. P. Sąd rozważał czy w sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a więc oceniał, czy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Dokonując oceny w wyżej wskazanym zakresie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa - normy art. 138 § 2 k.p.a.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał na naruszenie przez organ pierwszoinstancyjny przepisów postępowania dotyczących wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
Ocena w tym zakresie jest prawidłowa, aczkolwiek przywołana przez organ odwoławczy argumentacja częściowo nie zasługiwała na uwzględnienie.
W pierwszej kolejność wskazać należy, że Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, że strona postępowania została w decyzji wymieniona w sposób umożliwiający jej identyfikację. Wbrew stanowisku organu, określenie strony nie jest jednoznaczne.
Z decyzji organu pierwszej instancji nie wynika do kogo skierowana została wydana w sprawie decyzja. Stronę postępowania określono jako Z. P. Prezesa Zarządu. Z. P. jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości będącej przedmiotem świadczenia. Z. P. jest jednocześnie prezesem zarządu P.1 Spółki z o.o., podmiotu, który jest dzierżawcą tej nieruchomości na podstawie zawartej z Z. P. umowy.
Wskazanie imienia i nazwiska sugeruje, że decyzja został skierowana do osoby fizycznej, natomiast posłużenie się określeniem Prezes Zarządu, wskazuje, że wolą organu było skierowanie decyzji do organu osoby prawnej Spółki. W istocie decyzja kierowana do osoby prawnej powinna wskazywać jako jej adresata osobę prawną a nie organ upoważniony do jej reprezentacji. Niemniej wskazanie organu upoważnionego do reprezentowania Spółki sugeruje, że wolą organu administracji było nałożenie obowiązku na Spółkę. W sprawie zaistniała zatem wątpliwość co do określenia przez organ strony postępowania.
Wątpliwość tą należy ocenić jako istotną i mającą zasadnicze znaczenie dla rozpoznania sprawy, z uwagi na wątpliwości związane z osobą posiadacza, zobowiązanego do świadczeń na rzecz obrony, w rozumieniu ustawy. Zgodnie z art. 630 ust. 1 i 3 ustawy wójt (burmistrz, prezydent miasta), na wniosek organów i kierowników jednostek organizacyjnych, o których mowa w art. 620 ust. 1, wydaje decyzję administracyjną o przeznaczeniu nieruchomości lub rzeczy ruchomej na cele świadczeń rzeczowych, w tym planowanych do wykonania w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny, decyzję doręcza się posiadaczowi nieruchomości lub rzeczy ruchomej oraz wnioskodawcy na piśmie wraz z uzasadnieniem. Natomiast przepis art. 632 ust. 1 ustawy stanowi, że posiadacze nieruchomości i rzeczy ruchomych, wobec których wydano ostateczną decyzję o przeznaczeniu tych nieruchomości i rzeczy ruchomych na cele świadczeń rzeczowych, są obowiązani informować wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o rozporządzeniu tą nieruchomością lub rzeczą ruchomą, w terminie 30 dni od dnia tego rozporządzenia.
W sprawie ocenić zatem należało kto jest posiadaczem nieruchomości w rozumieniu tego przepisu, czy użytkownik wieczysty, czy też dzierżawca nieruchomości, a w konsekwencji, czy nałożenie obowiązku winno nastąpić na Z. P. czy na P.1 Spółkę z o.o. Określenia podmiotu zobowiązanego przez wskazanie Z. P. Prezesa Zarządu, nie mogło w takich okolicznościach sprawy być uznane za niedokładność czy oczywistą omyłkę organu, ani podlegać interpretacji.
Odwołanie od decyzji wniosła Z. P., działająca jako osoba fizyczna.
Organ drugiej instancji nie mógł w takiej sytuacji samodzielnie określać strony postępowania, bowiem w sytuacji gdy nie jest ona precyzyjnie wskazana, podmiot uznany przez organ odwoławczy za stronę postępowania wystąpiłby w takim charakterze jedynie przed organem drugiej instancji, co narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wynikającą z art. 15 k.p.a.
W tym zakresie Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, uznając je za błędne. Błąd ten nie mógł skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji bowiem, mimo błędnego uzasadnienia, decyzja ta odpowiada prawu. Zaistniała wadliwość w zakresie oznaczenia strony postępowania uzasadniała wydanie w sprawie przez organ decyzji kasacyjnej. Zgodnie natomiast z art 145 § 1 lit. c p.p.s.a., w przypadku naruszenia przepisów postępowania, sąd uchyla decyzję w całości albo w części, jedynie w sytuacji jeżeli stwierdzi, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sytuacja taka w niniejszej sprawie nie wystąpiła.
Konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji zaistniała w niniejszej sprawie już tylko z tego powodu, że strona na którą organ administracji nakłada określone obowiązki winna być w decyzji wskazana w sposób jednoznaczny i niewątpliwy. Decyzja organu pierwszej instancji nie spełniała tego wymogu, a jej wadliwość w tym zakresie nie mogła być usunięta w postępowaniu odwoławczym.
Odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących błędnego określenia jej jako strony postępowania zamiast P.1 Spółki z o.o., wskazać należy, że Sąd rozpoznając sprawę na skutek sprzeciwu, nie może formułować wiążących w sprawie ocen co do praw i obowiązków tych podmiotów, które nie biorą udziału w postępowaniu. Nie uczestnicząc w postępowaniu sądowoadministracyjnym, podmioty te nie mają bowiem prawa do wzruszenia wyrażonych ocen. Sąd nie może zatem w postępowaniu wywołanym sprzeciwem przesądzić, na który z podmiotów winien być nałożony obowiązek.
Na marginesie jedynie wskazać należy, co nie ma dla organów waloru wiążącego, że w sytuacji przekazana hotelu na podstawie umowy dzierżawy Spółce, faktycznym posiadaczem i dysponentem obiektu jest Spółka. Podzielić należy stanowisko organu, że skarżąca nie utraciła, jako posiadacz zależny na podstawie umowy użytkowania wieczystego, posiadania w zakresie przysługującego jej prawa. Okoliczność ta nie ma jednak decydującego charakteru w postępowaniu dotyczącym nałożenia obowiązku umożliwienia korzystania z nieruchomości. Skarżąca nie wykonuje posiadania w sposób faktyczny. W związku z zawarciem umowy dzierżawy, posiadanie nieruchomości w zakresie określonym umową nabyła Spółka. Podmiotem, który faktycznie posiada dostęp do nieruchomości i prowadzi hotel jest Spółka. Z punktu widzenia realizacji obowiązku, celowym jest by decyzja nakładająca ten obowiązek była wydana wobec podmiotu, który posiada faktyczny dostęp do nieruchomości.
Odnosząc się do rozważań organu w zakresie przedmiotu nałożonego obowiązku, wskazać należy, że organ słusznie zakwestionował prawidłowość określenia przedmiotu świadczenia. Przedmiot ten został określony niespójnie z treścią złożonego wniosku i jego zakres budzi wątpliwości.
W ocenie Sądu, nałożenie obowiązku mogło nastąpić w odniesieniu do całej nieruchomości lub jej części. W sytuacji, gdy wnioskodawcy nie jest potrzebna dla realizacji celu cała nieruchomość, ograniczanie prawa posiadacza nieruchomości ponad uzasadnioną potrzebę należy ocenić jak zbędne, niezasadne i naruszające prawo. Zgodnie z regułą wnioskowania a maiori ad minus, skoro organ może uczynić przedmiotem obowiązku całą nieruchomość, może także uczynić przedmiotem obowiązku część tej nieruchomości. Podkreślić jednak należy, że musi to być taka część nieruchomości, która umożliwia realizację celu świadczenia i wyegzekwowanie nałożonego obowiązku.
W niniejszej sprawie z treści wniosku nie wynikało, by intencją organu było objęcie obowiązkiem świadczenia de facto całej nieruchomości, a nie tylko jej niektórych części. Interpretacji takiej przeczy treść wniosku oraz okoliczność, że hotel "P." nie jest obiektem przeznaczonym na pobyt około 100 osób, lecz obiektem dysponującym 171 miejscami hotelowymi.
Sąd nie podzielił w okolicznościach sprawy stanowiska, że nie jest możliwe określenie, która z części nieruchomości winna być przedmiotem świadczenia. O zakresie świadczeń rzeczowych w odniesieniu do istniejących potrzeb decyduje wnioskodawca. Organ nie powinien orzekać o zakresie świadczeń rzeczowych przekraczających treść złożonego wniosku.
Sąd nie podzielił przeciwnej argumentacji organu odwoławczego w tym zakresie.
Za słuszne natomiast Sąd uznał stanowisko organu, że określenie przedmiotu obowiązku a więc części nieruchomości musi być precyzyjne i umożliwiać realizację nałożonego obowiązku świadczenia. Jeżeli wniosek został sformułowany w sposób nieprecyzyjny lub niewykonalny, organ winien zobowiązać wnioskodawcę do jego prawidłowego sformułowania.
W tym zakresie wskazać należy, że wnioskodawca nie mógł sprecyzować wniosku jako wniosku o zakwaterowanie około stu osób, co jest pojęciem niedookreślonym i nieprecyzyjnym, lecz winien, w sytuacji gdy nie potrzebuje zajęcia całego hotelu precyzyjnie wskazać liczbę osób, jakich zakwaterowanie ma zapewnić hotel. Wadliwość w tym zakresie nastąpiła na etapie składania wniosku. Organ pierwszej instancji wydał decyzję odpowiadającą treści tak złożonego wniosku, podczas gdy obowiązkiem organu było zwrócenie się do wnioskodawcy o sprecyzowanie wniosku w tym zakresie. Zakres obowiązku świadczenia winien być bowiem określony w sposób jednoznaczny, umożliwiający jego wyegzekwowanie.
Sprecyzowanie wniosku winno także dotyczyć pomieszczeń dla personelu, nie wskazano bowiem położenia, rodzaju i liczby tych pomieszczeń, ani liczby personelu i szczegółowego przeznaczenia tych pomieszczeń i ich powierzchni, pomieszczenia socjalne zostały wymienione jako osobna kategoria, również bez wskazania ich liczby, czy powierzchni. Organ wydając decyzję, wskazał jako przedmiot świadczenia jedynie kuchnię wraz z zapleczem kuchennym i socjalnym, pomijając zarówno węzeł c.o. jaki i ciąg komunikacyjny. Z punktu widzenia egzekucji obowiązku, część nieruchomości, będąca przedmiotem świadczenia powinna być oznaczona w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości.
W zaistniałej sytuacji, organ odwoławczy nie mógł wydać decyzji rozpatrującej. sprawę merytorycznie.
Niewątpliwe w sprawie zaistniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. Decyzję wydano z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podkreślić należy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy i istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oceniać należy z uwzględnieniem całości okoliczności sprawy koniecznych do ustalenia w danej sprawie. W niniejszej sprawie podstawowe okoliczności konieczne od zastosowania normy art. 630 ustawy nie zostały ustalone, ani co do zakresu obowiązku ani co do sprecyzowania podmiotu, na który nałożono obowiązek.
Organ odwoławczy w celu zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania, przewidzianej w art. 15 k.p.a., zasadnie zatem wydał w sprawie decyzję kasacyjną.